●王銀梅 翟曉琳

一、城市軌道交通PPP 項目績效評價理論基礎(chǔ)

（一）城市軌道交通PPP 項目與績效評價

城市軌道交通PPP 項目是指以公共部門與私人部門合作模式提供城市軌道交通供給的項目。按照中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2007 年發(fā)布的《城市公共交通分類標(biāo)準(zhǔn)》，“城市軌道交通是一種車輛運輸系統(tǒng)，它采用軌道結(jié)構(gòu)進行承重和導(dǎo)向，設(shè)置專用軌道路線，是以列車或單車形式運送客流量的公共交通方式?！本唧w包含地鐵系統(tǒng)、輕軌系統(tǒng)、單軌系統(tǒng)、有軌電車、磁浮系統(tǒng)、自動導(dǎo)向軌道系統(tǒng)（APM）和城市快速軌道系統(tǒng)。本文研究的城市軌道交通主要包括地鐵、輕軌、單軌和城市快速軌道系統(tǒng)，其中以地鐵和輕軌系統(tǒng)為研究重點。

績效評價是通過某些指標(biāo)，按照一定的程序，運用合適的方法，參照一定的評價標(biāo)準(zhǔn)，對被評價對象的行為產(chǎn)生的結(jié)果進行的價值判斷，通常用于人力資源管理、企業(yè)管理和公共部門管理中，其實質(zhì)是基于一定的預(yù)期目標(biāo)分析和評價某一活動的有效性?？冃гu價過程一般分為確定績效評價對象、選擇績效評價主體、確定評價指標(biāo)體系、選擇績效評價方法和實施評價得出評價結(jié)果五步。

城市軌道交通PPP 項目績效評價是將績效評價用于城市軌道交通PPP 項目中，其原理和程序與一般項目大致相同。但是由于城市軌道交通PPP 項目具有利益相關(guān)者眾多、建設(shè)周期長及復(fù)雜性強等特點，其績效評價又異于一般項目。一是利益相關(guān)者眾多，要求評價時應(yīng)兼顧各相關(guān)方利益，從全生命周期角度對其經(jīng)濟、社會、環(huán)境、技術(shù)及風(fēng)險等效益進行全面、客觀的評價。在評價主體上，應(yīng)選擇獨立的社會第三方，以提高評價的可信度與公正性。在指標(biāo)體系上，要求設(shè)計的指標(biāo)體系能全面、客觀反映各類相關(guān)者的核心訴求與項目實施情況。二是項目周期長，要求績效評價指標(biāo)體系具有延展性，不僅要考慮項目目前的情況，還要考慮未來指標(biāo)數(shù)值的動態(tài)變化及其對績效評價結(jié)果的影響。三是項目復(fù)雜性強，要求篩選指標(biāo)時充分考慮和論證各相關(guān)因素。

（二）物有所值理論與城市軌道交通PPP 項目績效評價

物有所值即“3E”概念最早源于20 世紀(jì)90 年代的英國，具體包括節(jié)約（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）。PPP 范疇下的物有所值是一個相對的概念，是指相對于其他模式，PPP 模式是否能實現(xiàn)3E 目標(biāo)。

基于物有所值理論可以對PPP 項目進行事前和事后的評價。事前評價主要是判斷采用PPP 模式的可行性，一般采用定性和定量兩種方法，定性分析主要通過與其他模式對比，得出PPP 模式在財務(wù)和非財務(wù)上的影響；定量分析是通過PPP 模式不同階段的價格形式與公共比較基準(zhǔn)（PSC）作對比，得出物有所值評價值。事后評價是指確定PPP 模式后，評價該項目是否實現(xiàn)了物有所值框架下規(guī)定的既定目標(biāo)。一般也采用定性和定量相結(jié)合的方法，本文的研究屬于事后評價。

對社會整體而言，城市軌道交通PPP 項目績效評價有利于促進社會整體資源配置效率提升，使得物盡其用，實現(xiàn)物有所值。根據(jù)物有所值理論在PPP 項目績效評價中的運用實踐，可發(fā)現(xiàn)城市軌道交通PPP 項目績效評價應(yīng)注意的問題：一是評價指標(biāo)體系既要包含定量因素又要包含定性因素；二是構(gòu)建指標(biāo)體系時重點關(guān)注成本與收益指標(biāo)；三是物有所值自身的方法和流程較為繁瑣，可以嘗試采用其他方法來體現(xiàn)物有所值理論，平衡計分卡和模糊綜合評價法是不錯的選擇。

