劉 琳

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

引言

2020年9月21日，中國政府網(wǎng)公布北京、湖南、安徽自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案及浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域方案，這也使得我國的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡稱為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū))總數(shù)達(dá)到21個(gè)。建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在新時(shí)代推進(jìn)改革開放的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措。2013年11月在黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中將其定性為自貿(mào)園區(qū)，這說明自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一方面是對傳統(tǒng)的自貿(mào)園區(qū)的繼承和發(fā)展，要以種種優(yōu)惠政策和扶持措施打造良好的營商環(huán)境，另一方面也是制度試驗(yàn)區(qū)，目的在于建立與國際投資貿(mào)易規(guī)則相適應(yīng)的新制度(1)我國自貿(mào)園區(qū)的發(fā)展大致劃分為三代。第一代自貿(mào)園區(qū)(1979年至1990年) ，主要包括深圳、汕頭、珠海、廈門和海南這五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，這些經(jīng)濟(jì)特區(qū)原計(jì)劃通過區(qū)分“一線”和“二線”發(fā)展特殊關(guān)稅區(qū)，隨著各經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍的擴(kuò)大，它們變成實(shí)質(zhì)意義上的投資區(qū)。第二代自貿(mào)園區(qū)(1990年至2013年)，包括保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)，它們屬于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，基本實(shí)現(xiàn) “一線”和 “二線”的區(qū)分，區(qū)內(nèi)享有進(jìn)口產(chǎn)品保稅、出口產(chǎn)品退稅等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。第三代自貿(mào)園區(qū) (2013年至今) ，主要包括已設(shè)立的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。較之自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，前兩代自貿(mào)園區(qū)可以稱為傳統(tǒng)的自貿(mào)園區(qū)，新一代自貿(mào)園實(shí)驗(yàn)區(qū)的主要特點(diǎn)表現(xiàn)為制度改革的紅利、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展和重在投資管理便利化等方面。參見鄭麗珍.自貿(mào)園區(qū)的國際法律規(guī)制與中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的應(yīng)對——以貿(mào)易公平為視角[J].福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2016(3):1.。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)營造良好的營商環(huán)境、建立與國際投資貿(mào)易規(guī)則相適應(yīng)的新體制，其前提是要參考我國已參加的國際貿(mào)易與投資方面的條約及協(xié)定，在我國承擔(dān)的條約和協(xié)定義務(wù)框架下推出優(yōu)惠政策和扶持措施，主要原因在于國際法上的“約定必須信守”這一基本原則和地方政府的貿(mào)易管理行為最終由中央政府負(fù)國際法上的責(zé)任這一歸責(zé)原則。以成員方覆蓋范圍最廣、有“經(jīng)濟(jì)聯(lián)合國”之稱的世界貿(mào)易組織為例(以下簡稱為“WTO”)，其《關(guān)于爭端解決規(guī)則和程序的諒解》第22. 9條就體現(xiàn)了中央政府對地方政府的行為負(fù)責(zé)的原則(2)WTO《關(guān)于爭端解決規(guī)則和程序的諒解》第22. 9條規(guī)定: 如一成員領(lǐng)土內(nèi)的地區(qū)或地方政府或主管機(jī)關(guān)采取了影響本協(xié)定遵守的措施，則可啟動(dòng)本協(xié)定的爭端解決程序; 如爭端解決機(jī)構(gòu)已經(jīng)裁決某一協(xié)定的規(guī)定未得到遵守，則負(fù)有責(zé)任的政府應(yīng)該采取合理的措施，保證遵守該協(xié)定; 在未遵守本協(xié)定的情況下，負(fù)有責(zé)任的成員將承擔(dān)有關(guān)補(bǔ)充和中止減讓的法律后果。，而我國已設(shè)立的21個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)主要遵循 “中央設(shè)立、地方政府主管”的模式，地方政府在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的措施如果違反WTO規(guī)則，最終由中央政府承擔(dān)責(zé)任。

一、特別經(jīng)濟(jì)區(qū)與WTO規(guī)則的關(guān)聯(lián)

自貿(mào)園區(qū)在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都較為普遍，只是名稱各異，美國稱之為“對外貿(mào)易區(qū)(foreign trade zone)”，歐盟稱之為“自由區(qū)(free zone)”，發(fā)展中國家中存在“自由貿(mào)易區(qū)(free trade zone)”“出口加工區(qū)(export processing zone)”和“出口自由區(qū)(export free zone)”等種種稱謂，在WTO的法律文件中一般稱之為“特別經(jīng)濟(jì)區(qū)(special economic zone)”。出于討論方便的目的，以下在WTO規(guī)則體系的討論中將其稱為“特別經(jīng)濟(jì)區(qū)”，而在我國相關(guān)的討論中視具體語境稱之為自貿(mào)園區(qū)或自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。

(一)主要國家的特別經(jīng)濟(jì)區(qū)

聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會委員會在一份報(bào)告中認(rèn)為：特別經(jīng)濟(jì)區(qū)系指創(chuàng)設(shè)與本國其他地區(qū)不同的且有利于生產(chǎn)和營商的環(huán)境的特定地理區(qū)域。各國創(chuàng)設(shè)特別經(jīng)濟(jì)區(qū)的目的主要有促進(jìn)出口和創(chuàng)匯、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、吸引外國直接投資及促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)化和進(jìn)步等(3)UNESCAP, ‘Free Trade Zone and Port Hinterland Development’ (2005), p.7.。據(jù)學(xué)者考證，早在18世紀(jì)就出現(xiàn)了特別經(jīng)濟(jì)區(qū)的雛形，而美國國會在1934年就通過《對外貿(mào)易區(qū)法》(Foreign Trade Zones Act of 1934) 以及《對外貿(mào)易區(qū)委員會條例》并由此開辟對外貿(mào)易區(qū)，其主要目的在于消除1930年《斯穆特-霍利關(guān)稅法案》的高關(guān)稅壁壘及繁瑣的通關(guān)程序?qū)D(zhuǎn)口貿(mào)易的消極影響。與美國等發(fā)達(dá)國家較早設(shè)立自貿(mào)園區(qū)不同，發(fā)展中國家是在聯(lián)合國的推動(dòng)下于20世紀(jì)60年代開始建設(shè)特別經(jīng)濟(jì)區(qū)，之后呈星火燎原之勢(4)1967年8月4日，聯(lián)合國經(jīng)社理事會通過第4429決議，肯定自貿(mào)園區(qū)對改善發(fā)展中國家的港口設(shè)施和海關(guān)功能起重要作用，是發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)貿(mào)易整體自由化、出口結(jié)構(gòu)多元化、外貿(mào)總量增加的推進(jìn)器。會后，聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織制定了一份自貿(mào)園區(qū)計(jì)劃模板供發(fā)展中國家參考，其中所含的自貿(mào)園區(qū)行政管理、基礎(chǔ)設(shè)施、免稅和其他投資激勵(lì)等內(nèi)容，成為發(fā)展中國家建設(shè)和運(yùn)營自貿(mào)園區(qū)的重要參考。。發(fā)展中國家往往對特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的企業(yè)實(shí)施種種優(yōu)惠政策和扶持措施，這些政策和措施往往與貿(mào)易和投資的自由化措施相結(jié)合，包括予以入駐企業(yè)投資保證、稅費(fèi)減免、海關(guān)程序的簡化、良好的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)惠條件的土地使用權(quán)及出口信貸等融資支持等(5)UNESCAP,‘Free Trade Zone and Port Hinterland Development’ (2005), p.163-167.。由于發(fā)展中國家自身財(cái)力上的限制及體制上的束縛，無法在全國范圍內(nèi)推行上述產(chǎn)業(yè)和投資政策。上述優(yōu)惠政策和扶持措施是吸引企業(yè)入駐特別經(jīng)濟(jì)區(qū)的因素之一，也普遍存在于我國的自貿(mào)園區(qū)內(nèi)。出于搶占國際市場的目的，發(fā)展中國家設(shè)立的主要是出口導(dǎo)向型特別經(jīng)濟(jì)區(qū)(6)UNCTAD, World Investment Report 2019: Special Economic Zones (Geneva: UN Press, 2019), https://unctad.org/system/files/official-document/wir2019_en.pdf, p.199.，之后推出類似政策的發(fā)展中國家往往會借鑒之前國家的成熟經(jīng)驗(yàn)，這也造成了發(fā)展中國家間特別經(jīng)濟(jì)區(qū)的政策框架和組織結(jié)構(gòu)方面存在許多相似性。

