付爽

摘 要：“綠色”是云南省一張靚麗的名片，農(nóng)村人居環(huán)境治理是云南生態(tài)環(huán)境治理中的明顯短板。云南省基本完成農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動所設目標，五年行動剛剛開展。“十四五”時期，如何立足云南省情，優(yōu)化現(xiàn)有基層政府職能，更好推進農(nóng)村人居環(huán)境治理，已經(jīng)成為重要的研究課題。文章通過研究云南省近年來的農(nóng)村人居環(huán)境治理現(xiàn)狀及基層政府的履職困境，提出優(yōu)化對策。

關鍵詞：綠色發(fā)展;農(nóng)村人居環(huán)境;基層政府

中圖分類號：F2???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.15.012

0 引言

新發(fā)展理念是中國特色社會主義重大的理論創(chuàng)新，綠色發(fā)展是其中的重要一環(huán)。綠色發(fā)展理念是對人類發(fā)展活動客觀規(guī)律的自覺認識，習近平生態(tài)文明思想為我國新階段的發(fā)展指明了發(fā)展，也表明了全國乃至全世界人民的共同愿望，對人類文明進步做出了重大貢獻。云南省作為以“美麗、綠色”為特色的西部欠發(fā)達典型代表省份，在“十三五”時期，在生態(tài)文明建設方面實現(xiàn)了歷史性突破。但是農(nóng)村人居環(huán)境治理仍存在部分問題，農(nóng)村環(huán)境保護工作依然不容樂觀。研究力求在對云南農(nóng)村人居環(huán)境治理進行剖析的基礎上，理順基層政府在農(nóng)村人居環(huán)境治理中仍然存在的問題，以便提出有針對性地優(yōu)化舉措。助力云南省加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境治理的突出短板，貫徹落實習近平總書記考察云南重要講話精神，推動治滇興滇打下堅實基礎。

1 農(nóng)村人居環(huán)境治理的云南實踐

1.1 綠色發(fā)展的云南篇章

2021年10月12日，國家主席習近平在昆明舉行的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上再次提到“綠水青山就是金山銀山?！痹缭?020年1月，習近平總書記考察云南時就已強調(diào)了“兩山理論”。2021年9月10日，云南省委副書記、省長王予波在全省農(nóng)村人居環(huán)境整治提升現(xiàn)場會上部署了全省農(nóng)村人居環(huán)境治理工作。

“十三五”時期，云南省以習近平生態(tài)文明思想為指引，生態(tài)文明建設在推進發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)、資源節(jié)約利用、環(huán)境綜合治理、生態(tài)保護修復等方面取得了顯著成效。云南省現(xiàn)階段要全力打造世界一流“三張牌”，創(chuàng)建中國最美省份。但是云南省依舊與生態(tài)文明建設排頭兵還有較大差距，環(huán)?；A設施建設滯后，基層政府治理能力急需加強，特別是廣大山區(qū)農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境問題還很突出。因此加強農(nóng)村人居環(huán)境治理是云南省補齊生態(tài)文明短板的制勝之策，也是確保到2035年美麗中國云南篇章基本實現(xiàn)的題中應有之義。

1.2 云南省近年農(nóng)村人居環(huán)境治理歷程

2016年8月，云南印發(fā)了《云南省進一步提升城鄉(xiāng)人居環(huán)境五年行動計劃（2016～2020年）》?！缎袆佑媱潯诽岢鲈谵r(nóng)村開展“七改三清”行動，大力改善農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量，讓人民生活更健康、更美好。2017出臺了《關于實施環(huán)保生態(tài)扶貧“三年行動計劃”方案 （草案） 的建議》。開始實施環(huán)保生態(tài)扶貧“三年行動計劃”。2018年發(fā)布《云南省農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動實施方案（2018-2020年）》作為農(nóng)村人居環(huán)境治理的重要指導性文件。2020年5月，頒布《云南省創(chuàng)建生態(tài)文明建設排頭兵促進條例》。該條例明確指出了各級政府在生態(tài)文明建設中的職能。2021年4月，發(fā)布《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實施意見》，文件提到農(nóng)村生活環(huán)境得到明顯改善。2021年7月頒布的《關于深入開展愛國衛(wèi)生運動的實施意見》中總體目標提出，到2025年，全省愛國衛(wèi)生“七個專項行動”不斷深化拓展，農(nóng)村人居環(huán)境整治不斷推進提升，城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生設施不斷完善。2022年3月，印發(fā)《關于推動城鄉(xiāng)建設綠色發(fā)展的實施意見》，指出工作目標是到2025年，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善;到2035年，城鄉(xiāng)建設全面實現(xiàn)綠色發(fā)展。2022年4月，印發(fā)《云南省農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動實施方案（2021—2025年）》。分別設置一、二、三類縣到2025年的農(nóng)村人居環(huán)境整治目標。具體提出農(nóng)村廁所革命、農(nóng)村生活污水治理、農(nóng)村生活垃圾治理、村容村貌等方面的目標。同月，省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)了《云南省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》。該規(guī)劃成為“十四五”時期開啟美麗云南建設新征程的重要指導文件。

