肖頌洋

摘要：宅基地使用權(quán)自1949年以來一直在演變、更新，結(jié)合歷史背景以及社會(huì)情境可以總結(jié)為政治激勵(lì)性質(zhì)的“社會(huì)契約”（1949～1962年）、服務(wù)性質(zhì)的功能板塊（1962～1982年）、市場(chǎng)體制的流動(dòng)要素（1982～1998年）及植根村社傳統(tǒng)的社會(huì)產(chǎn)權(quán)（1998年至今）。對(duì)宅基地使用權(quán)的歷史性認(rèn)識(shí)以及歷時(shí)性歸納可以為宅基地使用權(quán)的繼承性提供一種重要的歷史資源庫存，夯實(shí)無償繼承的理論基礎(chǔ)，克服“貨幣繼承”方案設(shè)計(jì)之中的邏輯缺陷及利益短視。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán);制度變遷;無償繼承

一、問題、綜述與進(jìn)路

土地，是中國人最為執(zhí)著和依賴的生活資源之一，關(guān)于土地的制度設(shè)計(jì)和權(quán)利配置是帝制中國政權(quán)交替的隱形主線。新中國成立以來，土地被技術(shù)性的政治建構(gòu)劃分成不同性質(zhì)的部分，其中宅基地便是其中重要的組成部分。

關(guān)于本文的主題：宅基地使用權(quán)制度演變與宅基地使用權(quán)繼承，學(xué)界已素有探討。關(guān)于前者，各學(xué)者都持有不同的觀點(diǎn)、劃分出不同的時(shí)間階段，并無統(tǒng)一定論，主要是持三分法或者四分法。如三分法者，朱新華等人認(rèn)為是“宅基地農(nóng)民私人所有時(shí)期（1949～1962年）、宅基地使用制度形成時(shí)期（1962年到20世紀(jì)90年代末）、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索時(shí)期（2000年至今）”。李泉認(rèn)為是1949～1978年、1978～2000年及2000年至今的制度演變過程。刁其懷認(rèn)為是“宅地私有并可自由處分、地歸集體所有房屋可買賣及地歸集體所有房屋處分受到限制”的變化過程，其他學(xué)者如王鈺（2009）、王小瑩（2012）、祁全明（2018）、楊德群、譚樂（2020）等學(xué)者也持三分法觀點(diǎn)。如四分法者，丁關(guān)良認(rèn)為是“農(nóng)村宅基地農(nóng)民私人所有，農(nóng)民享有宅基地所有權(quán)”“宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)”“宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民享有宅基地使用權(quán)”“宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)”的四個(gè)變遷過程，喻文莉等人認(rèn)為是“土地改革階段”“農(nóng)村合作化階段”“人民公社階段”“改革開放階段”的嬗變過程，郭貫成等人則認(rèn)為宅基地制度的變遷歷經(jīng)了“宅基地私人所有時(shí)期：國家主導(dǎo)下的制度安排（1949～1962年）”“宅基地集體化時(shí)期：‘居者有其屋’的保障功能（1962～1982年）”“宅基地使用主體寬泛時(shí)期：市場(chǎng)化發(fā)展的利益訴求（1982～1998年）”“宅基地流轉(zhuǎn)收緊時(shí)期：新農(nóng)村建設(shè)的管理手段（1998～2017年）”“宅基地賦權(quán)強(qiáng)能時(shí)期：鄉(xiāng)村振興中的制度供給（2017年至今）”。