(二)特別經(jīng)濟(jì)區(qū)優(yōu)惠政策和扶持措施與WTO規(guī)則的關(guān)聯(lián)

作為世界上最有代表性、成員方數(shù)量最多的經(jīng)濟(jì)組織，WTO的基本理念是減少政府對國際貿(mào)易流向的人為干預(yù)，依據(jù)各成員方的比較優(yōu)勢進(jìn)行國際貿(mào)易，充分發(fā)揮市場機(jī)制在國際貿(mào)易中的基礎(chǔ)性作用，從而達(dá)至全球福利的最大化，學(xué)者詹姆士·尼德帕拉認(rèn)為由政府實(shí)施的優(yōu)惠政策和扶持措施等可能會干擾市場機(jī)制的正常運(yùn)行，使特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的企業(yè)相較其他企業(yè)而言處于更為有利的競爭地位，人為地創(chuàng)設(shè)了比較優(yōu)勢，從而扭曲國際貿(mào)易的流向，因而WTO規(guī)則將這類行為納入其約束范圍(7)特別經(jīng)濟(jì)區(qū)在GATT 1947的談判之前就已存在，更早于烏拉圭回合有關(guān)《SCM協(xié)定》的談判中，而在1960年代晚期就有關(guān)于國際貿(mào)易中的邊境稅收調(diào)整問題的討論，當(dāng)時(shí)的工作組在一份報(bào)告中認(rèn)為：GATT規(guī)則和主要國家的稅收規(guī)則對國際貿(mào)易存在影響。特別經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)質(zhì)上是一種單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，其設(shè)立的基礎(chǔ)在于“目的地原則”，這一原則指只有商品得以消費(fèi)的國家才可以對產(chǎn)品征稅?！澳康牡卦瓌t”保證各國商品能以平等條件展開競爭，但這一原則并不適用于直接稅的征收。參見James J Nedumpara, Manya Gupta et al, ‘WTO Litigation and SEZs: Determining the Scope of Exceptional Trade Unilateralism, Journal of International Economic Law, 2021(2), p.408.?！堆a(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures,以下簡稱為“《SCM協(xié)定》”)是WTO規(guī)則體系中約束成員方在國際貨物貿(mào)易中補(bǔ)貼行為的專門規(guī)則，因而有必要以《SCM協(xié)定》為參照，分析我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的優(yōu)惠政策和扶持措施可能的法律風(fēng)險(xiǎn)并提出應(yīng)對措施。

學(xué)者舍爾左德認(rèn)為：雖然WTO并沒有為特別經(jīng)濟(jì)區(qū)制定專門的規(guī)則(8)Sherzod Shadikhodjaev, ‘International Regulation of Free Zones: An Analysis of Multilateral Customs and Trade Rules’, 10 World Trade Review 189 (2011), 196.，但WTO有36個(gè)成員方的《加入議定書》中就其境內(nèi)的特別經(jīng)濟(jì)區(qū)承擔(dān)了特別義務(wù)(9)WTO, Working Party on the Accession of the Republic of Kazakhstan—Report of the Working Party on the Accession of the Republic of Kazakhstan, WT/ACC/KAZ/93 (23 June 2015), paras 898-934; WTO, Working Party on the Accession of Viet Nam—Accession of Viet Nam—Report of the Working Party on the Accession of Viet Nam, WT/ACC/VNM/48 (27 October 2006), paras 284-85. 轉(zhuǎn)引自：Sherzod Shadikhodjaev, The WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures and Unilateralism of Special Economic Zones, Journal of International Economic Law, 2021(2), p. 2.，可以將上述義務(wù)概括為以下幾個(gè)方面：(1)認(rèn)可將WTO規(guī)則適用于特別經(jīng)濟(jì)區(qū)；(2)避免在特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)出臺某些優(yōu)惠政策和扶持措施；(3)撤銷以產(chǎn)品出口為前提獲得優(yōu)惠待遇；(4)通報(bào)特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的優(yōu)惠政策和扶持措施(10)Sherzod Shadikhodjaev, ‘SEZs under the WTO’s Scrutiny: Defining the Scope of Trade Issues’, in Julien Chaisse and Jiaxiang Hu (eds), International Economic Law and the Challenges of the Free Zones (Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 2019), 217-220.。我國在《加入WTO工作組報(bào)告書》中也承諾在當(dāng)時(shí)的5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、14個(gè)沿海開放城市、6個(gè)沿長江開放城市、21個(gè)省會(首府)城市和13個(gè)內(nèi)陸邊境開放城市的特別經(jīng)濟(jì)區(qū)中，加強(qiáng)其和我國關(guān)稅領(lǐng)土其他部分之間貿(mào)易的國內(nèi)稅、關(guān)稅和非關(guān)稅措施的統(tǒng)一執(zhí)行；國家有關(guān)稅收的法律法規(guī)同樣適用于經(jīng)濟(jì)特區(qū)；對向位于特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的外商投資企業(yè)提供的任何優(yōu)惠安排，均在非歧視基礎(chǔ)上提供等(11)單一.規(guī)則與博弈——補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律制度與實(shí)務(wù)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2021.537-538.。

