●單佳寧

黨的十八大提出“美麗中國、深入推進新農(nóng)村建設”的精神，住建部決定開展美麗宜居村莊示范工作。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接。我國農(nóng)村人居環(huán)境是推進鄉(xiāng)村振興、發(fā)展美麗鄉(xiāng)村的焦點問題，而農(nóng)村生活垃圾治理成效直接關系到農(nóng)村人居環(huán)境的改善。因此，政府引入PPP 模式來解決農(nóng)村生活垃圾治理問題，利用社會資本參與公益性基礎設施建設，將專業(yè)的事交給專業(yè)的人去做。由于部分PPP 項目在發(fā)展過程中沒有滿足不同利益相關者的需求而出現(xiàn)一系列問題，特別是對于沒有現(xiàn)金流入的政府付費類PPP 項目。同時，《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92 號）明確規(guī)定了政府付費類PPP 項目必須建立按效付費機制?？冃гu價結果是政府付費的重要依據(jù)，但是現(xiàn)階段PPP 項目的績效評價指標體系不夠完善，特別是某一具體領域的績效指標缺乏針對性，存在指標選取不夠全面、指標權重設置不夠科學、績效評價未能起到激勵作用等問題，無法客觀真實地評價PPP 項目的運行情況。本文從政府視角兼顧PPP 項目利益相關者的需求重新設計了績效評價體系。

一、政府付費類農(nóng)村生活垃圾治理PPP 項目績效評價概念界定

PPP 在國際上的定義為“公私合作”，我國在 《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》（以下簡稱“政府會計準則第10號”）中將PPP 定義為“政府和社會資本合作”。準則所稱的PPP 項目合同指的是政府方與社會資本方依法依規(guī)就PPP 項目合作所訂立的合同。《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（以下簡稱《操作指引》）第四條中將PPP 項目分為政府付費、使用者付費和可行性缺口補助三類。政府付費類的特點是政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務；使用者付費類的特點是由最終消費者付費購買公共產(chǎn)品和服務；可行性缺口補助類是當項目公司從使用者處獲得的經(jīng)濟利益無法彌補成本時，差額部分由政府方提供補助。

農(nóng)村地區(qū)距離城市較遠，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布分散，特別是中西部農(nóng)村地區(qū)基礎設施薄弱，很難進行規(guī)模化和標準化的處理。垃圾收運處理設備環(huán)保性較差，垃圾收運不及時、清理不到位，導致大量垃圾積存，容易造成二次污染?？紤]到這些現(xiàn)實情況，將PPP 模式引入農(nóng)村生活垃圾治理中是十分必要的。從財政部政府和社會資本合作中心管理庫中查閱到，截至2020 年安徽省引入約25 個，貴州省約引入14 個，湖南省約引入10 個農(nóng)村生活垃圾治理方面的PPP 項目。由此可見，PPP 項目在農(nóng)村生活垃圾治理領域的應用比較廣泛。城市的生活垃圾治理項目大多可以通過向市民收取物業(yè)費等形式進行經(jīng)濟補償，還可以采用使用者付費或可行性缺口補助類PPP 項目；而農(nóng)村生活垃圾治理PPP 項目大部分不屬于經(jīng)營性項目，且村民付費意愿較低，因此大部分采取政府付費模式。在政府付費的模式下，農(nóng)村生活垃圾治理PPP 項目的績效考核是政府付費的主要依據(jù)。

關于PPP 項目績效評價的研究，國內(nèi)外學者多集中于績效評價影響因素和績效評價方法兩個方面。Lewi 和Grimsey（2016）研究表明商業(yè)價值不足以衡量PPP 項目的全部價值，還需要重點考慮環(huán)境與社會目標的實現(xiàn)。王俊豪等（2017）從監(jiān)管機構能力、經(jīng)濟效益、社會效益三個層面構建城市公用事業(yè)PPP 監(jiān)管績效評價指標體系，并且根據(jù)評價結果建立獎懲機制。王玉梅和嚴丹良（2014）構建平衡計分卡績效評價體系，該體系有利于區(qū)分不同利益主體的責任，追求共同目標的實現(xiàn)。周一春（2016）利用平衡計分卡的原理，針對環(huán)保PPP 項目，構建了一套綜合的環(huán)保PPP 項目績效評價指標體系。通過對文獻的梳理，掌握了國內(nèi)外學者常用的績效評價方法和PPP 項目的主要影響因素，但是對于具體某一領域的政府付費類PPP 項目績效評價研究仍較少。筆者將借鑒前人的成果，著重針對政府付費類農(nóng)村生活垃圾治理PPP 項目進行研究。