也有學(xué)者抽離具體時(shí)間，以宅基地使用權(quán)的權(quán)能閾值或制度趨向進(jìn)行探討，董新輝認(rèn)為是“‘兩權(quán)合一’模式下的自由流轉(zhuǎn)階段、‘兩權(quán)分離’模式下的變相流轉(zhuǎn)階段和‘兩權(quán)分離’模式下的限制流轉(zhuǎn)階段”，劉守英等人認(rèn)為整個(gè)宅基地使用權(quán)制度的演進(jìn)過程是“產(chǎn)權(quán)弱化與管制強(qiáng)化”，胡新艷等人認(rèn)為宅基地制度的趨向與變遷是“從居住保障轉(zhuǎn)向財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的過程。關(guān)于后者，整個(gè)學(xué)界有著這樣一個(gè)過程：在2000年以前，幾無論者認(rèn)為宅基地使用權(quán)可以繼承，在中國知網(wǎng)上可以找到的、最早較為深入剖析、論證宅基地使用權(quán)繼承問題的是學(xué)者張衛(wèi)。此后，任中秀、姜紅仁等學(xué)者先后撰文，進(jìn)而開始了2010年至今論證宅基地使用權(quán)繼承的熱潮。目前來講，學(xué)者們的討論重心已從能否繼承轉(zhuǎn)向應(yīng)否繼承以及繼承制度的設(shè)計(jì)之上。尤其是在繼承制度的設(shè)計(jì)上，諸多學(xué)者提出了“法定租賃權(quán)”或“貨幣繼承”的方案：劉凱湘等學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和農(nóng)房受讓人之間形成三方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)建宅基地的法定租賃權(quán)制度，使非本集體成員以繼承方式獲得宅基地的法定租賃權(quán)。龍翼飛、徐霖提出“農(nóng)村宅基地使用金”并用之“作為服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的專項(xiàng)資金，用于農(nóng)民集體組織的公共設(shè)施、文化教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障等項(xiàng)目的建設(shè)”。此外，如徐致遠(yuǎn)、徐瑋晶、朱楠楠、卓夢(mèng)珠、孫樹惠、李瀟曉以及盛亞南等學(xué)者也持類似觀點(diǎn)。這些有償繼承的理論方案在一定程度上被部分地方政府所采納并通過地方性法規(guī)予以實(shí)踐？譹？訛。然而，無論是近年來的《民法典》《土地管理法》等修法運(yùn)動(dòng)，抑或是“房地一體”的全國性政策，均沒有采納有償繼承的理論方案，有償繼承以及無償繼承之間存在一種深刻的矛盾張力。所以，盡管宅基地使用權(quán)繼承政策已被寫進(jìn)中央層面政策文本，然而作為中央政策文本的無償繼承方案理論性基礎(chǔ)受到忽視，對(duì)有償繼承方案的挑戰(zhàn)更是無力還擊，亟需擺脫原有路徑，重新構(gòu)建具有解釋力的分析框架。