二、《SCM協(xié)定》補(bǔ)貼認(rèn)定及救濟(jì)規(guī)則的主要內(nèi)容

對包括我國在內(nèi)的WTO成員而言，《SCM協(xié)定》對各成員在特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)實(shí)施的優(yōu)惠政策和扶持措施均有約束力，這類扶持措施往往與特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)，因而有必要簡要梳理一下《SCM協(xié)定》的主要內(nèi)容。

(一)補(bǔ)貼的界定及分類

《SCM協(xié)定》第1.1條將補(bǔ)貼界定為：由政府或公共機(jī)構(gòu)實(shí)施的財(cái)政資助，并且該財(cái)政資助授予接受者以利益。第1.2條規(guī)定了補(bǔ)貼的專向性，規(guī)定只有專向性補(bǔ)貼才受《SCM協(xié)定》規(guī)則的約束。專向性系指給予特定企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)或特定地區(qū)內(nèi)的企業(yè)以補(bǔ)貼，《SCM協(xié)定》之后將專向性補(bǔ)貼分為禁止性補(bǔ)貼和可訴補(bǔ)貼兩種類型。禁止性補(bǔ)貼是指以企業(yè)出口實(shí)績或企業(yè)使用國產(chǎn)貨物替代進(jìn)口貨物為前提而提供的補(bǔ)貼，分別稱之為出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼，禁止性補(bǔ)貼在《SCM協(xié)定》中自動(dòng)被視為具有專向性，無須用證據(jù)證明其專向性。此外，《SCM協(xié)定》的附件Ⅰ《出口補(bǔ)貼例示清單》列舉了常見的出口補(bǔ)貼形式，有學(xué)者將其概括為以下幾類：(1)直接的出口補(bǔ)助與獎(jiǎng)勵(lì)；(2)提供優(yōu)惠的產(chǎn)品和服務(wù)；(3)直接稅的減免或超額抵扣；(4)與國內(nèi)消費(fèi)相比，對出口產(chǎn)品的間接稅的超額減免；(5)優(yōu)惠的出口信貸及擔(dān)保和出口信保(12)單一.規(guī)則與博弈——補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律制度與實(shí)務(wù)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2021. 537.《出口補(bǔ)貼例示清單》的主要內(nèi)容為：(a)政府視出口實(shí)績對公司或產(chǎn)業(yè)提供的直接補(bǔ)貼；(b)外匯留成制度或其他類似的出口獎(jiǎng)勵(lì)措施，該類措施使出口商在兌換時(shí)可以獲得較高比率的國內(nèi)貨幣；(c)政府提供的對用于出口銷售的貨物所征收的運(yùn)輸和裝卸費(fèi)用條件優(yōu)于國內(nèi)銷售的貨物；(d)由政府或其代理機(jī)構(gòu)直接或間接通過政府指令計(jì)劃在生產(chǎn)出口貨物中提供的進(jìn)口或國產(chǎn)產(chǎn)品或服務(wù)的條款或條件優(yōu)于給予為生產(chǎn)供國內(nèi)消費(fèi)貨物所提供的條件；(e)政府全部或部分免除、減免或緩交工業(yè)或商業(yè)企業(yè)已付或應(yīng)付的、專門與出口產(chǎn)品相關(guān)的直接稅或社會福利費(fèi)用；(f)在計(jì)算直接稅的稅基時(shí)，與出口產(chǎn)品或出口實(shí)績直接相關(guān)的特殊稅務(wù)扣除超過給予供國內(nèi)消費(fèi)的生產(chǎn)的特殊稅務(wù)扣除；(h)對用于生產(chǎn)出口產(chǎn)品的貨物或服務(wù)所征收的前階段累積間接稅的免除、減免或緩交超過對用于生產(chǎn)國內(nèi)消費(fèi)的同類產(chǎn)品的貨物或服務(wù)所征收的前階段累積間接稅的免除、減免或緩交標(biāo)準(zhǔn)；超額退還用于生產(chǎn)出口商品的進(jìn)口投入物的進(jìn)口稅費(fèi)；(i)對進(jìn)口費(fèi)用的減免或退還超過對生產(chǎn)出口產(chǎn)品過程中消耗的進(jìn)口投入物所收取的進(jìn)口費(fèi)用；(j)政府(或政府控制的特殊機(jī)構(gòu))提供的出口信貸擔(dān)保或保險(xiǎn)計(jì)劃，針對出口產(chǎn)品成本增加或外匯風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃的保險(xiǎn)或擔(dān)保計(jì)劃，其保險(xiǎn)費(fèi)率不足以彌補(bǔ)其長期經(jīng)營成本；(k)出口國(地區(qū))政府給予出口信貸的利率低于使用該項(xiàng)資金實(shí)際支付的利率，或者為出口商或者其他金融機(jī)構(gòu)支付為獲得貸款所產(chǎn)生的全部或者部分費(fèi)用，使其在出口信貸方面獲得優(yōu)勢，但特殊情形除外；(i) 由公共賬戶支出的構(gòu)成出口補(bǔ)貼的其他費(fèi)用。。禁止性補(bǔ)貼是受《SCM協(xié)定》約束最為嚴(yán)格的補(bǔ)貼類型，原因在于WTO成員方普遍認(rèn)為其改變國際貿(mào)易的競爭條件和影響國際貿(mào)易環(huán)境?？稍V補(bǔ)貼是指禁止性補(bǔ)貼以外的、具有專向性且給其他成員方造成不利影響的補(bǔ)貼。不利影響包括損害其他成員方的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、嚴(yán)重侵害其他成員方的利益和減損其他成員方在GATT 1994項(xiàng)下的利益。

(二)對可訴補(bǔ)貼和禁止性補(bǔ)貼的單邊和多邊救濟(jì)

對特別經(jīng)濟(jì)區(qū)的優(yōu)惠政策和扶持措施，單邊救濟(jì)一直占據(jù)主導(dǎo)地位，例如：早在1980年代，美國就對哥倫比亞、馬來西亞、泰國和印度尼西亞的特別經(jīng)濟(jì)區(qū)的扶持政策采取過反補(bǔ)貼措施，但是單邊救濟(jì)措施往往會被濫用，從而成為貿(mào)易保護(hù)主義的利器，因而，《SCM協(xié)定》規(guī)定：對于一成員提供的禁止性補(bǔ)貼和可訴補(bǔ)貼，另一成員可以視情況采取單邊的反補(bǔ)貼措施或訴諸WTO爭端解決機(jī)構(gòu)這一多邊救濟(jì)渠道。多邊救濟(jì)方式主要表現(xiàn)為：對于一成員提供的禁止性補(bǔ)貼，另一成員可在WTO爭端解決機(jī)構(gòu)這一多邊架構(gòu)提出申訴，如情況屬實(shí)，提供禁止性補(bǔ)貼的成員應(yīng)立即撤銷補(bǔ)貼。如果該成員方未能及時(shí)撤銷禁止性補(bǔ)貼，另一方經(jīng)授權(quán)可以采取對等的報(bào)復(fù)措施。一成員提供的可訴補(bǔ)貼只有對其他成員造成不利影響時(shí)才可以對其采取救濟(jì)措施，受到可訴補(bǔ)貼不利影響的成員方可在WTO爭端解決機(jī)制架構(gòu)下尋求救濟(jì)，如果該成員方能證明存在上述不利影響，提供補(bǔ)貼的成員方應(yīng)該撤銷補(bǔ)貼或消除其不利影響。當(dāng)可訴補(bǔ)貼和禁止性補(bǔ)貼對其他成員的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害時(shí)，其他成員可采取包括征收反補(bǔ)貼稅在內(nèi)的單邊救濟(jì)措施，而就一成員采取的單邊救濟(jì)措施，另一成員可以向WTO爭端解決機(jī)構(gòu)提出申訴。

