駱函綺　徐德順

[摘要]新冠疫情初期，如何在疫情突發(fā)公共危機中主動有序引導大量人員流動，如何平衡人員管控與復工復產對人力資源需求之間的矛盾，引發(fā)了公眾對疫情防控機制的思考。運用協(xié)同治理理論，以義烏為藍本，研究全面應急防控階段，以中小微企業(yè)為主的商貿類大流動社會開展流動人口管理的區(qū)域實踐。通過對義烏疫情防控與復工復產中流動人口管理的分析發(fā)現(xiàn)，在政府的主導引領下，市場主體、社區(qū)、社會組織與社會全員共同參與的協(xié)同治理是迅速取得抗疫勝利、經濟快速復蘇的基本經驗，展示了危機中縣域政府基層社會的治理能力。但同時也存在著一些治理短板，據(jù)此提出應采取“政府主導，部門聯(lián)動，社會組織與各界共同參與”的長治機制，求解最大公約數(shù)的協(xié)同治理機制，提升全社會公共安全治理能力。

[關鍵詞]疫情防控;復工復產;流動人口管理;協(xié)同治理;義烏

一、 引言

本文中的流動人口是指登記在冊并已取得當?shù)鼐幼∽C或居留證的來自境內外的人口，而把那些還未登記在冊的來自境內外的人口稱為日客流量或臨時人口。協(xié)同治理理論是自然科學中的協(xié)同論和社會科學中的治理理論綜合而成的交叉理論，對于社會系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展有著較強的解釋力。協(xié)同治理理論的一個重要特征是參與治理主體的多元化，協(xié)同治理是政府與企業(yè)、社會組織或公民等主體之間互動的合作治理模式，即社會力量利用機制。在主體間關系上，國內學者普遍是在政府處于協(xié)同治理核心地位的基礎上來探討政府與其他多元主體的協(xié)同合作關系[1]。即政府是社會治理協(xié)同的主導者，但不包辦。社會組織與人民團體是社會治理協(xié)同的主要主體、基層自治組織是基礎主體、企業(yè)是重要主體，尤其是危機時，既要強化政府的統(tǒng)一決斷權，又同時調動多元社會力量特別是企業(yè)組織、社會組織以及公民個人的力量，進行協(xié)同應對[2]。

新冠疫情暴發(fā)以來，國內疫情以2020年4月28日取得湖北保衛(wèi)戰(zhàn)決定性成果1為標志，全國范圍由此從全面應急防控階段，轉入總體常態(tài)化防控與局部地區(qū)因出現(xiàn)“散發(fā)病例或境外輸入病例引起的聚集性疫情”應急防控的階段。本文梳理全面應急防控階段，以中小微企業(yè)為主的商貿型大流動社會開展流動人口管理的區(qū)域實踐。以典型城市——義烏為藍本，實證分析疫情之初（2020年1—4月），縣域單位面對抗疫與復工復產的雙重壓力，如何協(xié)同開展流動人口治理。

選擇這個案例，因為義烏是國內以中小微企業(yè)為主、流動人口經濟參與主體型商貿城市的標志性地區(qū)[3]。其流動人口的體量大比例高、人口結構復雜，流動人口管理對當?shù)赜歇毺匾饬x，并富有代表性。同時國內外對義烏的關注度很高，能夠收集到的信息資料比較多。疫情期間當?shù)氐恼吲c管理方式靈活有效，有很多值得研究之處。另外，也觀察到與疫情之初相比，當?shù)?021年的復工復產過程與流動人口返崗情況，雖然基本過程相似、最基礎層面的做法也相似，但是表現(xiàn)出來的治理進程與特點已經發(fā)生了很大的變化。特別是現(xiàn)階段國內不斷出現(xiàn)的多點散發(fā)疫情，傳播速度更快，周期更加短暫，不斷迭代升級的精密智控處置措施卻還是離不開類似義烏在疫情初期的基本應對方法。因此，回顧研究該時段的基層應對，對今后各類突發(fā)公共安全危機的第一時間迅速系統(tǒng)化處置的組織，頗有裨益。

