高 武 ，趙雅好

（1.湖南城市學院 管理學院，湖南 益陽 413000；2.湖南省新型城鎮(zhèn)化研究院，湖南 益陽 413000；3.長沙理工大學 城南學院，長沙 410114）

一、文獻綜述及研究意義

近年來黨中央和各級政府越來越重視環(huán)保問題，它關系到人民的健康幸福和社會經濟可持續(xù)發(fā)展。在此背景下，我國環(huán)保PPP項目（如污水處理、生活垃圾焚燒發(fā)電、建筑垃圾及綜合固廢資源化利用項目等）在整個符合政策要求的入庫PPP項目中占比不斷提高。環(huán)保PPP項目的主要特點是通過公私合作形式解決城市內涵式發(fā)展的重大環(huán)境問題，投資體量大，外部經濟性強，[1]產品和服務價格受到政府管制，項目難以通過直接向終端用戶收費來收回全部投資和實現(xiàn)盈利，甚至可能產生虧損；[2]政府和社會資本之間存在一種委托代理關系，社會資本的逐利性和項目的公益性之間存在沖突。

環(huán)保PPP項目總績效包括直接的經濟績效和間接的公益性績效，公益性績效具體體現(xiàn)為改善生態(tài)環(huán)境、提高人民生活質量和健康水平、促進社會和諧和增加就業(yè)等。但公益性績效不能通過市場機制用貨幣形式直接收費，因此出現(xiàn)項目投資主體個體收益與社會總收益不一致的情況。如果公益性績效得不到合理補償，那么就會扼制社會資本繼續(xù)投資環(huán)保PPP項目和創(chuàng)造公益性績效的動力；如果沒人愿意為保護、治理環(huán)境付費，那么就會導致“公用地悲劇”。[2]因此，對于無法通過市場交易實現(xiàn)投資回報的公益性績效，需要政府通過財政補貼予以彌補，以保證項目正常運營、投入獲得公平補償和社會資本持續(xù)的投資動力，[3]合理的補貼能夠誘導環(huán)境公共品的供求關系發(fā)生積極的變化，補貼方式包括財政撥款、財政貼息、稅收返還等。目前，政府對PPP項目的財政補貼方式正在從“補建設”向“補運營”轉變，歷史經驗表明“補建設”方式會擠占社會資本努力的積極性，使其產生補貼依賴；而“補運營”方式主要針對項目運營績效及“可行性缺口”進行補貼，[4]能夠對項目主體行為產生正向激勵。[5]按財政部政策要求，政府對PPP項目進行財政補貼，必須進行嚴格的績效評價考核，但對于隱性的、“無市場價格”的公益性績效評價在理論和現(xiàn)實操作層面都存在一定難度。在以往的研究中，對于土地整理、地鐵、軍工等其他公共品或準公共品的外部經濟性評價研究是以主體效用理論為基礎，[6]采取顯示偏好、主觀陳述偏好、支付意愿調查、選擇模型等方法，[7-8]建立假想市場直接詢問受訪者對接受環(huán)境物品或服務的最大支付意愿或者詢問他們失去某種給定的環(huán)境、物品或服務而愿意接受補償?shù)淖钚⊙a償意愿，從關聯(lián)主體效用視角測度公共品或準公共品的外溢績效價值。這種基于關聯(lián)主體效用和行為實驗的評價思路和方法對環(huán)保PPP項目公益性績效評價具有一定的參考價值。

與以往研究不同的是，本文針對環(huán)保PPP項目的特殊公共品屬性，提出政府財政補貼應主要用來彌補項目創(chuàng)造的、無法通過正常經營活動收回的公益性績效，更具合理性。以往研究中對主體無選擇的社會公眾隨機抽樣調查可能帶來評價結果的偏差，[9]本文的調查對象主要針對與環(huán)保PPP項目公益性績效密切相關的周邊居民、市民代表、政府等核心關聯(lián)主體，得到的主體效用數(shù)據(jù)更能反映項目公益性績效。本文構建多主體參與、多維績效組合、多主體偏好顯示的組合性均衡評價模型來間接評價和測度環(huán)保PPP項目的公益性績效，設計支付卡式問卷調查關聯(lián)主體的最大支付意愿，在參數(shù)設計中反映不同主體的異質性偏好和效用，并通過行為實驗方法進行驗證和修正，在公益性績效評價的基礎上，再對合理財政補貼激勵作用進行實證分析并提出相關政策建議，為政府部門提供決策方法和工具。

