近年來，中國(guó)人民銀行南京分行（以下簡(jiǎn)稱南京分行）內(nèi)部審計(jì)部門強(qiáng)化政治擔(dān)當(dāng)，深入探索重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)（以下簡(jiǎn)稱政策跟蹤審計(jì)）新領(lǐng)域，及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督黨中央決策部署落實(shí)情況。本文以南京分行2019年開展的深化小微企業(yè)金融服務(wù)審計(jì)調(diào)查為例，集中展示重大政策跟蹤審計(jì)的思路、做法及成效。

一、審計(jì)背景

小微企業(yè)是經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能培育的重要源泉，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)就業(yè)增加、激發(fā)創(chuàng)新活力等方面發(fā)揮著重要作用。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視小微企業(yè)金融服務(wù)工作。為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，進(jìn)一步解決小微企業(yè)“融資難”“融資貴”問題，2018年6月，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化小微企業(yè)金融服務(wù)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），大力深化小微企業(yè)金融服務(wù)工作。2019年，中國(guó)人民銀行南京分行內(nèi)審處（以下稱本部門）組織開展深化小微企業(yè)金融服務(wù)審計(jì)調(diào)查，重點(diǎn)調(diào)查《意見》印發(fā)以來人民銀行分支機(jī)構(gòu)、地方政府及金融機(jī)構(gòu)在深化小微金融服務(wù)政策傳導(dǎo)、政策落實(shí)等方面的力度和成效。

二、主要做法

（一）更新審計(jì)理念，把握審計(jì)方向，開啟審計(jì)新征程

與傳統(tǒng)審計(jì)內(nèi)容相比，深化小微企業(yè)金融服務(wù)政治意義重大，社會(huì)影響面廣，本部門在審計(jì)過程中將政治性、績(jī)效性和增值性要求貫穿始終，牢牢把握審計(jì)方向。

1.切實(shí)提高站位，體現(xiàn)政治性。站在大局高度深刻認(rèn)識(shí)深化小微企業(yè)金融服務(wù)的重要意義，將其作為一項(xiàng)重大政治任務(wù)抓實(shí)抓好。一方面，充分發(fā)揮黨委把方向、謀大局、解難題作用，將本次調(diào)查列為分行重點(diǎn)工作，成立專門工作小組，分管行領(lǐng)導(dǎo)多次組織協(xié)調(diào)會(huì)、座談會(huì)，親自帶隊(duì)赴有關(guān)金融機(jī)構(gòu)調(diào)研，在人員抽調(diào)、延伸調(diào)查、結(jié)果溝通方面給予大力支持;另一方面，堅(jiān)持站在政治高度發(fā)現(xiàn)問題、分析問題，深入揭示各類“不作為”“亂作為”“慢作為”現(xiàn)象，將政治標(biāo)準(zhǔn)和政治要求貫穿始終。

2.聚焦政策效果，突出績(jī)效性。吃透政策精神實(shí)質(zhì)，在關(guān)注政策執(zhí)行“對(duì)不對(duì)”基礎(chǔ)上，更加注重執(zhí)行得“好不好”和“能不能更好”。將政策目標(biāo)和具體措施是否協(xié)調(diào)、措施落實(shí)條件與現(xiàn)實(shí)情況是否存在差距、政策對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體是否產(chǎn)生良好作用等均納入審計(jì)內(nèi)容，突出反映政策執(zhí)行的科學(xué)性、效率性和效果性。以量化分析為主、定性分析為輔，積極開展績(jī)效性評(píng)價(jià)，結(jié)合審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)再貸款再貼現(xiàn)資金使用效率、小微企業(yè)信貸占比和增長(zhǎng)率等指標(biāo)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，定量評(píng)價(jià)資金投放效率和效果。

3.發(fā)揮建設(shè)作用，注重增值性。注重站在全局角度評(píng)價(jià)政策傳導(dǎo)落實(shí)情況，深入揭示問題背后的體制性問題、機(jī)制性障礙和制度性缺陷，著力打通政策落實(shí)的“難點(diǎn)”“堵點(diǎn)”。堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開來”，結(jié)合地域?qū)嶋H，從組織推動(dòng)、考核督導(dǎo)、政策激勵(lì)、措施配套等層面分析問題深層次原因，并從優(yōu)化管理的角度分類提出改進(jìn)思路，確保建議的科學(xué)性和可操作性，為上級(jí)完善政策措施提供決策參考。

（二）強(qiáng)化組織管理，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，激發(fā)審計(jì)新活力

針對(duì)項(xiàng)目點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣特點(diǎn)，在有限的審計(jì)資源和時(shí)間內(nèi)，從項(xiàng)目協(xié)同、單位協(xié)同、人員協(xié)同三個(gè)層面加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，深入挖潛審計(jì)資源，提升組織效能。