二、 文獻綜述

疫情以來，諸多學者從公共危機應對[4-5]、政府治理理念與社會治理方式[6-7]、疫情對經濟影響[8-9]等多方面進行探析。一些學者從人口學視角出發(fā)對疫情之下人口流動問題開展研究，但主要聚焦于運用百度遷徙大數(shù)據(jù)等技術手段實證研究疫情防控對人口流動的影響[10-11]，或者分析人口遷移對疫情傳播的影響[12-13]等。也有學者利用百度遷徙大數(shù)據(jù)研究疫情下人口流動情況與緩解復工復產中“用工荒”的政策問題，如張蔚文等提出不能僅僅依靠短期扶持政策，更需要通過戶籍制度改革，推進包容性城市建設等方面實現(xiàn)流動人口市民化[14]。與本文相近的是疫情下結合社區(qū)治理做好流動人口管控的研究，如吳曉等結合社區(qū)治理探討了對流動人口有效保護和分類管控的綜合策略[15]。綜觀上述研究，卻很少有學者將公共管理與人口學相結合，對以中小微企業(yè)為主的商貿型大流動社會，在疫情初期的抗疫與復工實戰(zhàn)中，基層開展流動人口管理的區(qū)域實踐，開展深度考察。

與現(xiàn)有研究相比，本文可能的貢獻在于以下幾個方面：一是從協(xié)同治理理論角度，清晰地梳理出區(qū)域內流動人口管理發(fā)展脈絡的實證證據(jù);二是對疫情初發(fā)階段，在政府的主導引領下形成有效協(xié)同應對機制的一般場景進行剖析;三是為疫情初期抗疫與復工復產中流動人口管理問題提供一個新的研究視角，彌補現(xiàn)有研究的不足，同時有助于今后更加科學合理地統(tǒng)籌疫情防控和經濟社會發(fā)展工作。

三、 義烏抗疫與復工復產的實踐考察

1. 義烏概況

義烏被譽為世界“小商品之都”，是全球小商品貿易的“貨地”和“碼頭”，背靠擁有7.8萬個商位、從業(yè)人員23多萬人、日客流量達20多萬人次的義烏市場，連接著全國200多萬家中小企業(yè)，與219個國家（地區(qū)）保持貿易往來，物流通達國內321個地級城市。義烏是全國首個也是唯一一個縣級國家級綜合改革試點城市，流動人口達152.1萬人，遠超本地戶籍人口83.6萬人。每年來義烏采購的境外客商超56萬人次，有100多個國家（地區(qū)）的1.5萬多名外商常駐義烏。義烏市近5年流動人口數(shù)據(jù)情況見表1。

國內疫情爆發(fā)時，義烏按照習近平總書記“堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策”總要求，疫情初現(xiàn)迅速行動，抗疫首戰(zhàn)告捷后，搶先開始復工復產，同時嚴防國外輸入。戰(zhàn)疫與復工復產中，當?shù)厝鐣环浅Ｒ?guī)、高強度、高效率地動員起來。期間對流動人口開展“主動有序引導大量人員流動”的有效管理，是最大的工作難點與特色，在當時疫情肆虐背景下成為反應迅速、措施果斷的“排頭兵”。義烏迅速勝利抗疫并復工促進經濟平穩(wěn)運行，僅僅依靠政府力量很難實現(xiàn)，協(xié)同治理的做法在其中發(fā)揮了關鍵作用。

2. 疫情發(fā)展情況

2020年，面對突如其來的疫情，義烏迅速成立疫情防控指揮部，全員返崗，奔赴抗疫一線?；疖囌?、高速路口、村社區(qū)等卡口嚴密布防，同時一個不漏通知常住流動人口，尤其是重點區(qū)域人員暫緩來義。鑒于往年上述區(qū)域人員在義數(shù)量達幾十萬之多，專門設置隔離觀察點。1月26日，義烏確診首例輸入性病例1。2020年1月26日—2020年1月31日，連續(xù)6天每天都有新增病例。期間，政府不斷增派人員充實一線防控力量，關停各類集聚場所，所有小區(qū)實行封閉式管理，道路僅開放受控主干道。1月31日，義烏首例治愈的患者出院。此時，義烏累計報告確診病例12例，以返義流動人口為主，至2月3日，累計報告確診病例14例。2月11日，新增病例1例，為當時疫情最后一例。3月10日，義烏最后一例確診病例宣布治愈，累計報告病例16例全部治愈，義烏實現(xiàn)“清零”（疫情發(fā)展情況見圖1）。據(jù)2021年12月底統(tǒng)計：疫情以來義烏共發(fā)現(xiàn)確診病例17例，確診無癥狀感染者34例。自第一波抗疫告捷之后，再沒有發(fā)生輸入關聯(lián)本地病例。