（三）利益相關(guān)理論與城市軌道交通PPP 項目績效評價

利益相關(guān)者眾多是城市軌道交通PPP 項目的首要特點，因此，利益相關(guān)理論也是本文績效評價設(shè)計的理論基石。利益相關(guān)者概念最早出現(xiàn)于1780 年，1963 年斯坦福開始作為理論進行研究，隨后得到不斷的發(fā)展和完善。到20 世紀(jì)80 年代，費里曼發(fā)展為利益相關(guān)者理論，該理論主要強調(diào)幾點：一是管理者應(yīng)權(quán)衡各方利益，二是應(yīng)追求各利益相關(guān)者的整體利益而非某個或某些利益相關(guān)者的利益，三是發(fā)展需要各利益相關(guān)者共同參與。

利益相關(guān)者理論為本文城市軌道交通PPP 項目績效評價研究提供了以下支撐：一是為避免主觀傾向，得到更客觀的評價結(jié)果，應(yīng)盡量避開利益相關(guān)者，選擇較為獨立的第三方為評價主體；二是績效評價指標(biāo)體系設(shè)計應(yīng)考慮各利益相關(guān)者的不同訴求，從整體利益出發(fā)，綜合體現(xiàn)項目結(jié)果。

二、城市軌道交通PPP 項目績效評價框架設(shè)計

（一）評價指標(biāo)體系設(shè)計

本文指標(biāo)體系設(shè)計思路：基于物有所值和利益相關(guān)者理論，從調(diào)整后的平衡計分卡四個維度出發(fā)，結(jié)合有關(guān)學(xué)者的研究成果，進行評價指標(biāo)的設(shè)計。得到初步指標(biāo)后，使用問卷調(diào)查法對指標(biāo)進行微調(diào)，以得到最終評價指標(biāo)體系。

1、指標(biāo)體系的初步篩選及初步指標(biāo)確定。本文調(diào)整后的平衡計分卡四個維度為財務(wù)維度、利益相關(guān)者維度、內(nèi)部管理維度和可持續(xù)發(fā)展維度。按照此維度，對各文獻評價指標(biāo)進行重新分類調(diào)整后初步確定評價指標(biāo)體系。經(jīng)過篩選，本文初步確定53個城市軌道交通PPP 項目績效指標(biāo)體系，如表1 所示。

表1 城市軌道交通PPP 項目績效評價初步指標(biāo)體系表

2、評價指標(biāo)的再次篩選及最終體系的確定。在初步指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，通過問卷調(diào)查進一步確定指標(biāo)的相對重要程度，對指標(biāo)進行識別，保留最重要的指標(biāo)，刪除不重要的指標(biāo)，以此形成本文項目績效評價的最終指標(biāo)體系。調(diào)查問卷采用電子版(問卷網(wǎng)、電子郵件、微信等)與紙質(zhì)版相結(jié)合的方式進行分發(fā)，共發(fā)出500 份，收回438 份，其中有效問卷是426 份。問卷內(nèi)容主要包括三個部分，第一部分是問卷調(diào)查接受人員的背景（身份、工作領(lǐng)域等）；第二部分是問卷調(diào)查接受人員對軌道交通PPP 項目的認(rèn)識；第三部分是問卷調(diào)查接受人員對軌道交通PPP 項目績效評價指標(biāo)的認(rèn)識。

受訪對象中民眾的比例最高，大約占比42.86%，政府官員與企業(yè)界人士占比均為10.71%，PPP 相關(guān)高校研究人員占比高于政府官員和企業(yè)界人士約7 個百分點?？紤]到軌道交通PPP 項目主要是為民眾服務(wù)以及參與方比較多的特點，此次問卷受訪對象的身份構(gòu)成情況是比較合理的，也在一定情況下保證了結(jié)果的可靠性。