二、黃山市農(nóng)村生活垃圾治理PPP 項目績效評價分析

（一）項目概況

黃山市農(nóng)村生活垃圾治理PPP 項目服務范圍包括三區(qū)四縣及主城區(qū)以外區(qū)域，面積約9188 平方公里，受益人口約為116 萬人。服務內(nèi)容包括地面和水域保潔、垃圾收集轉(zhuǎn)運和數(shù)字化管理系統(tǒng)配置。項目合作期15.5 年，其中建設期6 個月（2018 年6—11 月)；運營期設置為15 年。首期新增建設投資約2.12 億元，運營期內(nèi)設備設施更新維護投資約3.09 億元，總投資額約5.21 億元。該PPP 項目屬于政府付費類PPP 項目，付費主體是各區(qū)縣人民政府。由政府直接付費購買農(nóng)村生活垃圾保潔轉(zhuǎn)運服務，該PPP 項目采用的是BOT（建設—運營維護—移交）運作模式。政府方對PPP 項目資產(chǎn)所提供農(nóng)村生活垃圾治理服務的類型、對象和價格具有控制權。項目期滿合同終止時，PPP項目的重大剩余權益由項目公司移交給市住房和城鄉(xiāng)建設局。

（二）績效評價存在的問題

1、績效評價指標不夠全面。指標設置比較簡單，考慮因素不夠全面。黃山市農(nóng)村生活垃圾治理PPP 項目的績效指標只涉及運營環(huán)節(jié)中垃圾的清掃保潔和壓縮轉(zhuǎn)運，所涉及的范圍過窄。沒有考慮到經(jīng)濟指標、環(huán)境指標及利益相關者指標，不能全面綜合地反映PPP 項目的真實情況。

2、指標權重設置不夠科學。該項目績效評價主要包括70%地面及水域清掃保潔和30%垃圾轉(zhuǎn)運兩部分，該比重的確定主要依據(jù)工作量及作業(yè)范圍的大小，權重確定為了計算方便而取整，故該指標權重設置比較隨意不夠科學。在PPP 項目績效評價中，隨意確定各指標權重很可能會影響到績效評價的結果，無法準確評價該PPP 項目的運行情況，同時政府付費的準確性也會受到影響。

3、績效評價未引入激勵機制。該市對PPP 項目的績效考核只考慮了扣分機制，未考慮對優(yōu)秀結果進行加分獎勵。PPP 項目采用公開招標，私人部門憑借價格優(yōu)勢競標成功。因此，在項目運營階段就會不斷壓縮成本，不求做到最好只求符合要求。這樣會影響項目的完成效果和項目公司的工作積極性，不利于PPP 項目持續(xù)良好運行。

三、黃山市農(nóng)村生活垃圾治理PPP 項目績效評價體系構建

（一）設計原則

1、目標性?？冃гu價目標為績效評價的開展指明了方向，所以設計績效評價指標體系首先要考慮評價的目標性。在政府會計準則第10 號中，政府方通過合同等形式對PPP 項目擁有控制權，故該政府付費類PPP 項目績效評價是站在政府的角度，通過評價項目運行情況為政府付費提供合理依據(jù)。此外，還應考慮不同利益相關者之間的滿意度，才能保證項目能夠順利實施。

2、全面性。PPP 項目具有參與方多、持續(xù)時間長、投資大等特征，這決定了項目影響因素的復雜性。在識別績效評價指標時，既要從微觀和宏觀角度把握實施環(huán)境，又要考慮各參與方之間的利益與矛盾關系。通過定性與定量相結合的方法，反映政府付費類PPP 項目的真實情況。