經(jīng)過多年的農(nóng)村人居環(huán)境治理，特別是農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動開展以來，農(nóng)村人居環(huán)境治理取得諸多成績農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量鞏固改善。需要注意的是，農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量與美麗鄉(xiāng)村的目標、與人民群眾的期盼還有較大差距，農(nóng)村人居環(huán)境治理任重而道遠。云南仍是一個欠發(fā)達省份，“邊疆、民族、山區(qū)、美麗”的基本省情導致存在農(nóng)業(yè)農(nóng)村和社會治理等方面的相關法規(guī)制度不完善，農(nóng)村人居環(huán)境持續(xù)改善的基礎尚不穩(wěn)固，農(nóng)民生態(tài)環(huán)保意識淡薄、整治資金投入不夠等諸多問題。而新冠肺炎疫情及疫情防控的常態(tài)化，也給云南農(nóng)村人居環(huán)境治理帶來前所未有的沖擊。云南省如何在“十四五”時期加強農(nóng)村人居環(huán)境治理，將是全新的機遇和挑戰(zhàn)。

2 農(nóng)村人居環(huán)境治理中的基層政府

2.1 基層政府角色定位和責任內(nèi)涵

基層政府作為農(nóng)村人居環(huán)境治理的重要主體，是連接上級政府和村民的直接紐帶，是各項政策落實的“最后一公里”，擔負了整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、市場、非政府環(huán)保組織等各方治理資源的責任，是鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設推動者。面對云南省創(chuàng)建生態(tài)文明建設排頭兵的要求，全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量，更好發(fā)揮基層政府在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的作用，不僅是遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律的題中應有之義，更是踐行“兩山”理論，建設生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的必由之路。明晰農(nóng)村人居環(huán)境治理中基層政府的角色定位，是推進農(nóng)村人居環(huán)境治理工作有序開展的重要前提?；鶎诱畱鼍G色發(fā)展理念的倡導者、綠色發(fā)展方式的推動者、綠色發(fā)展智慧的實踐者、綠色治理方式的構(gòu)建者、綠色發(fā)展責任的擔當者。

上文提到的基層政府的角色定位決定了其在農(nóng)村人居環(huán)境治理中擔負著重要的責任。我國現(xiàn)行的政府主導型環(huán)境管理模式以及基層政府在環(huán)境治理方面所面臨上級政府和環(huán)境保護主管部門的雙重領導，使得基層政府處于農(nóng)村人居環(huán)境治理中的主導地位。

一方面要堅持規(guī)劃引領，因地制宜、分類施策。廣大的農(nóng)村地區(qū)有不同的發(fā)展水平、風土人情，在制定農(nóng)村人居環(huán)境治理規(guī)劃時不能照搬照抄，搞“一刀切”，而是要依據(jù)當?shù)噩F(xiàn)實條件科學、合理的制定規(guī)劃方案。

另一方面要形成農(nóng)村人居環(huán)境的長效管護機制。農(nóng)村人居環(huán)境治理需要持之以恒、久久為功，在前一階段的治理結(jié)束后，形成長效管護機制是維護現(xiàn)有治理成果，利于下次治理提升的重要一步。再一方面，基層政府要做好農(nóng)村人居環(huán)境治理的監(jiān)督和考核工作。這種監(jiān)督和考核不僅是對基層政府工作人員的，也要將所有參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的主體包括進來。

2.2 基層政府的履職困境

云南廣大鄉(xiāng)村的人居環(huán)境狀況總體上呈現(xiàn)非平衡的狀態(tài)，尤其是臟亂差等問題在多數(shù)地區(qū)還比較突出，仍然是鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的突出短板。云南農(nóng)村人居環(huán)境治理與云南打造世界一流“三張牌”息息相關，云南省農(nóng)村人居環(huán)境問題具有長期性、艱巨性、復雜性。與生態(tài)文明建設排頭兵的總目標相比，還有較大差距，農(nóng)村人居環(huán)境保護形勢依然嚴峻?；鶎诱幵谵r(nóng)村人居環(huán)境治理的一線，承擔著治理的艱巨責任，云南省及這些欠發(fā)達地區(qū)的特殊情況，無疑給基層政府履職帶來種種挑戰(zhàn)。