調(diào)查問卷中對績效指標(biāo)的調(diào)查用的是5 級評分，問卷調(diào)查受訪人員依據(jù)自己的認(rèn)識及自身實際情況判斷指標(biāo)的重要性。對于選項非常不重要、比較不重要、一般重要、比較重要和非常重要，通過1到5 分的分?jǐn)?shù)值來體現(xiàn)。

問卷共涉及53 個三級指標(biāo)，每個指標(biāo)的5 個等級的調(diào)查結(jié)果以1 到5 分來體現(xiàn)其重要性，對各指標(biāo)分?jǐn)?shù)分別從最大值、最小值、平均值三個方面進行分析。結(jié)果顯示，所有三級指標(biāo)的得分平均值均高于3.5，說明所有的三級指標(biāo)對于軌道交通PPP項目績效評價來說都是重要的，其中，項目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)平均得分為3.5，低于預(yù)期得分，原因可能是對于PPP 項目而言，相對其他指標(biāo)，股權(quán)結(jié)構(gòu)對于項目績效評價顯得沒那么重要；工程停工次數(shù)的得分平均值為3.54，而工程進度完成情況得分平均值為4.07，說明調(diào)查對象普遍認(rèn)為在保證項目工程進度的前提下，工程停工次數(shù)對于項目的績效評價結(jié)果影響不大；其他風(fēng)險的得分平均值為3.54，而項目的風(fēng)險管理這一二級指標(biāo)下列舉的三級指標(biāo)中除其他風(fēng)險以外的風(fēng)險得分平均值均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他風(fēng)險的得分平均值，說明列舉的除其他風(fēng)險以外的風(fēng)險已經(jīng)基本涵蓋軌道交通PPP 項目所涉及的主要風(fēng)險，與主要風(fēng)險相比，其他風(fēng)險對于項目的績效評價結(jié)果影響不大。

根據(jù)分析結(jié)果，本文刪除工程停工次數(shù)和其他風(fēng)險兩個三級指標(biāo)，但暫且保留項目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)這一指標(biāo)。經(jīng)過再次篩選后，得到績效評價的4個一級指標(biāo)、19 個二級指標(biāo)和51 個三級指標(biāo)，詳見表2。

表2 城市軌道交通PPP 項目績效評價指標(biāo)體系表

（二）評價程序和過程設(shè)計

采用模糊綜合評價法對城市軌道交通PPP 項目進行評價程序和過程的設(shè)計。

1、模糊綜合評價法及總體程序。模糊綜合評價法基于模糊數(shù)學(xué)，根據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論可以將一些難以量化的定性因素定量化，具有較強的系統(tǒng)性，從而便于對某一受多因素特別是定性因素影響的現(xiàn)象進行綜合評價，得到較為準(zhǔn)確的評價結(jié)果。其中，對于指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定本文將采用AHP，該方法將多種影響因素分類為不同的層次，根據(jù)構(gòu)建的階梯狀的層次分析模型將主觀因素分析轉(zhuǎn)化為量化的數(shù)字，能清晰地呈現(xiàn)出各層次對評價結(jié)果的影響程度。

本文采用模糊綜合評價法的程序為：先對本文確定的績效評價指標(biāo)體系使用AHP 和專家咨詢法對各指標(biāo)進行打分，確定各指標(biāo)權(quán)重；接著運用模糊綜合評價法對項目實施效果進行評價，最后得到評價結(jié)果（見圖1）。

圖1 城市軌道交通PPP 項目績效評價程序

2、模糊綜合評價集的建立

（1）評價指標(biāo)集的建立。將篩選后得到的指標(biāo)按照層次分析法的框架表示，并用子集表示構(gòu)建的n個指標(biāo)，分別如下：

（2）評語集的建立。評語集是由評價因素做出的所有評價結(jié)果的集合，一般用集合V=(V1,V2,V3,…,Vn)表示，具體評價結(jié)果可以根據(jù)“特級、一級、二級等”或“優(yōu)、良、差等”級別設(shè)置，設(shè)置時要考慮打分的實際情況以及定性指標(biāo)的量化。本文確定的績效評價的評語集為V=(優(yōu)，良，一般，差，較差)，“優(yōu)”“良”“一般”“差”和“較差”具體劃分如表3 所示。