二、環(huán)保PPP項目公益性績效的組合性均衡評價模型及測度方法

環(huán)保PPP項目的公益性績效組合性均衡評價的基本思路是先設計評價指標體系和評價數(shù)理模型，再對模型主要參數(shù)進行設計和驗證。

（一）環(huán)保PPP項目公益性績效的組合性均衡評價指標體系

環(huán)保PPP項目的公益性績效對全體社會成員產生的積極影響包括改善環(huán)境生態(tài)、提高人民生活質量、減少疾病和提升人力資本價值等。通過理論分析和多案例研究，遴選環(huán)保PPP項目公益性績效的主要績效因子，再按邏輯分類確定公益性績效的組合性均衡評價指標體系如下：

1.環(huán)境績效指標（EU）：主要包括削減污染物排放，提升污染物處理和凈化能力，減少能源消耗，改善空氣、地表水、土壤質量等。

2.社會績效指標（SU）：主要包括提升項目周圍居民和其他市民對環(huán)境質量的滿意度，減少疾病發(fā)生，改善城市形象等。

3.間接經濟績效指標（IEU）：主要包括項目投資產生的乘數(shù)效應和產業(yè)關聯(lián)效應拉動地方經濟發(fā)展，促進當?shù)鼐蜆I(yè)和收入分配公平等。

（二）環(huán)保PPP項目公益性績效的組合性均衡評價模型

環(huán)保 PPP項目公益性績效是其給國民經濟、社會、環(huán)境生態(tài)方面帶來的各種間接效益之和，組合性均衡評價的基礎模型為：

首先，以主體效用函數(shù)為基礎，設計支付卡式調查問卷測度潛在受益群體的最大支付意愿；然后，計算多主體效用均值作為公益性績效指標的評價值；最后，按指標權重匯總計算全部公益性績效之和。

（三）環(huán)保PPP項目公益性績效的多主體支付意愿測度方法

公益性績效屬于間接效益，難以找到直接的效益數(shù)據(jù)，需要用關聯(lián)主體效用測度方法，讓代表環(huán)保PPP項目受益主體的受訪者根據(jù)調查問卷設計的假設問題，采取投標方式選擇他們對各個公益性績效指標的最大支付意愿，然后用多主體最大支付意愿的組合性均衡值來模擬測度環(huán)保PPP項目的公益性績效價值，公式如下：

公式中，E（WTA）為受訪主體支付意愿的期望值，Ai表示主體選擇的第i個支付意愿值，Pi表示受訪主體選擇第i個支付意愿值的概率，n表示可以選擇的支付意愿值個數(shù)。

環(huán)保PPP項目公益性績效的主體支付意愿調查問卷設計思路如下：首先，詢問代表社會公眾的受訪者相關問題，如果城市的生活污染物排放削減x%，他的家庭最多愿意支付多少錢（即最大支付意愿）？或者反過來詢問受訪者，他最少需要多少賠償額才愿意接受城市生活污染物排放增加x%的事實；如果當?shù)乜諝?、水、土壤、綠化等環(huán)境指標改善y%，他的家庭最多愿意支付多少金額？等等。其次，再詢問代表政府的受訪者相關問題，如果建設某個環(huán)保 PPP項目能促進地方GDP增長z1%，或提高就業(yè)率z2%，或提高市民滿意度z3%，你認為政府愿意支付多少補貼資金？等等。為充分模擬受益群體的支付意愿，使公益性績效評價結果更加準確，受訪者數(shù)量N≥20X，X為評價指標數(shù)量。測出受訪者最大支付意愿（效用）的加權平均值作為每個績效指標的評價值。環(huán)保PPP項目公益性支付卡式調查問卷設計實例如下：

