王俊鋒 孔琳琳 蘇孜

[摘要] 優(yōu)化營商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力、提高競爭力。營商環(huán)境的優(yōu)化需要各政府相關(guān)部門和審計機關(guān)的分工合作，為了避免監(jiān)督缺位和重復監(jiān)督的情況出現(xiàn)，需要明確審計機關(guān)在營商環(huán)境優(yōu)化情況審計工作中的著力點及主要方法。一般情況下，審計機關(guān)主要針對政府部門惠企政策落實情況、“放管服”改革情況、中小企業(yè)資金環(huán)境情況和財政支持資金使用情況等幾個方面進行審計。在審計過程中除采用基本的審計方法外，還經(jīng)常結(jié)合采用問卷調(diào)查法與實地訪談法、政策梳理法與專家咨詢法等。只有準確把握審計著力點，創(chuàng)新審計技術(shù)方法，才能更好地發(fā)揮審計對優(yōu)化營商環(huán)境工作的監(jiān)督保障作用。

[關(guān)鍵詞] 國家審計? ?營商環(huán)境? ?著力點? ?審計方法

一、背景回顧

營商環(huán)境是在一個國家或地區(qū)從事經(jīng)營活動的企業(yè)或組織賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，主要包括企業(yè)或組織按照當?shù)卣叻ㄒ?guī)在開立、經(jīng)營以及繳稅等方面需花費的成本和時間。它決定了一個國家或地區(qū)在國際上進行有效交流合作的競爭水平高低，較好的營商環(huán)境也反映了該國或地區(qū)具備較強的經(jīng)濟軟實力。

黨中央、國務院高度重視營商環(huán)境建設，2019年10月出臺《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，以政府立法的形式為各類市場主體投資興業(yè)提供制度保障。國家發(fā)展改革委先后組織調(diào)研并發(fā)布了《中國營商環(huán)境報告2020》和《中國營商環(huán)境報告2021》兩部營商環(huán)境評價領(lǐng)域的國家報告，為各級政府部門、各類公共企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會商會推進優(yōu)化營商環(huán)境工作提供重要參考，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。但是，在各地積極推進落實營商環(huán)境優(yōu)化政策措施過程中，也存在很多問題，如政策落實不到位、落實過程中遇到阻塞、落實效果欠佳等，要解決這些問題并加以改進就離不開國家審計的監(jiān)督與保障。

二、國家審計促進營商環(huán)境優(yōu)化的理論與現(xiàn)實意義

營商環(huán)境存在問題與亂象是阻礙一個地區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化工作推進的根源，影響當?shù)卣猩桃Y，進而影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。截至目前，國內(nèi)各省區(qū)市為了吸引資金的流入，提高地區(qū)競爭力，已經(jīng)制定出臺了一系列改革、鼓勵和扶持的政策措施，但是這些政策措施的實施效果是否達到預期，是否需要隨著市場不斷變化而進行修正，都需要監(jiān)督機制作用的有效發(fā)揮。

（一）開展營商環(huán)境審計是審計理論發(fā)展的必然要求

理論是指人們對實踐活動中的經(jīng)驗和發(fā)現(xiàn)加以歸納總結(jié)并形成某一領(lǐng)域內(nèi)的一種知識體系，理論源于實踐，卻又指導著實踐，對于目前我國審計機關(guān)開展的有關(guān)營商環(huán)境情況的審計工作也是如此。自“營商環(huán)境”一詞提出以來，各地有關(guān)部門都在為優(yōu)化營商環(huán)境努力，制定了一系列改善營商環(huán)境的政策措施，實施了營商環(huán)境優(yōu)化情況審計，提出了許多建設性意見和建議，積累了豐富的經(jīng)驗，但尚未形成一套完善的營商環(huán)境審計理論體系。缺乏理論的支撐和指導，可能會造成后續(xù)實踐工作的開展出現(xiàn)偏差，不利于最大程度地發(fā)揮審計在營商環(huán)境優(yōu)化工作中的監(jiān)督和保障作用，進而在一定程度上影響營商環(huán)境優(yōu)化工作的推進。開展營商環(huán)境審計，是審計理論發(fā)展到一定階段，為適應和指導實踐工作而必然出現(xiàn)的，是審計理論完善發(fā)展的必然要求。