制度是社會(huì)生態(tài)及系統(tǒng)秩序的有效范式，而社會(huì)是變遷的、動(dòng)態(tài)的，社會(huì)結(jié)構(gòu)與行為主體會(huì)隨著社會(huì)情境的變化而不斷進(jìn)行定界和交換。由此，歷史制度主義作為一種經(jīng)典的社會(huì)科學(xué)分析方法，其力求通過分析“國家宏大制度背景與具體制度安排之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系”進(jìn)而解釋當(dāng)下的社會(huì)現(xiàn)象。本文力圖通過梳理1949年以來宅基地使用權(quán)制度變遷的具體歷程，分析宅基地使用權(quán)的歷次屬性演變與制度目的，進(jìn)而為當(dāng)下宅基地使用權(quán)的無償繼承找尋歷史性的理論基礎(chǔ)。

二、脈絡(luò)：宅基地使用權(quán)的歷次形變過程

宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性和閾值在1949年后發(fā)生過數(shù)次形變，其背后顯現(xiàn)的不僅是法律的變遷，而更是一種歷史現(xiàn)場(chǎng)和社會(huì)制度的宏大變化?？傮w上，宅基地使用權(quán)歷經(jīng)了以下四次形變。

（一）自由與所有：財(cái)產(chǎn)權(quán)與政治允諾（1949～1962年）

對(duì)一切土地權(quán)利進(jìn)行再分配及制度再構(gòu)建，是革命時(shí)期及20世紀(jì)40年代末土地政策的內(nèi)在邏輯。1949年3月，中共中央召開中共七屆二中全會(huì)，明確提出“人民民主專政”“沒收封建階級(jí)的土地歸農(nóng)民所有”，而在更早的“根據(jù)地”時(shí)期，將土地所有權(quán)給予農(nóng)民，已是既定政策？譹？訛。這種既定政策包含著兩種意義：其一是規(guī)范意義的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其二是一種重要的社會(huì)權(quán)性質(zhì)的政治允諾。一方面，“工廠歸工人，一切土地歸農(nóng)民，瓜分地主田地”“徹底平均分配土地”等政治允諾是土地革命時(shí)期的主要性標(biāo)語，這些政治標(biāo)語、文本憑借其簡(jiǎn)短有力以及獨(dú)特的體裁，使得“接收者在解釋這些文本的時(shí)候，也往往帶有一些特殊也更為現(xiàn)實(shí)的期待，即能在多大程度上滿足‘我’之所想”，使得“還地于民”“平均地權(quán)”等政治構(gòu)想得以充分實(shí)踐，土地與廣大農(nóng)民之間的關(guān)系被重新建構(gòu)，廣大農(nóng)民從租戶、佃農(nóng)蛻變?yōu)樗腥?、擁有者，進(jìn)而黨從廣大群眾中獲取澎湃力量，持續(xù)推動(dòng)革命的勝利。另一方面，通過這類承認(rèn)性的規(guī)范文本，擁護(hù)新政權(quán)且“干凈”的農(nóng)民在新中國成立之初就與那些地主階級(jí)、反動(dòng)階級(jí)、官僚壟斷階級(jí)明確區(qū)分開來，被承認(rèn)為國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者和社會(huì)主義社會(huì)的主人，土地?fù)碛辛艘环N財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的社會(huì)權(quán)性質(zhì)，即土地權(quán)不僅是一種權(quán)利，更是一種區(qū)分標(biāo)志，擁有土地者是新中國里擁有完全政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利的公民。而這種強(qiáng)烈的政治區(qū)分色彩，也正是這一階段中土地最為明顯和獨(dú)特之處。與之契合，1950年頒布的《土地改革法》開篇明確“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路”。1954年《憲法》規(guī)定“國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，即通過法律的形式實(shí)現(xiàn)這種政治允諾，并從憲法的角度進(jìn)行更高層次的確認(rèn)。出于政治允諾與承認(rèn)價(jià)值的邏輯，并確保新政權(quán)得以迅速穩(wěn)定及重建迥異于以前的社會(huì)秩序，這一時(shí)期農(nóng)民對(duì)土地（宅基地）的支配權(quán)能最為完整和寬廣，政府“承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利”。此外，農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利橫向?qū)拸V外，其權(quán)利也呈現(xiàn)縱向到深的特點(diǎn)。這是因?yàn)檫@一階段的土地尚未被制度技術(shù)進(jìn)行手術(shù)刀般的切割，并未劃分為不同性質(zhì)的土地形態(tài)，關(guān)于土地制度的構(gòu)建趨于一元化、簡(jiǎn)單化。由此看出，這一時(shí)期的土地（宅基地）并非以社會(huì)福利或居住保障屬性的權(quán)利作為主要屬性，它是一種深嵌于政治體系建構(gòu)、兌現(xiàn)政治允諾的權(quán)利安排，土地所有權(quán)的界定及賦予是基于對(duì)社會(huì)階層進(jìn)行總體劃分，質(zhì)言之，此階段的土地（宅基地）權(quán)利制度是比“公法產(chǎn)物”序位更高的存在，是一種國家與公民之間的政治激勵(lì)性質(zhì)的“社會(huì)契約”。為此，本階段的土地（宅基地）權(quán)利制度的政治屬性是第一位的，社會(huì)保障屬性是第二位的。而由于20世紀(jì)50年代百廢待興，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是主要經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，公民個(gè)體之間的收入差距極少，故經(jīng)濟(jì)屬性幾近于無。

