王 軍

(四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610207)

不起訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)移送起訴的案件，經(jīng)過審查后，依法終止刑事訴訟，不再將犯罪嫌疑人提起公訴交付審判的一項(xiàng)職權(quán)，是檢察官履行客觀義務(wù)的重要制度體現(xiàn)。從最高人民檢察院歷年公布的辦案數(shù)據(jù)來看，2016年至2020年，全國不起訴率逐年上升，分別是5.9%、6.3%、7.7%、9.5%、13.7%，其中，2020年不起訴人數(shù)為249312人，比2016年的90694人增加了1.7倍。

不起訴人數(shù)的大幅上升給檢察辦案造成了較大壓力。為及時(shí)結(jié)案，檢察機(jī)關(guān)將更多精力集中在不起訴的前端環(huán)節(jié)，即如何迅速準(zhǔn)確認(rèn)定和適用不起訴，而對于案件辦理后的配套措施和權(quán)力后續(xù)運(yùn)行，則鮮有關(guān)注。本文從實(shí)證研究角度出發(fā)，系統(tǒng)分析不起訴后非刑罰措施適用情況以及檢察權(quán)運(yùn)行中存在的困境，繼而提出推進(jìn)不起訴后檢察權(quán)規(guī)范、有效運(yùn)行的實(shí)踐進(jìn)路，促使檢察機(jī)關(guān)更好地履行職責(zé)，切實(shí)發(fā)揮法律監(jiān)督作用。

一、不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行的價(jià)值定位

公訴權(quán)是指國家對犯罪進(jìn)行追訴與否的權(quán)力，是檢察職能中一項(xiàng)基本性權(quán)力。刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過審查起訴程序，根據(jù)查證的犯罪事實(shí)和證據(jù)，依法對犯罪嫌疑人作出是否起訴的決定。可見，不起訴權(quán)與起訴權(quán)均屬于公訴權(quán)的重要組成部分。不起訴權(quán)在檢察職能中也同樣具有重要地位，在強(qiáng)化檢察官客觀公正義務(wù)，保障無罪的人不受刑事追究，貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，落實(shí)訴訟經(jīng)濟(jì)原則等方面發(fā)揮著積極作用(1)童建明.論不起訴權(quán)的合理適用[J].中國刑事法雜志, 2019,(4)：23-34.。

由于權(quán)屬特征的不同，在表象上，不起訴權(quán)更多地表現(xiàn)為一種消極的公訴權(quán)，起訴權(quán)則更多地表現(xiàn)為一種積極的公訴權(quán)，從而導(dǎo)致實(shí)踐中一些人對不起訴權(quán)缺乏足夠的重視和全面審視。從系統(tǒng)觀念出發(fā)，不起訴權(quán)屬于一項(xiàng)完整的公訴權(quán)，其運(yùn)行必然是一個(gè)具備完整閉環(huán)邏輯的過程，作出不起訴決定并非是不起訴權(quán)行使的終點(diǎn)。換言之，不起訴不是目的，而是檢察權(quán)運(yùn)行的必然路徑之一，最終目的是保證法律的正確實(shí)施，權(quán)利的依法保障，其邏輯應(yīng)當(dāng)是整體、系統(tǒng)、有效的。無論從作出是否起訴決定前的審查起訴，還是到?jīng)Q定不起訴后的刑事替代措施，對行政機(jī)關(guān)的反向銜接和檢察建議，對被害人的司法救助，對案件的釋法說理等環(huán)節(jié)，都屬于不起訴權(quán)的自然延伸，是對整個(gè)檢察權(quán)的有效運(yùn)行。從實(shí)踐層面看，不起訴權(quán)的適用過程雖然僅是刑事訴訟程序公訴階段的一個(gè)前端環(huán)節(jié)，但該權(quán)力的運(yùn)行結(jié)構(gòu)是完整的，并從程序維度體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中監(jiān)督法律實(shí)施、保障人權(quán)、打擊犯罪的基本價(jià)值。用好不起訴權(quán)，切實(shí)推進(jìn)不起訴后檢察權(quán)的規(guī)范運(yùn)行，能夠有效發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，確保法律的公正有效實(shí)施。

