付瑀

摘? ?要：政治信任是提高國(guó)家治理能力的“散布性支持”資源，它反映了民眾對(duì)執(zhí)政者是否以公共利益為先的政治情感，深刻影響著民眾的相關(guān)行為?；鶎又卫硎菄?guó)家治理的基石，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。因此，深化政治信任對(duì)于基層治理發(fā)展的重要性是不言而喻的。當(dāng)前，我國(guó)基層治理存在阻礙政治信任深化的相關(guān)問(wèn)題，包括影響頗深的文化傳統(tǒng)、發(fā)育不良的社會(huì)資本與體制轉(zhuǎn)型中的路徑依賴難題。展望未來(lái)，深化政治信任需要中國(guó)共產(chǎn)黨、基層政權(quán)、基層社會(huì)與基層民眾共同努力，應(yīng)培育現(xiàn)代公民文化、擴(kuò)充社會(huì)資本存量、以黨建引領(lǐng)基層治理體制的創(chuàng)新與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：基層治理;政治信任;內(nèi)在機(jī)理;問(wèn)題呈現(xiàn);路徑展望

中圖分類號(hào)：D63? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.03.009

文章編號(hào)：1009-6922（2022）03-67-07

一、問(wèn)題的提出

對(duì)政治信任的理論探討可以追溯至古羅馬歷史學(xué)家普布里烏斯·克奈里烏斯·塔西佗，他認(rèn)為：“一旦皇帝成了人們?cè)骱薜膶?duì)象，他做的好事和壞事就同樣會(huì)引起人們對(duì)他的厭惡?！盵1]質(zhì)言之，當(dāng)統(tǒng)治者失去了人民的信任，他無(wú)論做什么事都會(huì)引起人民的猜忌與厭惡，此即“塔西佗陷阱”。隨著社會(huì)歷史的發(fā)展，契約論成為了西方近代構(gòu)建政治秩序正當(dāng)性的理論基礎(chǔ)，“被統(tǒng)治者的同意”成為了簽訂社會(huì)契約從而建立國(guó)家的合法性來(lái)源，其意義在于“揭示了權(quán)力的有效履行植根于民眾對(duì)政治的信任”[2]。所以，契約關(guān)系實(shí)際上就是信任關(guān)系，執(zhí)政者如果無(wú)法獲得維系民眾的信任，統(tǒng)治便會(huì)喪失合法性。

隨著近代國(guó)家與現(xiàn)代政治體系的建立，國(guó)家職能實(shí)現(xiàn)了從統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)變。由此，學(xué)術(shù)界對(duì)政治信任的研究逐步融入治理領(lǐng)域，并產(chǎn)生了諸多代表性的理論，形成了多元的透析視角。如戴維·伊斯頓通過(guò)系統(tǒng)論構(gòu)建了政治信任與治理之間的關(guān)系。戴維·伊斯頓認(rèn)為：如果民眾對(duì)政府及典章法則有堅(jiān)定的內(nèi)在信任，即使“輸出”失效甚至損害了他們的短期利益，“支持”仍然會(huì)存在，因此信任是最穩(wěn)定的“支持”[3]。治理主體通過(guò)獲得民眾的信任，可以有效對(duì)“輸入”與“輸出”進(jìn)行平衡，進(jìn)而提高治理效能。弗朗西斯·福山則以文化論的視角建構(gòu)了信任與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，認(rèn)為信任是極為重要的社會(huì)資本，“信任的作用像一種潤(rùn)滑劑，它使一個(gè)群體或組織的運(yùn)作更有效率”[4]。這對(duì)于解決治理中的相關(guān)問(wèn)題具有積極作用。國(guó)內(nèi)學(xué)者陳鵬則根據(jù)對(duì)53個(gè)國(guó)家和地區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)論證了政治信任與治理績(jī)效之間是正相關(guān)的關(guān)系[5]。綜合來(lái)說(shuō)，政治信任作為戴維·伊斯頓筆下的“散布性支持”，指的是民眾對(duì)于執(zhí)政者是否以公共利益為先的認(rèn)知與情感取向，植根于治理績(jī)效是否能夠滿足大眾利益需求的整體評(píng)價(jià)。如果執(zhí)政者獲得了民眾的政治信任，就意味著民眾在感情上信賴于該系統(tǒng)，從而自愿地將權(quán)力予以托付，甚至愿意犧牲短期利益。同時(shí)，在這種政治心理的驅(qū)動(dòng)下，政治信任可以通過(guò)影響民眾的政治行為推動(dòng)治理績(jī)效的提高。