3、特殊性。績效指標的設置既包括共性指標也包括個性指標，考慮到該PPP 項目屬于農(nóng)村生活垃圾治理領域的公益性項目，設計指標時應考慮垃圾治理類項目和公益性項目的特殊性。

4、經(jīng)濟性。指標設計應當通俗易懂，不會讓人產(chǎn)生歧義，在實踐中容易操作。指標評價的數(shù)據(jù)能夠比較容易獲得且獲取成本較低，有利于績效評價的定期開展。

（二）指標選取

農(nóng)村生活垃圾治理PPP 項目是以深化全域環(huán)境整治、改善農(nóng)村人居環(huán)境的現(xiàn)實需要為主要目的。由于該項目的付費方是政府，最終使用者是社會公眾，提供服務方是項目公司，PPP 項目的順利實施的前提是不同利益相關者共同利益的實現(xiàn)，因此在設計評價指標時需要考慮三方利益的平衡。此外由于PPP 項目運營周期較長、投資數(shù)額較大，而平衡計分卡中包含財務和非財務指標、長期和短期目標等。所以平衡計分卡法適合用于PPP 項目的績效評價，但是由于平衡計分卡是從企業(yè)的角度設計，在實際運用時需要結合PPP 項目自身特點加以改進。

參考財政部發(fā)布的《操作指引》中列出的績效評價共性指標框架中產(chǎn)出、效果、管理三個一級指標，以及《項目支出績效評價管理辦法》中的產(chǎn)出、效益、滿意度三個一級指標，對平衡計分卡模型進行改進。將財務指標拓展為經(jīng)濟指標，不僅需要分析項目公司的財務狀況，還需要了解投融資結構和資金使用，這也是項目能否開展的基礎。將顧客維度改進為利益相關者指標，是因為PPP 項目參與方較多，包括付費主體政府方、項目最終使用者公眾及服務提供方項目公司，PPP 項目追求共同目標的實現(xiàn)。將內(nèi)部流程維度改進為內(nèi)部管理指標，改進后的指標用于評價內(nèi)部流程控制的規(guī)范程度，結合農(nóng)村生活垃圾治理的特點使指標更具有針對性。將學習與成長維度改進為環(huán)境指標，這也結合了環(huán)保類PPP 項目的特點以及《操作指引》中共性指標框架所提及的生態(tài)影響進行考量?？冃е笜司S度重構如圖1 所示。

圖1 績效指標維度重構

通過改進平衡計分卡構建的四個一級績效指標較為宏觀，僅用一級指標無法有效地對PPP 項目進行績效評價。因此，指標設置需要考慮政府付費類PPP 項目和農(nóng)村生活垃圾治理項目本身的特性，對一級指標進行細化進而拓展出二級和三級績效評價指標。

1、經(jīng)濟指標。它反映該項目資金活動和管理的情況，是其他維度評價指標的目標和核心。主要包括投資結構、融資結構、資金使用、財務狀況四個方面。投融資結構是項目得以開展的基礎；資金使用反映的是該項目運營過程中資金使用效率；財務狀況反映了該項目的持續(xù)融資能力。

2、利益相關者指標。它反映不同利益相關者之間的滿意度。結合《操作指引》中的共性指標框架所提出的滿意度指標，該指標反映了政府部門、社會公眾和私營部門的訴求，具體表現(xiàn)為政府部門滿意度、私營部門滿意度和社會公眾滿意度。

3、內(nèi)部管理指標。它反映PPP 項目運行過程的管理情況。參考了PPP 項目庫中7 個已公布績效評價指標的農(nóng)村生活垃圾治理方面的國家級示范項目，以及《操作指引》《項目支出績效評價管理辦法》中的績效指標。選取的內(nèi)部管理指標主要包括資金價值管理、運營設施管理、安全管理、人員管理、應急管理。