二、規(guī)范不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行的必要性

一是加強(qiáng)新時(shí)代法律監(jiān)督工作的內(nèi)在要求。2021年6月15日，中共中央專門印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》(2)中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見[EB/OL].(2021-08-02)[2021-08-21] .https://www.spp.gov.cn/spp/tt/202108/t20210802_525619.shtml.(以下簡稱《意見》)，從更高站位闡釋了檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位和作用，明確了檢察權(quán)運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循的政治責(zé)任、法治責(zé)任、檢察責(zé)任，為檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)和完善法律監(jiān)督工作提供了最有力保障。《意見》第5條強(qiáng)調(diào)，要健全行政執(zhí)法和刑事司法(以下簡稱“兩法銜接”)工作機(jī)制，健全檢察機(jī)關(guān)對決定不起訴的犯罪嫌疑人依法移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)給予行政處罰、政務(wù)處分或者其他處分的制度。這意味著檢察機(jī)關(guān)對存在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送涉嫌犯罪案件而不移送的，在及時(shí)提出檢察意見的同時(shí)，對于作出不起訴決定的案件，需要同步審查是否需要給予被不起訴人行政處罰，并提出檢察意見依法移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。《意見》從側(cè)面反映出與人民群眾司法新需求相比，不起訴后檢察權(quán)職能作用發(fā)揮還不夠充分，“兩法銜接”工作還存在著部分短板弱項(xiàng)，這也是當(dāng)前檢察工作面臨的重要掣肘。同時(shí)，2021年9月，最高人民檢察院《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》，對反向移送銜接的啟動情形進(jìn)行了明確，要求人民檢察院在擬作出不起訴決定的同時(shí)，依法審查是否需要對被不起訴人給予行政處罰，人民檢察院對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件和對需予以行政處罰的不起訴案件移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理的都應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，從行刑銜接的角度，為不起訴后檢察權(quán)的規(guī)范、有效運(yùn)行提出了內(nèi)在要求。

二是落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的路徑體現(xiàn)。寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策要求在辦案中根據(jù)犯罪的具體情況，依法合理實(shí)行區(qū)別對待，做到該寬則寬，當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，寬嚴(yán)相濟(jì)，罰當(dāng)其罪，打擊和孤立極少數(shù)，教育、感化和挽救大多數(shù)，最大限度地減少社會對立面，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。對此，在輕罪刑事案件中對犯罪情節(jié)輕微、不需要判處刑罰的嫌疑人依法作出相對不起訴處理，必然是落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的應(yīng)有之義。但同時(shí)，刑事司法應(yīng)當(dāng)順應(yīng)犯罪結(jié)構(gòu)變化進(jìn)行必要調(diào)整，尤其是在輕罪案件已逐漸成為刑事犯罪領(lǐng)域主要組成部分的形勢下，審前羈押從2000年的96.8%降至2020年的53%(3)張軍. 最高人民檢察院工作報(bào)告[EB/OL]. (2021-03-15) [2021-08-22]. https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202103/t20210315_512731.shtml.。絕大多數(shù)輕罪案件嫌疑人審前未被羈押，其中符合作出相對不起訴條件的嫌疑人更是以取保候?qū)彏橹鳎藭r(shí)對于需要移送行政處罰的不起訴案件，如果僅是進(jìn)行簡單的口頭訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過，隨即向被不起訴人出具不起訴決定書，而未及時(shí)提出檢察意見移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理的，將難以實(shí)現(xiàn)對違法者的矯治懲戒目的。同時(shí)，從相關(guān)法律和司法解釋規(guī)定來看，部分犯罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)會因嫌疑人事前受過行政處罰而有所降低，如《關(guān)于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問題的解釋》第2條明確規(guī)定，一年內(nèi)曾因盜竊受過行政處罰的，“數(shù)額較大”的標(biāo)準(zhǔn)可以按照前條規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的50%確定?？梢?，不起訴后檢察職能消極行使，對應(yīng)當(dāng)給予后續(xù)行政處罰的忽視，還有可能削弱刑法的打擊犯罪功能，引發(fā)放縱犯罪的風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要規(guī)范完善不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，通過將被不起訴人移送行政機(jī)關(guān)加以行政處罰、經(jīng)濟(jì)處罰或者要求參與社會公益服務(wù)等形式，嚴(yán)格落實(shí)對被不起訴人的非刑罰處罰措施，切實(shí)推動對被不起訴人的分層治理，做到寬嚴(yán)得當(dāng)。