（二）開展營商環(huán)境審計是實踐工作的需要

近幾年，各地審計機關(guān)多次嘗試開展了營商環(huán)境審計實踐。例如，2020年8月起，內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市審計局組織市縣兩級審計機關(guān)按季度開展優(yōu)化營商環(huán)境情況審計，助力本市打造硬環(huán)境更好、軟環(huán)境更優(yōu)、政策環(huán)境更實的一流營商環(huán)境。廣東省惠東縣審計局派出審計組自2020年10月中旬起對全縣各地各有關(guān)單位“促進優(yōu)化營商環(huán)境”相關(guān)政策落實情況進行專項審計，并對重要事項進行了必要的延伸審計。近日，廣西壯族自治區(qū)北海市審計局在對優(yōu)化營商環(huán)境專項審計調(diào)查中，因地制宜，堅持“審精、審重點”原則，重點問題重點關(guān)注，不斷提升審計質(zhì)效。由此可見，審計機關(guān)在營商環(huán)境優(yōu)化工作推進過程中扮演著非常重要的角色，不僅對相關(guān)部門的政策措施落實過程和實施效果進行監(jiān)督和評價，也對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題深入分析，并建言獻策，保障營商環(huán)境優(yōu)化工作持續(xù)健康進行。因此，開展營商環(huán)境審計是現(xiàn)實工作對審計機關(guān)的要求，也是確保營商環(huán)境優(yōu)化工作能夠順利進行的監(jiān)督機制和保障機制。

三、立足審計著力點，推動問題的發(fā)現(xiàn)與整改

根據(jù)各地審計機關(guān)圍繞營商環(huán)境開展工作的內(nèi)容可以看到，目前營商環(huán)境審計重點路徑主要集中在優(yōu)惠政策的落實情況、政府部門“放管服”改革的情況、中小企業(yè)資金環(huán)境情況和財政支持資金使用情況等幾個方面。

（一）優(yōu)惠政策落實情況審計

當前，我國一部分省份經(jīng)濟總量相對較小，以2021年全國各省GDP總量情況來看，當年GDP總量在10萬億元以上的省份僅有2個，GDP總量5萬億元以上的只有7個省份，不足1萬億元的有4個省份，2萬億元以內(nèi)的多達10個省份。由此可見，我國仍有很多省份經(jīng)濟發(fā)展緩慢，各省份之間發(fā)展差距較大，很多省份內(nèi)缺少經(jīng)濟能力和帶動能力強的大型企業(yè)和項目。吸引一些大型企業(yè)和優(yōu)質(zhì)項目落戶這些省份，就需要加大力度落實優(yōu)惠政策。比如，在不違背國家相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上給予部分企業(yè)大幅減免稅收等優(yōu)惠措施，同時注意結(jié)合本地實際情況制定和出臺更有利的優(yōu)惠政策。但是，目前我國很多省份及地區(qū)仍然普遍存在優(yōu)惠政策在前后任領(lǐng)導之間銜接協(xié)同不到位、配套舉措跟進不及時、很多政策措施未完全落實到細微之處，以及下級部門工作方式死板僵化，政策落實不結(jié)合當?shù)厥锌h實情等問題，這些都嚴重阻礙了營商環(huán)境優(yōu)化工作的推進，非常不利于招商引資和當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