2021年4月28日，《中共中央? ?國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱為《意見(jiàn)》）指出：“基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?！盵6]同時(shí)習(xí)近平總書(shū)記也指出：“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生最突出的矛盾和問(wèn)題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之策?！盵7]因此，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)與中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，必須推動(dòng)基層治理的有序發(fā)展。應(yīng)當(dāng)明確，基層治理是黨的領(lǐng)導(dǎo)、基層政權(quán)主導(dǎo)、基層社會(huì)協(xié)同、基層民眾廣泛參與的完整體系。為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，基層治理需利用一切可以利用的資源。作為推動(dòng)治理發(fā)展的“散布性支持”資源，政治信任的深化工作此時(shí)便尤為必要。當(dāng)前我國(guó)尚處在現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，在基層治理中仍存在諸多亟需解決的、與政治信任相關(guān)的問(wèn)題。為順利深化政治信任，各治理主體應(yīng)共同努力探求符合基層實(shí)際情況的相應(yīng)對(duì)策。

二、內(nèi)在機(jī)理：深化政治信任的應(yīng)然之義

政治信任是推動(dòng)基層治理有序發(fā)展的重要支持資源，重要性是顯而易見(jiàn)的。具體來(lái)說(shuō)，政治信任可以降低基層治理的成本、推進(jìn)全過(guò)程人民民主的發(fā)展與提高黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

（一）有利于降低基層治理的成本

基層治理是中國(guó)共產(chǎn)黨、基層政權(quán)、基層社會(huì)與基層民眾的協(xié)同共治。因此，推動(dòng)基層治理的有序發(fā)展不能僅依賴于某一方，而是要依靠各主體之間的集體行動(dòng)，通過(guò)合作謀發(fā)展。但是集體行動(dòng)存在固有的問(wèn)題，即“集體行動(dòng)困境”，指的是“有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”[8]。這就是說(shuō)，即使以合作為基礎(chǔ)的集體行動(dòng)可以讓整體獲利，但“由于缺乏可信的相互承諾，人人都愿意開(kāi)小差，‘搭便車’”[9]191。質(zhì)言之，如果主體相互不信任，那么集體行動(dòng)往往以低效或失敗而告終，從而提高治理成本。

政治信任是一種垂直型信任，即自下而上的信任模式，所以在我國(guó)深化政治信任主要是中國(guó)共產(chǎn)黨與基層政權(quán)為爭(zhēng)取基層民眾的信賴情感而做出的努力。在“集體行動(dòng)困境”的影響下，無(wú)法獲得民眾的信任會(huì)產(chǎn)生什么后果？我們可以設(shè)想一種情況：鄉(xiāng)村環(huán)境污染得到有效治理可以讓共同體中的每一個(gè)人都獲利，但污染防治不可能只依賴職能部門，如果此時(shí)民眾不信任政治系統(tǒng)，那么積極配合污染防治的行動(dòng)便不會(huì)產(chǎn)生，人們或選擇消極地“搭便車”，或因短期利益被損害而選擇憤然抗拒，這時(shí)困境的解決只能依賴高政治成本的強(qiáng)制手段或高治理成本的特殊激勵(lì)手段。反之，當(dāng)民眾高度信任政治系統(tǒng)時(shí)，他們?cè)敢饨邮墉h(huán)境污染治理的政策、愿意服從治理的安排、愿意犧牲短期利益、愿意與相關(guān)部門通力合作，通過(guò)集體行動(dòng)謀求共同利益，顯然這有利于降低治理的成本。

（二）有利于推動(dòng)全過(guò)程人民民主的發(fā)展

推動(dòng)民主政治的發(fā)展是基層治理有序發(fā)展的題中之義。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過(guò)程人民民主”[10]。全過(guò)程人民民主是扎根于中國(guó)土壤、符合我國(guó)國(guó)情的民主形態(tài)，是指廣大人民群眾在國(guó)家結(jié)構(gòu)的全范圍、在政治生活的全領(lǐng)域、在政治運(yùn)轉(zhuǎn)的全過(guò)程都享有當(dāng)家作主的權(quán)利?！叭嗣癞?dāng)家作主”是全過(guò)程人民民主的根本要求。可是，推動(dòng)全過(guò)程人民民主發(fā)展，進(jìn)而提升基層治理的現(xiàn)代化水平，僅有靜態(tài)的理論規(guī)定是不夠的，還需要民眾在動(dòng)態(tài)的政治過(guò)程中真實(shí)地參與到民主選舉、決策、管理與監(jiān)督之中。