三是因應(yīng)輕罪刑事案件大幅上升的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前，我國犯罪結(jié)構(gòu)同20世紀(jì)90年代相比已經(jīng)發(fā)生變化，嚴(yán)重暴力犯罪及重罪率在刑事案件中的比重持續(xù)下降，輕罪案件不斷增多。據(jù)最高人民檢察院工作報(bào)告，1999年至2020年，檢察機(jī)關(guān)起訴的嚴(yán)重暴力犯罪從16.2萬人降至5.7萬人，嚴(yán)重暴力犯罪案件量達(dá)20年來最低，其中判處三年以上有期徒刑的刑罰案件，從2000年的46.1%降至2020年的22.6%(4)張軍. 最高人民檢察院工作報(bào)告[EB/OL]. (2021-03-15) [2021-08-22]. https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202103/t20210315_512731.shtml.。

與此同時(shí)，各級檢察機(jī)關(guān)深入落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度以及“少捕慎訴慎押”刑事司法政策，對犯罪情節(jié)輕微、不需要判處刑罰的輕罪刑事案件大膽適用不起訴權(quán)，相對不起訴人數(shù)從2000年的2.9萬人升至20.2萬人。嚴(yán)重暴力犯罪逐年下降，反映了社會治安形勢持續(xù)好轉(zhuǎn)，但輕罪案件的大幅上升，表明社會公眾對犯罪的容忍度在逐漸降低(5)袁彬.犯罪結(jié)構(gòu)變化呼喚刑法精準(zhǔn)治理[J].人民論壇.2021,(23):78-81.，社會治理已經(jīng)進(jìn)入新階段。這要求檢察機(jī)關(guān)及時(shí)更新辦案理念，實(shí)行更加精準(zhǔn)的治理對策，更具社會效果的配套工作措施。據(jù)此，若對于輕罪刑事案件仍然一味“不訴了之”，對嫌疑人“一放了之”，則更容易受到社會公眾質(zhì)疑，甚至?xí)股鐣妼⒉黄鹪V錯(cuò)誤解讀為不懲罰，這既難以滿足社會公眾對社會發(fā)展內(nèi)涵的新期待，也不利于社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在犯罪結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯輕罪化趨勢的大背景下，輕罪案件不起訴后，如何繼續(xù)有效、規(guī)范發(fā)揮檢察職能，加強(qiáng)刑事處罰與行政處罰及相關(guān)配套措施的良性對接，探索對被不起訴人依法、妥善適用刑事替代措施，在訴前環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)犯罪預(yù)防，已成為當(dāng)下不可回避的課題。

三、不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行的基本現(xiàn)狀

司法實(shí)踐中，不起訴后的檢察權(quán)行使主要表現(xiàn)在對被不起訴人依法適用非刑罰措施、對涉案財(cái)物的處理以及發(fā)出社會治理檢察建議等方面內(nèi)容。關(guān)于涉案財(cái)物的處理問題，目前學(xué)界已經(jīng)進(jìn)行了較為深入的分析研究，也有人民檢察院關(guān)于刑事訴訟涉案財(cái)物管理的相關(guān)規(guī)定以及公安機(jī)關(guān)關(guān)于辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定。對此，我們主要從“兩法銜接”的角度出發(fā)，以C市Q縣級市檢察院辦案數(shù)據(jù)為樣本，進(jìn)一步分析對被不起訴人依法適用非刑罰措施、發(fā)出檢察建議等方面的情況。

一是訓(xùn)誡措施主要采取口頭方式。2018年至2020年，Q縣級市檢察院共決定不起訴人數(shù)237人，其中相對不起訴136人，存疑不起訴72人，法定不起訴29人。

從筆者開展的座談?wù){(diào)研情況來看，絕大多數(shù)檢察官及檢察官助理對被不起訴人采取的是口頭訓(xùn)誡的方式。而從隨機(jī)抽取的100件不起訴案件中，不起訴工作筆錄中僅有不到30%的案件對訓(xùn)誡情況作了書面記錄，主要集中在盜竊、交通肇事、尋釁滋事和職務(wù)侵占案件，且內(nèi)容極為簡單，無從得知法治教育實(shí)施內(nèi)容、效果等具體情況。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，書面記錄口頭訓(xùn)誡內(nèi)容的案件多數(shù)涉未成年人案件，這主要源于當(dāng)前附條件不起訴制度的特別要求。另外，該院尚無作出書面訓(xùn)誡的案件。