表3 評語等級釋義表

對本文設(shè)置的五個等級的評語集進行區(qū)間賦值，“優(yōu)”“良”“一般”“差”和“較差”表示的區(qū)間范圍分 別 為（90，100）、（80，90）、（70，80）、（60，70）和（50，60），同時規(guī)定用每個等級區(qū)間的中間值表示每個 等 級，因 此V=(優(yōu)，良，一 般，差，較 差)=(95，85，75，65，55)。

3、模糊綜合評價矩陣的建立

（1）隸屬度矩陣的建立。隸屬度是屬于模糊綜合評價的概念，模糊綜合評價通過建立一個模糊集來表示對受多因素影響的事物的全面評價，評價結(jié)果并不是絕對的肯定或者否定。依據(jù)隸屬度的概念，定義本文指標(biāo)的隸屬度rij=指標(biāo)Uij被評為Vk的有效問卷數(shù)/總有效問卷數(shù)，rij表示Uij被評為Vk的隸屬度，則N 個因素的評價集構(gòu)成隸屬度評價矩陣R：

（2）指標(biāo)權(quán)重的確定?？紤]到軌道交通PPP 項目的復(fù)雜性、專業(yè)性及績效評價體系中指標(biāo)難以量化等問題，本文采用層次分析法來確定軌道交通PPP項目的績效評價指標(biāo)權(quán)重。

第一步，判斷矩陣的構(gòu)造。用判斷矩陣表示同一維度下指標(biāo)間的兩兩重要性，若A 層因素與下一層因素A1，A2，…，An有跨越層次的關(guān)系，則可構(gòu)造判斷矩陣來表示A1，A2，…，An中兩兩因素之間的重要程度，并用Aij來表示Ai相對于Aj的重要性，用1/Aij來表示Aj相對于Ai的重要性。

本文采用9 標(biāo)度的層次分析法來比較兩兩因素之間的重要程度，邀請10 個PPP 方面的專家（來自政府、項目機構(gòu)、高校學(xué)者）分別對一級指標(biāo)、二級指標(biāo)、三級指標(biāo)評分表進行打分比較，標(biāo)度含義如表4，從而構(gòu)造出判斷矩陣。

表4 判斷矩陣標(biāo)度表

第二步，指標(biāo)權(quán)重的計算。本文采用特征向量法計算權(quán)重，根據(jù)得到的判斷矩陣，進行如下計算，得到權(quán)重：

①計算出每行乘積Mi；

第三步，一致性檢驗。本文采用專家打分法對指標(biāo)評分表進行重要性判斷時，打分結(jié)果會因?qū)＜抑R、經(jīng)歷、主觀意識等而不同，因此對判斷矩陣進行一致性檢驗就顯得尤為重要，控制了人為因素對結(jié)果的影響。一致性檢驗指標(biāo)，一致性比率，其中RI 表示平均隨機一致性指標(biāo)，取值見表5。

表5 平均隨機一致性指標(biāo)RI 的值

當(dāng)一致性指標(biāo)CI=0 時，說明判斷矩陣完全一致；一致性比率CR 越小，一致性越強；相對一致性指標(biāo)CR 越大，一致性越差。一般當(dāng)CR<0.1 時，認(rèn)為判斷矩陣具有一致性，權(quán)重結(jié)果可以接受，否則應(yīng)對判斷矩陣進行調(diào)整并再計算。

由以上分析可以得到，維度權(quán)重向量W={WA，WB，WC，WD}，WA，WB，WC，WD的二級指標(biāo)權(quán)重向量也可得到。

4、模糊綜合評價的結(jié)果計算

（1）一級模糊運算。根據(jù)上面得到的二級指標(biāo)的權(quán)重向量和隸屬度矩陣，可得到二級指標(biāo)層級的模糊綜合評價。

將矩陣計算得到的二級指標(biāo)的綜合評價結(jié)果集合成新的隸屬度矩陣B，即為二級模糊運算的隸屬度矩陣。

（2）二級模糊運算。根據(jù)二級指標(biāo)因素的權(quán)重向量和由上面一級模糊運算得到的二級模糊運算的隸屬度矩陣B，可得到城市軌道交通PPP 項目績效評價的模糊綜合評價結(jié)果。

（3）模糊綜合評價的最終結(jié)果。經(jīng)過以上兩級模糊運算，得到城市軌道交通PPP 項目的績效評價結(jié)果隸屬度向量R，再乘以不同評價等級的賦值，可得到最終評分M，M 則為模糊綜合評價的最終結(jié)果，M=R*VT。