解決這些問題和推進當?shù)貭I商環(huán)境的優(yōu)化，需要審計機關(guān)對當?shù)貎?yōu)惠政策的落實情況進行審計。審計機關(guān)通過對已執(zhí)行優(yōu)惠政策開展跟蹤審計和對擬出臺的優(yōu)惠政策進行專項審計調(diào)查，及時發(fā)現(xiàn)當?shù)貎?yōu)惠政策落實過程中存在的問題和企業(yè)的訴求，并與相關(guān)部門進行溝通，提出建設性意見，敦促優(yōu)惠政策的落實和推進，這樣才能讓企業(yè)感受到當?shù)卣畬λ鼈兊闹匾?，才能吸引更多?yōu)質(zhì)的企業(yè)來此發(fā)展，從而帶動本地經(jīng)濟的快速穩(wěn)定發(fā)展。

（二）“放管服”改革情況審計

“放管服”是指簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務?！胺拧奔匆恍┱块T行政權(quán)的簡化和下放，放權(quán)能夠降低企業(yè)辦理很多事項的準入門檻和縮短企業(yè)辦理項目審批、稅收減免申請等事項的時間，提高效率。地方政府部門要和中央的步伐一致，避免表面放權(quán)而實際未放。比如，國家稅務總局規(guī)定，企業(yè)辦理土地契稅減免業(yè)務僅僅需要備案即可，但在實際工作中，部分地區(qū)仍存在審批流程繁瑣的問題，給企業(yè)帶來了很大的不便?！肮堋奔匆笳块T在下放行政權(quán)的同時加強監(jiān)管職能，推進監(jiān)管體制創(chuàng)新，強化信用監(jiān)管，確保企業(yè)之間公平競爭，使企業(yè)的各項權(quán)利得到法治保障。同時，要注意避免出現(xiàn)執(zhí)法人員重監(jiān)管、輕服務，資質(zhì)要求等同監(jiān)管，培訓代替監(jiān)管，把監(jiān)管誤認為是取消下放行政權(quán)等問題。“管”能夠形成企業(yè)間公平競爭的良好市場環(huán)境，確?！胺拧钡挠行蚝凸M行，是對“放”的保障?！胺眲t要求政府部門不僅要為企業(yè)和群眾提供高效便利的服務，同時還要有熱情服務的認識和態(tài)度。各地已經(jīng)相繼出臺了諸多優(yōu)化服務的措施，如“四辦”改革、“最多跑一次”改革、“證照分離”改革以及“一個窗口一張表”改革等，都在很大程度上為群眾和企業(yè)辦理各種事項提供了便利、節(jié)省了時間、提高了效率。但也還是存在一些問題，比如，少數(shù)部門和工作人員甘當“店小二”的主動服務意識不夠強，“上熱中溫下冷”現(xiàn)象和推、托、繞情況以及門好進、臉好看、事難辦的問題依然存在等。高效熱情的服務能夠讓企業(yè)感受到尊重和重視，有利于提高本地企業(yè)的忠誠度，有利于吸引更多企業(yè)入駐和項目的引進。

因此，審計機關(guān)在對政府部門“放管服”改革情況進行審計時要覆蓋到“放”“管”和“服”三方面，主要包括行政審批事項的權(quán)力下放銜接落實情況、“四辦”及“最多跑一次”改革的落實情況和政府部門工作人員的服務意識等。一方面，審計機關(guān)可通過對正在實行的改革措施執(zhí)行跟蹤審計，對執(zhí)行過程中不作為等行為進行監(jiān)督，并督促相關(guān)部門加以整改，同時對嚴重違反相關(guān)措施規(guī)定的人員和行為進行上報處理，加強工作人員的思想認識，推進“放管服”改革工作的高效進行。另一方面，審計機關(guān)也需要對企業(yè)和基層反映的相關(guān)熱點問題開展專項審計調(diào)查，深入分析原因并向有關(guān)部門提出相應建議，促使新政策措施的出臺，進一步深化“放管服”改革，打造優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境，服務群眾和企業(yè)。