二是多數(shù)相對不起訴案件有具結(jié)悔過、賠禮道歉或賠償損失情形。從Q縣級市檢察院辦理的不起訴案件來看，35%的相對不起訴案件嫌疑人在不起訴決定作出以前已和被害人達(dá)成刑事和解，同時(shí)為爭取獲得寬大處理，均自愿認(rèn)罪認(rèn)罰，并簽署了認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書。從調(diào)研情況來看，辦案人員均明確表示，已將嫌疑人是否具有賠禮道歉或賠償損失等情形，作為能否作出相對不起訴決定的重要考量因素，對于嫌疑人尚未賠禮道歉、賠償損失的案件，會在不起訴決定作出前口頭責(zé)令嫌疑人向被害人賠禮道歉或賠償損失，目前尚未有書面發(fā)出責(zé)令通知書的情形。相對而言，在法定不起訴、存疑不起訴案件中，嫌疑人很少向被害人賠禮道歉或賠償損失，對此，辦案人員大多認(rèn)為在不構(gòu)成犯罪的情況下，能否書面責(zé)令嫌疑人賠禮道歉或賠償損失尚存在爭議，因此僅在簡單進(jìn)行訓(xùn)誡后，作出法定不起訴或者存疑不起訴決定。

KAP相關(guān)性分析結(jié)果符合信念、知識與行為聯(lián)動模式，應(yīng)通過多種形式的培訓(xùn)和宣傳提高基層醫(yī)務(wù)人員疫苗相關(guān)知識水平和接種意識，使其成為疫苗推廣的主要力量[11]。由于研究資源有限，納入的基層醫(yī)務(wù)人員樣本量不足以進(jìn)一步分層分析，可能會掩蓋一些因素從而影響結(jié)果質(zhì)量，需要后期進(jìn)一步擴(kuò)充分析。

三是僅口頭建議行政機(jī)關(guān)給予嫌疑人行政處罰、政務(wù)處分或其他處分。目前，該院在移送行政機(jī)關(guān)進(jìn)行不起訴后續(xù)處理情況的相關(guān)案件數(shù)據(jù)較少，且均是采取電話通知的方式告知有關(guān)行政機(jī)關(guān)，暫無提出書面檢察意見或者檢察建議移送行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰、政務(wù)處分或其他處分的情形。需要指出的是，新出臺的《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》已明確要求檢察機(jī)關(guān)決定不起訴的案件，應(yīng)當(dāng)同時(shí)審查是否需要對被不起訴人給予行政處罰，對被不起訴人需要給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)向同級有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出檢察意見。下一步工作重點(diǎn)是如何針對反向移送情況細(xì)化實(shí)施細(xì)則、推進(jìn)辦案人員真正落實(shí)。

四是檢察建議的作用發(fā)揮不明顯。2018年度至2020年度，Q縣級市檢察院針對辦案過程中發(fā)現(xiàn)的治安隱患、行業(yè)亂象等情況，共制發(fā)社會治理檢察建議11件。其中，涉及不起訴案件僅1件，且主要針對濫伐林木等破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪領(lǐng)域。雖然行政機(jī)關(guān)的回復(fù)中采納了相關(guān)意見建議，進(jìn)一步健全完善林業(yè)資源保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)制，并對涉案不起訴人作出行政處罰決定，責(zé)令補(bǔ)種濫伐林木數(shù)十倍樹木，但從不起訴案件總量看，該適用數(shù)量仍然偏低，九成以上不起訴案件并未配套制發(fā)檢察建議。從檢察建議本身作用出發(fā)，檢察建議的制發(fā)就不多，且剛性效力明顯不足，絕大多數(shù)檢察建議即使收到被建議單位回復(fù)，也僅限于形式要件層面，后續(xù)并未作出實(shí)質(zhì)性整改或調(diào)整。這也導(dǎo)致在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)本就對檢察建議的適用存在疑慮，更遑論不起訴后再費(fèi)時(shí)制發(fā)檢察建議。

四、不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境及源起

依法充分適用不起訴權(quán)，有利于更好地保障人權(quán)和減少不必要的司法成本。但另一方面，隨著不起訴人數(shù)的大幅上升，一線辦案人員為盡快“案結(jié)事了”，將精力更多地集中在不起訴決定的前置環(huán)節(jié)，把工作重心放在不起訴情形的甄別和適用上，對于不起訴后的檢察權(quán)運(yùn)行缺乏必要的重視，后續(xù)檢察職能消極行使、不規(guī)范行使等問題逐步顯現(xiàn)。不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行的困境，既源自辦案人員對司法理念認(rèn)識的不深入，也囿于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行制度規(guī)范的缺位。