（二）“初生”時(shí)代：服務(wù)性質(zhì)的功能板塊（1962～1982年）

與古代帝制中國不同的是，新中國對(duì)鄉(xiāng)村治理表現(xiàn)出強(qiáng)烈的使命責(zé)任與政治自覺?！啊h’在鄉(xiāng)村治理體系中居于核心地位，是中共鄉(xiāng)村治理體系與歷史上任何一種鄉(xiāng)村治理相區(qū)別的關(guān)鍵因素”，政黨對(duì)鄉(xiāng)村政權(quán)以及黨建的高度重視，使得“政黨下鄉(xiāng)”真正地滲入到鄉(xiāng)村的“毛細(xì)血管”中，千百年來基層治理的技術(shù)褶皺被迅速蕩平，“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”的治理傳統(tǒng)也終成歷史。在此期間，國家在政治、文化、社會(huì)等一系列的制度上進(jìn)行深刻變革并形成了“全能主義”的政治體制，“國家權(quán)力覆蓋整個(gè)社會(huì)，個(gè)人高度依附于國家，民眾被動(dòng)員起來實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)”。而土地作為最重要的生產(chǎn)資料和資源之一，也無可意外地被納入其中，20世紀(jì)50～60年代的土地權(quán)利制度迎來了屬性及功能的巨變。首先，1954年，黨中央在農(nóng)村大力推進(jìn)合作化，互助組、初級(jí)社及高級(jí)社的“野蠻生長”使農(nóng)村的集體化來得極為順暢，相對(duì)分散的個(gè)體農(nóng)民從此走向集體化的道路，而這一次極為成功的集體化改造也使宅基地使用權(quán)在日后的形變預(yù)留了形塑空間。1962年，中共八屆十中全會(huì)頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準(zhǔn)出租和買賣”“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利。社員出租或者出賣房屋，可以經(jīng)過中間人評(píng)議公平合理的租金或者房?jī)r(jià)，由買賣或者租賃的雙方訂立契約?！边@不但是“宅基地”第一次在我國法律文件中出現(xiàn)，而且對(duì)宅基地所有權(quán)和房屋所有權(quán)作出制度上的分離設(shè)計(jì)，使其成為以后社員權(quán)捆綁宅基地使用權(quán)的理論淵藪，許多與當(dāng)下宅基地使用權(quán)相關(guān)的無償、無期限、人身屬性、成員權(quán)、“兩權(quán)分離”等概念均源自這一階段。進(jìn)而有學(xué)者將此階段的宅基地使用權(quán)制度概括為“宅基地集體化時(shí)期”，認(rèn)為“這種具有身份性、福利性的制度在中國特殊歷史階段被賦予了承擔(dān)農(nóng)民基本社會(huì)保障的功能”。

如果將本階段的宅基地使用權(quán)制度單獨(dú)地抽離，確實(shí)能得此社會(huì)保障屬性的結(jié)論，然而這種分析路徑卻忽視了本階段與上一階段的歷時(shí)性聯(lián)動(dòng)、子制度與社會(huì)總制度之間的共同分析。從本階段的歷史情境出發(fā)，“初生”的宅基地是內(nèi)嵌于人民公社體制的一項(xiàng)子制度，其根本目的在于集中土地力量和土地資源，并通過“剪刀手”模式進(jìn)行農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)，以期完成工業(yè)化和超英趕美。要言之，這一時(shí)期的所有個(gè)體與資源都需要服務(wù)于國家的整體性目標(biāo)，宅基地制度仍然有著深刻的政治屬性，只不過這種政治屬性由政治激勵(lì)性質(zhì)的“社會(huì)契約”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭苤髁x”政治體制下的具有服務(wù)性質(zhì)的功能板塊。社會(huì)保障屬性的產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)理解為由“社會(huì)契約”過渡至具有服務(wù)性質(zhì)的功能板塊過程中的漸進(jìn)路徑選擇，這種路徑選擇一則要為獲得前所未有的社會(huì)動(dòng)員能力而奠定制度基礎(chǔ)，二則要為集體化運(yùn)動(dòng)找尋平穩(wěn)推進(jìn)的政策空間。質(zhì)言之，這時(shí)期的宅基地使用權(quán)的第一屬性并非社會(huì)保障，而是服務(wù)于雙重趕超的政治目標(biāo)的政治屬性。

（三）財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)代：改革開放下的經(jīng)濟(jì)屬性（1982～1998年）

改革開放的經(jīng)濟(jì)體制變革率先從農(nóng)村取得突破，形成“體制外先行”的基本路徑，經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)嬗變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，宅基地使用權(quán)制度開始再次轉(zhuǎn)向。