三、城市軌道交通PPP 項目績效評價設(shè)計應(yīng)用檢驗

筆者選取W 市地鐵B 項目一期工程對本文設(shè)計的績效評價框架體系進行應(yīng)用檢驗，通過項目評價的應(yīng)用，檢驗該框架體系的合理性。

W 市地鐵B 項目一期工程于2016 年進入“省第一批政府和社會資本合作示范項目清單”，是W市首次嘗試BOT 模式進行地鐵建設(shè)，總投資估算金額為135.84 億元，工程開工于2013 年12 月28 日，2017 年12 月26 日通車開始試運營，最高運行速度為80 公里/小時。協(xié)議約定，項目公司負(fù)責(zé)項目的投融資、建設(shè)、運營、管理和移交，在合作期滿后無條件向政府移交該項目。項目特許經(jīng)營期限為25 年，其中建設(shè)期約2 年（提前或延遲完工不影響商業(yè)運營期限），商業(yè)運營期為23 年，截至評估試點該項目仍處于商業(yè)運營期。另外，項目進入運營階段時，政府以項目運營維護的績效為考核標(biāo)準(zhǔn)提供可行性缺口補償。

（一）確定指標(biāo)權(quán)重

依據(jù)上文確定的評價指標(biāo)體系和指標(biāo)權(quán)重確定方法，邀請10 位來自政府部門、項目機構(gòu)和高校學(xué)者按9 級比率對評分表打分。由于該項目2017 年12 月底才開始運營，運營時間較短，缺少一些具體的指標(biāo)數(shù)據(jù)，而采用專家打分法正好彌補了這一缺陷，再者選擇的調(diào)查對象都對該領(lǐng)域比較熟悉，因此具有較高的參考價值。

首先，分別對財務(wù)維度的13 個三級指標(biāo)、利益相關(guān)者維度的12 個三級指標(biāo)、內(nèi)部管理者維度的20 個三級指標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展維度的6 個三級指標(biāo)進行兩兩重要性打分，確定各三級指標(biāo)的權(quán)重；接著，分別對財務(wù)維度的5 個二級指標(biāo)、利益相關(guān)者維度的3 個二級指標(biāo)、內(nèi)部管理者維度的8 個二級指標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展維度的3 個二級指標(biāo)進行兩兩重要性打分，確定各二級指標(biāo)的權(quán)重；最后，分別對財務(wù)維度、利益相關(guān)者維度、內(nèi)部管理者維度和可持續(xù)發(fā)展維度四個維度進行兩兩重要性打分，確定一級指標(biāo)的權(quán)重。

各級指標(biāo)權(quán)重的判斷矩陣是根據(jù)10 名專家的打分結(jié)果，利用yaahp 軟件計算而成的，且均通過一致性檢驗。最后綜合各級指標(biāo)權(quán)重的判斷矩陣結(jié)果，得出項目指標(biāo)權(quán)重，如表6 所示。

由表6 得到軌道交通PPP 項目績效評價的指標(biāo)權(quán)重向量為：

表6 項目指標(biāo)權(quán)重表

同理可得出二級指標(biāo)和三級指標(biāo)的權(quán)重。

（二）模糊綜合評價

1、專家打分法的統(tǒng)計結(jié)果。邀請10 名專家對項目結(jié)果進行打分，10 名專家包括具有PPP 研究經(jīng)驗的高校研究者、具有軌道交通建設(shè)經(jīng)驗的人員以及政府人員代表。調(diào)查中將項目結(jié)果分為優(yōu)、良、一般、差和較差五個等級，整理項目打分情況具體如表7。

表7 項目專家打分情況表

2、模糊綜合運算

（1）一級模糊運算。第一，對財務(wù)維度A1指標(biāo)做一級模糊綜合評價，分別對投資能力B1、融資能力B2、償債能力B3、盈利能力B4、運營能力B5做一級模糊綜合評價。