三、《SCM協(xié)定》適用于特別經(jīng)濟(jì)區(qū)優(yōu)惠政策和扶持措施的實(shí)踐

(一)相關(guān)案件述評

學(xué)者舍爾左德將WTO爭端解決實(shí)踐中與特別經(jīng)濟(jì)區(qū)相關(guān)的爭端分為兩類。一類是一成員向WTO爭端解決機(jī)構(gòu)申訴另一成員在特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)實(shí)施的優(yōu)惠政策和扶持措施，典型案例有墨西哥訴中國紡織品和服裝補(bǔ)貼案(DS451)、美國訴中國外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級示范基地和外貿(mào)公共服務(wù)平臺案(DS489)和美國訴印度與出口有關(guān)的措施案(DS541)，前兩起爭端在磋商階段就得以解決。另外一類是一成員對另一成員特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的優(yōu)惠政策和扶持措施采取單邊反補(bǔ)貼措施而導(dǎo)致后者在WTO多邊架構(gòu)下提出申訴有關(guān)(13)Sherzod Shadikhodjaev, ‘The WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures and Unilateralism of Special Economic Zones’, Journal of International Economic Law, 2021(2), p. 3.。

1.墨西哥訴中國紡織品和服裝補(bǔ)貼案(14)WTO, China—Measures Relating to the Production and Exportation of Apparel and Textile Products—Request for Consultations by Mexico, WT/DS451.

該案的部分系爭措施與新疆阿克蘇紡織工業(yè)城開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策與扶持措施有關(guān)，墨西哥認(rèn)為：《阿克蘇地區(qū)扶持外經(jīng)貿(mào)企業(yè)發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》規(guī)定的區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的紡織品達(dá)到不同金額的給予不同的獎(jiǎng)勵(lì)構(gòu)成政府獎(jiǎng)勵(lì)類出口補(bǔ)貼；《新疆阿克蘇紡織工業(yè)城招商引資政策(施行)》中有關(guān)土地出讓價(jià)優(yōu)惠的內(nèi)容構(gòu)成政府以優(yōu)惠條件提供公共產(chǎn)品類型的補(bǔ)貼；新疆維吾爾自治區(qū)人民政府《關(guān)于加快自治區(qū)紡織業(yè)發(fā)展有關(guān)財(cái)稅政策的通知》中有關(guān)減免企業(yè)所得稅的內(nèi)容也構(gòu)成補(bǔ)貼。結(jié)合上述《SCM協(xié)定》的相關(guān)條文，墨西哥認(rèn)為上述措施構(gòu)成《SCM協(xié)定》中所定義的禁止性補(bǔ)貼和可訴補(bǔ)貼。在磋商階段，中墨雙方找到了解決爭端的辦法，未進(jìn)入到專家組程序(15)單一. 規(guī)則與博弈——補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律制度與實(shí)務(wù)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2021. 224.。

2.美國訴中國外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級示范基地和外貿(mào)公共服務(wù)平臺案(16)China — Measures Related to Demonstration Bases and common Service Platforms Programmes, WT/DS489.

2015年2月，美國向WTO爭端解決機(jī)構(gòu)提交磋商請求，指責(zé)中國政府通過16項(xiàng)中央措施和166項(xiàng)地方措施，建立外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級示范基地和公共服務(wù)平臺提供出口補(bǔ)貼。美方認(rèn)為，中方的代表性措施有：(1)對于外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級基地內(nèi)的年出口銷售額達(dá)到一定門檻且實(shí)現(xiàn)正增長的企業(yè)給予出口獎(jiǎng)勵(lì)；(2)對出口額達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的外貿(mào)流通企業(yè)，當(dāng)年出口額超過上年出口額的部分，按一定比例返還有關(guān)稅費(fèi)；(3)對產(chǎn)品屬于高新及機(jī)電的企業(yè)加大扶持力度及給予部分企業(yè)以貸款貼息等。美方認(rèn)為，上述補(bǔ)貼大都與出口實(shí)績相關(guān)，因而構(gòu)成《SCM協(xié)定》第3條所指的出口補(bǔ)貼。2016年4月，中美雙方達(dá)成諒解備忘錄，中方承諾廢止相關(guān)的中央及地方文件(17)單一. 規(guī)則與博弈——補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律制度與實(shí)務(wù)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2021. 226.。

3.美國訴印度與出口相關(guān)的措施案(18)India—Export Related Measures, WT/DS541.