其一，對檢察權(quán)運(yùn)行缺乏準(zhǔn)確的定位與理解。檢察工作本身是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的技術(shù)工作，司法實(shí)踐中，常以“師徒結(jié)對”方式培育新入職的檢察干警。因此，當(dāng)不起訴檢察職能長期消極行使時(shí)，作為新入職的干警便會很少接觸到不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行的相關(guān)內(nèi)容和工作要求，甚至完全不清楚相關(guān)條款規(guī)定。從一線調(diào)研情況看，在問及不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行的相關(guān)條款時(shí)，Q縣級市檢察院90%以上辦案人員均表示不是很了解。其中，青年干警對于訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過等非刑罰措施甚至還存在著模糊認(rèn)識，并沒有真正意識到自身已經(jīng)在履行不起訴后的檢察職責(zé)。換言之，很大部分辦案人員不了解不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行工作的基本屬性，也未重視這一領(lǐng)域相關(guān)工作。雖然偶爾會進(jìn)行不起訴后相關(guān)法律政策適用的學(xué)習(xí)，但更多是出于程序性考慮、完成工作任務(wù)的需要，或防止不起訴附帶問題的發(fā)生，還沒有真正把不起訴后一系列后續(xù)措施看作是整個(gè)不起訴權(quán)運(yùn)行的整體。

其二，對“兩法銜接”內(nèi)涵及外延存在認(rèn)知誤區(qū)。目前，關(guān)于行政機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送案件的標(biāo)準(zhǔn)和程序在立法上已經(jīng)比較完善。黨的十八屆四中全會明確提出，要“健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無縫銜接”。(6)中共中央文獻(xiàn)研究室.十八大以來重要文獻(xiàn)選編(中)[Z].北京: 中央文獻(xiàn)出版社,2016.166.國務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、公安部《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》和《公安機(jī)關(guān)受理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件規(guī)定》也作出了相應(yīng)規(guī)定。但對于刑事司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送案件問題(7)刑事司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送案件情形主要是指，刑事司法機(jī)關(guān)在偵查階段、審查起訴階段或者審判階段，對依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的違法行為人，及時(shí)將案件移送行政機(jī)關(guān)處理。對此，我們主要討論檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段向行政機(jī)關(guān)移送涉刑案件情況。，理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注得比較少(8)雖然最高人民檢察院新出臺的《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》，規(guī)定了反向銜接的啟動情形，但在具體操作和剛性效力上還有進(jìn)一步細(xì)化的空間。，處理程序方面的規(guī)定上還存在一定的不足(9)張紅.行政處罰與刑罰處罰的雙向銜接[J].中國法律評論,2020,(5):27-33.。而且，檢察機(jī)關(guān)作為“兩法銜接”的牽頭部門，將更多的精力放在對以罰代刑、有罪不究、降格處理現(xiàn)象的監(jiān)督上，導(dǎo)致片面地把“兩法銜接”做成了單向銜接。如在2020年S省C市檢察機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪檢察工作部署會上，有八個(gè)基層檢察院匯報(bào)了“兩法銜接”方面工作，但介紹的均是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送刑事案件情況，未明確提及將刑事案件移送行政執(zhí)法機(jī)關(guān)方面內(nèi)容。且有部分檢察人員把向行政機(jī)關(guān)反饋案件審判結(jié)果簡單地理解為“雙向銜接”。事實(shí)上，這僅是工作信息反饋上的“雙向銜接”，而非“兩法銜接”工作中要求的案件移送上的“雙向銜接”。

其三，不起訴后的檢察履職積極性不高。筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，辦案人員日常工作的開展主要圍繞上級檢察機(jī)關(guān)下達(dá)的目標(biāo)考核要求進(jìn)行，對于目標(biāo)考核之外的工作，大多不愿關(guān)注和開展。因此，在談到不起訴案件辦理時(shí)，辦案人員普遍認(rèn)為只需要熟練掌握刑法、刑事訴訟法和刑事訴訟規(guī)則，做到案件質(zhì)量不出問題，完成上級下達(dá)的不起訴率等目標(biāo)考核要求即可。而對于不屬于檢察業(yè)務(wù)辦案系統(tǒng)中不起訴案件案卡必填項(xiàng)內(nèi)容，且未列入目標(biāo)考核要求的不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行相關(guān)工作，辦案人員則表示這項(xiàng)工作可以開展、也可以不開展。在問及沒有書面訓(xùn)誡內(nèi)容或者口頭訓(xùn)誡未記錄在不起訴工作筆錄中是否有影響時(shí)，同樣表示在案件質(zhì)量評查中未對此項(xiàng)內(nèi)容作出要求，目前沒有任何壓力。同時(shí)，對于未書面移送行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰的情形，辦案人員普通認(rèn)為，基層是熟人社會，因長期有工作交流，口頭告知有關(guān)行政機(jī)關(guān)便足以解決相關(guān)問題。

