明浩雨

摘 要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)針對(duì)流浪乞討人員的救助制度體系在不斷完善，從傳統(tǒng)的強(qiáng)制性收容遣送制度到自愿的社會(huì)救助，體現(xiàn)了對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)關(guān)懷。2014年5月實(shí)施的《社會(huì)救助暫行辦法》進(jìn)一步體現(xiàn)了政府救助流浪乞討人員的人性化。作為救助主體，政府部門(mén)不斷探索更加有效、更加人性化的集中救濟(jì)方式。借鑒社會(huì)支持理論，對(duì)鹽城市大豐區(qū)救助管理站及鹽城市大豐區(qū)流浪乞討人員救助和管理情況進(jìn)行調(diào)查研究，指出在救助管理方面存在的問(wèn)題和成因，進(jìn)而提出相應(yīng)的對(duì)策建議，即構(gòu)建主觀支持網(wǎng)絡(luò)和客觀支持網(wǎng)絡(luò)，提高流浪乞討人員對(duì)社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的利用度。

關(guān)鍵詞：救助管理;流浪乞討人員：鹽城市大豐區(qū)：社會(huì)支持

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2022）18-0076-03

引言

社會(huì)救助是社會(huì)保障的最后一道安全網(wǎng)，國(guó)家和社會(huì)向由于各種原因而處境困難的公民提供經(jīng)濟(jì)援助和生計(jì)支助，以確保他們的最低需要。城市中的流浪乞討人員離家很遠(yuǎn)，無(wú)法解決自身的食宿問(wèn)題，處于流浪或乞討狀態(tài)。鹽城市大豐區(qū)救助管理站對(duì)于流浪乞討人員的管理，經(jīng)歷了由收容遣送階段向救助管理階段的轉(zhuǎn)變。

2003年，轟動(dòng)全國(guó)的“孫志剛案”在全國(guó)引起了廣泛的反響，直接推動(dòng)了流浪乞討人員救助制度的改革。2003年6月28日，國(guó)務(wù)院第十二次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《救助管理辦法》）。鹽城市大豐區(qū)救助管理站根據(jù)《救助管理辦法》的規(guī)定改變了收容遣送制度的強(qiáng)制性質(zhì)，取消了對(duì)流浪乞討人員人身自由的限制，使救助活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)榱骼似蛴懭藛T自愿選擇的活動(dòng)。

一、以社會(huì)支持理論分析流浪乞討人員集中救助管理

個(gè)人之間通過(guò)接觸獲得在社會(huì)上生活、發(fā)展所需要的服務(wù)、信息和援助等，這樣的一組接觸就構(gòu)成了社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)支持理論認(rèn)為社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)建立在個(gè)人所擁有的資源基礎(chǔ)之上，它可分為個(gè)人資源和社會(huì)資源。其中，個(gè)人資源主要包括個(gè)人的自我功能和應(yīng)對(duì)能力，而社會(huì)資源是指?jìng)€(gè)人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的廣度和網(wǎng)絡(luò)中的人所能提供的社會(huì)支持功能的程度。一個(gè)完整的流浪乞討人員社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)應(yīng)包括政府、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、志愿者及流浪乞討人員等要素。

肖水源認(rèn)為，社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)有主觀支持、客觀支持、對(duì)社會(huì)支持的利用度三個(gè)維度。客觀支持包括物質(zhì)上的直接援助和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、團(tuán)體關(guān)系的直接存在和參與，能夠?yàn)榱骼似蛴懭藛T提供物質(zhì)上的直接幫助;主觀支持是個(gè)體所體驗(yàn)到的情感和精神上的支持，可以通過(guò)社會(huì)工作者進(jìn)行心理輔導(dǎo);對(duì)支持的利用度是個(gè)體對(duì)社會(huì)支持的利用情況。對(duì)于流浪乞討人員的救助管理也需要從這三個(gè)維度展開(kāi)，才能為流浪乞討人員提供全方位的幫助，達(dá)到真正的救助效果。