美國訴印度與出口相關(guān)的措施案是第一起在WTO多邊框架下全面審視特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)優(yōu)惠政策和扶持措施的案件。該案中，印度將特別經(jīng)濟(jì)區(qū)視為單獨(dú)的關(guān)稅區(qū)，依照《特別經(jīng)濟(jì)區(qū)法》運(yùn)行，其區(qū)內(nèi)的企業(yè)可以免稅進(jìn)口原材料和資本貨物，但這些企業(yè)必須保證外匯賬戶上有盈余。另外，特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的企業(yè)向國內(nèi)關(guān)稅區(qū)(domestic tariff area, DTA)銷售時(shí)，仍需征收進(jìn)口稅、生產(chǎn)投入物和服務(wù)的相關(guān)的稅費(fèi)，而國內(nèi)企業(yè)向特別經(jīng)濟(jì)區(qū)企業(yè)出口商品時(shí)，也需征收出口稅(19)Special Economic Zones Act, No. 28 of 2005, § 30.。這一規(guī)定使得區(qū)內(nèi)企業(yè)認(rèn)為將產(chǎn)品銷往國內(nèi)市場較為麻煩，因而將產(chǎn)品或服務(wù)出口成為區(qū)內(nèi)企業(yè)自然而然的選擇。美國方面指稱上述措施使得特別經(jīng)濟(jì)區(qū)對印度的對外貿(mào)易發(fā)揮了巨大的作用，自2000年至2017年，印度特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的出口量增長了60倍，其在印度總出口總額中占比30%以上(20)1999年，印度時(shí)任商業(yè)及工業(yè)部長考察了中國的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，受到深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的啟發(fā)和鼓舞，印度出臺了《特別經(jīng)濟(jì)區(qū)法》及配套的規(guī)章，該法將印度境內(nèi)已有的出口加工區(qū)轉(zhuǎn)化為特別經(jīng)濟(jì)區(qū)，入駐的企業(yè)享受優(yōu)惠政策和扶持措施，但這些企業(yè)必須保證外匯賬戶上有盈余，未能達(dá)到這一要求的企業(yè)會受到處罰。參見：James J Nedumpara, Manya Gupta et al, ‘WTO Litigation and SEZs: Determining the Scope of Exceptional Trade Unilateralism, Journal of International Economic Law, 2021(2), p.415.。美國認(rèn)為印度政府諸多稅收優(yōu)惠違反《SCM協(xié)定》(21)Panel Report, India—Export Related Measures, para 7.342.。上述稅收優(yōu)惠構(gòu)成《SCM協(xié)定》第1條所指的財(cái)政資助，并構(gòu)成補(bǔ)貼，依據(jù)《SCM協(xié)定》第3.1(a)和3.2條，由于這類補(bǔ)貼以產(chǎn)品出口為條件，又有法律上的明文規(guī)定，因而屬于法律上的出口補(bǔ)貼(22)Panel Report, India—Export Related Measures, para. 7.583.。印度認(rèn)為，特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的稅收優(yōu)惠并不是以出口為條件的，原因在于，如果區(qū)內(nèi)企業(yè)將產(chǎn)品銷往國內(nèi)市場而以外匯結(jié)算，也可達(dá)到外匯賬戶盈余的要求。專家組并不認(rèn)可印度的申辯，認(rèn)為只要補(bǔ)貼是以產(chǎn)品出口作為前提性條件之一，就構(gòu)成出口補(bǔ)貼(23)Panel Report, India—Export Related Measures, paras 7.513, 7.525, and 7.530.，專家組進(jìn)而建議印度撤銷相關(guān)的補(bǔ)貼(24)Panel Report, India—Export Related Measures, para. 9.19.。

總體而言，單邊救濟(jì)更為有效，但同時(shí)也往往存在被濫用的可能，而一成員在WTO爭端解決機(jī)制架構(gòu)下提起申訴，其目的在于爭端解決機(jī)構(gòu)認(rèn)定另一成員的系爭措施違反《SCM協(xié)定》后，促使該成員撤銷該系爭措施。學(xué)者舍爾左德認(rèn)為單邊和多邊救濟(jì)措施都會使相關(guān)成員方審視其特別經(jīng)濟(jì)區(qū)政策以避免進(jìn)一步的貿(mào)易摩擦(25)Sherzod Shadikhodjaev, ‘The WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures and Unilateralism of Special Economic Zones’, Journal of International Economic Law, 2021(2), p. 4.。

(二)基于《SCM協(xié)定》對特別經(jīng)濟(jì)區(qū)優(yōu)惠政策和扶持措施的分析

發(fā)展中國家在特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)所采取的優(yōu)惠政策和扶持措施主要有以下幾類：其一，對交通、物流、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施升級的投入；其二，對區(qū)內(nèi)的貨物進(jìn)出口免征關(guān)稅等稅收優(yōu)惠；其三、提供商業(yè)顧問服務(wù)、營銷支持、出口信貸在內(nèi)的融資支持等。以下結(jié)合《SCM協(xié)定》的具體條文分析上述優(yōu)惠政策和扶持措施。

1.稅收優(yōu)惠和提供基礎(chǔ)設(shè)施可能構(gòu)成財(cái)政資助

前文已述，《SCM協(xié)定》中界定的補(bǔ)貼是一種政府或公共機(jī)構(gòu)提供利益的財(cái)政資助行為，第1.1條窮盡列舉了財(cái)政資助的主要形式，包括：(1)直接或潛在地移轉(zhuǎn)資金；(2)放棄應(yīng)予征收的政府收入；(3)除一般的基礎(chǔ)設(shè)施以外，政府提供商品或服務(wù)、或購買貨物；(4)政府向一籌資機(jī)制付款，或委托/指示私營機(jī)構(gòu)履行上述(1)至(3)項(xiàng)職能。結(jié)合上述規(guī)則，特別經(jīng)濟(jì)區(qū)的優(yōu)惠政策和扶持措施可能構(gòu)成財(cái)政資助，例如：在美國訴印度與出口相關(guān)的措施案中，專家組認(rèn)為印度政府對特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)企業(yè)的稅收減免構(gòu)成了《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)(ii)條中政府放棄應(yīng)予征收的政府收入的情形。

就基礎(chǔ)設(shè)施的提供方面，《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)(iii)條規(guī)定，向企業(yè)提供一般的基礎(chǔ)設(shè)施不構(gòu)成財(cái)政資助，因而不構(gòu)成補(bǔ)貼。在美國訴歐共體及部分成員國大型民用飛機(jī)案中，專家組認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施的一般性系指：該基礎(chǔ)設(shè)施不是為一個(gè)或一組企業(yè)的利益而提供，而是由全部或幾乎全部的企業(yè)使用(26)Panel Report, European Communities and Certain Member States—Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft, WT/DS316/R, adopted 1 June 2011, para 7.1036.。專家組同時(shí)認(rèn)為專向性的分析要結(jié)合個(gè)案的具體情況加以判斷，例如：是否在法律上或事實(shí)上限制使用基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的數(shù)量等(27)Panel Report, European Communities and Certain Member States—Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft, WT/DS316/R, adopted 1 June 2011, para 7.1037.。出于公共政策的目的而建造基礎(chǔ)設(shè)施這一主觀目的與基礎(chǔ)設(shè)施一般性的判斷并無關(guān)聯(lián)(28)Panel Report, European Communities and Certain Member States—Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft, WT/DS316/R, adopted 1 June 2011, para 7.1038.。專家組在該案中進(jìn)一步認(rèn)為，沒有任何一種基礎(chǔ)設(shè)施可以被先入為主地認(rèn)定具有內(nèi)在的一般性(29)Panel Report, European Communities and Certain Member States—Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft, WT/DS316/R, adopted 1 June 2011, para 7.1039.。專家組補(bǔ)充道，鐵路和輸電線網(wǎng)并不一定是一般的基礎(chǔ)設(shè)施，例如：政府在礦場和礦石加工廠間修建了2公里長的鐵路，主要用途為將礦石運(yùn)送到加工廠進(jìn)行深加工，這一情況下，不能僅僅因?yàn)槠滂F路的名稱想當(dāng)然地把它視為一般的基礎(chǔ)設(shè)施。依據(jù)專家組的分析路徑，公路、機(jī)場、港口或其他形式的基礎(chǔ)設(shè)施只有在同時(shí)對特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)外的企業(yè)開放時(shí)才可以構(gòu)成一般的基礎(chǔ)設(shè)施。