2.2.1 基層政府履職的內(nèi)部困境

農(nóng)村人居環(huán)境治理中基層政府在內(nèi)部主要面臨工作理念轉(zhuǎn)變困難;專業(yè)技術人才支撐不足，干部隊伍整體素質(zhì)有待提升等困境。2021年中央一號文件提出對脫貧的縣設立5年過渡期。云南剛脫貧摘帽的縣眾多，現(xiàn)階段正處在確保不發(fā)生規(guī)模性返貧的重要時期，發(fā)展經(jīng)濟仍是當前的主要工作，難免會忽視人居環(huán)境的治理?；鶎诱畡倓偼瓿擅撠毠缘闹匾蝿眨F(xiàn)階段處在促進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化新的工作階段，工作理念還沒有徹底轉(zhuǎn)變，新的歷史階段也給基層政府提出了新的要求，現(xiàn)階段的主要任務聚焦在提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力、深化農(nóng)村改革、促進農(nóng)民持續(xù)增收等方面。雖說農(nóng)村人居環(huán)境治理也是鄉(xiāng)村建設中的一個方面，但在基層政府看來，與上述事項相比，農(nóng)村人居環(huán)境治理并不是一個優(yōu)先級較高的工作。究其原因：

一是基層政府在壓力型體制下，面對各種各樣的考核，沒有精力將所有工作面面俱到，只有將更多的資源投入到上述的基層更為主要的任務中。

二是因為新冠肺炎疫情的沖擊和疫情防控的常態(tài)化，作為邊境省份及云南面向南亞東南亞輻射中心的戰(zhàn)略定位，使得云南省疫情防控形勢更為嚴峻，基層政府也面臨更為艱巨的疫情防控任務，不得不投入大量人力物力，使得工作重心更加遠離農(nóng)村人居環(huán)境治理。

現(xiàn)階段迫切需要基層政府轉(zhuǎn)變工作理念，更加重視農(nóng)村人居環(huán)境治理工作。轉(zhuǎn)變工作理念，重要的是人?；鶎诱墓ぷ魅藛T是工作在農(nóng)村人居環(huán)境治理一線的，他們的整體素質(zhì)高低影響著人居環(huán)境治理的成效好壞。就云南省而言，因其基層地區(qū)偏遠、貧困的特點，很多高學歷人才和專業(yè)技術人員第一選擇不會前往這些基層地方工作。這就使得基層政府工作人員的整體素質(zhì)難以提升。其次，云南地形地貌復雜多變，各地氣候條件不盡相同，因此需要的適合當?shù)氐漠a(chǎn)品也不相同，農(nóng)村人居環(huán)境治理中，從規(guī)劃到施工再到最后的管理，各方面專業(yè)技術力量都還比較缺乏，現(xiàn)有工作人員素質(zhì)能力還不能完全適應工作需要。

2.2.2 基層政府履職的外部困境

突出表現(xiàn)為多元治理主體協(xié)同不暢和治理資金缺乏。多元治理主體中最重要的主體當屬農(nóng)民。農(nóng)民是農(nóng)村人居環(huán)境的污染者，同時也是農(nóng)村人居環(huán)境治理的受益者。但目前來說，基層政府仍然是農(nóng)村人居環(huán)境治理的主導者，農(nóng)民參與農(nóng)村人居環(huán)境治理還不夠。究其原因，因為云南省多數(shù)農(nóng)村地處偏遠，經(jīng)濟發(fā)展水平低下，且少數(shù)民族眾多，甚至有不少的“直過民族”，種種原因?qū)е铝宿r(nóng)民受教育程度低，對農(nóng)村人居環(huán)境治理的認識不夠，難以主動投身到農(nóng)村人居環(huán)境治理工作中。其他各類治理主體，無論是企業(yè)還是非營利性組織，都對參與農(nóng)村人居環(huán)境治理缺乏積極性。企業(yè)首先考慮的是盈利問題，但目前云南農(nóng)村環(huán)境基礎設施薄弱，農(nóng)民配合效果不理想，企業(yè)參與其中的成本被加大了，使得很多企業(yè)對參與農(nóng)村人居環(huán)境治理持觀望態(tài)度。很多非營利性組織將目光投向農(nóng)村，但更多的關注基本生活保障、教育、醫(yī)療這些方面，對農(nóng)村人居環(huán)境的關注度不夠。大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟收入低，無法支付高成本的公共衛(wèi)生服務。經(jīng)濟收入不同，必然導致農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生服務的相對成本較高。對云南省農(nóng)村地區(qū)來說，更是如此?；鶎诱斦杖胗邢?，除開維持政府正常運轉(zhuǎn)所需外，公共事務的方方面面都需要資金。上文中提到基層政府將工作中心放在一些優(yōu)先級較高的事務上，相應的資金也會優(yōu)先流向這些事務上。再者，農(nóng)村人居環(huán)境治理是一項系統(tǒng)性、復雜性、長期性的工作，需要大量的、持續(xù)的資金投入其中，因其他治理主體參與不足，資金問題僅靠基層政府無法負擔。