二、鹽城市大豐區(qū)集中救助管理的現(xiàn)狀與困境

（一）救助內(nèi)容單一

鹽城市大豐地區(qū)的救助管理站提供以下救助，以滿(mǎn)足流浪乞討人員的需要：一是提供滿(mǎn)足食品衛(wèi)生要求的糧食，解決流浪乞討人員的生存問(wèn)題，滿(mǎn)足各個(gè)年齡層以及老弱病殘等特殊群體的食物需要;二是提供符合基本條件的住處，鹽城市大豐區(qū)救助管理站共有床位50張，為求助人員提供了一個(gè)臨時(shí)居住的場(chǎng)所，以受助人員健康情況、性別為標(biāo)準(zhǔn)安排受助人員住宿，發(fā)放必要的生活必需品;三是對(duì)在站內(nèi)突發(fā)急病的人員及時(shí)送醫(yī)院救治，醫(yī)院對(duì)這部分人的醫(yī)療費(fèi)用在一定程度上給予優(yōu)惠，剩下的部分由救助管理站進(jìn)行支付;四是根據(jù)求助人員提供的信息，幫助他們與家人或單位聯(lián)系;五是救助管理站應(yīng)向沒(méi)有能力購(gòu)買(mǎi)車(chē)票回鄉(xiāng)或單位的求助人員提供乘車(chē)憑證。然而，在現(xiàn)階段，鹽城市大豐區(qū)救助管理站的主要援助形式是提供臨時(shí)生活所需的物質(zhì)援助。這些援助只解決了流浪乞討人員的生存需要，沒(méi)有解決根本問(wèn)題，重復(fù)流浪、多次救助的問(wèn)題層出不窮。鹽城市大豐區(qū)救助管理站只為流浪乞討人員提供衣食住行等臨時(shí)看護(hù)服務(wù)，基本解決了他們的生存需求，但在心理咨詢(xún)及技能培訓(xùn)等方面還存在空白，無(wú)法從根本上解決流浪乞討問(wèn)題。

（二）救助范圍較窄

根據(jù)《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》）的規(guī)定，救助的對(duì)象必須同時(shí)具備四個(gè)條件：“一是自身無(wú)力解決食宿，二是無(wú)親友投靠，三是不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，四是正在城市流浪乞討度日?！痹诔鞘衅蛴懼\生的人，有工作能力但不參加勞動(dòng)生產(chǎn)的人，在本地區(qū)有住房的人，臨時(shí)失業(yè)的人，攜帶足以滿(mǎn)足基本住房和食品需要的物品的人，拒絕提供關(guān)于其個(gè)人情況的真實(shí)信息的人和在沒(méi)有正當(dāng)理由的情況下再次提出援助請(qǐng)求的人共分為七類(lèi)，這七類(lèi)人不納入救助范疇。因此，滿(mǎn)足這四項(xiàng)要求的人很少。鹽城市大豐區(qū)的求助人員很多是因?yàn)樗麄冋也坏焦ぷ?、被偷竊或找不到家人。我國(guó)流浪乞討者具有復(fù)雜性和多樣性的特點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)流浪乞討人員的特點(diǎn)，綜合考慮醫(yī)療救助、教育救助和對(duì)流浪乞討人員提供就業(yè)扶持，根據(jù)不同情況做好救援管理和有針對(duì)性的救助行動(dòng)。但是我國(guó)缺少關(guān)于救助流浪乞討人員的專(zhuān)項(xiàng)立法，僅僅在《救助管理辦法》中有簡(jiǎn)要規(guī)定，這些簡(jiǎn)要的規(guī)定還不能對(duì)我國(guó)的流浪乞討人員做出積極有效的救助管理。

（三）救助水平較低

2019年鹽城市大豐區(qū)政府撥款給鹽城市大豐區(qū)救助管理站的救助資金為100萬(wàn)元，再結(jié)合鹽城市大豐區(qū)2019年救助的143人，可計(jì)算出每人每月平均救助額度為582元，低于鹽城地區(qū)2019年最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)中的620元。

我國(guó)對(duì)流浪乞討人員的社會(huì)救助主要依靠救助管理站，但救助管理站的力量有限，現(xiàn)階段只可以在短期內(nèi)暫住，救助管理只提供衣食住行等生活必需品，不能滿(mǎn)足流浪乞討人員較高層次的需求，救助水平不高。短期援助不能解決長(zhǎng)期的問(wèn)題，目前的社會(huì)救助水平并不能真正幫助求助人員擺脫困境，所有求助者都被送回原籍地，政府沒(méi)有考慮到其返鄉(xiāng)后的生活，許多人在返回原籍時(shí)仍然生活貧困?；镜纳罹戎炔荒芙鉀Q問(wèn)題，也不能避免風(fēng)險(xiǎn)，這些人返回家鄉(xiāng)后多數(shù)不能返回原來(lái)的工作崗位，而臨時(shí)救助既不能解決貧困問(wèn)題，也不能消除貧困的根源。這些流浪乞討人員真正需要的是更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和職業(yè)培訓(xùn)，只有這樣才能從根本上消除乞討現(xiàn)象。