3. 復工復產進程

2020年2月3日，抗疫最吃緊時，習近平總書記指出“疫情特別嚴重地區(qū)要集中精力抓好疫情防控工作，其他地區(qū)要在做好防控工作的同時統(tǒng)籌抓好改革發(fā)展穩(wěn)定各項工作，特別是要抓好涉及決勝全面小康社會、決戰(zhàn)脫貧攻堅的重點任務，不能有緩一緩、等一等思想”2義烏迅速調整戰(zhàn)術。2月10日，義烏始發(fā)中歐班列并恢復正常運行。

元宵是往年返工返崗高潮節(jié)點，在返崗難、復工難的疫情初期，道路不暢、人流物流停滯，有人就意味著占據(jù)發(fā)展先機，于是“搶”人就成了“重頭戲”。2020年2月16日，義烏出臺《關于應對新型冠狀病毒肺炎疫情加強企業(yè)用工保障的意見》，通過給予企業(yè)包車補助、自行返義員工補貼、企業(yè)和人力資源服務機構招工補助等方式，鼓勵務工人員返義。同日起出動44個工作組，奔赴勞務輸出大省，包大巴、包高鐵、包飛機接回務工人員。2月18日，具有行業(yè)風向標意義的義烏市場——國際商貿城新春開市。市場開市，跟往年相比推遲了13天，這13天被當時義烏各界稱為“需搶回的13天”。3月9日，規(guī)上企業(yè)全部復工，同日又公布實施《促進市場繁榮第一批20項行動》，內容涵蓋八大方面。3月10日，首架載著165名采購商專機從重慶起飛、首批60多名采購商包車從衢州抵義。義烏成立20個國內采購商招引小組，分赴全國20個省市自治區(qū)招引采購商。同時發(fā)揮龍頭作用，選擇125個國內二級市場加深合作。3月13日，李克強總理視頻連線義烏市場，勉勵義務要在滿足國內市場需求、保持國際市場份額上打頭陣，并要求有關方面提供融資服務3。同日，境外采購商招引組招的第一批外商抵義。招引組分赴長三角、珠三角等區(qū)域，對接招引常駐中國的外商以及入境超過14天的境外客商。3月20日，義烏快遞業(yè)務量接近上一年度全年日均水平。7月21日，習近平總書記主持召開企業(yè)家座談會，義烏商城集團作為浙江省代表、全國36家企業(yè)之一參會4。義烏市復工復產進程見表2。

4. 抗疫與復工復產成效

至2020年3月10日，義烏已連續(xù)28天無新增確診病例，累計報告病例16例已全部治愈，發(fā)病率0.72/10萬，低于浙江省平均比率。4月21日，義烏海關在“一季度外貿情況通氣會”上公布數(shù)據(jù)：一季度，義烏以市場采購出口420.3億元，同比下降13.6%，但3月份就較快恢復，市場采購出口134.3億元，同比增長14.2%，高于義烏市整體出口同比增長8.2%的增速6個百分點。同時，一季度義烏跨境電商進出口繼續(xù)保持增長，同比增長139%，其中保稅電商（1210）同比增長188.1%。直播電商風起云涌、“地攤經濟”全國火爆，又助推義烏市場強勁恢復，成為全國商貿復蘇的窗口。義烏市郵政管理局發(fā)布：2020年1—7月義烏快遞業(yè)務總量36.74億件，同比增長52.3%。全年全市快遞業(yè)務總量71.75億件（與排名第一的廣州只差4.4億件），同比增長51.6%。據(jù)義烏市統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2020年上半年全市實現(xiàn)地區(qū)生產總值669.38億元，按可比價計算，同比增長0.9%，實現(xiàn)由一季度下降7.0%到二季度的轉正，分別比全國、全省同期高2.5和0.4個百分點。一年后，義烏年終經濟報告出爐，2021年GDP增速為11.6%，跑贏全省的8.5%與全國的8.1%，成績明顯。