歷經(jīng)十年的經(jīng)濟(jì)停滯時(shí)期，國家急需打破僵化陳舊的機(jī)制體制，充分調(diào)動(dòng)所有可以調(diào)動(dòng)的資源要素，進(jìn)而構(gòu)建商品經(jīng)濟(jì)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。正在這一時(shí)期，宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性“從無到有”“高歌猛進(jìn)”，成為改革開放下極具經(jīng)濟(jì)屬性的市場(chǎng)流動(dòng)要素。1982年的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》、1986年的《土地管理法》不但明確宅基地使用權(quán)“房地一體”的法理邏輯，而且先后對(duì)非本集體成員成為宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體予以確認(rèn)，擴(kuò)寬宅基地使用權(quán)的準(zhǔn)入資格路徑。為此，有學(xué)者將這一階段稱之為“延續(xù)保護(hù)”時(shí)期。顯然，該時(shí)改革開放正處于“摸著石頭過河”的探索階段，關(guān)于宅基地使用權(quán)的政策基調(diào)也隨整個(gè)社會(huì)時(shí)勢(shì)而變動(dòng)，在強(qiáng)調(diào)以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的路線導(dǎo)向中，作為一種土地資源的宅基地也被賦予其“經(jīng)濟(jì)使命”。

1987年，隨著包產(chǎn)到戶的推進(jìn)和從業(yè)限制的松綁，廣大農(nóng)村出現(xiàn)了“私有化”和自由化浪潮，農(nóng)村社會(huì)的迅速發(fā)展中不但出現(xiàn)了從事商品生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)戶，而且產(chǎn)生了更大的用地需求，衍生出一定的“占地”“用地”熱潮。此時(shí)，農(nóng)村宅基地經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)保障性的矛盾和張力逐漸出現(xiàn)：到底是繼續(xù)將其作為市場(chǎng)流動(dòng)要素之一，抑或是“緊急剎車”突出“居者有其屋”的社會(huì)保障功能？1990年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請(qǐng)示》，該通知開篇言明“我國實(shí)行改革開放政策以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了很大發(fā)展。農(nóng)民在收入增加、生活水平提高之后，出現(xiàn)了興建住房熱，造成宅基用地不斷擴(kuò)大，使大量的耕地被占。”由是，國家開始對(duì)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的各種亂象予以整頓，宅基地使用權(quán)的政策基調(diào)也“突然轉(zhuǎn)向”。正是從20世紀(jì)90年代末期開始，宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性逐漸“暗淡”，使得財(cái)產(chǎn)權(quán)的閾值不斷限縮，最終在理論上讓位于身份屬性和福利性。

（四）限縮與整頓：社會(huì)產(chǎn)權(quán)的形成與發(fā)展（1998年至今）

限縮與整頓的標(biāo)志是1998年的《土地管理法》。該法不但刪除了城鎮(zhèn)居民享有宅基地使用權(quán)的條款，更由此明確規(guī)定了“一戶一宅”的取得制度。隨后，國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（1999年）、國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（2004年）、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（2007年），多次明令禁止城鎮(zhèn)居民不得購買宅基地和農(nóng)村住宅，宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性進(jìn)一步萎縮。盡管《物權(quán)法》明確宅基地使用權(quán)為“用益物權(quán)”，但轉(zhuǎn)引條款的存在使得公權(quán)力獲得更加巨大的管理、干預(yù)空間，被許多法學(xué)者斥其嚴(yán)重壓制私權(quán)的正?！吧L”。