其四，不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行制度規(guī)范缺位明顯。當(dāng)前，《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》和《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》等規(guī)范性文件中僅對不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行作出原則性規(guī)定，不起訴后檢察權(quán)的運(yùn)行過程、運(yùn)行配套機(jī)制等內(nèi)容尚屬空白(10)趙卿等.不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行研究[J].人民檢察,2021,(8):5.。對此，部分基層檢察機(jī)關(guān)對于如何規(guī)范開展不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行工作，進(jìn)行了一定有益探索，如四川省華鎣市建立了《不起訴案件移送行政處罰工作實(shí)施辦法》，明確案件移送范圍、程序及方式等，并確立檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)相互配合的工作機(jī)制以及檢察機(jī)關(guān)的跟蹤監(jiān)督機(jī)制(11)周雅麗,唐晨,張志超.四川華鎣：建立不起訴案件移送行政處罰制度[N].檢察日報(bào),2021-08-30(05).。但仍停留在地方探索，缺乏全國性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，極有可能導(dǎo)致各地具體操作程序不統(tǒng)一，甚至發(fā)生同案不同處理結(jié)果的情形，這在各地區(qū)“醉駕”型危險(xiǎn)駕駛不起訴標(biāo)準(zhǔn)上已有所體現(xiàn)。如2013年12月，“兩高一部”聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于辦理醉酒駕駛機(jī)動車刑事案件適用法律若干問題的意見》，規(guī)定在道路上駕駛機(jī)動車，血液酒精含量達(dá)到80毫克/100毫升以上的，屬于醉酒駕駛機(jī)動車，依照刑法以危險(xiǎn)駕駛罪定罪處罰，但并無“免予刑罰”的相關(guān)規(guī)定。近年來，隨著“醉駕”型危險(xiǎn)駕駛犯罪的大幅上升，全國各地相繼出臺“醉駕”立案標(biāo)準(zhǔn)、免刑標(biāo)準(zhǔn)等新規(guī)定，但由于各地的標(biāo)準(zhǔn)不一致，且社會情況及執(zhí)法理念不同，導(dǎo)致各地在“醉駕”具體量刑上有較大差異，特別在是否適用緩刑、是否不起訴等方面(12)多地“醉駕”不起訴標(biāo)準(zhǔn)出臺，專家：不起訴不意味著放縱[EB/OL]. (2019-10-10) [2021-08-22]. http://www.zjcourt.cn/art/2019/10/10/art_353_18648.html.。因此，需要盡快出臺不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行的相關(guān)規(guī)范性文件，以指導(dǎo)司法實(shí)踐。

五、不起訴后檢察權(quán)規(guī)范運(yùn)行的實(shí)踐進(jìn)路

(一)激活“兩法銜接”的規(guī)范指引作用

“兩法銜接”正式運(yùn)行已逾十年，積累了一定的工作經(jīng)驗(yàn)和制度成果。2021年6月15日，中共中央專門印發(fā)《意見》，再次明確強(qiáng)調(diào)要健全“兩法銜接”工作機(jī)制，為該項(xiàng)工作賦予了新的意涵和使命。2021年7月15日，最新修訂的《行政處罰法》正式實(shí)施，其亮點(diǎn)之一就是因應(yīng)要求，細(xì)化了“兩法銜接”制度。其第27條在原有基礎(chǔ)上增加了“對依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)”。換言之，新《行政處罰法》第27條將散見于其他法律法規(guī)中的司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送案件的規(guī)定進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，明確指出“兩法銜接”既要阻止“以行代刑”，也要防止“以刑代行”，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)負(fù)有雙向移送案件的義務(wù)。那么，在國家層面多次強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步健全“兩法銜接”工作機(jī)制的形勢下，如何有效構(gòu)建起司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送案件機(jī)制，對不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范指引？筆者認(rèn)為可以重點(diǎn)從以下幾方面著手。