表1 項目受益主體最大支付意愿調查問卷實例

（四）環(huán)保PPP項目公益性績效指標權重的群決策設計

（五）環(huán)保PPP項目公益性績效關聯(lián)主體最大支付意愿驗證和修正的行為實驗

由于被調查對象在短時間內做出的直覺評價帶有一定的模糊性和猶豫度，且可能是基于面子、自我防衛(wèi)等心理因素，而不是基于內心的強偏好進行選擇，導致結果產生潛在的誤差。為保證評價結果的準確性，還需借助行為實驗方法建立環(huán)保PPP項目公益性績效關聯(lián)主體最大支付意愿的模擬交易市場進行驗證和修正。具體實驗步驟為：第一，在實驗室模擬環(huán)保PPP項目公益性績效的市場交易價格，對前面問卷調查得到的結果進行保密，重新選擇若干名被試者作為公益性績效的假設購買對象，要求每個被試者獨立回答他的最大支付意愿值，然后計算加權平均值。與戶外問卷調查不同，在實驗室環(huán)境下，決策者有更多的思考和決策時間，因此更加理性。第二，將前面兩種方法得到的關聯(lián)主體最大支付意愿值進行對比，如果兩者相差超過設定的閾值30%，則評價不通過，重新回到問卷調查評價環(huán)節(jié)；如果兩者相差不超過30%，則評價通過，取兩種方法得到的支付意愿均值作為項目公益性績效的組合性均衡評價值。第三，將最終評價結果放在互聯(lián)網平臺上，讓政府、社會公眾、第三方等多方主體參與評判，如果能得到2/3以上主體投票通過，則評價值滿足要求，否則重新進行問卷調查和實驗室評價，直到符合要求為止。具體如下圖1所示：

圖1 關聯(lián)主體最大支付意愿驗證的行為實驗

三、算例分析

某市2019—2020年建設一座規(guī)模為10萬噸/日的污水處理廠，生活污水占80%，工業(yè)污水占20%，項目采用PPP模式建設，項目績效目標是處理污水原來為Ⅲ類水質（CODcr為390 mg/L，相應的BOD約為210 mg/L，SS為210 mg/L），處理后的水質執(zhí)行一級B的排放標準（CODcr為60 mg/L，相應的 BOD約為 20 mg/L，SS為20 mg/L），因此，每年可削減污染物負荷CODcr 8 000噸、BODs 4 000噸、SS 4 545噸、NH3-N 530噸、硝酸鹽80噸，能大幅改善當?shù)厮h(huán)境質量、居民飲用水質量、附近蔬菜質量等。項目直接投資約4億元，建設期為2年，據(jù)測算，該項目建設期內投資產生的乘數(shù)效應可拉動地方經濟總量增長 0.2%，提高當?shù)鼐蜆I(yè)率 0.1%?，F(xiàn)根據(jù)前面構建的組合性均衡評價模型和方法對該項目公益性績效進行評價。

（一）某污水處理項目公益性績效組合性均衡評價指標體系設計

從某污水處理項目利益相關方（投資方、建設方、運營方、政府部門、社會公眾）共邀請10名專家，將前面列出的環(huán)保PPP項目公益性績效指標體系發(fā)放給他們，請他們結合具體項目提出修改意見，然后綜合專家意見進行修改后得到該項目公益性績效組合性均衡評價指標體系如表 2所示。

表2 某污水處理項目公益性績效組合性均衡評價指標體系

（二） 某污水處理項目公益性績效組合性均衡評價指標權重設計

從項目關聯(lián)主體（政府、項目方、社會公眾）遴選7名專家，每位專家負責對一個公益性績效指標的重要性進行打分，打分準則如前所述，各指標權重計算如表3所示。

表3 某污水處理項目公益性績效組合性均衡評價指標權重設計

（三） 某污水處理項目受益主體最大支付意愿的問卷調查分析

該項目受益主體支付意愿調查對象為市民代表和政府代表各100人（如遇到無效問卷或拒絕回答的，補足100人為止），對受訪對象學歷的要求是大專以上，男女比例基本均衡，調查人員面對面給受訪者介紹項目基本情況并發(fā)放調查問卷，給受訪者贈送適當小禮品作為報酬，要求受訪者對每項公益性績效指標的最大支付意愿做出選擇，也給出一個他們認可的值，為保護受訪者隱私，采取匿名方式進行填報，調查結果如表 4所示。

表4 受益主體最大支付意愿值（WTA）的調查統(tǒng)計

（四）某污水處理項目公益性績效組合性均衡評價值的計算

該項目所在城市的家庭數(shù)約為40萬戶，問卷調查得到的市民代表（社會公眾）最大支付意愿的組合性均衡評價計算如式所示:

政府代表最大支付意愿的組合性均衡評價計算如式所示：

綜上，問卷調查得到的該項目關聯(lián)主體最大支付意愿的組合性均衡評價值為7 356萬元；然后，從某大學管理學院工程管理專業(yè)學生中選擇100名學生代表進行實驗室實驗，得到關聯(lián)主體的最大購買意愿為7 548萬元；兩者差異沒有超過閾值30%，符合要求，取兩者的均值7 452萬元作為該污水處理項目公益性績效組合性均衡評價值；最后，在互聯(lián)網平臺進行多主體投票，認可該評價結果的主體數(shù)量超過2/3，符合要求。

四、環(huán)保PPP項目公益性績效合理補貼的激勵作用

在對環(huán)保PPP項目公益性績效進行組合性均衡評價的基礎上，進行公平合理的財政補貼可以有效促進公私主體互動公平和項目持續(xù)的公益性績效表現(xiàn)，下面通過公私主體合作博弈分析和回歸因果分析證明合理財政補貼的激勵機制。

（一）合理財政補貼可促進環(huán)保PPP項目公私主體合作公平和最優(yōu)均衡

環(huán)保PPP項目社會資本方和政府的關注重點和目標收益函數(shù)是不一樣的。政府與社會資本方在環(huán)保PPP項目建設和運營中構成一個合作博弈（N，V），局中人為政府部門和社會資本方，N=（G，S）=（政府部門，社會資本方），V為兩者組成不同聯(lián)盟時對應的不同特征函數(shù)。[10]下面通過簡單的數(shù)值分析有無財政補貼時公私主體的收益情況：第一種情況是沒有財政補貼時公私主體的收益分配情況。假設博弈方的利益目標即為其所獲利益份數(shù)。政府部門的利益目標主要有四個：第一，減少污染物排放，改善生態(tài)環(huán)境；第二，提高資源的循環(huán)和集約利用；第三，通過項目拉動地方經濟發(fā)展；第四，形成滿意的公共產品和服務，提高人民生活滿意度。社會資本方的利益目標只有一個，就是獲得項目投資帶來的直接經濟效益。因此，可以設 VG=4，VS=1。博弈雙方的合作總收益應大于各自獨立的收益之和，V（G，S）＞ V（G）+ V（S），假設 V（G，S）=6，利用 Shapley值法對兩者構成的聯(lián)盟合作總收益進行初次分配求解，政府和社會資本方在聯(lián)盟中獲得的分配收益為：YG（V）= 1/2×4+1/2×(6-4)=4.5，YS（V）=1/2×1+1/2×(6-4) =1.5，政府獲得的收益明顯大于社會投資者，不利于社會資本方積極性的發(fā)揮。第二種情況是有財政補貼時公私主體的收益分配情況。如果在上述收益初次分配的基礎上，政府以財政補貼的方式從其總收益 4.5個單位中拿出1.5個單位給社會資本方作為其公益性績效貢獻的補償和獎勵，那么政府和社會資本方獲得的收益均為3個單位，這樣就促進了公私主體合作博弈的互動公平，并且可以提高社會資本方繼續(xù)投資項目的積極性，[11]這是有利于雙方長期利益最大化的最優(yōu)均衡。[12]

（二）合理財政補貼可激勵環(huán)保PPP項目主體持續(xù)貢獻更多公益性績效

參與環(huán)保PPP項目的政府與企業(yè)是利益目標和績效偏好不同的主體，兩者之間的博弈存在信息不對稱，盲目的政府補貼很容易引發(fā)企業(yè)的道德風險和逆向選擇，從而扭曲其投資和經營行為，并給企業(yè)尋租提供機會，導致補貼實際效應與政策預期效果產生偏差。過度補貼甚至會阻礙企業(yè)內生性創(chuàng)新動力，無績效考核的財政補貼使環(huán)保PPP項目公司形成習慣性財政補貼依賴，而不注重公益性績效和社會公眾滿意度等指標，有悖財政補貼的目的，降低財政補貼的效率。只有適度的、與績效匹配的財政補貼才會對環(huán)保PPP項目社會投資主體行為產生顯著的激勵效應，形成“社會資本投資環(huán)保PPP項目，產生公益性績效—政府提供財政補貼—企業(yè)加大投入，產生更多公益性績效”的三階段良性循環(huán)演進。