然而，兩個(gè)時(shí)期的交接不是斷然割裂的，法律與政策的調(diào)適與執(zhí)行也并非一日而就。在長時(shí)間寬松之后的驟然緊縮，對(duì)農(nóng)村社會(huì)的村社結(jié)構(gòu)和地權(quán)認(rèn)知產(chǎn)生了一定的影響。一方面，縱觀1962～1998年間，除卻所有權(quán)被抽剝以外，農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)的支配性權(quán)能是極其強(qiáng)大的，甚至回溯到20世紀(jì)50年代，“祖業(yè)權(quán)”的思維也已嵌入到農(nóng)民乃至全體公民的地權(quán)認(rèn)知之中，“祖業(yè)權(quán)作為一種非正式的鄉(xiāng)土產(chǎn)權(quán)，主要是一種基于家族（宗族）的共同所有產(chǎn)權(quán)”，是“在家族綿延中形成的產(chǎn)權(quán)復(fù)合體”。為此，當(dāng)階段性的“政治運(yùn)動(dòng)”逐漸遠(yuǎn)去、改革開放走上了平穩(wěn)有序的新發(fā)展道路，在歷經(jīng)多次權(quán)能屬性的演變、轉(zhuǎn)換后，宅基地使用權(quán)的村社屬性開始凸顯，這種村社屬性建基于村社共同體的建構(gòu)與維持，并表現(xiàn)為“以歸屬感、傳統(tǒng)和習(xí)慣為基礎(chǔ)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”，這種村社屬性也是歷次演變之中的隱性脈絡(luò)。另一方面，改革開放以來帶來的翻天覆地改變，在農(nóng)村中分化出不同行業(yè)、不同階層的內(nèi)在群體，這些分化的階層瓦解著村社共同體的社區(qū)共識(shí)，表現(xiàn)為“階層分化與地權(quán)沖突”。為此，這一階段里，作為村社共同體系的節(jié)點(diǎn)，宅基地使用權(quán)不再僅是法理上的用益物權(quán)、成員權(quán)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)上的土地資源，而是超越法學(xué)、社會(huì)學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)的一種“社會(huì)產(chǎn)權(quán)”，在大部分地區(qū)、大部分情境下，它的村社屬性、社會(huì)屬性遠(yuǎn)比經(jīng)濟(jì)屬性更為重要。

三、啟示：宅基地使用權(quán)歷次形變與繼承性的關(guān)聯(lián)

由上文的分析、歸納可知，宅基地使用權(quán)的歷次形變過程是政治激勵(lì)性質(zhì)的“社會(huì)契約”（1949～1962年）、服務(wù)性質(zhì)的功能板塊（1962～1982年）、市場(chǎng)體制的流動(dòng)要素（1982～1998年）以及植根村社傳統(tǒng)的社會(huì)產(chǎn)權(quán)（1998～至今）。為此，我們可以總結(jié)出宅基地使用權(quán)演變脈絡(luò)的深層邏輯是：必然會(huì)與社會(huì)情境密切契合，與政策或相關(guān)制度目標(biāo)高度趨同并深嵌于社會(huì)土壤里。這樣的深層邏輯對(duì)宅基地使用權(quán)的無償繼承性有何啟示呢？或者能在理論性基礎(chǔ)上找尋怎樣的歷史庫存資源呢？蓋有以下三點(diǎn)。

一是宅基地使用權(quán)的無償繼承性源自社會(huì)多元、協(xié)同化的發(fā)展需要。進(jìn)入“十四五”時(shí)期，國家與經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)要求更加多元化、協(xié)同化、全面化的發(fā)展階段，“統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局”“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化一體設(shè)計(jì)、一并推進(jìn)”？譹？訛是黨和國家今年以來在農(nóng)村工作的總體要求之一。農(nóng)村社會(huì)的多元、協(xié)同化發(fā)展就在于經(jīng)濟(jì)（農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給）、文化（文化傳承）以及生態(tài)（生態(tài)屏障）一同發(fā)展，而不能在三者之間有所偏頗。過去學(xué)界中長期主張、奉行宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性、經(jīng)濟(jì)價(jià)值功能，就是對(duì)其文化——社會(huì)屬性有所輕視，甚至有些“視而不見”，但是這種理論的缺失也正出于宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值并未成為其首要的功能，在許多中西部農(nóng)村地區(qū)、東部遠(yuǎn)郊農(nóng)村地區(qū)，宅基地使用權(quán)談不上什么巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，從社會(huì)多元、協(xié)同化的發(fā)展需要作為邏輯起點(diǎn)，宅基地使用權(quán)作為具有文化傳承意義的社會(huì)產(chǎn)權(quán)，其應(yīng)當(dāng)被賦予無償繼承性。

