文：朱曉兵|西南交通大學(xué)TOD研究中心主任、中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)資源經(jīng)營(yíng)專業(yè)委員會(huì)副秘書長(zhǎng)

隨著TOD理念日益深入人心，各個(gè)城市越來(lái)越重視TOD前期研究，許多城市紛紛組織開展針對(duì)城軌線網(wǎng)、全線和站點(diǎn)的前期研究。同時(shí)，TOD前期研究也暴露出研究成果難以落地等諸多問題，本文分享了若干關(guān)于城軌TOD前期研究的認(rèn)識(shí)體會(huì)，希望這些從實(shí)戰(zhàn)中得來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)能夠?qū)I(yè)內(nèi)人士有所幫助。

一、TOD前期研究目的

TOD是典型的將軌道資源與城市其他發(fā)展資源進(jìn)行高效整合從而實(shí)現(xiàn)價(jià)值提升的產(chǎn)品，需要相關(guān)利益主體在從城市頂層設(shè)計(jì)到項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程中，進(jìn)行合理有序的協(xié)作才能順利推進(jìn)。相對(duì)于傳統(tǒng)城市發(fā)展項(xiàng)目，TOD前期工作面臨著技術(shù)邊界、主體邊界、利益邊界以及政策邊界不明確和不穩(wěn)定的問題。因此，TOD前期研究的目的，一方面是要通過(guò)一體化策劃與城市設(shè)計(jì)提升TOD項(xiàng)目的規(guī)劃價(jià)值，另一方面是要盡可能梳理清楚各種維度的邊界條件，明確推進(jìn)路徑，為后續(xù)項(xiàng)目推進(jìn)創(chuàng)造條件。

二、TOD前期研究界定

如圖1所示，城軌有著從線網(wǎng)、建設(shè)規(guī)劃到線路工可、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)等行業(yè)營(yíng)建階段，城市發(fā)展和土地開發(fā)也有著傳統(tǒng)的階段劃分，對(duì)于兼具軌道和城市屬性的TOD而言，從工作特點(diǎn)、推進(jìn)階段和操盤主體角度考慮，筆者認(rèn)為可以將各站點(diǎn)周邊綜合開發(fā)土地的控規(guī)指標(biāo)優(yōu)化作為TOD前期工作的截止線。這樣劃分的理由是：在TOD控規(guī)指標(biāo)明確前，除了需要開展不同層面、不同深度的整合策劃規(guī)劃外，還要進(jìn)行政策機(jī)制、合作開發(fā)模式等專項(xiàng)研究，并且要通過(guò)大量溝通協(xié)調(diào)才能穩(wěn)定控規(guī)邊界條件，這些工作通常由相關(guān)政府部門與軌道集團(tuán)一起組織開展，以控規(guī)指標(biāo)調(diào)整作為“TOD規(guī)劃價(jià)值提升”的標(biāo)志。一旦TOD用地指標(biāo)明確，即可進(jìn)入具體的地塊開發(fā)項(xiàng)目階段，基本可按照常規(guī)城市開發(fā)項(xiàng)目流程、由開發(fā)主體推進(jìn)，將TOD規(guī)劃價(jià)值落實(shí)于具體項(xiàng)目的開發(fā)與運(yùn)營(yíng)。

圖1 TOD前期研究界定

三、TOD前期研究?jī)?nèi)容

近來(lái)，越來(lái)越多的城市傾向于通過(guò)一體化城市設(shè)計(jì)倒推TOD控規(guī)指標(biāo)。對(duì)于重要的TOD片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目而言，采用這種“詳規(guī)倒推控規(guī)”的方法有其合理性與必要性。但從整個(gè)TOD工作推進(jìn)角度而言，筆者認(rèn)為一體化城市設(shè)計(jì)是TOD前期研究的最末端環(huán)節(jié)，絕不是全部，在此之前有大量必不可少的研究與協(xié)調(diào)工作，我們通稱為“TOD前置研究”?！扒爸谩敝笐?yīng)該在城市設(shè)計(jì)前開展，且如果前置研究工作充分，后續(xù)并非所有站點(diǎn)都需要開展一體化城市設(shè)計(jì)才能優(yōu)化控規(guī)指標(biāo)。