第二，對利益相關(guān)者維度A2指標(biāo)做一級模糊綜合評價，分別對政府滿意度B6、社會資本滿意度B7、公眾滿意度B8做一級模糊綜合評價。

第三，對內(nèi)部管理維度A3指標(biāo)做一級模糊綜合評價，分別對項目立項與規(guī)劃管理B9、獎懲機制的設(shè)計B10、項目進度管理B11、項目質(zhì)量管理B12、項目風(fēng)險管理B13、項目成本管理B14、項目安全管理B15、項目監(jiān)督管理B16做一級模糊綜合評價。

第四，對可持續(xù)發(fā)展維度A4指標(biāo)做一級模糊綜合評價，分別對項目的社會效益B17、項目的環(huán)境效益B18、人力資源B19做一級模糊綜合評價。

再將以上一級模糊評價結(jié)果構(gòu)成第二隸屬度矩陣。

（2）二級模糊運算。分別對財務(wù)維度A1指標(biāo)、利益相關(guān)者維度A2指標(biāo)、內(nèi)部管理維度A3指標(biāo)、可持續(xù)發(fā)展維度A4指標(biāo)做二級模糊綜合評價，再將以上二級模糊評價結(jié)果構(gòu)成第三隸屬度矩陣。

（3）模糊綜合評價的最終結(jié)果。對上述指標(biāo)做三級模糊綜合評價。最終得出，W 市地鐵B 項目績效評價結(jié)果是良。

（三）項目績效評價結(jié)果分析

項目最終得分為86.28 分，總體而言，該項目績效評級結(jié)果是“良”。財務(wù)維度層面得分為85.41，較其他三個維度低，可能因為項目還未進入移交期且正式運營時間較短，很多財務(wù)指標(biāo)是基于現(xiàn)有結(jié)果的基礎(chǔ)上根據(jù)運營公司的預(yù)測和計劃分析得到，因此，對于此維度下指標(biāo)的后續(xù)結(jié)果，應(yīng)持續(xù)進行關(guān)注并對其績效評價進行修正。

利益相關(guān)者維度層面得分89.03，表示政府部門、社會資本和公眾對該項目有著較高的滿意度。對于政府部門而言，調(diào)查結(jié)果顯示，緩解政府財政壓力這一指標(biāo)在政府滿意度占比中達(dá)到0.5 以上，而該項目在達(dá)到公共物品目標(biāo)的同時極大程度地緩解了政府的財政支出壓力；對于社會資本而言，一方面該項目的持續(xù)性收益會滿足社會資本對利潤的要求，另一方面政府方提供的可行性缺口補助也提高了社會資本的滿意度；公眾方面，地鐵車廂的獨特設(shè)計提高了公眾的舒適感。

內(nèi)部管理維度層面得分為85.56，內(nèi)部管理維度層面的得分總體來說較好，但相比較于利益相關(guān)者和可持續(xù)發(fā)展維度略低，項目立項與規(guī)劃管理、項目進度管理以及項目成本管理方面把控得比較好，但項目在獎懲機制的設(shè)計和項目風(fēng)險管理方面還需要進一步完善。

可持續(xù)發(fā)展維度層面得分為87.34，該層面得分較高，主要原因是項目采用了先進的設(shè)計理念與技術(shù)，環(huán)境效益和社會效益都比較高。另外，由于該項目尚未進入移交階段，很多后續(xù)的社會效益和環(huán)境效益還未完全顯露出來，該層面的后續(xù)評價需要持續(xù)關(guān)注。