參與作為一種行動(dòng)，存在利益與情感雙重驅(qū)動(dòng)，政治信任實(shí)際上就是一種情感驅(qū)動(dòng)。當(dāng)政治信任的情感驅(qū)動(dòng)力不足時(shí)，必然會(huì)有一定數(shù)量的民眾不愿參與到公共治理活動(dòng)中，這種消極思想很可能會(huì)導(dǎo)致政治冷漠，最終不利于基層治理與全過(guò)程人民民主的發(fā)展;反之，當(dāng)這種情感驅(qū)動(dòng)被深化到一定程度時(shí)，民眾會(huì)更主動(dòng)地去了解基層治理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)、更愿意行使手中的正當(dāng)權(quán)利去影響公共議程、更積極地參與到基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。比如基層民眾參與基層民主協(xié)商，就治理問(wèn)題與基層政府進(jìn)行“民主懇談”。因此，在基層治理中深化政治信任不僅有利于提高民眾參與公共事務(wù)的政治熱情，還有利于形成公民精神與完善的政治人格，最終推進(jìn)全過(guò)程人民民主在基層的發(fā)展。

（三）有利于提高黨在基層中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威

“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”[11]這決定了黨在基層治理中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，具有統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。推動(dòng)基層治理發(fā)展應(yīng)當(dāng)把黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿于基層治理的全過(guò)程與全方位。

黨在基層中的領(lǐng)導(dǎo)地位源于兩個(gè)面向。第一是法律的授權(quán)，即黨的領(lǐng)導(dǎo)是合法的;第二是民眾的心理認(rèn)同，即黨的領(lǐng)導(dǎo)是正當(dāng)?shù)摹牡诙€(gè)面向來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨需要不斷提高政治領(lǐng)導(dǎo)力，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，才能引領(lǐng)基層治理健康有序發(fā)展?！皺?quán)威”意指社會(huì)成員對(duì)某行為體的一種自愿服從狀態(tài)?！邦I(lǐng)導(dǎo)權(quán)威”即是指民眾對(duì)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)地位的自愿服從狀態(tài)，有利于為黨節(jié)省大量的執(zhí)政成本。但領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的服從狀態(tài)是動(dòng)態(tài)的，質(zhì)言之，即使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威已經(jīng)形成，如果不能維系與增強(qiáng)，權(quán)威便會(huì)逐漸消散。為了增強(qiáng)黨在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，必須深化政治信任，這是因?yàn)檎涡湃闻c領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威都屬于政治心理的范疇。同時(shí)，政治信任在本質(zhì)屬性上也表現(xiàn)為民眾愿意將權(quán)力托付給公共部門，愿意服從公共政策安排的自愿性。因此二者之間具有共通性：增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威要以深化政治信任為必要手段，深化政治信任要以黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威為堅(jiān)強(qiáng)保障，從而在共生共促的情況下增強(qiáng)黨在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

三、問(wèn)題呈現(xiàn)：深化政治信任的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)尚處在現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，仍然存在一些歷史、社會(huì)、文化方面的固有問(wèn)題，這導(dǎo)致政治信任的深化過(guò)程不可能是一帆風(fēng)順的。具體來(lái)說(shuō)，政治信任的深化會(huì)受制于傳統(tǒng)政治文化、社會(huì)資本與治理體制的多方面影響。

（一）政治文化傳統(tǒng)影響深遠(yuǎn)