4、環(huán)境指標。它反映項目實施過程中對環(huán)境產(chǎn)生的影響和項目運行的效果。針對垃圾治理類項目的特征，參考了PPP 項目庫中7 個已公布績效評價指標的農(nóng)村生活垃圾治理方面的國家級示范項目。主要包括收集過程、運輸過程對環(huán)境產(chǎn)生的影響及垃圾收運效果。

綜上所述，在參考農(nóng)村生活垃圾治理PPP 項目績效評價相關文獻、規(guī)范性文件、國家級示范PPP項目及詢問績效評價專家的基礎之上，識別出一級績效指標4 個、二級績效指標15 個、三級績效指標34 個的三級績效評價體系，如表1 所示。

（三）指標權重確定

美國的運籌學家薩蒂于20 世紀70 年代提出層次分析法。該方法將定性和定量分析相結合，將目標分解為多個層次，根據(jù)各層次之間的隸屬度關系構建層次結構模型，定量描述每個層次中各因素的相對重要性程度。農(nóng)村生活垃圾治理PPP 項目指標體系包含三個層次，設計的指標數(shù)量較多，既包括定性指標也包括定量指標。由此可見，層次分析法適用于多指標多層次的PPP 項目績效評價。

本次問卷調(diào)查邀請PPP 項目參與人員和相關專家參與打分，共收回45 份問卷。使用李克特(Liket)五級量表方式對績效指標進行重要性打分。根據(jù)非常重要、比較重要、一般重要、重要和不重要的五個級別，設定5，4，3，2，1 五種分值。政府付費類農(nóng)村生活垃圾治理PPP 項目績效評價指標調(diào)查結果見表1。

表1 政府付費類農(nóng)村生活垃圾治理PPP 項目績效指標調(diào)查結果

第一步：計算各指標總得分。由于篇幅有限，45 位相關領域?qū)＜医o出的問卷調(diào)查結果無法一一列示，先列示4 個一級指標的打分總和，如表2 所示。

表2 一級指標得分

第二步：取任意兩指標總得分的比值作為其相對重要性量度建立一級指標層的判斷矩陣，如表3 所示。

表3 一級指標的判斷矩陣

第三步：層次單排序及一致性檢驗。計算一致性指標CI(consistency index)：CI=。其中，λmax為判斷矩陣的最大特征值。查找平均隨機一致性指標RI，如表4 所示。

表4 平均隨機一致性指標

計算相對一致性比率CR (consistency ratio)，CR=。當CR<0.1 時，認為判斷矩陣通過一致性檢驗，否則需要對判斷矩陣作適當修正。判斷矩陣的一致性檢驗，如表5 所示。

表5 一級指標判斷矩陣一致性檢驗

在判斷矩陣中元素保留小數(shù)點后4 位的前提下，上述判斷矩陣的相對一致性比率CR=0<<0.1，判斷矩陣具有高度一致性。

第四步：一級指標層指標權重分配?；谏鲜鲇嬎憬Y果，判斷矩陣具有高度一致性，故直接選取判斷矩陣最大特征值對應的特征向量W=(W1,W2,…,Wn)用以計算權重分配。將所得特征向量各元素取倒數(shù)，并對其進行歸一化處理，即：

所得w=(w1,w2,…,wn) 即為權重分配向量。

運用MATLAB 軟件計算出判斷矩陣最大特征值對應的特征向量及指標權重分配結果，分別如表6及表7 所示。

表6 判斷矩陣最大特征值對應的特征向量計算結果

表7 一級指標的權重分配

其他各層次判斷矩陣一致性檢驗及指標權重分配計算方法同上。與上述計算結果相似，其他各層對應判斷矩陣的一致性計算結果表明，在矩陣各元素數(shù)值保留小數(shù)點后4 位的前提下，所有矩陣相對一致性比率CR 計算結果均為0，矩陣具有高度一致性。因此，二級指標及三級指標總排序的相對一致性比率也為0，兩層次總排序結果均滿足一致性要求。通過對所有層次的計算最終得到該PPP 項目績效評價指標體系的權重分配，如表8 所示。