通過對某市 2010—2021年度投資建設的 5個環(huán)保 PPP項目進行調查和數(shù)據(jù)收集整理之后，構建回歸因果模型y=k1x1+k2x2+b，自變量x1是政府財政補貼的金額數(shù)量，自變量x2是政府財政補貼的合理性、適度性和針對性（是否有明確的績效考核要求）；因變量（y）是項目的公益性績效表現(xiàn)（為使數(shù)據(jù)簡化，此處以社會公眾滿意度評分作為代表），具體數(shù)據(jù)如下表5所示：

表5 某市2010—2021年環(huán)保PPP項目財政補貼與公益性績效數(shù)據(jù)

用Excel做回歸分析得到k1=0.97，k2=0.655，通過實證分析證明了環(huán)保PPP項目公益性績效與財政補貼數(shù)量以及是否有明確的績效考核之間存在高度正相關，與績效掛鉤并進行嚴格考核的合理財政補貼機制能有效激勵環(huán)保PPP項目社會資本投資方和運營方增加投入，并產出更多公益性績效。

五、結論與建議

（一）研究結論

在環(huán)保PPP項目核心關聯(lián)主體最大支付意愿調查的基礎上，運用效用理論和行為實驗方法，研究了環(huán)保PPP項目公益性績效的組合性均衡評價模型和方法，以及合理財政補貼的激勵作用和政策設計機制，得到如下結論：

首先，環(huán)保PPP項目存在項目主體做出了實質性貢獻和投入，但無法直接通過市場交易機制收回的公益性績效，必須通過政府財政補貼的方式來補償。

其次，環(huán)保PPP項目公益性績效的核心受益主體是當?shù)厥忻窈偷胤秸?，他們的主觀效用最能反映環(huán)保PPP項目公益性績效的價值。

再次，多方主體參與評價、多維績效組合、多種行為實驗進行驗證和修正的組合性均衡評價思路和方法，能夠有效彌補主觀評價帶來的偏差。

最后，政府針對環(huán)保PPP項目的公益性績效貢獻，進行適度、激勵性的合理財政補貼，可以提高公共財政資金的使用效率，有效促進公私主體合作公平，提高社會資本繼續(xù)投資環(huán)保PPP項目以及關心公益性績效的積極性。

（二）政策建議

基于以上研究，提出如下政策建議：

第一，盡快出臺環(huán)保PPP項目公益性績效的相關政策規(guī)定。政府有關部門應為環(huán)保PPP項目公益性績效評價、考核和補貼制定專門政策，鼓勵項目主體持續(xù)關注和產出公益性績效，在原來一般PPP項目主要考慮運營收入成本比補貼和物價上漲調價因素的基礎上，[13]加入公益性績效補貼因子，設計具有動態(tài)激勵效果的環(huán)保PPP項目公益性績效補貼模型，根據(jù)環(huán)保PPP項目公益性績效評價結果動態(tài)調整財政補貼的金額和方式，提高財政補貼的公益性導向和激勵效果。

第二，組建多元主體構成的公益性績效評價小組。政府牽頭邀請具有良好資信水平的第三方中介機構負責組建多元主體參與的公益性績效評價小組，專家來源包括項目投資方、建設方、運營商、專業(yè)評估機構、行業(yè)主管部門、審計部門、項目周圍居民和社會公眾等，專業(yè)領域涉及環(huán)保、市政、財務、項目管理和法律等，另外還要積極引導和吸收社會公眾參與環(huán)保PPP項目的公益性績效評價和監(jiān)督，提高公益性績效評價的參與度和公信度。

第三，定期評價和隨機評價相結合。評價小組在每個考核周期內對項目公司進行一次基礎數(shù)據(jù)調研，事先通知項目公司準備相關資料，評價小組通過實地考察、查閱和詢問資料數(shù)據(jù)、抽樣檢測、召開座談會等方式收集數(shù)據(jù)資料，為后面關聯(lián)主體最大支付意愿問卷設計和行為實驗準備基礎數(shù)據(jù)。另外，評價小組無需通知項目公司，根據(jù)需要進行若干次隨機調查，對數(shù)據(jù)進行核實，通過多方式、全視角的數(shù)據(jù)資料調研來提高評價結果的可靠度。