項目的指標(biāo)權(quán)重結(jié)果一定程度上反映了評價體系的指標(biāo)結(jié)構(gòu)。從一級指標(biāo)權(quán)重來看，實例模擬的四個維度的指標(biāo)權(quán)重中，財務(wù)維度占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他維度，其次是內(nèi)部管理維度、利益相關(guān)者維度和可持續(xù)發(fā)展維度，這說明財務(wù)維度因素是影響項目績效評價結(jié)果最主要的因素，也是社會資本方最關(guān)注的指標(biāo)維度。而可持續(xù)發(fā)展維度占比較低，并不符合目前我國“資源節(jié)約型”“環(huán)境友好型”社會的打造，說明民眾普遍對此關(guān)注還不夠。從二級指標(biāo)權(quán)重來看，在財務(wù)維度中，盈利能力和融資能力占比較高，PPP 項目之所以能吸引社會資本參與就在于其具有較強的盈利能力，同時融資能力的高低也將顯著影響項目的開發(fā)進度。利益相關(guān)者維度中，公眾滿意度占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府和社會資本滿意度，這與過往的文章存在差異，有可能是問卷調(diào)查中公眾樣本過大。內(nèi)部管理維度中，各二級指標(biāo)所占比重差別不大，主要是本文從項目的生命周期出發(fā)建立評價體系，避免了過往的評價體系中由于存在短視化現(xiàn)象，導(dǎo)致某一因素被放大的問題，因此在進行績效評價時應(yīng)綜合考慮內(nèi)部管理維度的各因素，不能過度偏頗?？沙掷m(xù)發(fā)展維度中，項目的社會效益占比很高，而項目的環(huán)境效益占比較低，這與我國目前所要建設(shè)的“環(huán)境友好型社會”不符，說明環(huán)境效益還沒有引起大眾普遍的關(guān)注，績效評價體系還應(yīng)給予環(huán)境效益指標(biāo)更多關(guān)注。

四、結(jié)論與建議

根據(jù)應(yīng)用檢驗情況，本文績效評價框架體系具有較好的合理性及適用性，可以應(yīng)用于城市軌道交通PPP 項目績效評價實踐中。一是有利于避免項目價值誤判問題。選取的項目仍處于早期運營階段，現(xiàn)金流持續(xù)流出，盈利能力不足，財務(wù)狀況表現(xiàn)較差。若采用過高權(quán)重的財務(wù)定量指標(biāo)進行考核，會對項目的價值產(chǎn)生誤判，從而認(rèn)定該項目不具有經(jīng)濟性。本文構(gòu)建的評價體系中，財務(wù)維度的比重不高，成功避免了這一誤判，這與城市軌道交通項目快投入、慢回報的實際情況相吻合。二是有利于解決政府與社會資本控制權(quán)錯配問題。在項目評價控制權(quán)分配上，若以出資較少的一方即政府為主導(dǎo)，出資較多的社會資本方具有較少的表決權(quán)，出現(xiàn)控制權(quán)錯配，可能會導(dǎo)致項目的風(fēng)險與收益出現(xiàn)偏差，最終引發(fā)項目的各種問題。本文設(shè)計的評價體系通過賦予利益相關(guān)者更多的話語權(quán)，讓各出資方享有對應(yīng)的發(fā)言權(quán)，有利于解決政府和社會資本之間的控制權(quán)錯配問題。三是有利于提高項目建成后的運營服務(wù)質(zhì)量。以往的評價中往往重開發(fā)輕后續(xù)服務(wù)，賦予開發(fā)更高的權(quán)重，影響了項目后續(xù)運營管理。本文從項目全生命周期出發(fā)，賦予兩者相應(yīng)的權(quán)重，可促使項目管理者更加重視后期運營服務(wù)，提高運營服務(wù)質(zhì)量。四是通過可持續(xù)發(fā)展維度，進一步強調(diào)社會經(jīng)濟效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一，有助于構(gòu)建“環(huán)境友好型社會”的整體氛圍。

此外，本文的評價體系具有較強的靈活性。在定量指標(biāo)外，還引入定性指標(biāo)。定量與定性相結(jié)合，既彌補了定量指標(biāo)靈活性不足，又彌補了定性指標(biāo)約束性不強。但本文評價體系仍存在一些不足，一是評價方法上，模糊綜合評價法在使用時通過專家咨詢法確定各指標(biāo)權(quán)重，這一過程存在較大的主觀性；二是評價指標(biāo)上，本文通過問卷調(diào)查法來獲取最終的考核指標(biāo)，由于調(diào)查樣本選取存在隨機性問題，因此，存在一定的主觀性，指標(biāo)體系不能全面覆蓋影響項目績效的全部因素；三是指標(biāo)之間可能存在相關(guān)性問題；四是數(shù)據(jù)的可得性問題。由于PPP 項目的部分信息仍處于保密狀態(tài)，且我國目前尚未建立起統(tǒng)一的PPP 信息披露機制，導(dǎo)致許多一手資料無法準(zhǔn)確獲得。因此，在進行項目評價時，可能由于所用數(shù)據(jù)的真實性問題而導(dǎo)致項目績效評價結(jié)果具有一定的偏差。