表8 各層次指標權重分配計算結果

通過觀察各層次績效指標權重分配表可知，一級指標所占權重大致相同。其中經(jīng)濟指標的比重為26.3%，占比最大。經(jīng)濟指標在農(nóng)村生活垃圾治理PPP項目績效評價中居于重要地位，該指標的缺失會造成PPP 項目績效評價得出的結果有失偏頗。其次是環(huán)境指標，占比為25.91%。由于農(nóng)村生活垃圾治理項目具有環(huán)保屬性，該PPP 項目將促進黃山市全域旅游發(fā)展，改善農(nóng)村人居環(huán)境。因此，在績效評價時需要重視環(huán)境指標。內(nèi)部管理指標占比為24.35%，該指標能夠反映整個項目的運行情況并發(fā)現(xiàn)運行中存在的問題，可以根據(jù)評價結果在后續(xù)工作中加以改進和完善。利益相關者指標的比重為23.44%，該PPP 項目的參與方眾多，包括政府、私營部門和社會公眾，因此，利益相關者的滿意度是績效評價中必須考慮的方面。

從具體指標的權重分布情況來看，在經(jīng)濟指標中，資金使用指標和財務狀況指標所占比重最大。資金使用反映的是該項目運營過程中資金使用效率，政府補貼到位情況直接影響到PPP 項目能否順利運行。財務狀況反映了項目公司的持續(xù)融資能力，是保證PPP 項目能夠持續(xù)良好運行的經(jīng)濟基礎。在利益相關者指標中，社會公眾滿意度指標所占比重最大，其次是政府部門滿意度，該PPP 項目付費方是政府部門，直接受益對象是村民，體現(xiàn)了政府付費類PPP 項目的公益性特征。在內(nèi)部管理指標中，安全管理指標所占比重最大，因為農(nóng)村生活垃圾治理項目保潔員多為村民且以中老年人為主，素質(zhì)較低且安全意識薄弱，因此，項目公司需要制定規(guī)范的安全生產(chǎn)責任制度，強化對保潔員的安全意識教育。在環(huán)境指標中所占權重最大的是收集過程對環(huán)境的影響指標，由于該項目的主要服務區(qū)域是農(nóng)村，垃圾收集點較多且分散，故垃圾清運及時性和環(huán)境衛(wèi)生對村民的生活影響比較明顯。

四、結論與啟示

文章從農(nóng)村生活垃圾治理PPP 項目的特性出發(fā)，優(yōu)化調(diào)整其現(xiàn)有的績效評價體系，以政府視角兼顧PPP 項目利益相關者的需求重新設計了績效評價體系。首先，引入平衡計分卡理論重構一級績效評價指標，同時結合國家級示范項目及《操作指引》等文件，進一步細化出二級和三級績效評價指標。其次，將層次分析法引入農(nóng)村生活垃圾治理PPP 項目績效評價，以保證權重設置的層次性和系統(tǒng)性、數(shù)據(jù)處理的科學性，最后構建出政府付費類農(nóng)村生活垃圾治理PPP 項目績效評價模型。

通過研究得到如下啟示：一是農(nóng)村生活垃圾治理PPP 項目的順利開展需要多部門聯(lián)動，還應選取具有財務管理、工程管理、環(huán)境保護等專業(yè)知識的工作人員參與績效評價，并且充分發(fā)揮公眾的力量對項目的開展情況進行監(jiān)督。此外，績效評價體系中融入加分因素，對項目公司的投入進行額外的經(jīng)濟補償能夠促進項目的良好運行，提高社會資本參與的積極性。二是項目公司需要積極同各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府溝通，根據(jù)績效評價結果及時調(diào)整項目運行過程中存在的不足，并依據(jù)指標所占的比重在項目管理投入中有所側重。三是政府部門作為PPP 項目的主要參與方，僅依靠其進行績效評價結果可能不夠客觀，因此需要聘請更加專業(yè)獨立的第三方績效評價機構。第三方績效評價機構需要站在客觀獨立的角度對PPP 項目的運行情況進行科學評價，并對績效評價結果負責。