四、 義烏抗疫與復工復產中流動人口管理的演進過程

人是社會經濟系統(tǒng)中最為活躍的因素。觀察抗疫首戰(zhàn)中義烏的應對，可以發(fā)現(xiàn)最后的落腳點與關鍵點就是人員流動管理，各項舉措主動作為的特點十分鮮明。四個階段：疫情初期嚴控、復工復產“搶”人、減負穩(wěn)崗助企、千方百計招商。從人員流動管理看，就是從“拒人”到“搶人”，再到“留人”“請人”，可謂一波多折。四個階段實施的各類政策，都體現(xiàn)了階段性、針對性和時效性，有效推動了人員科學合理地流動。核心內容是特殊時期階段性精準的資金補助，緊扣當時面臨的主要問題。通過出臺政策組合拳，有序地逐步推進解決困難與問題。

1. 疫情初期——拒人

疫情初期，如何面對大量返義人員，是義烏面臨的第一道選擇題。政府采取強制有力的措施嚴控重點區(qū)域人員來義，做好已返人員隔離醫(yī)學觀察，確保其他在義人員正常的生產生活。2020年1月21日—2月2日，指揮部多次就摸排管控在義重點區(qū)域人員、做實勸返工作等事項下文，6號、8號令分別就實施醫(yī)學觀察、近期擬回人員發(fā)放“綠色通行證”等公告;10號令明確“非本市車輛、非本地戶籍人員未經批準不得進入”。14個督導組每天督查落實情況并通報。市紀委從嚴從速查處了18起各級工作人員違反抗疫工作紀律問題。

2. 復工復產——搶人

防控仍處于吃緊的關鍵時刻，復工復產面臨巨大壓力和風險，管控疫情與恢復經濟社會活動矛盾突出[16]，流動人口管理因與市場、企業(yè)的復工復市交織在一起更加復雜困難。是否仍將返義人員“拒之門外”成為第二道選擇題。2020年2月4日，12號令發(fā)布做好“三返”人員工作指令，公告全市防控必需、保障城市運行和企業(yè)生產、群眾生活必需、重點工程等企業(yè)，即日起正常開工開業(yè)，宣布提供4萬張隔離床位，食宿費用由政府承擔。標志著義烏防控的同時，正式拉開復工復產“搶”人戰(zhàn)序幕。2月12日，16號令公告由全面管控轉為重點、精準管控，義烏歡迎包括采購商在內的世界各地朋友來義創(chuàng)業(yè)、工作和生活等，對初次來義人員提供3天免費食宿。這意味著“搶”人戰(zhàn)進入高潮。

3. 助企穩(wěn)崗——留人

隨著國內外疫情進一步發(fā)展，“用工荒”變成了“訂單荒”。面對嚴峻復雜形勢，義烏加碼出臺《關于支持小微企業(yè)和市場經營戶復工健康發(fā)展四條意見》《金融支持企業(yè)渡難關促發(fā)展八項舉措》等政策，幫扶企業(yè)降低用能成本，解決資金緊張困難。然而這些措施仍無法對沖疫情帶來的影響。2020年3月份，義烏市經信局、商城集團等單位排摸發(fā)現(xiàn)，義烏大多數(shù)市場商戶、生產企業(yè)與外貿公司的訂單僅能延續(xù)到五六月份。下一步，是面臨市場凋敝還是逆境飛揚，義烏政府要未雨綢繆。