根據(jù)框架設(shè)計研究及應(yīng)用檢驗情況，對城市軌道交通PPP 項目績效評價提出以下建議：

（一）完善績效評價框架體系設(shè)計

在績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建方面，一是力求指標(biāo)少而精。一方面，盡量擴大所選指標(biāo)的覆蓋面；另一方面，指標(biāo)并不是越多越好，關(guān)鍵要注重指標(biāo)的質(zhì)量。在開展城市軌道交通PPP 項目績效評價時，應(yīng)對指標(biāo)進行更深入的研究，所選指標(biāo)應(yīng)滲透到全生命周期的每個階段，通過多次篩選，提煉出真正有重要影響的指標(biāo)，使指標(biāo)數(shù)量更少的同時質(zhì)量更高，以期構(gòu)建一個指標(biāo)少而精且滲透到項目全生命周期的績效評價指標(biāo)體系。二是力求指標(biāo)相互獨立。針對指標(biāo)之間的相關(guān)性難以識別問題，本文建議后續(xù)研究增加指標(biāo)之間的相關(guān)性識別機制，著力解決指標(biāo)之間可能存在的關(guān)聯(lián)度問題，使指標(biāo)之間互相獨立。

在評價方法方面，一是綜合使用多元方法。每種方法都具有優(yōu)勢和缺陷，建議評價中盡量避免使用單一的指標(biāo)選取方法，而是各種方法結(jié)合使用來確定指標(biāo)的選取，以期建立一個相對完善的績效評價指標(biāo)體系。二是針對所構(gòu)建的績效評價體系大都是單方面指標(biāo)體系、系統(tǒng)性稍顯不足問題，建議在后續(xù)的城市軌道交通PPP 項目績效評價設(shè)計過程中完善現(xiàn)有的指標(biāo)選取方法，賦予利益相關(guān)者更多的話語權(quán)，使指標(biāo)的設(shè)計更具有系統(tǒng)性。三是針對評價方法的主觀性問題，建議在采用模糊綜合評價法和層次分析法對指標(biāo)進行量化及賦予指標(biāo)權(quán)重時，合理設(shè)置參與評判的專家結(jié)構(gòu)，以減少由于專家選擇不當(dāng)而帶來的主觀性。

在指標(biāo)數(shù)據(jù)取得方面，針對信息不對稱造成的數(shù)據(jù)缺失問題，建議及早建立起統(tǒng)一的PPP 信息披露機制，及時公布基礎(chǔ)設(shè)施進度和后續(xù)發(fā)展情況，方便評價人員及時準(zhǔn)確地獲得一手資料。針對由于PPP 項目的公共品特性造成數(shù)據(jù)無法準(zhǔn)確獲得問題，建議政府部門和項目機構(gòu)及時公布項目信息，在充分了解項目信息的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置主觀評價區(qū)間，以更加真實地反映項目實際情況，減少由于主觀評價帶來的偏差。

（二）加強PPP 項目績效評價實踐工作

在績效評價配套措施方面，一是要完善風(fēng)險監(jiān)測評估體系。為城市軌道交通PPP 項目設(shè)立專門的風(fēng)險評估機構(gòu)，根據(jù)項目運行情況，不斷完善風(fēng)險評估體系。同時，深入研究風(fēng)險分擔(dān)機制，使其與不同的軌道交通PPP 項目相契合。二是設(shè)計利益相關(guān)者的動態(tài)需求監(jiān)測機制。利益相關(guān)者的需求對城市軌道交通PPP 項目績效評價影響最為顯著，隨著項目的進度不同，利益相關(guān)者的需求也在動態(tài)變化。因此，通過建立利益相關(guān)者的動態(tài)需求監(jiān)測機制，實時關(guān)注利益相關(guān)者需求的變動，能及時對評價結(jié)果進行調(diào)整。

在績效評價的專業(yè)能力方面，PPP 績效評價項目由專門的管理機構(gòu)負(fù)責(zé)，可以避免評價結(jié)果的傾向性，使結(jié)果更具有權(quán)威性和說服力。因此，我國可以嘗試設(shè)置專門的績效評估機構(gòu)，加強機構(gòu)人員專業(yè)能力建設(shè)，提高績效評價的權(quán)威性。