穩(wěn)定性是政治文化的主要特征之一，即政治文化會(huì)在歷史發(fā)展中形成心理積淀。而政治信任作為一種行為主體對(duì)政治體系的情感取向?qū)儆谡挝幕姆懂?，因此政治信任的偏好必然也?huì)受到傳統(tǒng)思想與文化的影響。中國(guó)古代的統(tǒng)治者為了穩(wěn)固政權(quán)，普遍利用儒家學(xué)說(shuō)中的“民本”“親民”“愛(ài)民”“重民”等思想作為統(tǒng)治的正當(dāng)性基礎(chǔ)，以塑造統(tǒng)治者的良好形象。長(zhǎng)此以往，民眾便逐漸形成了對(duì)政權(quán)的信任取向，并將治理的希望寄托于最高統(tǒng)治者，從而形成“只信皇帝不信地方”的政治信任傳統(tǒng)，即“中國(guó)公眾對(duì)政治機(jī)構(gòu)的信任存在‘中央-地方’的層化現(xiàn)象”[12]。民眾更信任高層級(jí)的政權(quán)組織，對(duì)低層級(jí)的政權(quán)組織往往不信任。而這種差序化結(jié)構(gòu)使得民眾在缺乏相關(guān)政治知識(shí)與教育背景的情況下出于文化偏好或本能的情感取向往往會(huì)不信任基層治理系統(tǒng)，從而阻礙了政治信任的深化。

（二）基層社會(huì)資本發(fā)育不良

羅伯特·D.帕特南認(rèn)為，社會(huì)資本是“社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過(guò)促進(jìn)合作行為來(lái)提高社會(huì)的效率”[9]195。發(fā)育良好的社會(huì)資本表現(xiàn)為：社會(huì)中存在普遍有效的互惠規(guī)范、編制密集的公民參與網(wǎng)絡(luò)以及在此基礎(chǔ)上形成的高度信任。這些能夠讓公民為了實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)而自愿合作，有利于克服“集體行動(dòng)悖論”，從而節(jié)約治理成本。羅伯特·D.帕特南對(duì)社會(huì)資本定義中的信任實(shí)際上指的是社會(huì)信任，但是對(duì)于我國(guó)而言，基層實(shí)現(xiàn)自治的能力尚不足，自治的機(jī)制有待完善，因此就必然要借助基層黨組織與基層政權(quán)的力量，在協(xié)同共治的過(guò)程中提高基層自治能力，同時(shí)需要政治信任來(lái)提供支持。對(duì)此不少學(xué)者認(rèn)為，政治信任同樣是社會(huì)資本中的重要組成部分，體現(xiàn)了基層治理系統(tǒng)與民眾、社會(huì)群體與自治組織之間的關(guān)系[13]。同時(shí)，社會(huì)資本所包含的內(nèi)容是一個(gè)相互影響的有機(jī)整體，各類要素都具有重要作用，缺一不可。需要承認(rèn)的是，我國(guó)基層治理體制當(dāng)前還有待完善，加之基層培育社會(huì)資本的起步時(shí)間較晚以及受傳統(tǒng)政治文化的影響，造成了我國(guó)基層社會(huì)資本發(fā)育不良。比如：基層社會(huì)存在一定量的失范問(wèn)題;互惠規(guī)范呈現(xiàn)封閉性與特殊性的特征，缺少有效且開(kāi)放的普遍性互惠規(guī)范;公民參與網(wǎng)絡(luò)較為稀疏;民眾缺少公共精神等。這些問(wèn)題削弱了基層民眾對(duì)基層政權(quán)與黨組織的政治信任感，降低了治理績(jī)效，阻礙了基層治理的有序發(fā)展。

（三）路徑依賴影響體制轉(zhuǎn)型

“路徑依賴”理論認(rèn)為制度變遷過(guò)程與技術(shù)變遷過(guò)程相似，存在自我強(qiáng)化的機(jī)制。即制度變遷一旦進(jìn)入某種路徑，就會(huì)沿著該路徑自我強(qiáng)化。路徑如果選擇得當(dāng)，制度變遷便沿著有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方向迅速發(fā)展;如果路徑選擇不當(dāng)，制度變遷則會(huì)邁入不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的軌道，甚至有被“鎖定”的風(fēng)險(xiǎn)，造成發(fā)展的停滯與秩序的混亂[14]。一方面，“路徑依賴”揭示了體制轉(zhuǎn)型的困境：當(dāng)體制的固有問(wèn)題不利于政治發(fā)展時(shí)，變革便勢(shì)在必行，但由于路徑依賴的影響，實(shí)現(xiàn)體制的轉(zhuǎn)型會(huì)異常困難。當(dāng)前，我國(guó)基層治理體制存在相應(yīng)問(wèn)題，如農(nóng)村基層仍存在著“經(jīng)”“社”不分的問(wèn)題;城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)體制未被完全打破;城市基層中的財(cái)政、人力與權(quán)力資源短缺;上下級(jí)部門之間權(quán)責(zé)不明，存在“甩鍋”現(xiàn)象等。顯然，這些問(wèn)題阻礙了基層治理的發(fā)展，但在“路徑依賴”的影響下又難以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型與突破，加劇了深化政治信任的難度。另一方面，“路徑依賴”同樣可以解釋思想傳統(tǒng)的變遷與發(fā)展，即傳統(tǒng)思想對(duì)于現(xiàn)在與未來(lái)具有強(qiáng)大的影響力。對(duì)于基層治理來(lái)說(shuō)，體制轉(zhuǎn)型不僅是制度的變革，也包括治理思想的革新。但有一些滯后的治理理念仍然存在，比如在疫情防控過(guò)程中一些農(nóng)村地區(qū)依然沿襲著“封閉式治理”的傳統(tǒng)思維，這會(huì)造成“村莊物資短缺、出入不便而加劇干群沖突、親鄰關(guān)系的疏離感與村民的恐懼感的后果”[15]，這無(wú)疑會(huì)損害治理績(jī)效，不利于深化政治信任。