二是宅基地使用權(quán)的無償繼承性源自城鄉(xiāng)一體化政策的內(nèi)在目標(biāo)。施行限制、緊縮的宅基地使用權(quán)政策的背后，是一條在正式制度上巨大的城鄉(xiāng)鴻溝，鄉(xiāng)村精英的不斷流失也使鄉(xiāng)村社會(huì)漸趨困頓。城鄉(xiāng)二元體制割裂了集體成員與非本集體成員之間通過正式制度層面的聯(lián)系，非本集體成員往往只能通過非正式制度層面與在鄉(xiāng)村生活的父祖輩以及村集體產(chǎn)生聯(lián)系。近年來，國家不斷出臺(tái)相關(guān)政策，均擬在填平、縮小這種差距，質(zhì)言之，致力于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化格局是諸多農(nóng)村政策的首要目的，而宅基地使用權(quán)的無償繼承正是彌合城鄉(xiāng)二元差序格局的有效路徑。通過賦予非本集體成員繼承宅基地使用權(quán)的權(quán)利，為非本集體成員的“返場(chǎng)”創(chuàng)造一個(gè)正式平臺(tái)，通過宅基地使用權(quán)這一復(fù)合性的社會(huì)產(chǎn)權(quán)為鄉(xiāng)村社會(huì)保持甚至注入更多城鄉(xiāng)交流的活力——這種活力并非經(jīng)濟(jì)交換的過程或頻率，而是一種非正式交流、鄉(xiāng)村事務(wù)參與或支持的內(nèi)生活力，從而產(chǎn)生出彌合城鄉(xiāng)差序格局的政策力量。而如果全國性地施行有償繼承的方案，無疑會(huì)使很多對(duì)宅基地使用權(quán)使用效率不高的非本集體成員產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而可能倒逼數(shù)量眾多的非本集體成員徹底“離場(chǎng)”，這必然會(huì)加深城鄉(xiāng)之間的裂痕。

三是宅基地使用權(quán)的無償繼承性源自村社共同體的文化傳統(tǒng)。盡管在過去改革開放過程中“圈層結(jié)構(gòu)”已經(jīng)變遷、形成，村社集體在土地規(guī)模流轉(zhuǎn)、征收中也逐漸失去共同體意識(shí)，但是在全國絕大部分農(nóng)村地區(qū)仍然處于熟人社會(huì)和傳統(tǒng)習(xí)慣的調(diào)節(jié)中，“祖業(yè)權(quán)”以及地域根文化思想仍然相當(dāng)濃厚。而作為“祖業(yè)權(quán)”以及地域根文化思想的物質(zhì)載體——宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)被賦予無償繼承性。宅基地使用權(quán)及其地上房屋不但是“認(rèn)祖歸宗”“葉落歸根”的物質(zhì)載體，更是憑吊先人、延綿家族記憶的空間共同體。在實(shí)際中，宅基地使用權(quán)仍然發(fā)揮著很強(qiáng)的“結(jié)點(diǎn)”作用，為非本集體成員或“城鄉(xiāng)兩棲族”提供在清明、中秋或者春節(jié)等傳統(tǒng)節(jié)日返鄉(xiāng)過年的休憩、交流空間。

綜上所述，宅基地使用權(quán)的屬性和功能一直處于變動(dòng)不居之中，政治屬性、社會(huì)屬性以及經(jīng)濟(jì)屬性相互交替，權(quán)利閾值隨著社會(huì)發(fā)展以及政策轉(zhuǎn)變也一再變化。學(xué)界長期以其經(jīng)濟(jì)屬性作為繼承性的倫理性基礎(chǔ)，并發(fā)展出一套“貨幣繼承”的方案設(shè)計(jì)卻始終于邏輯上不能自洽，此正是僅從本階段分析宅基地使用權(quán)的功能，對(duì)宅基地使用權(quán)的各種屬性把握不全而致。而宅基地的歷史性認(rèn)識(shí)及歷時(shí)性演變正好可以填補(bǔ)無償繼承的理論基礎(chǔ)，此也正是本文的小小貢獻(xiàn)。

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（作者單位：華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）