2. 優(yōu)惠政策和扶持措施可能構(gòu)成授予利益

如果授予特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)企業(yè)的財(cái)政資助構(gòu)成利益，則這種財(cái)政資助可視為補(bǔ)貼，這種利益指企業(yè)受有財(cái)政資助后，其狀況相較正常市場條件下的其他企業(yè)處于更為有利的地位?！禨CM協(xié)定》第14條有關(guān)補(bǔ)貼利益計(jì)算的規(guī)則要求將系爭財(cái)政資助措施與市場通常做法和條件加以對比，進(jìn)而確定該財(cái)政資助是否使接受財(cái)政資助者處于更有利的地位(30)Sherzod Shadikhodjaev, ‘The WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures and Unilateralism of Special Economic Zones’, Journal of International Economic Law, 2021(2), p. 10.。在美國訴印度與出口相關(guān)的措施案中，印度認(rèn)為上述利益比較應(yīng)該在全部有資格獲得補(bǔ)貼的企業(yè)間進(jìn)行，專家組對這一提議不予接受，而是把比較放在特別經(jīng)濟(jì)區(qū)之內(nèi)和之外的企業(yè)間進(jìn)行，進(jìn)而認(rèn)為相關(guān)措施構(gòu)成補(bǔ)貼，原因在于區(qū)內(nèi)企業(yè)所獲的優(yōu)惠待遇是區(qū)外企業(yè)所無法獲得的(31)Panel Report, India—Export Related Measures, paras 7.456-7.457, 7.452.。

3.特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的優(yōu)惠政策和扶持措施可能具有產(chǎn)業(yè)或地區(qū)上的專向性

特別經(jīng)濟(jì)區(qū)一般只對特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)開放，因而具有《SCM協(xié)定》所指的產(chǎn)業(yè)上的專向性，例如：歐盟在反補(bǔ)貼調(diào)查中認(rèn)為伊朗的石化產(chǎn)業(yè)特別經(jīng)濟(jì)區(qū)、阿聯(lián)酋迪拜汽車自由貿(mào)易區(qū)和國家媒體產(chǎn)業(yè)園等都具有產(chǎn)業(yè)上的專向性。在中國訴美國反補(bǔ)貼措施案中，美國僅依據(jù)中國地方政府以優(yōu)惠價(jià)格將土地使用權(quán)出讓給該地方政府管轄下的工業(yè)園和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，美方依據(jù)這一單獨(dú)事實(shí)認(rèn)定補(bǔ)貼具有專向性。專家組認(rèn)為這一單一證據(jù)是不充分的，認(rèn)為還要證明在工業(yè)園之內(nèi)和之外的企業(yè)所獲得的土地使用權(quán)價(jià)格存在差異(32)Panel Report, US—Countervailing Measures (China), WT/DS437/R, paras 7.333, 7.344.。此外，依據(jù)上訴機(jī)構(gòu)的解釋，第2.2條所指的“地理區(qū)域”面積大小沒有量化的要求，在極端的情形下，假如地方政府將其轄區(qū)面積的98%劃定為特別經(jīng)濟(jì)區(qū)并予以補(bǔ)貼，但未給剩余的2%面積的其他區(qū)域予以補(bǔ)貼，該補(bǔ)貼仍具有地理上的專向性。與多數(shù)國家以地理區(qū)域劃定特別經(jīng)濟(jì)區(qū)不同，以哥倫比亞、多米尼加和墨西哥為代表的WTO成員方多以企業(yè)為單位予以特別待遇(33)UNCTAD, ‘World Investment Report 2019: Special Economic Zones’ (2019), at 146-149.，在這一情形下，補(bǔ)貼雖不具有地理上的專向性，但仍可能具有企業(yè)或產(chǎn)業(yè)上的專向性。

4. 優(yōu)惠政策和扶持措施可能構(gòu)成出口補(bǔ)貼

《SCM協(xié)定》第3條規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼包括在法律上或事實(shí)上以出口實(shí)績或使用國產(chǎn)貨物取代進(jìn)口貨物的情況而給予的補(bǔ)貼，《SCM協(xié)定》附件I以出口補(bǔ)貼例示清單的形式列舉了常見的出口補(bǔ)貼。專家組在美國訴印度與出口相關(guān)的措施案中認(rèn)為系爭措施構(gòu)成出口補(bǔ)貼，原因在于：印度國內(nèi)法首先規(guī)定特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的企業(yè)有出口創(chuàng)匯的任務(wù)，特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)企業(yè)外匯收入可免征所得稅(34)Panel Report, India—Export Related Measures, paras 7.521-7.534.。此外，印度國內(nèi)法還限制特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的商品銷往國內(nèi)市場，并且對特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)企業(yè)在生產(chǎn)過程中使用外國原料的比例設(shè)定上限，后兩種情形構(gòu)成進(jìn)口替代補(bǔ)貼。

5.邊境稅收調(diào)整措施可能構(gòu)成出口補(bǔ)貼

學(xué)者舍爾左德認(rèn)為：WTO成員方政府在特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)適當(dāng)適用邊境稅收調(diào)整措施，并不違反《SCM協(xié)定》，反之則構(gòu)成禁止性的出口補(bǔ)貼。依據(jù)《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)(iii)條的腳注1：依據(jù)GATT 1994第XVI條及本協(xié)定附件I至III的相關(guān)條文，對出口產(chǎn)品免征該產(chǎn)品如果進(jìn)入國內(nèi)市場銷售而須繳納的稅費(fèi)，或退還不超過已征收稅費(fèi)的數(shù)額，均不被視為存在補(bǔ)貼。質(zhì)言之，腳注1和相關(guān)的條文允許對出口產(chǎn)品及其相關(guān)的生產(chǎn)投入物在出口國免交間接稅和進(jìn)口稅或退還不超過已征收數(shù)額的間接稅和進(jìn)口稅(35)Annex I of the SCM Agreement, paragraphs (g)-(i) as read together with footnote 1 to the SCM Agreement.，因而，特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的以下稅收優(yōu)惠不構(gòu)成補(bǔ)貼：(1)與內(nèi)銷的同類商品相比，免征或退還出口產(chǎn)品的間接稅；(2)免征、退還或遲延征收出口商品生產(chǎn)過程中所使用的商品或服務(wù)的前階段累計(jì)間接稅，條件是其數(shù)額不超過該商品或服務(wù)用于內(nèi)銷產(chǎn)品生產(chǎn)時(shí)所征收的稅額；(3)退還用于出口產(chǎn)品生產(chǎn)過程中所使用的進(jìn)口生產(chǎn)投入物所收取的稅費(fèi)，且退還數(shù)額不超過已征收數(shù)額。但是，減免和退還直接稅和社會福利費(fèi)用均構(gòu)成出口補(bǔ)貼(36)Annex I of the SCM Agreement, paragraphs (e)-(i).。腳注1所指的生產(chǎn)投入物指物理上能融入產(chǎn)品的能源、燃料、油類和催化劑等(37)Footnote 61 to Annex II of the SCM Agreement.。專家組在美國訴印度與出口相關(guān)的措施案中認(rèn)為免除包括設(shè)備、機(jī)器在內(nèi)的資本貨物的相關(guān)費(fèi)用不在腳注1的范圍，構(gòu)成補(bǔ)貼且不能免于《SCM協(xié)定》的約束(38)Panel Report, India—Export Related Measures, paras 7.196-7.216, 7.255-7.256.。