3 優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境治理中云南省基層政府職能的對策

3.1 轉(zhuǎn)變工作理念

利用云南省加強生態(tài)環(huán)境管理創(chuàng)新和示范創(chuàng)建，建設一萬個美麗鄉(xiāng)村的契機，實施建設美麗家園先鋒行動，推動基層政府工作理念的轉(zhuǎn)變。使基層政府領導及工作人員認識到農(nóng)村人居環(huán)境治理是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)。進而提高對農(nóng)村人居環(huán)境治理的重視程度，將精力轉(zhuǎn)移一些在農(nóng)村人居環(huán)境治理工作上，深入開展農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動。上級政府要強化監(jiān)督考核，層層壓實責任，明確任務分工，將基層農(nóng)村人居環(huán)境整治提升情況納入年度考核，并加大分數(shù)權(quán)重，還要與基層政府領導干部和工作人員考核管理掛鉤。確保基層政府切實轉(zhuǎn)變工作理念，做好農(nóng)村人居環(huán)境治理工作。

3.2 提升工作人員素質(zhì)，建設專業(yè)人才隊伍

加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門生態(tài)環(huán)境保護隊伍建設。提升農(nóng)村人居環(huán)境治理隊伍能力。

首先，要提高基層政府工作人員的整體素質(zhì)。通過掛職、交流、培訓、競賽、等多種方式提高其業(yè)務水平;推動具備條件的基層政府配備環(huán)境監(jiān)管及執(zhí)法人員。完善配套各項制度，提高隊伍專業(yè)化水平。

其次，大力引進農(nóng)村人居環(huán)境治理乃至鄉(xiāng)村建設各方面的專業(yè)技術人才。鼓勵本土人才回鄉(xiāng)發(fā)展，激勵城市人才入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)，了解他們的訴求，解決他們的后顧之憂，建立健全各類人才向基層流動的“綠色通道”，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作力量相對薄弱的問題，構(gòu)建起規(guī)劃、建設、管護一體的完整農(nóng)村人居環(huán)境治理人才鏈。

3.3 構(gòu)建多元主體合作共治機制

充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用。實施推廣先進典型工程，選樹積極主動參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的本地村民并進行宣傳推廣，必要時給予相應獎勵，帶起參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的風潮。利用學校、宣傳欄等廣泛宣傳農(nóng)村人居環(huán)境治理的重要性及相關政策，有效調(diào)動農(nóng)民積極性，讓環(huán)保行為由強制要求，逐步變?yōu)樽杂X自愿的行為，才能將環(huán)保工作落到實處。落實企業(yè)生態(tài)環(huán)境責任。鼓勵企業(yè)作為第三方參與環(huán)境綜合治理托管服務、農(nóng)村垃圾處理收費等農(nóng)村人居環(huán)境治理項目。加大對環(huán)保社會組織的引導、支持和培育力度，提高環(huán)保公益服務水平。推動農(nóng)村人居環(huán)境志愿服務隊伍建設，加強志愿者交流培訓。

3.4 加大政策支持力度及資金投入

明確和強化政府“投入”責任。完善三級政府共同投入機制，確保政府投資穩(wěn)定增長，新增財力重點向農(nóng)村人居環(huán)境治理方面傾斜，減輕基層政府財政負擔。抓住土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例提高的機會，將更多的資金投入農(nóng)村人居環(huán)境治理中，并注意提高財政資金使用效益。鼓勵和引導金融機構(gòu)將業(yè)務更多拓展至農(nóng)村人居環(huán)境治理領域，保證農(nóng)村人居環(huán)境建設項目的各項所需并落實稅收減免政策。將農(nóng)村人居環(huán)境小型工程項目以工代賑等方式交予當?shù)丶w經(jīng)濟組織和農(nóng)民。在建設及后期的運行管護上，推進政府和社會資本合作，探索第三方參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的有效制度。繼續(xù)大力進行示范評選，并配套農(nóng)村人居環(huán)境治理專項資金，激勵各地積極參與評選，持續(xù)推進農(nóng)村人居環(huán)境治理。

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