（四）管理服務(wù)缺乏專(zhuān)業(yè)性

目前，鹽城市大豐區(qū)救助管理站管理人員專(zhuān)業(yè)水平相對(duì)來(lái)說(shuō)比較低，學(xué)歷基本為本科，這部分反映了其預(yù)期工作能力與實(shí)際工作能力之間的不對(duì)稱(chēng)，直接影響到目前管理人員的專(zhuān)業(yè)水平。他們既要對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行必要的救助服務(wù)，也必須對(duì)這部分人進(jìn)行管理，以便維持站內(nèi)的良好秩序。鹽城市大豐區(qū)政府在上級(jí)部門(mén)的嚴(yán)格管理下，救助的領(lǐng)域不斷地?cái)U(kuò)展，但其人員配置不足，僅有四人，站內(nèi)缺少心理咨詢(xún)師，不能與流浪乞討人員進(jìn)行心理上的溝通并對(duì)其進(jìn)行心理疏導(dǎo)，服務(wù)缺乏專(zhuān)業(yè)精神，因此救助工作效率低下。另外，鹽城市大豐區(qū)救助管理站的評(píng)估工作是根據(jù)人員自己編寫(xiě)的工作報(bào)告進(jìn)行的，過(guò)于主觀，缺乏外部客觀評(píng)估，而且沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的評(píng)估體系來(lái)衡量管理工作的有效性，因此不可能改進(jìn)救援管理工作，因?yàn)榉?wù)質(zhì)量的效果不會(huì)影響員工的收入，缺乏必要的激勵(lì)機(jī)制，促使人道主義工作者為流浪乞討人員提供更加貼心、多樣的服務(wù)?？偠灾ぷ鲌?bào)告帶有強(qiáng)烈的主觀色彩，無(wú)法憑借其衡量救援是否有效，而流浪乞討人員救助效果評(píng)價(jià)就成為了一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

三、完善流浪乞討人員集中救助管理的對(duì)策

基于社會(huì)支持體系的三維度，即主觀支持體系、客觀支持網(wǎng)絡(luò)和對(duì)社會(huì)支持體系的利用程度，本文提出以下具體對(duì)策建議。

（一）構(gòu)建主觀支持網(wǎng)絡(luò)

1.加強(qiáng)心理輔導(dǎo)，使物質(zhì)救助與精神救助相結(jié)合。社會(huì)救助倡導(dǎo)從社會(huì)弱勢(shì)群體中消除和避免貧困因素，這不僅需要為困難群眾提供物質(zhì)援助，還要提供精神生活中的心理援助和支持。在真正的救助管理工作中，要加大對(duì)流浪乞討人員的精神救助和心理疏導(dǎo)措施，這有利于不同受益人心理狀況的發(fā)展，幫助他們盡快回歸社會(huì)。首先，評(píng)估受助人員的心理和心理狀況，建立心理健康檔案，如果出現(xiàn)了嚴(yán)重的心理障礙和行為偏差，應(yīng)及時(shí)送其到專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行治療;其次，與鹽城市大豐區(qū)志愿者組織進(jìn)行長(zhǎng)期合作，請(qǐng)心理學(xué)專(zhuān)業(yè)的志愿者幫助員工提供心理輔導(dǎo)和行為矯正，使受助人員能夠改變自己的工作態(tài)度和工作性格，以自己的能力融入社會(huì)，適時(shí)增加技能培訓(xùn)的次數(shù)，形成全面、多層次、多種類(lèi)的救助管理體系。救助管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展有利于受助人員身心健康的文娛活動(dòng)，豐富其精神生活，并通過(guò)組織社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)和公益活動(dòng)，提高其社會(huì)存在感和歸屬感，幫助其早日回歸正常的社會(huì)生活。

2.通過(guò)專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)，提高社會(huì)工作者的素質(zhì)。對(duì)于理論知識(shí)和方法必須學(xué)會(huì)靈活運(yùn)用，這樣才能使其真正成為社會(huì)工作者展開(kāi)服務(wù)工作的專(zhuān)業(yè)工具。鹽城市大豐救助管理站需要探索新的救助方法和工作方式，幫助受助人員改變懶惰的價(jià)值觀，樹(shù)立自信心和自尊的價(jià)值觀，幫助他們擺脫懶散的心理，幫助他們恢復(fù)對(duì)生活的信心，這也會(huì)使救助管理站的工作更加溫馨易懂?！吧鐣?huì)理性”方式是一種在生活的主體、心理過(guò)程和社會(huì)環(huán)境的理性狀態(tài)下思考和工作的方式。社會(huì)專(zhuān)業(yè)人員可以幫助受助人員制定個(gè)性化的診療方案，鹽城市大豐區(qū)救助管理站沒(méi)有明確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)工人個(gè)人工作表現(xiàn)的評(píng)估。救助管理站可以嘗試將工作人員考核納入標(biāo)準(zhǔn)的考核體系，鼓勵(lì)工作人員為流浪乞討人員提供更好更優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)，鼓勵(lì)工作人員提高工作效率，不斷提升自己的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。