（三）中小企業(yè)資金環(huán)境情況審計

國有企業(yè)及國有控股企業(yè)是社會主義市場經(jīng)濟的主要參與者，主導著社會主義市場經(jīng)濟的繁榮發(fā)展。中小民營企業(yè)作為我國社會主義市場經(jīng)濟的主體之一，在國民經(jīng)濟的發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用。然而，資金一直是中小民營企業(yè)規(guī)模化發(fā)展的重大阻礙，也是它們能持續(xù)運行和創(chuàng)造價值的基礎(chǔ)，沒有資金的支持它們就無法完成規(guī)?；l(fā)展所需的建設活動和生產(chǎn)經(jīng)營活動，無法扛過經(jīng)濟收縮時期。一般而言，它們的資金主要依賴于國有銀行等金融機構(gòu)的貸款以及自身經(jīng)營產(chǎn)生的回款。但是，目前我國很多地區(qū)的中小民營企業(yè)在融資方面還存在“融資難、融資貴”的問題，以及政府部門、國有大中型企業(yè)拖欠中小民營企業(yè)賬款的情況。比如，一些國有銀行通常將小微企業(yè)的貸款期限控制在一年以內(nèi);對小微企業(yè)貸款的門檻設置過高、程序繁瑣、審批周期較長，導致企業(yè)生產(chǎn)建設資金短缺問題嚴重;國有大中型企業(yè)或政府部門以退付手續(xù)繁瑣為名拖欠中小民營企業(yè)已確認無分歧欠款;部分政府部門甚至出現(xiàn)“新官不理舊賬”的現(xiàn)象等。

當前“融資難、融資貴”等問題仍然突出，賬款被拖欠就有可能成為壓倒中小民營企業(yè)的最后一根稻草。因此，各地審計機關(guān)必須強化抽查督促和專項審計，對推進相關(guān)工作不力的地方和部門予以通報，對本地中小民營企業(yè)在國有銀行融資時遇到的問題開展專項審計調(diào)查，要深入到基層企業(yè)中去，通過問卷調(diào)查和實地走訪等方式了解掌握中小民營企業(yè)融資的現(xiàn)狀、存在的問題和關(guān)心的熱點，并及時向相關(guān)部門報告，推進政府部門與當?shù)亟鹑跈C構(gòu)有針對性地制定應對方案和改善措施。同時，審計機關(guān)還需要針對當?shù)貒写笾行推髽I(yè)或政府部門清理中小民營企業(yè)欠款情況進行跟蹤審計，采取措施穩(wěn)步推進賬款清理工作，督促欠款單位做好清償計劃和清欠臺賬，建立防范拖欠長效機制，加大整改力度。

（四）財政支持資金的使用情況審計

良好的營商環(huán)境不僅依賴于好的政策環(huán)境，更離不開政府部門財政專項資金的支持，包括用于招商引資的重大項目建設、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、人才引進及招才引智、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和企業(yè)扶持獎勵等方面的資金，涵蓋了企業(yè)所需的人力資源、工業(yè)用電、物流運輸和科技創(chuàng)新等很多方面，這些對于企業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)經(jīng)營而言都是非常重要的。但是目前很多地區(qū)或多或少存在部分專項資金使用率不高和“撒胡椒面”現(xiàn)象，以及引導基金放大作用不明顯、財政資金補助政策執(zhí)行不規(guī)范等問題。

因此，審計機關(guān)需要圍繞這些問題對政府財政等相關(guān)部門用于有關(guān)政策或項目上的扶持資金進行專項審計調(diào)查，重點關(guān)注資金安排的規(guī)范性、資金撥付的時效性和資金使用的效益性等三個方面。其中，資金安排的規(guī)范性審計是指審計機關(guān)要審查有關(guān)部門是否按政策或法規(guī)程序要求規(guī)范地執(zhí)行資金的使用，是否存在將扶持資金挪用他途的行為等;資金撥付的時效性審計是指要審查財政部門是否及時地將相關(guān)用途的資金撥付給有關(guān)部門或企業(yè)，是否存在故意拖延撥付、少撥付或不撥付的行為等;資金使用的效益性審計是三方面中最重要的，審計機關(guān)要關(guān)注扶持資金的使用效益，是否存在浪費資金的現(xiàn)象，扶持資金是否發(fā)揮了應有的作用和價值等。