城市的發(fā)展離不開“人”，如何妥善安置，并服務好辛苦“搶”來的人，成為義烏的第三道選擇題。對政府來說，越是困難時期越要想辦法留“人”。為降低運營成本，對企業(yè)來說，裁員減負是一種無奈選擇。對務工人員來說，一段時間找不到工作，將陷入回家則收入降低、留下只能當“房客”[14]的兩難境地。2020年4月24日，義烏出臺《關于幫扶企業(yè)渡過難關的六條意見》，其中第一條即為開展企業(yè)穩(wěn)崗技能培訓。明確按培訓完成人數(shù)給予企業(yè)每人每次800元的培訓補貼，本年度內每人可參加3次不同崗位的培訓。義烏選擇用幫扶企業(yè)和開展員工培訓等方式留人。通過這種形式，基本保障了上述人員的最低收入，實現(xiàn)成功留人，為預測中的下一階段國外訂單大幅回流，儲備了豐富的人力資源。

4. 招采購商——請人

疫情全球蔓延，企業(yè)訂單銳減，想方設法開拓內外貿易，不僅是為了促進市場持續(xù)繁榮，更是對帶動關聯(lián)的全國200多萬家中小微企業(yè)復工復產具有非常重要意義。最直接、最有效的方式就是將采購商“請”回來。如何更好招引采購商是義烏主動有序引導人員流動的第四道選擇題。2020年3月5日與14日，義烏先后出臺《防疫期間國內采購商招引獎勵政策》《關于邀請非常駐義烏境外采購商來義采購獎勵實施細則》等。同時組建專班列車，推動國內采購商來義進貨補貨。通過發(fā)揮外貿公司、僑商組織、海外商協(xié)會等作用，實施常住外商房東招引、非常駐境外采購商邀請等行動，全力招引境外采購商。

之后，又推出《關于支持市場發(fā)展的六條意見》與《關于加強采購商人才隊伍建設的若干意見（試行）》，共涉及政務、商務與公共服務三大方面17條舉措。該政策是目前國內首個專門針對采購商量身定制的人才政策，旨在尋找流動人口管理的新抓手。

五、 協(xié)同治理視角下流動人口管理的特點分析

習近平總書記強調“新冠肺炎疫情防控工作是一場人民戰(zhàn)爭，要相信群眾、發(fā)動群眾，充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控工作中的‘阻擊作用’?！?抗疫與復工復產中，義烏在當?shù)卣闹鲗бI下，市場主體、社區(qū)、社會組織和全體在義人員有序協(xié)同作戰(zhàn)。這種有效協(xié)同的做法在本研究的時間區(qū)間內，特別是健康碼、行程碼等數(shù)字化技術還沒有完全跟進應用階段，取得了良好的成效。

觀察實踐過程，可以發(fā)現(xiàn)期間義烏始終抓住流動人口管理的根本。疫情初期，義烏及時按下“暫停鍵”停擺人口流動密集場所與行業(yè)，以巨大的“代價”為長遠的繁榮發(fā)展積蓄能量。疫情態(tài)勢初步好轉之下就又率先按下統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展的“恢復鍵”和“快進鍵”，平穩(wěn)促進人員有序流動。疫情防控在宏觀層面涉及對全社會的動員，微觀上涉及對個體日常生活的細致管理[16]。人員安全回流后一度出現(xiàn)“訂單荒”，為避免出現(xiàn)“房客”現(xiàn)象，同時為企業(yè)渡難關起到間接的重要作用[14]，義烏又出臺各項培訓補貼融資政策，以明確的指令劃出共同努力的跑道，以有限的財政與金融資金撬動了龐大市場主體與社會各界的強大力量。

1. 市場主體勇?lián)熑巍饕獎恿?/p>

至2020年4月26日，義烏在冊市場主體數(shù)量已突破60萬戶，其中外地籍人員擔任法人的市場主體489180戶，占比81.53%1。市場主體在義烏經濟社會建設中一直發(fā)揮著主力軍作用，這也是義烏成為商貿型大流動社會的基礎?？挂吲c復工復產中他們也是當之無愧的推動力。