四、路徑展望：深化政治信任的實(shí)踐進(jìn)路

面對(duì)基層治理中存在的問(wèn)題，基層黨組織、基層政權(quán)、基層社會(huì)與基層民眾應(yīng)共同努力，尋求順利深化政治信任的現(xiàn)實(shí)路徑，以便促進(jìn)基層治理的有序發(fā)展。

（一）揚(yáng)棄傳統(tǒng)政治文化，培育現(xiàn)代公民文化

傳統(tǒng)政治文化對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家而言，有符合現(xiàn)代政治發(fā)展需要的相關(guān)內(nèi)容，但也有一些內(nèi)容會(huì)阻礙發(fā)展。因此在基層治理中，我們應(yīng)辯證看待傳統(tǒng)政治文化的影響，并大力培育符合政治發(fā)展潮流的現(xiàn)代公民文化。

1.基層民眾應(yīng)當(dāng)拋棄對(duì)基層政權(quán)的傳統(tǒng)信任偏見(jiàn)，以更加客觀與理性的態(tài)度去評(píng)價(jià)基層治理系統(tǒng)對(duì)治理的貢獻(xiàn)與不足，以實(shí)際的治理績(jī)效為基礎(chǔ)形成對(duì)基層黨組織、基層政權(quán)的客觀與理性評(píng)價(jià)。當(dāng)然，試圖消除傳統(tǒng)偏見(jiàn)的影響不能僅憑民眾自身，還需要基層黨組織通過(guò)政治社會(huì)化的相應(yīng)手段培養(yǎng)民眾的理性思維，如定期開(kāi)展政治教育與政治宣傳等。

2.應(yīng)當(dāng)汲取與發(fā)掘傳統(tǒng)政治文化中的可取成分以提高治理能力。上級(jí)政權(quán)可以利用民眾的政治信任偏好，針對(duì)某些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題設(shè)立專門的、臨時(shí)的協(xié)助小組，以對(duì)口優(yōu)勢(shì)與技術(shù)優(yōu)勢(shì)協(xié)助基層提高治理的有效性。同時(shí)，上級(jí)政權(quán)還可以成立專項(xiàng)監(jiān)督委員會(huì)，通過(guò)監(jiān)督與反饋治理行為、整治群眾身邊的不良作風(fēng)、嚴(yán)懲腐敗，以提高治理的透明度，從而改變傳統(tǒng)思維，打破固有觀念。

3.應(yīng)當(dāng)在揚(yáng)棄傳統(tǒng)政治文化的基礎(chǔ)上，培育現(xiàn)代公民文化。加布里埃爾·A.阿爾蒙德和西德尼·維巴認(rèn)為：“公民文化不是一種現(xiàn)代的文化，而是將現(xiàn)代與傳統(tǒng)相結(jié)合的文化。”[16]換言之，公民文化不是純粹的權(quán)利文化，也不是鼓勵(lì)無(wú)節(jié)制參與的激進(jìn)文化，而是融合傳統(tǒng)中的可取成分與現(xiàn)代的進(jìn)步成分而形成的一種寬容、愿意妥協(xié)、擁有良好公共精神與積極參與意識(shí)的政治文化。對(duì)此，基層政治體系應(yīng)通過(guò)文化的教育與宣傳，培育普通民眾的主體意識(shí)與權(quán)利意識(shí);通過(guò)扶持基層自治組織與民間組織的發(fā)展，培養(yǎng)民眾的公共精神與政治效能感;通過(guò)完善基層協(xié)商制度擴(kuò)大與創(chuàng)新參與渠道，在政治運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中培育現(xiàn)代公民文化。