一是參照《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中有關(guān)規(guī)定，由兩高一部牽頭制定司法機(jī)關(guān)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉刑案件的規(guī)定等規(guī)范性文件，明確涉刑案件中應(yīng)該給予行政處罰的移送情形和標(biāo)準(zhǔn)、需要移送的案件材料、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接收處理程序、行政處罰結(jié)果反饋程序，以及對于沒有正當(dāng)理由作出不予處罰決定的法律監(jiān)督等方面內(nèi)容。對最高人民檢察院《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》進(jìn)行細(xì)化，著重針對不起訴情形中反向移送銜接有關(guān)內(nèi)容，形成更加精細(xì)化、更具操作性的配套實(shí)施細(xì)則。二是健全完善“兩法銜接”信息平臺，增設(shè)刑事案件移送行政處罰板塊，司法機(jī)關(guān)通過“兩法銜接”信息平臺將需要給予行政處罰的刑事案件移送有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對涉刑案件當(dāng)事人作出行政處罰后，及時(shí)將行政處罰記錄統(tǒng)一錄入信息平臺，從而彌補(bǔ)刑事處理與行政處理銜接上的不足，形成“兩法銜接”工作閉環(huán)。三是充分發(fā)揮“兩法銜接”聯(lián)席會議制度作用。司法實(shí)踐中，召開“兩法銜接”聯(lián)席會議更多傾向于討論行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中查處的行政違法行為是否構(gòu)成犯罪，以及證據(jù)固定等方面問題，召開會議次數(shù)相對較少，以Q縣級市檢察院為例，平均每年?duì)款^召開個(gè)案討論會次數(shù)僅4次左右。在“單向銜接”實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)化為“雙向銜接”后，考慮到當(dāng)前司法機(jī)關(guān)辦案人員普遍存在對行政處罰等跨領(lǐng)域法律法規(guī)知識儲備不足等問題，有必要推行“兩法銜接”聯(lián)席會議制度化、常態(tài)化，以解決后期可能出現(xiàn)的配合協(xié)作不暢、案件定性和移送標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識不一等問題。此外，應(yīng)以年度為周期，注重對不起訴案件在“兩法銜接”工作機(jī)制運(yùn)行中的適用情況進(jìn)行分析，形成問題反映和對策建議，并向上級院和地方黨委進(jìn)行專題匯報(bào)，以期得到關(guān)注支持。