疫情風險下大企業(yè)自主復工能力強，中小微企業(yè)生存能力弱，沒有政府的主導極可能無法正常復工[16]。義烏率先開啟政府買單的“包郵式”搶人方式[14]，成本很高，但市場與幾十萬中小微企業(yè)是義烏經濟的命脈與壓艙石，沒辦法“抓大放小”[16]，也別無選擇。市場主體的社會網絡（包括商會協(xié)會）迅速響應，全面啟動，直接參與：一是嚴格按指令守住門管牢人，人員管理發(fā)揮作用，服務好抗疫一盤棋。二是積極及早開工開業(yè)，“搶”人確保企業(yè)用工，同舟共濟共享員工，千方百計招引采購商確保訂單。不到一個月就“搶”回幾十萬人。至2020年3月20日，全市登記在冊常住流動人口總數(shù)已超140萬人，接近往年數(shù)據(jù)。5月20日，已達157多萬人，同期增長率9.15%，為當?shù)仄髽I(yè)復工復產有力保證了人力資源。同時，至4月1日已累計招引境內采購商2.8萬多名，并在境外疫情蔓延前“搶”回境外采購商4710多名。三是發(fā)揮優(yōu)勢開足馬力生產防疫物資，利用市場平臺服務國內輻射全球，推動經濟雙循環(huán)。對市場主體來說做好人員管理與復工復產是緊密融合的。面對境外環(huán)境更趨復雜的情況下，在各商會協(xié)會的組織下，市場主體踴躍支持并參與做強中歐班列、深化與各電商平臺戰(zhàn)略合作、加快拓展跨境電商和社交電商等行動，流動人口管理因而在市場主體的自覺與自發(fā)中向縱深推進。

2. 社區(qū)實施“巷戰(zhàn)”——基本動力

危機治理和流動人口管理的雙重壓力使義烏的基層組織必須形成有效的治理機制。在此情況下，“黨建+單元”基礎上的“巷戰(zhàn)”三級作戰(zhàn)體系正是義烏恢復市內暢通的底氣所在。2020年2月16日，義烏市委辦印發(fā)了《義烏市鎮(zhèn)街疫情防控“黨建+單元”作戰(zhàn)標準化指導意見》通知，要求各鎮(zhèn)街、單位成立“黨建+單元”作戰(zhàn)指揮部，結合各級基層黨組織體系架構，分設三級作戰(zhàn)單元。以區(qū)域共建委、社區(qū)黨委、工業(yè)園區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)等主體建立一級作戰(zhàn)單元;以街區(qū)、村、小區(qū)、企業(yè)建立二級作戰(zhàn)單元;以所有在義黨員、網格員、黨員聯(lián)系戶、樓道聯(lián)系戶、車間班組、商戶建立三級作戰(zhàn)單元。三級作戰(zhàn)體系要求“讓該靜的繼續(xù)靜下去，讓該動的有序動起來”。全力做好抗疫前提下，讓經濟要素自由流動起來，平穩(wěn)有序推動復工復產。社區(qū)和農村作戰(zhàn)單元重點任務是“靜”，市場區(qū)塊、街區(qū)和工業(yè)園區(qū)的重點任務是“動”。按照“市級指揮、有靜有動、單元阻擊、五員2協(xié)同”總體思路，明晰各級職責，把管控措施落實到最小單元，這就是當?shù)胤Q為“巷戰(zhàn)”的作戰(zhàn)體系。義烏市域共組建了一級作戰(zhàn)單元152個，二級作戰(zhàn)單元3467個，三級作戰(zhàn)單元33455個，30萬名群團骨干、民兵和志愿者共同參與“巷戰(zhàn)”。形成黨群全員戰(zhàn)、單元縱深戰(zhàn)，抗疫精準戰(zhàn)、復工搶先戰(zhàn)，復蘇全面戰(zhàn)。