（二）優(yōu)化社會(huì)資本結(jié)構(gòu)，擴(kuò)充社會(huì)資本存量

社會(huì)資本發(fā)育越完善，人民群眾對(duì)治理系統(tǒng)的信任度就越高，自愿合作的可能性就越大，從而可以提高治理績(jī)效并推動(dòng)基層治理的現(xiàn)代化發(fā)展。前文已敘，我國(guó)基層由于社會(huì)資本發(fā)育不良，因此需優(yōu)化其結(jié)構(gòu)、增加其存量。

1.應(yīng)強(qiáng)化互惠規(guī)范的力度，提高互惠規(guī)范的效度。強(qiáng)化力度指的是規(guī)范的強(qiáng)制作用。為了讓規(guī)范可以普遍且有效，基層政府應(yīng)發(fā)揮強(qiáng)制力，對(duì)不遵守或違背互惠規(guī)范的行為進(jìn)行處罰。提高效度指的是規(guī)范的社會(huì)化程度。為了讓規(guī)范在社會(huì)領(lǐng)域持續(xù)有效，應(yīng)出臺(tái)保障基層自治組織與民間組織參與基層治理的激勵(lì)政策，扶持二者在社會(huì)交往中獨(dú)立自主地形成互惠規(guī)范體系。在這個(gè)體系之中，每個(gè)人通過(guò)短期“利他”以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期“利他”，并逐漸形成“互惠利他是一種社會(huì)美德”的價(jià)值認(rèn)知。

2.要構(gòu)建橫向的、權(quán)責(zé)對(duì)稱的公民參與網(wǎng)絡(luò)。打造橫向的參與網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)完善基層治理體系，健全以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同與公民積極參與的制度化組織機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層的協(xié)同治理，并在黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府的主導(dǎo)下保障基層民眾、自治組織、企事業(yè)單位與民間組織的協(xié)商治理。打造權(quán)責(zé)對(duì)稱的參與網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)創(chuàng)新治理形式，借助網(wǎng)絡(luò)自媒體等讓參與治理更加便捷化、完整化與透明化，比如利用視頻會(huì)議、信息推送、微博評(píng)論等創(chuàng)新性的參與形式搭建以互動(dòng)為前提、參與為基礎(chǔ)、公開(kāi)為原則、監(jiān)督為保障的參與平臺(tái)。

3.要提高基層民間組織參與治理的能力。民間組織是否有參與活力，關(guān)鍵在于能否厘清與政府的關(guān)系。一方面，應(yīng)讓政府與民間組織分工明確、權(quán)責(zé)明晰，構(gòu)建政府與民間組織互為支撐與補(bǔ)充的有機(jī)系統(tǒng);另一方面，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，充分尊重民間組織在基層治理中的社會(huì)主體地位，扶持與培育其良性、獨(dú)立發(fā)展。民間組織自身應(yīng)提升內(nèi)部的自主性，通過(guò)建立系統(tǒng)的民主決策制度，防止外部因素的過(guò)度干預(yù);通過(guò)系統(tǒng)的培訓(xùn)與教育提升組織內(nèi)部的專業(yè)性與職業(yè)性，防止組織流變?yōu)椤凹媛殹毕到y(tǒng)與業(yè)余團(tuán)體。

（三）以黨建引領(lǐng)基層治理體制的創(chuàng)新與發(fā)展

基層是鞏固執(zhí)政黨執(zhí)政基礎(chǔ)的“壓艙石”，也是檢驗(yàn)黨執(zhí)政水平的“試金石”。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記深刻指出：“要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，把資源、服務(wù)、管理放到基層，把基層治理同基層黨建結(jié)合起來(lái)。”[17]這意味著基層治理的發(fā)展必須將加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)放在首位，這樣才能有效地深化政治信任。