四、我國自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)的優(yōu)惠政策與扶持措施的合規(guī)性及應(yīng)對

(一)對我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)代表性優(yōu)惠政策與扶持措施的分析

稅收優(yōu)惠和財(cái)政扶持是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策的重要組成部分，主要表現(xiàn)為稅收減免、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和財(cái)政補(bǔ)貼等。稅費(fèi)減免主要包括企業(yè)所得稅減免和行政事業(yè)性收費(fèi)減免。以G自治區(qū)《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》為例，該方案規(guī)定對符合G自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向的先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的企業(yè)，自取得第一筆主營業(yè)收入時(shí)起，免征地方分享部分企業(yè)所得稅，該方案中界定的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域包括裝備制造、新能源汽車、人工智能和生物制藥等。財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)主要體現(xiàn)為按企業(yè)對地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)分別給予不同比例的獎(jiǎng)勵(lì)。財(cái)政補(bǔ)貼方面，該方案規(guī)定對引進(jìn)的滿足一定條件的總部企業(yè)，可以按其實(shí)繳注冊資本的1%～3%獲得不高于1億元的落戶補(bǔ)貼。無獨(dú)有偶，H自由貿(mào)易港也規(guī)定對設(shè)在該自由貿(mào)易港并實(shí)質(zhì)性運(yùn)營的鼓勵(lì)類投資實(shí)行按減15%的優(yōu)惠稅率征收企業(yè)所得稅，企業(yè)新購置的固定資產(chǎn)或無形資產(chǎn)，單位價(jià)值不超過500萬元的允許一次性計(jì)入當(dāng)期成本費(fèi)用在計(jì)算應(yīng)稅所得時(shí)扣除，而超過500萬元的，可以縮短折舊、攤銷年限或采取加速折舊、攤銷的辦法。依據(jù)《SCM協(xié)定》上述措施中的免征企業(yè)所得稅、允許固定資產(chǎn)加速折舊、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和財(cái)政補(bǔ)貼等均是使企業(yè)獲得利益的財(cái)政資助行為，而接受財(cái)政資助的企業(yè)位于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，且是裝備制造、新能源汽車、人工智能和生物制藥等特定行業(yè)企業(yè)，因而具有地理上的專向性和產(chǎn)業(yè)上的專向性，如果企業(yè)產(chǎn)品對WTO其他成員方的企業(yè)造成不利影響，就構(gòu)成了可訴補(bǔ)貼，而如果上述部分優(yōu)惠和扶持是以出口為前提獲得，則構(gòu)成《SCM協(xié)定》中的出口補(bǔ)貼。另一方面可以看出，部分地方政府仍然在出臺已被WTO爭端解決實(shí)踐所否定的稅收優(yōu)惠和財(cái)政扶持措施?！禨CM協(xié)定》約束的對象是國際貨物貿(mào)易領(lǐng)域的可訴補(bǔ)貼和禁止性補(bǔ)貼，因而可以依據(jù)這一分類約束原則對我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的優(yōu)惠政策與扶持措施進(jìn)行完善，一方面識別哪些優(yōu)惠政策和扶持措施具有違規(guī)的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而加以改進(jìn)；另一方面甄別哪些不受《SCM協(xié)定》約束，因而沒有違規(guī)的法律風(fēng)險(xiǎn)且可以保留。

(二)優(yōu)惠政策與扶持措施的完善

1.杜絕將以產(chǎn)品出口或使用國產(chǎn)貨物作為園區(qū)優(yōu)惠和扶持的前提條件

使自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)的補(bǔ)貼計(jì)劃符合《SCM協(xié)定》有兩個(gè)解決方案，取決于我國各級政府是僅僅希望將禁止性補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為可訴補(bǔ)貼還是想徹底取消補(bǔ)貼計(jì)劃。第一種情況下，可以保留優(yōu)惠政策和扶持措施，但應(yīng)該取消以下條件作為獲得優(yōu)惠政策和扶持措施的前提：(1)優(yōu)先使用國產(chǎn)貨物來取代進(jìn)口貨物；(2)規(guī)定將一定比例的產(chǎn)品出口；(3)限制自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)品銷往國內(nèi)市場等。反觀之，如果將上述條件作為獲得優(yōu)惠政策和扶持措施的前提，就可能構(gòu)成禁止性的出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼。如果存在禁止性補(bǔ)貼，應(yīng)該立即予以停止或取消補(bǔ)貼與出口或當(dāng)?shù)爻煞謷煦^的要求，從而轉(zhuǎn)化為可訴補(bǔ)貼(39)Sherzod Shadikhodjaev, ‘The WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures and Unilateralism of Special Economic Zones’, Journal of International Economic Law, 2021(2), p. 17.。WTO其他成員的做法可以提供借鑒，例如：哈薩克斯坦在加入WTO之前，主動(dòng)刪除了特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)有關(guān)出口實(shí)績和當(dāng)?shù)爻煞值囊?40)WTO, WT/ACC/KAZ/93, paras 920-21.；越南保證不再強(qiáng)行要求其出口加工區(qū)的產(chǎn)品出口，并將優(yōu)惠措施體現(xiàn)為簡化投資和土地使用程序等方面(41)WTO, WT/ACC/VNM/48, para 285.。就進(jìn)口替代補(bǔ)貼而言，也可以依據(jù)《SCM協(xié)定》加以完善，例如，予以產(chǎn)品生產(chǎn)投入物廠商的補(bǔ)貼，而不是視使用國產(chǎn)投入物情況而給予下游生產(chǎn)廠商的補(bǔ)貼，將不構(gòu)成進(jìn)口替代補(bǔ)貼。