TOD前置研究應(yīng)該包含以下三方面的工作：

一是DOT研究—筆者在2005年提出DOT（Development-Oriented Transit,開發(fā)導(dǎo)向的交通設(shè)施優(yōu)化）理念，意指需將交通設(shè)施與周邊物業(yè)和城市環(huán)境作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，對(duì)場(chǎng)站選址、敷設(shè)方式、建筑布局、結(jié)建工程等進(jìn)行優(yōu)化，使其能更好支撐TOD發(fā)展。DOT研究對(duì)于夯實(shí)TOD價(jià)值實(shí)現(xiàn)的技術(shù)基礎(chǔ)、以及穩(wěn)定軌道工程規(guī)劃設(shè)計(jì)的邊界條件，極其重要！

二是“三位一體”研究—指針對(duì)站點(diǎn)輻射范圍，開展“物業(yè)組合+空間方案驗(yàn)證+開發(fā)價(jià)值評(píng)估”整合研究。需要強(qiáng)調(diào)的是，“三位一體”的三項(xiàng)工作必須以“并聯(lián)”方式同步開展、互相反饋、持續(xù)調(diào)整，最終形成多個(gè)維度基本平衡穩(wěn)定的邊界條件，避免傳統(tǒng)的業(yè)態(tài)策劃與空間規(guī)劃“串聯(lián)”開展所導(dǎo)致的難以整合的種種問題。

三是政策機(jī)制研究—包括TOD城市戰(zhàn)略、T+TOD投融資模式、軌交企業(yè)定位、合作開發(fā)模式、實(shí)施推進(jìn)路徑、配套政策法規(guī)、工作推進(jìn)機(jī)制等。目前全國(guó)各地可參考的TOD配套政策非常多，政策機(jī)制研究首先必須要對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行深入調(diào)研、深度復(fù)盤，切實(shí)掌握痛點(diǎn)和癥結(jié)，其次要充分了解外地政策的出臺(tái)背景和應(yīng)用情況，第三要合理擬定當(dāng)?shù)氐腡OD未來(lái)發(fā)展目標(biāo)，這樣才能提出落地性較強(qiáng)的政策機(jī)制建議。

通過(guò)前置研究，可基本穩(wěn)定“T”端和“D”端在技術(shù)、市場(chǎng)和機(jī)制等主要維度的邊界條件，識(shí)別重點(diǎn)站、擬定不同站點(diǎn)工作時(shí)序。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于需要開展一體化城市設(shè)計(jì)的站點(diǎn)，可以編制出較為“靠譜”的任務(wù)書；對(duì)于簡(jiǎn)單地塊，可直接優(yōu)化控規(guī)指標(biāo)；對(duì)于遠(yuǎn)期實(shí)施站點(diǎn)，可暫時(shí)控制資源、戰(zhàn)略留白。

四、TOD前置研究深度

無(wú)論對(duì)于甲方還是乙方而言，TOD前置研究各部分內(nèi)容的研究深度，一直是最難以界定、也是雙方執(zhí)行咨詢合同最容易發(fā)生分歧的地方。筆者認(rèn)為，TOD前置研究的性質(zhì)事實(shí)上是統(tǒng)籌軌道交通與城市發(fā)展的“大總體”，在各個(gè)階段都要力求軌道與城市在空間、時(shí)序及主體等方面的協(xié)同。每一個(gè)階段的TOD前置研究，從內(nèi)容來(lái)看都應(yīng)該包含前述三個(gè)方面的內(nèi)容，但從深度來(lái)看，由于各階段工作開展所需要的深度要求以及達(dá)到設(shè)想深度所需的工作基礎(chǔ)千差萬(wàn)別，且影響深度的因素錯(cuò)綜復(fù)雜，合理設(shè)定研究深度確實(shí)是考驗(yàn)甲乙雙方的最大挑戰(zhàn)。各階段TOD前置研究的深度難以一言概之，但可以遵循以下三個(gè)原則進(jìn)行擬定：