1.發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。基層黨組織要發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，一方面應(yīng)充分發(fā)揮其在基層治理中的核心作用，加強(qiáng)其對(duì)基層各類組織與工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，這需要健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、工作機(jī)制與問(wèn)責(zé)機(jī)制?；鶎狱h組織應(yīng)做到以組織力的提升為重點(diǎn)，細(xì)化黨建工作流程，優(yōu)化組織設(shè)置，改造條塊關(guān)系，抓好黨內(nèi)基本制度，規(guī)范黨內(nèi)運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié);建立健全黨組織參與基層治理的決策與監(jiān)督的工作機(jī)制，使之朝著制度化、程序化與法制化的方向邁進(jìn);落實(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制，“做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)，違法受追究”[18]。另一方面，基層黨組織要發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，在治理實(shí)踐中應(yīng)切實(shí)保障民眾的根本利益。通過(guò)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”，與職能部門共同行動(dòng)、積極配合，針對(duì)民生問(wèn)題進(jìn)行專項(xiàng)研究，切實(shí)解決群眾身邊事，時(shí)刻與人民群眾站在一起、想在一起、干在一起，并不斷擴(kuò)大組織覆蓋范圍，以滿足民眾的利益需求。

2.以黨建引領(lǐng)基層治理體制改革。治理體制改革應(yīng)著手改善基層用人機(jī)制與參與機(jī)制。以黨建引領(lǐng)改善用人機(jī)制，首先，應(yīng)發(fā)揮廣大黨員的作用。黨員應(yīng)在治理中針對(duì)相關(guān)問(wèn)題主動(dòng)示范，通過(guò)組建巡邏隊(duì)與觀察組起到帶頭示范的作用。其次，要擴(kuò)大基層治理隊(duì)伍來(lái)源。應(yīng)創(chuàng)新選任方式，如動(dòng)態(tài)培養(yǎng)與跟蹤培養(yǎng)，培育后備人才;制定激勵(lì)政策，如加強(qiáng)招錄編制的力度。最后，應(yīng)注重提高隊(duì)伍的專業(yè)能力，通過(guò)定期或不定期的學(xué)習(xí)與研究，提高隊(duì)伍整體素質(zhì)與專業(yè)化水平。對(duì)于改善參與機(jī)制而言，應(yīng)推進(jìn)黨建帶動(dòng)群建工作，統(tǒng)籌基層資源配置，鼓勵(lì)民間組織參與治理;建立健全基層群團(tuán)組織購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的機(jī)制，設(shè)立系統(tǒng)的基金支持項(xiàng)目，優(yōu)先支持那些黨組織健全、管理規(guī)范、結(jié)構(gòu)合理、成員專業(yè)水平較高的民間組織承接項(xiàng)目;搭建區(qū)域化參與平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社黨組織與基層企事業(yè)單位的聯(lián)動(dòng)共建，讓黨組織與各行業(yè)融合發(fā)展，提高各界參與治理的積極性。

3.以黨建引領(lǐng)基層治理思維轉(zhuǎn)換。黨的十九屆四中全會(huì)要求：“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系?！盵19]質(zhì)言之，將基層黨建與“三治”有機(jī)結(jié)合是基層治理發(fā)展的必由之路，也是推動(dòng)治理思維轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵?！白灾巍币蟪浞肿鹬刈灾蝹鹘y(tǒng)，培育基層自治組織、民間組織與群眾的協(xié)同治理能力;“法治”要求依法行政、公正司法;“德治”要求將文化與道德價(jià)值嵌入到治理過(guò)程中。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，應(yīng)將三者有機(jī)結(jié)合，汲取“自治”的獨(dú)立性、“法治”的約束性與“德治”的示范性，將其作為基層治理新的思維導(dǎo)向，做到對(duì)傳統(tǒng)治理思維的革新。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，也應(yīng)注重“智治”，即智能化的數(shù)字治理。對(duì)此，應(yīng)做好智慧建設(shè)的規(guī)劃，推廣先進(jìn)治理應(yīng)用技術(shù)，提供給民眾方便且上手快的應(yīng)用軟件（如“智慧城市”）以便匯集民意。通過(guò)電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)、政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、基層治理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的搭建，有效整合治理的相關(guān)數(shù)據(jù)資源。構(gòu)建數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制，供多方利用以提高治理效率。將“智”恰如其分地融入“三治”有利于治理思維不斷更新，從而提高治理績(jī)效，掃清深化政治信任過(guò)程中的阻礙。

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責(zé)任編輯：秦利民