每個樓道、店面、車間等都構成最小作戰(zhàn)單元，守“小門”打“巷戰(zhàn)”。建立“一疫情多聯(lián)合”機制、執(zhí)行來義人員落地一小時報告制度，實行防控“一號響應”和微信塔群快速處置運作體系。全域推行來義人員“一人一檔”制、全面落實“亮碼+測溫”，抓好重點管控對象精準施策，確保人員即返即管閉環(huán)。“巷戰(zhàn)”管理體系是義烏學習借鑒其他城市社區(qū)網格化治理經驗，在疫情之初逐步建立的適合當?shù)丶仁菄H化商貿城市，又是城市化與農村長期雙軌并存的復雜環(huán)境與多元需求，在全國范圍屬首批創(chuàng)新，其目標是實現(xiàn)高效、持續(xù)穩(wěn)定的疫情常態(tài)化精密智控。義烏認為，“巷戰(zhàn)”管理體系是推進義烏治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎性一環(huán)，不僅為當下，更是謀將來。

3. 社會組織嵌入——重要動力

戰(zhàn)“疫”不易，復工更難。義烏依靠的是當?shù)馗鹘绲牧α?，包括外來建設者3大軍。義烏市域通過市委兩新工委、各級工團婦組織引導了3647支社會組織投身抗疫與復工復產。義烏火車站卡口工作團隊、市民間緊急救援協(xié)會、“紅領青年志愿者”“紅色代跑”、快遞小哥與貨運司機聯(lián)盟——這些社會組織中不乏外來建設者，很多組織甚至以他們?yōu)橹饕α?。吸收、發(fā)揮社會組織與流動人口群體的社會資源參與公共治理，成為疫情危機應對的關鍵環(huán)節(jié)，有效降低了治理張力[3]。

相較其他城市，外商集聚是義烏特色。訪談記錄顯示，期間該市雞鳴山社區(qū)就有25個國家59名外籍人士參加了社工志愿者組織，并融入社區(qū)“巷戰(zhàn)”體系，充當作戰(zhàn)單元“五員”力量。如伊朗籍在義商人哈米非常熱心社工活動。得知疫情形勢，他和家人毅然決定留義過年，并第一時間主動參加抗疫活動，向市民、外籍人士以及在伊朗的親友宣傳防疫知識與義烏疫情防控有力高效的措施等。哈米積極參與社區(qū)卡口值守，主動要求值守夜班，連續(xù)一個多月每天如此，風雨無阻。40多名外籍人士在他的積極發(fā)動下也加入抗疫活動，不分國籍、不分膚色的外籍志愿者隊伍，為義烏抗疫與復工復產增添了異樣風采。

4. 社會全員參與——直接動力

國內不斷出現(xiàn)“封城”、疫情區(qū)域性暴發(fā)等情況，義烏卻在大量“搶人”，復工復產的同時迅速控制疫情蔓延，離不開當?shù)厣鐣珕T的主動參與、擔當作為與精誠協(xié)作。這是一支敢于創(chuàng)造、富于責任，能打勝戰(zhàn)的堅強隊伍。這種必然的路徑導則與“群眾全員發(fā)動，全民協(xié)作參與”的傳統(tǒng)緊密相連。習近平總書記總結的“無中生有、莫名其妙、點石成金”義烏市場發(fā)展經驗，以及當?shù)匾浴半u毛換糖”精神為核心的地域文化，就是千方百計、千辛萬苦、千家萬戶從夾縫中闖出一條共同富裕道路的精神，抗疫與復工復產的實踐又是一次生動的詮釋1。

訪談記錄顯示，2022年2月22日晚義烏赤岸鎮(zhèn)溪西村的村民報告，該戶回來了5名外地籍租戶。按防控指令，村級作戰(zhàn)單元立馬安排5人到鎮(zhèn)“新義烏人”服務站登記。經核查，這5人回義途中曾路過湖北地區(qū)，又當即安排相關人員集中隔離。從5人進村到最后落實隔離，全過程不超過20分鐘。由此可見，以織密防控網格為目標，以守好各環(huán)節(jié)與各關口為抓手，協(xié)同發(fā)揮好各方力量的良好局面已基本形成。

六、 政策建議

本文以中小微企業(yè)為主的流動人口經濟參與主體型商貿城市為切口，以協(xié)同治理理論為支撐，考察基層在危機應對中流動人口管理的區(qū)域性具體實踐與內在邏輯，來解釋在政府的主導引領下，協(xié)同好社區(qū)、市場主體、社會組織和社會全員的關系并發(fā)揮各自作用，開展“主動有序引導大量人員流動”的有效管理方式及其意義。按本研究分析，從協(xié)同治理的角度來看，義烏在此次疫情公共危機初期的應對處置模式具有實踐參考意義。