以終為始，逐段梳理—包含兩層含義：一是所有環(huán)節(jié)的工作須圍繞著最終目標(biāo)、即TOD項(xiàng)目落地來(lái)開展，項(xiàng)目落地目標(biāo)又可繼續(xù)進(jìn)行細(xì)分，例如：成功招引合作伙伴，或是項(xiàng)目全生命周期成本效益最優(yōu)等；二是當(dāng)前環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容和深度須以滿足下一環(huán)節(jié)的輸入條件為剛性要求，結(jié)合“T”端和“D”端所處階段的技術(shù)資料和協(xié)同機(jī)制等情況，量身定制當(dāng)前環(huán)節(jié)現(xiàn)實(shí)的工作深度。

“T”“D”協(xié)同，以“T”為主—TOD在各個(gè)階段、各個(gè)層面都要力求“T”“D”協(xié)同，例如：在軌道線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃階段，要實(shí)現(xiàn)城市層面的規(guī)網(wǎng)合一；在軌道進(jìn)入實(shí)施階段，必須完成一體化整合設(shè)計(jì)，明確結(jié)建工程和統(tǒng)籌實(shí)施時(shí)序。由于軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃一旦獲批就會(huì)進(jìn)入環(huán)環(huán)相扣的快節(jié)奏發(fā)展，進(jìn)程相對(duì)剛性，因此TOD前置研究應(yīng)該以軌道交通推進(jìn)為主導(dǎo)軸，將TOD工作對(duì)應(yīng)于軌道推進(jìn)時(shí)序進(jìn)行任務(wù)分解，才能做到有序推進(jìn)、且不會(huì)錯(cuò)過(guò)TOD規(guī)劃設(shè)計(jì)的窗口期。

靈活應(yīng)變，隨時(shí)糾偏—相對(duì)于邊界條件不明確，TOD前期工作受各種技術(shù)、尤其是非技術(shù)因素影響而持續(xù)變化，是更大的挑戰(zhàn)。無(wú)論是甲方還是乙方，都需要清醒地認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)，不要奢望通過(guò)某一兩項(xiàng)研究就一蹴而就，TOD前置研究需要不斷地根據(jù)外部條件變化，以“實(shí)用為王”原則來(lái)調(diào)整工作目標(biāo)、工作內(nèi)容及深度。相應(yīng)地，前置研究的工作開展方法以及商務(wù)合同條件，也需要能夠匹配這種工作特點(diǎn)。

五、TOD前期研究心得體會(huì)

對(duì)于TOD前期研究，有以下幾點(diǎn)心得體會(huì)：

一是注重“源頭策劃”，厘清推進(jìn)路徑。

TOD強(qiáng)調(diào)“無(wú)策劃不規(guī)劃”，筆者認(rèn)為，相對(duì)于具體業(yè)態(tài)策劃而言，TOD的“源頭策劃”更為重要，應(yīng)首先根據(jù)中國(guó)國(guó)情和城市的具體情況，針對(duì)性地策劃TOD推進(jìn)路線圖，輔以相關(guān)專題研究，為各階段業(yè)態(tài)策劃與空間規(guī)劃設(shè)計(jì)工作穩(wěn)定邊界條件，才能做到有序推進(jìn)、降低試錯(cuò)成本。