(二)建構(gòu)不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行配套銜接機(jī)制

目前，針對不起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件的不同情況，對被不起訴人予以訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉或者賠償損失。對需要給予被不起訴人行政處罰、行政處分的，檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理等。上述非刑罰方式是目前適用不起訴的主要配套措施，在實(shí)踐中也被稱為“起訴替代措施”，理論上該類措施的綜合運(yùn)用不僅可以提升教育矯治功能，擴(kuò)大法治宣傳效果，還能最大限度地促進(jìn)社會綜合治理。但從效果來看，上述措施對被不起訴人的約束力較弱，遠(yuǎn)未能達(dá)到不起訴制度預(yù)期目的。對此，我們認(rèn)為可以從內(nèi)外兩個(gè)環(huán)節(jié)入手，健全完善不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行配套機(jī)制。對內(nèi)，在辦理存在實(shí)質(zhì)被害人的輕微案件時(shí)，可以借鑒Q縣級市檢察院做法，把“對被害人退贓退賠，爭取被害人的諒解”等當(dāng)事人因素設(shè)置為附加條件，從而促使被追訴人和被害人之間進(jìn)行互動，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化，有效修復(fù)被犯罪行為破壞的社會關(guān)系和社會秩序。對外，可以參照未成年犯罪嫌疑人附條件不起訴制度，適當(dāng)探索新的“起訴替代措施”，如廣州市越秀區(qū)檢察院對于輕微醉駕案件引入以公益勞動換取不起訴決定的做法(13)醉駕后想從寬免刑？廣州越秀：做志愿服務(wù)可考慮不起訴[EB/OL]. (2019-06-29)[2021-09-10].https：//www.jcy.gz.gov.cn/xw/1207.jhtml.，其實(shí)質(zhì)就是“起訴替代措施”的一種新形態(tài)。但在實(shí)務(wù)操作層面上，我們并不贊同將對被不起訴人的考察簡單交由社會組織進(jìn)行的做法。一方面，社會組織對被不起訴人的約束力不強(qiáng)，考核的效果易引發(fā)社會爭議，效力上也有待商榷。雖然廣州市越秀區(qū)檢察院最后提到對于沒有及時(shí)參加活動的相對不起訴人撤銷志愿服務(wù)資格，依法啟動起訴程序，但這顯然和該機(jī)制的設(shè)置初衷相背離。另一方面，隨著輕罪刑事案件大幅上升，尤其是在2020年不起訴人數(shù)已經(jīng)達(dá)到249312人的背景下，僅僅依靠社會組織顯然是不夠的。對此，我們認(rèn)為，可以按照黨委統(tǒng)籌、檢察牽頭、部門協(xié)同的思路，將對被不起訴人的考察交由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行。從社區(qū)矯正工作開展情況來看，全國每年新接收社區(qū)矯正對象為50多萬人，矯正期間再犯罪率一直低于0.2%，累計(jì)幫助18.6萬名罪犯與社會企業(yè)明確就業(yè)意向(14)代睿.司法部：全國每年接收社區(qū)矯正對象50多萬人，矯正期間再犯罪率低于0.2%[EB/OL].(2021-09-24)[2021-09-25].https：//www.thecover.cn/news/8133119.。顯然，社區(qū)矯正充分利用社會力量和資源，提高對輕刑罪犯的教育改造質(zhì)量，快速修復(fù)受損的社會關(guān)系，為維護(hù)社會和諧穩(wěn)定起到了積極作用。因此，完全可以依托“兩法銜接”工作制度，通過“檢察監(jiān)督+部門協(xié)同+社區(qū)矯正”模式，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對被不起訴人作出行政處理后，由檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)社會矯正機(jī)構(gòu)，將被不起訴人納入社區(qū)矯正監(jiān)管，這樣既起到化解社會矛盾、預(yù)防減少刑事犯罪和優(yōu)化司法資源配置的作用，又可以達(dá)到對被不起訴人的矯治懲戒目的。

(三)發(fā)揮績效考評在檢察權(quán)運(yùn)行中的導(dǎo)向功能

隨著不起訴后檢察職能消極行使或不善行使等問題逐步顯現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)有必要參照目標(biāo)管理考核中建議行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件方面有關(guān)指標(biāo)設(shè)定，構(gòu)建并執(zhí)行不起訴后檢察職責(zé)履行方面的考核機(jī)制，以充分調(diào)動檢察人員履職積極性。

一是在對基層院的目標(biāo)績效考評中增設(shè)不起訴后檢察職責(zé)履行指標(biāo)。以S省C市檢察院對基層檢察院目標(biāo)績效考評辦法為例，其目標(biāo)考評辦法中明確將“檢察機(jī)關(guān)建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件數(shù)”和“檢察機(jī)關(guān)建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件提起公訴率”作為兩項(xiàng)重要考評指標(biāo)。對此，我們認(rèn)為，可以結(jié)合“兩法銜接”工作，增設(shè)不起訴后向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議和檢察意見數(shù)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對檢察建議和檢察意見的采納率等考核指標(biāo)，推動基層檢察院全面提升不起訴工作質(zhì)效。二是將不起訴后檢察職責(zé)履行情況作為檢察官業(yè)績考評的重要依據(jù)。在檢察官業(yè)績考評辦法中，明確將不起訴后向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議和檢察意見數(shù)、被建議單位采納情況、不起訴案件社會效果等與檢察官履職績效考核掛鉤,對不起訴后檢察職責(zé)履行情況進(jìn)行綜合考評，充分調(diào)動檢察官在不起訴后檢察職責(zé)履行環(huán)節(jié)上的積極性和主動性。三是將不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行情況納入2.0版檢察業(yè)務(wù)辦案系統(tǒng)。針對目前不起訴后檢察職責(zé)履行情況不屬于2.0版檢察業(yè)務(wù)辦案系統(tǒng)中案件案卡必填項(xiàng)的問題，建議將不起訴后制發(fā)檢察建議和檢察意見情況等設(shè)置為案卡必填項(xiàng)，這樣既能在案件作出不起訴決定后，督促檢察官主動履職，又可以通過抓取案卡數(shù)據(jù)，全面梳理總結(jié)檢察機(jī)關(guān)每年度不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行整體情況。