2.將優(yōu)惠政策和扶持措施轉(zhuǎn)化為出口退稅體系

《SCM協(xié)定》腳注1規(guī)定：與內(nèi)銷的同類商品相比，免除這類出口產(chǎn)品的稅費(fèi)或退還不超過已征收數(shù)額的稅費(fèi)將不構(gòu)成補(bǔ)貼?！禨CM協(xié)定》附件I有更為詳細(xì)的規(guī)定：其中(e)項(xiàng)至(i)項(xiàng)詳細(xì)規(guī)定了免征和返還直接稅、間接稅、前階段累計(jì)間接稅和進(jìn)口稅與構(gòu)成出口補(bǔ)貼關(guān)聯(lián)及例外情形。根據(jù)上述規(guī)定，與出口產(chǎn)品相關(guān)的免征、退還或遲延征收直接稅或社會福利費(fèi)用，均構(gòu)成出口補(bǔ)貼。而就間接稅的免征和退還問題，附件I的(g)項(xiàng)規(guī)定：免征或退還的間接稅金額不超過與用于國內(nèi)消費(fèi)同類商品的間接稅的，不構(gòu)成出口補(bǔ)貼。在超額退還的前提下對生產(chǎn)出口產(chǎn)品的投入物和服務(wù)所征收的前階段累積間接稅予以免征、退還和遲延征收及退還上述投入物和服務(wù)的進(jìn)口稅和費(fèi)用也不構(gòu)成出口補(bǔ)貼。另外，(h)項(xiàng)和(i)項(xiàng)規(guī)定退還用于生產(chǎn)出口產(chǎn)品過程使用的商品的間接稅和相關(guān)費(fèi)用不構(gòu)成出口補(bǔ)貼，而免征或退還資本貨物的間接稅和相關(guān)費(fèi)用構(gòu)成出口補(bǔ)貼。

3. 調(diào)整優(yōu)惠政策和扶持措施的著力領(lǐng)域

《SCM協(xié)定》允許產(chǎn)業(yè)研究和前競爭階段的政府補(bǔ)貼，一項(xiàng)技術(shù)需要經(jīng)歷從基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)化之后到生產(chǎn)、銷售和對外貿(mào)易等多個(gè)環(huán)節(jié)。我國各級政府對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)企業(yè)的補(bǔ)貼往往直接指向生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)，而這兩個(gè)環(huán)節(jié)正是《SCM協(xié)定》重點(diǎn)約束的領(lǐng)域，我國各級政府今后可以將補(bǔ)貼向前延伸至研發(fā)環(huán)節(jié)，重點(diǎn)側(cè)重于自貿(mào)區(qū)實(shí)驗(yàn)內(nèi)企業(yè)的基礎(chǔ)學(xué)科研究、基礎(chǔ)技術(shù)研究和高科技研發(fā)等，從而規(guī)避《SCM協(xié)定》的約束。另外，在制定補(bǔ)貼政策時(shí)要充分利用可訴補(bǔ)貼的“不告不理”和需要申訴方舉證的特點(diǎn)，加大補(bǔ)貼的隱蔽性和申訴方舉證的難度來應(yīng)對指控(42)單一. 規(guī)則與博弈——補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律制度與實(shí)務(wù)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2021.561.。

(三)可能不受《SCM協(xié)定》約束的優(yōu)惠政策與扶持措施

1. 政府支持創(chuàng)建新產(chǎn)品市場的措施

我國的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可以用來扶持諸如信息產(chǎn)業(yè)、機(jī)器人技術(shù)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如果這類新興產(chǎn)業(yè)此前我國并不存在，這些促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的措施在特定情況下是符合《SCM協(xié)定》的。學(xué)者霍華德和卡瑪爾認(rèn)為如果市場機(jī)制并不能促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而出現(xiàn)市場失靈的情形，政府可以用干預(yù)措施促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展(43)Howard Pack and Kamal Saggi, ‘Is There a Case for Industrial Policy? A Critical Survey’, 21 The World Bank Research Observer 267 (2006), at 269-72.。上訴機(jī)構(gòu)在加拿大—上網(wǎng)電價(jià)案中認(rèn)為政府對新市場予以的支持并不一定會構(gòu)成受WTO規(guī)則約束的補(bǔ)貼，原因在于這一新的市場無法提供財(cái)政資助是否授予利益的比較基準(zhǔn)(44)Appellate Body Reports, Canada—Certain Measures Affecting the Renewable Energy Generation Sector/Canada—Measures Relating to the Feed-in Tariff Program, WT/DS412/AB/R, WT/DS426/AB/R.。這一結(jié)論間接認(rèn)可了在特定情形下WTO成員方在特別經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)對新興產(chǎn)業(yè)予以扶持的合法性。

2. 予以服務(wù)業(yè)的補(bǔ)貼

現(xiàn)代服務(wù)業(yè)也是我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，但各級政府予以服務(wù)業(yè)的補(bǔ)貼大多也不受《SCM協(xié)定》和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的約束，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》尚無有關(guān)服務(wù)貿(mào)易補(bǔ)貼具體的規(guī)定。但應(yīng)當(dāng)注意的是，政府以優(yōu)于市場上可比的條件為從事貨物生產(chǎn)的企業(yè)提供服務(wù)、超額返還針對企業(yè)在商品生產(chǎn)過程中投入的服務(wù)所征收的稅費(fèi)均有可能構(gòu)成補(bǔ)貼。

3.不具有專向性的補(bǔ)貼及微量補(bǔ)貼

政府以市場同等條件予以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)企業(yè)的貸款、貸款擔(dān)保及其他財(cái)政資助，因其不構(gòu)成對接受企業(yè)予以利益不構(gòu)成補(bǔ)貼；禁止性補(bǔ)貼以外的其他類型的補(bǔ)貼，如果其在地域上和產(chǎn)業(yè)門類上都是各種企業(yè)均可獲得的，因?yàn)槠洳痪哂袑Ｏ蛐砸膊皇堋禨CM協(xié)定》約束；如果地方政府將其管轄的全部區(qū)域開辟為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，對區(qū)內(nèi)全部企業(yè)的扶持措施不具有地理上和產(chǎn)業(yè)上的專向性，也不會受《SCM協(xié)定》約束；依據(jù)《SCM協(xié)定》第11條和第27條的規(guī)定，微量補(bǔ)貼不受反補(bǔ)貼措施的約束，發(fā)達(dá)國家微量補(bǔ)貼的上限是1%，而發(fā)展中國家的上限是2%。

五、結(jié)語

我國的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)往往是由傳統(tǒng)的自貿(mào)園區(qū)升級而來，由于政策的慣性，傳統(tǒng)自貿(mào)園區(qū)的種種優(yōu)惠政策和扶持措施在升級后的自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)得以保留，隨著我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的數(shù)量不斷增長及其對競爭者的影響增大，可以預(yù)見的是WTO成員方會采取單邊或多邊救濟(jì)措施來應(yīng)對上述優(yōu)惠政策和扶持措施可能產(chǎn)生的影響。我國各級政府在推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)過程中，要充分考慮開放經(jīng)濟(jì)條件下可能面臨的以《SCM協(xié)定》為代表的多邊規(guī)則規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在多邊規(guī)則允許的范圍內(nèi)出臺相關(guān)政策和扶持措施，深化財(cái)稅體制改革(45)具體措施可參見毛杰.《SCM》協(xié)議中財(cái)稅政措施地區(qū)專向性特別規(guī)定初探[J].時(shí)代法學(xué),2010,(4):112.，避免禁止性補(bǔ)貼，以合乎多邊規(guī)則的方式扶持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展，使其建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。