二是堅(jiān)持“落地導(dǎo)向”，“咨詢”“顧問”并舉。

TOD前期研究的目的絕不僅僅是要拿到一兩個(gè)策劃規(guī)劃方案，而是要為后續(xù)項(xiàng)目推進(jìn)盡可能夯實(shí)基礎(chǔ)、掃清障礙，因此，利用TOD前期研究的過(guò)程充分溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)各利益主體形成共識(shí)、搭建高效推進(jìn)機(jī)制，至關(guān)重要。基于此，TOD前期研究實(shí)際上包含了諸如策劃、城市設(shè)計(jì)的傳統(tǒng)技術(shù)咨詢工作，同時(shí)也包含了大量難以量化、計(jì)件的實(shí)施推進(jìn)顧問工作。對(duì)于前期研究單位而言，一定要拋卻傳統(tǒng)的“任務(wù)書導(dǎo)向”的乙方思維，必須站在甲方立場(chǎng)、以項(xiàng)目落地為導(dǎo)向，開展各種技術(shù)和非技術(shù)問題的“技術(shù)咨詢＋協(xié)助內(nèi)外協(xié)調(diào)推進(jìn)”工作。對(duì)于甲方而言，也要改變傳統(tǒng)工程設(shè)計(jì)項(xiàng)目的甲方思維，與顧問形成伙伴關(guān)系，共同協(xié)力推進(jìn)。目前，越來(lái)越多的城市已經(jīng)開始增加“TOD全流程總顧問”服務(wù)的采購(gòu)，或者在傳統(tǒng)的策劃規(guī)劃合同中增加推進(jìn)顧問的工作要求和預(yù)算。

三是專業(yè)人干專業(yè)事，“中西醫(yī)結(jié)合”。

以梳理穩(wěn)定邊界條件為主要目的，TOD前置研究對(duì)于屬地性和實(shí)操性要求極高，應(yīng)該尋找真正具有TOD項(xiàng)目落地實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的本地顧問團(tuán)隊(duì)，才能預(yù)見問題少走彎路，見招拆招少交學(xué)費(fèi)。通過(guò)前置研究穩(wěn)定了城市設(shè)計(jì)任務(wù)書后，視需要可以通過(guò)國(guó)際方案征集的方式獲得國(guó)際視野的創(chuàng)意設(shè)計(jì)，同時(shí)還能以“國(guó)際大牌”增加項(xiàng)目光環(huán)。TOD前置研究類似于中醫(yī)調(diào)理，一體化城市設(shè)計(jì)類似于西醫(yī)靶向治療，“中西醫(yī)結(jié)合”有序開展、有機(jī)組合方能達(dá)到最好療效，反之，花冤枉錢的概率可能大增。

四是逐段有序推進(jìn)，合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

鑒于前期工作邊界條件不明確和不穩(wěn)定，TOD工作推進(jìn)應(yīng)該“爛泥蘿卜擦一段吃一段”，將整體工作按軌道推進(jìn)階段進(jìn)行分解、逐步推進(jìn)。相應(yīng)地，在前置研究的商務(wù)條件方面也需要做好匹配。筆者建議采用“統(tǒng)一招采、分期開工”的策略—將前置研究各項(xiàng)工作一次性打包招采，招采要求中約定各階段的工作目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)本階段目標(biāo)后再發(fā)下一階段全部或部分工作的開工指令，最終按實(shí)結(jié)算。這樣對(duì)于甲乙雙方而言，風(fēng)險(xiǎn)都較為可控。

TOD前期研究、尤其是前置研究的價(jià)值越來(lái)越被認(rèn)可，近期包括寧波（圖2）、無(wú)錫、福州、廈門在內(nèi)的多個(gè)城市都已開展了系統(tǒng)的研究與推進(jìn)，前置研究的效果也逐步呈現(xiàn)。受限于本文篇幅，筆者期待今后再與同行分享實(shí)際案例與落地成效。

圖2 寧波軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃場(chǎng)段優(yōu)化（圖片來(lái)源：《從城市軌道走向軌道城市——寧波軌道交通TOD綜合開發(fā)的實(shí)踐與探索》，寧波市軌道交通集團(tuán)有限公司，徐永剛，2021.10）