四、改進審計方法，充分發(fā)揮審計職能

本文第二部分詳細分析了開展營商環(huán)境審計的必要性，主要解決了“為什么”的問題;本文第三部分通過對國家審計在優(yōu)化營商環(huán)境工作中的著力點進行分析，確定審計內(nèi)容，不僅解決了國家審計機關(guān)“做什么”的問題，同時通過緊緊把握這一具有導向作用的審計主線，也明確了“審哪里”的問題;接下來就是要解決怎么審的問題，以及用什么方法開展審計工作，即“怎么做”的問題。

基于營商環(huán)境優(yōu)化工作的特點，本文認為審計機關(guān)在針對營商環(huán)境優(yōu)化情況開展的審計工作中除了采取一般審計模式所共有的方法外，如核對賬簿、盤存法、抽查法及數(shù)據(jù)分析等方法，還應針對性的采取其特有的審計方法：

1.問卷調(diào)查法與實地訪談法相結(jié)合。問卷調(diào)查法是進行社會調(diào)查常用的一種方法，是指通過設置問題的方式，將需研究的問題以問卷的方式發(fā)放給研究對象，以搜集資料獲取研究數(shù)據(jù)，并進行統(tǒng)計分析，從而形成一定的研究結(jié)論。問卷調(diào)查法的優(yōu)點在于成本相對較低，且研究的問題可量化，能夠通過統(tǒng)計的方法較為精準地識別出一些問題，增強了研究結(jié)論的科學性。

實地訪談法是指審計機關(guān)在確定審計內(nèi)容之后，前往審計對象所在地面對面地與審計對象進行交談，以此來獲取更多的審計資料，一般包括詢問和自由談話等方式。其優(yōu)點在于既能調(diào)查實際情況，又能征詢相關(guān)人員的意見，且一般來說，通過對基層審計對象進行實地訪談更有可能獲取到較為真實的審計資料，對于提高審計證據(jù)的質(zhì)量非常重要。營商環(huán)境優(yōu)化政策措施的落實情況是審計機關(guān)關(guān)注的重點，通過對受眾人群進行實地訪談能夠真實地了解情況，作出合理的判斷。

因此，審計機關(guān)在對政府部門制定和出臺的一系列優(yōu)化營商環(huán)境的政策措施實施效果等進行審計時，可以采用問卷調(diào)查和實地訪談結(jié)合的方法獲取一些其它方式無法獲得的數(shù)據(jù)。因為問卷調(diào)查法一般是匿名的，對研究對象的信息嚴格保密，這樣就能避免企業(yè)在實地調(diào)查和訪談中因“不惹麻煩”的心理而編造或變造不真實的數(shù)據(jù)，更能獲得相對可信度較高的數(shù)據(jù)，但是也要關(guān)注是否存在企業(yè)故意作假或抵抗政策的行為，這需要審計機關(guān)綜合企業(yè)的信用等各方面信息加以甄別。通過這種方法，審計機關(guān)不僅可以了解一些政策措施落實的情況及效果，及時發(fā)現(xiàn)政策落實過程中存在的問題和違規(guī)行為，與有關(guān)部門進行溝通，并敦促整改落實;同時，審計機關(guān)還可以應政府部門的要求，通過問卷調(diào)查和實地訪談的方式了解企業(yè)和民眾關(guān)心的熱點問題，根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果形成調(diào)查結(jié)論，向政府部門報告，有利于政府部門制定和出臺更有針對性的、更貼合實情的政策措施，為營商環(huán)境的優(yōu)化工作提供堅實基礎(chǔ)和保障。