戰(zhàn)疫終點尚未到來，通過對義烏抗疫首戰(zhàn)與復工復產中加強流動人口管理實例的深度分析與思考，發(fā)現(xiàn)也存在較多的困難與問題，如疫情初期政府和公眾對疫情的知識儲備不夠、抗疫專業(yè)人員短缺、隔離醫(yī)療基礎設施和防護物資儲備不足等共性問題，尤其是線上線下市場未融合、經濟發(fā)展高度外貿化的短板與問題，導致了當?shù)夭坏貌灰蕾嚾藛T集聚性的經營模式，在類似疫情這樣的全球化危機中抗風險能力較弱。這些問題的存在也直接影響了當時流動人口管理各項措施的有效落地。

協(xié)同治理是一項系統(tǒng)工程，如何處理好防疫與復工復產，如何在政府的主導引領下，協(xié)同好各主體關系，求解最大公約數(shù)，用新理念、新機制促進今后常態(tài)化防控與發(fā)展經濟工作，本文提出以下幾條思路。

第一，健全協(xié)同治理權責體系。加快建設“政府主導，部門聯(lián)動，社會組織與各界共同參與”長治機制。疫情之初，政府主導組織調配了全市力量，社會組織志愿者團隊也紛紛加入，但不可否認這些力量多數(shù)非專業(yè)。提升基層危機治理能力，社會化專業(yè)力量應該是至關重要的一部分。

第二，完善協(xié)同治理應急機制。大力發(fā)展以數(shù)字經濟為代表的新基建體系。以非常態(tài)下城市社會維持正常運轉為標準，提升城市韌性。同時要有一定的防疫等危機物資儲備和應急場所，打造區(qū)域內閉環(huán)發(fā)展與一定程度上自給自足的能力。

第三，搭建協(xié)同治理信息平臺。完善疫情防控綜合應用平臺，健全監(jiān)測預警網絡。將公共衛(wèi)生安全與健康教育納入學校教育，對全社會加強疫情等知識的科普。加快儲備建設公共衛(wèi)生領域專業(yè)隊伍，培養(yǎng)更多懂預防、能應急、善處置的復合型人才。

第四，豐富協(xié)同治理社會參與渠道。應時提升健全“巷戰(zhàn)”等服務管理體系并不斷創(chuàng)新。做好流動人口社會融合文章，更好發(fā)揮該群體的社會資源促進基層治理。構建線上線下融合發(fā)展、國內國際雙循環(huán)的區(qū)域經濟發(fā)展新模式。常態(tài)化防控階段，義烏乃至國內更多商貿型城市，更需要思考研究怎樣平衡“發(fā)展新的經濟增長方式”“有效減少人員集聚風險”等問題。

隨著常態(tài)化防控工作的不斷推進，各種應對手段與措施不斷豐富完善。特別是健康碼、行程碼等數(shù)字化技術廣泛應用，疫苗、核酸等預防檢測手段大量使用之后，社會民眾在相關知識普及之下，對防疫與復工復產的認知也發(fā)生了徹底地變化，防疫效果因而更加有效。

需要討論的是，在運用協(xié)同治理理論方面，由于受到收集信息資料等限制，無法做到用理論來涵蓋問題的各方面，比如開展地區(qū)之間的比對分析等。協(xié)同治理理論的一個重要分析維度是其如何自主形成協(xié)同體系。義烏為什么這樣應對，其背后的根源分析或者說系統(tǒng)自主生成的機制，可以進一步研討，比如可以從地域文化角度展開深入的研究。

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作者簡介：駱函綺（2001-），女，首都師范大學管理學院，研究方向為管理學;徐德順（1966-），男，工學博士，商務部國際貿易經濟合作研究院研究員，研究方向為國際經貿與國際金融、復雜經濟系統(tǒng)。

（收稿日期：2022-01-06? 責任編輯：顧碧言）