（二）構(gòu)建客觀支持網(wǎng)絡(luò)

1.加強(qiáng)社會(huì)多方協(xié)作，拓展資金來(lái)源渠道。完善的社會(huì)救助體系應(yīng)當(dāng)是多層次的。當(dāng)前，我國(guó)正在探索的是符合我國(guó)特點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)管理體制和“政府主導(dǎo)、民政主管、部門(mén)協(xié)作、社會(huì)參與、全民實(shí)施”的運(yùn)行機(jī)制。在擴(kuò)大援助資金來(lái)源的同時(shí)，還必須對(duì)救助資金進(jìn)行管理和使用，使社會(huì)捐助渠道和程序正規(guī)化和規(guī)范化。在目前的救助管理階段，政府領(lǐng)導(dǎo)層的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)社會(huì)參與的作用。可以說(shuō)，參與社會(huì)救助的企業(yè)和社會(huì)群體的人數(shù)仍然很少，社會(huì)各方的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。要改變目前的狀況，僅僅依靠救助管理站提供的基本的衣食住行醫(yī)等管理服務(wù)是不夠的，因?yàn)樯鐣?huì)救助是一個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)項(xiàng)目，需要在政府領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方的積極性，促進(jìn)社會(huì)企業(yè)的參與，充分發(fā)揮社會(huì)各方力量的優(yōu)勢(shì)。多方一同為籌集救助管理的資金做出努力，才有可能創(chuàng)造出最大的價(jià)值。在此過(guò)程中，要充分發(fā)揮企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的優(yōu)勢(shì)，吸納本土社會(huì)資本，接受社會(huì)捐贈(zèng)，拓展資金來(lái)源渠道。

2.強(qiáng)化政府責(zé)任意識(shí)，完善流浪乞討人員救助的法律法規(guī)。在流浪乞討人員的救助領(lǐng)域，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的制度在早些時(shí)候已經(jīng)發(fā)展成熟，許多發(fā)展中國(guó)家也建立了具有本國(guó)特色的救助管理模式，在考慮到本國(guó)的情況和吸取其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的情況下，為幫助無(wú)家可歸的流浪乞討人員制定了相關(guān)的政策、法律和條例。以鹽城市大豐區(qū)救助管理站為例，其救助對(duì)象主要是來(lái)自自然條件極差的農(nóng)村地區(qū)的流浪乞討人員。雖然這些流浪乞討人員在因貧困出走后得到了短期的臨時(shí)性救助，但他們的問(wèn)題并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的解決，他們會(huì)再次因?yàn)樨毨ФM(jìn)入城市進(jìn)行流浪乞討。這一問(wèn)題需要流浪乞討人員流出地的政府強(qiáng)化其責(zé)任意識(shí)，同時(shí)還需要完善救助政策使之與城市救助管理工作相適應(yīng)。一方面，在流出地流浪乞討人員可以獲得基本的生活保障;另一方面，流浪乞討人員流入地也應(yīng)該建立健全人力資源收納體系，這樣可以幫助缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)并有極大風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為流浪乞討人員的這部分群體實(shí)現(xiàn)自我的發(fā)展，從根源上避免流浪乞討人員的產(chǎn)生。

（三）提高流浪乞討人員對(duì)社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的利用度

流浪乞討人員不能擺脫當(dāng)前困境的原因不僅是由于主管和客觀的社會(huì)支持體系不完善，而且是因?yàn)槠渥陨聿荒軐?duì)現(xiàn)有的政策和資源做到很好地利用。對(duì)此，當(dāng)前還需要加強(qiáng)流浪乞討人員對(duì)社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的利用度。應(yīng)加強(qiáng)流浪乞討人員對(duì)社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的利用能力，包括對(duì)流浪乞討人員所處的環(huán)境進(jìn)行觀察評(píng)估，發(fā)現(xiàn)其身邊環(huán)境中可利用的資源;通過(guò)認(rèn)知療法讓其意識(shí)到自身和所處環(huán)境中有哪些可利用的資源;運(yùn)用社會(huì)學(xué)習(xí)理論的方法讓救助對(duì)象學(xué)習(xí)如何利用這些資源等。

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