2.政策梳理法與專家咨詢法相結(jié)合。政策梳理法主要應用于對政府部門制定和出臺的政策項目進行審計，它是指審計機關(guān)在對政府部門制定和出臺的政策項目進行審計時，通過詳細和逐一的梳理與政策項目相關(guān)的制度辦法，全面、深入地了解與被審項目相關(guān)的政策貫徹、落實情況，并以此為標準開展審計工作。該方法客觀性和專業(yè)性強，可依據(jù)政策標準進行全面的審計工作，避免了審計過程的主觀性。當然，該方法使用過程中需要對相關(guān)政策進行全面梳理和深度剖析，一旦在梳理和剖析環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞，就會降低審計質(zhì)量。

專家咨詢法主要適用于在審計人員自身專業(yè)領(lǐng)域之外或需要本領(lǐng)域更加專業(yè)指導的情況，它主要是指將專家分別設定為審計人員和審計對象，利用其知識、經(jīng)驗和分析判斷能力對審計全過程進行指導、把控的一種方法。該方法簡單易行、應用方便，能對審計過程中的問題進行預判，提高政策跟蹤審計的專業(yè)性、權(quán)威性。當然，該方法在使用過程中要注意評判專家的專業(yè)水平、心理狀態(tài)及其對政策跟蹤審計的興趣等，以降低主觀因素的影響。如在某省政策跟蹤審計的前中后期，審計小組舉行了多次工作會議。會議邀請了多位審計研究領(lǐng)域的教授、基金公司的業(yè)務骨干和經(jīng)驗豐富的審計實務專家，以便審計組成員進行經(jīng)常性的專業(yè)咨詢，確保審計的順利開展。

政策梳理法和專家咨詢法兩種方法的結(jié)合使用，對營商環(huán)境優(yōu)化情況的審計工作開展具有一定的優(yōu)勢。一方面，這兩種方法將主觀和客觀結(jié)合起來。專家咨詢法雖相對于政策梳理法主觀性較強，但能反映出政府部門制定的與政策相關(guān)的制度辦法可能存在的問題和不足，審計機關(guān)僅僅依賴于將已出臺的制度辦法作為審計標準缺乏靈活性，并不全面、合理，因此，專家咨詢法彌補了政策梳理法審計標準的缺陷，使得審計結(jié)果更加準確切合實際。另一方面，這兩種方法將理論與實務有效地結(jié)合起來。眾所周知，審計機關(guān)長期從事各種審計工作，審計實務方面的能力和水平毋庸置疑，但是他們對于新的審計理論知識的更新掌握并不及時，為了避免審計理論與實務的脫節(jié)，需要審計理論方面的專家（如高校審計專業(yè)學者及審計理論研究領(lǐng)域的教授等）進行專業(yè)的指導，方便審計人員進行專業(yè)咨詢，促進審計工作的順利開展。

五、啟示

針對營商環(huán)境優(yōu)化情況開展的審計工作，在傳統(tǒng)審計模式的基礎(chǔ)上，有著自己獨特的審計著力點及方法。一般情況下，審計機關(guān)除了會采用核對賬簿、盤存法、抽查法及數(shù)據(jù)分析等方法外，更多地會采用問卷調(diào)查法和實地訪談法、政策梳理法和專家咨詢法。且在審計過程中重點關(guān)注優(yōu)惠政策的落實情況、政府部門“放管服”改革的情況、中小企業(yè)資金環(huán)境情況和財政支持資金使用情況等幾個方面，從政策和具體實際情況兩個方面入手，根據(jù)審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題和不足之處，向有關(guān)部門提出整改意見和建設性的對策建議，并監(jiān)督整改落實，為當?shù)氐臓I商環(huán)境優(yōu)化發(fā)揮重要的保障作用。

（作者單位：金川集團工程建設有限公司? ?蘭州財經(jīng)大學 ，郵政編碼：737100，電子郵箱：1655635625@qq.com）

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