1.在項(xiàng)目協(xié)調(diào)方面，實(shí)行“政策跟蹤審計(jì)+”模式。加強(qiáng)與其他審計(jì)項(xiàng)目協(xié)調(diào)，探索“融合式”“嵌入式”“1+N”等審計(jì)方式，實(shí)現(xiàn)“一審多果”，發(fā)揮審計(jì)合力效應(yīng)。如在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等項(xiàng)目中，有機(jī)融入深化小微企業(yè)金融服務(wù)審計(jì)調(diào)查內(nèi)容，在拓展政策跟蹤審計(jì)覆蓋面的同時(shí)，有力督促各級(jí)行領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)。

2.在單位協(xié)調(diào)方面，構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制。將“下查一級(jí)”和“同級(jí)監(jiān)督”相結(jié)合，分行統(tǒng)一審計(jì)方案、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、人員編組，重點(diǎn)選擇部分下級(jí)行開展審計(jì)，其余下級(jí)行以同級(jí)監(jiān)督方式對(duì)本單位開展審計(jì)，在江蘇省轄內(nèi)12家地市中心支行實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，保證了審計(jì)的全面性和穿透性。同時(shí)，鼓勵(lì)地市中心支行圍繞深化小微企業(yè)金融服務(wù)的細(xì)分領(lǐng)域進(jìn)行審計(jì)，充分反映江蘇省不同區(qū)域特色做法和典型問題。如部分單位圍繞小微企業(yè)征信體系建設(shè)進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，通過向銀行客戶經(jīng)理發(fā)放問卷了解小微企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)范性和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)性情況，并實(shí)地了解轄內(nèi)征信公共平臺(tái)建設(shè)情況。

3.在人員協(xié)調(diào)方面，構(gòu)建團(tuán)隊(duì)集中攻關(guān)模式。樹立全轄“一盤棋”意識(shí)，加強(qiáng)審計(jì)人員統(tǒng)籌管理。一是集中全轄熟悉貨幣信貸、金融統(tǒng)計(jì)、支付結(jié)算、征信管理等業(yè)務(wù)的內(nèi)部審計(jì)人員，組成專門的審計(jì)攻關(guān)團(tuán)隊(duì)，開展集中攻關(guān);二是打破部門壁壘，邀請(qǐng)貨幣信貸等7個(gè)部門的業(yè)務(wù)骨干擔(dān)任咨詢專家，建立政策跟蹤審計(jì)“智庫”，并通過聯(lián)合檢查、聯(lián)合調(diào)研等方式，組建團(tuán)隊(duì)共同到金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)實(shí)施延伸調(diào)查。

（三）創(chuàng)新審計(jì)方法，提升審計(jì)質(zhì)效，構(gòu)筑審計(jì)新支撐

針對(duì)小微企業(yè)金融服務(wù)政策更新快、評(píng)價(jià)難、數(shù)據(jù)繁等難題，積極創(chuàng)新連續(xù)審計(jì)、延伸調(diào)查、大數(shù)據(jù)分析等方法，為項(xiàng)目查深查透構(gòu)筑堅(jiān)強(qiáng)支撐。

1.探索非現(xiàn)場(chǎng)連續(xù)性審計(jì)方法。以一年為周期，結(jié)合中國(guó)人民銀行掌握的信貸統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、小微企業(yè)貸款臺(tái)賬數(shù)據(jù)、利率監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，開展非現(xiàn)場(chǎng)分析和持續(xù)跟蹤，并根據(jù)不同階段政策重點(diǎn)、方向調(diào)整，對(duì)審計(jì)重點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，結(jié)合分析結(jié)果適時(shí)安排現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，準(zhǔn)確把握審計(jì)介入時(shí)機(jī)，及時(shí)反映政策落實(shí)過程中存在的措施不銜接、不配套等問題，揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患（見圖1）。

2.堅(jiān)持“走出行門”延伸調(diào)查。在行領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下，與中國(guó)人民銀行職能部門對(duì)外檢查相結(jié)合，深入外部機(jī)構(gòu)和企業(yè)開展延伸調(diào)查，提升政策效果評(píng)價(jià)的科學(xué)性和客觀性。一是對(duì)于金融機(jī)構(gòu)，主要采用聽取匯報(bào)、座談、查看資料等方式，對(duì)小微企業(yè)貸款臺(tái)賬數(shù)據(jù)及資料進(jìn)行分析比對(duì)，針對(duì)異常情形開展現(xiàn)場(chǎng)跟蹤核實(shí)，重點(diǎn)檢查小微企業(yè)貸款真實(shí)性、精準(zhǔn)性、有效性。審計(jì)中共向317家商業(yè)銀行發(fā)放了調(diào)查問卷，現(xiàn)場(chǎng)走訪商業(yè)銀行45家，與商業(yè)銀行舉行座談會(huì)24場(chǎng)。二是對(duì)于地方政府及有關(guān)部門，主要采用函詢、座談、走訪等方式，咨詢地方政府在財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策等方面協(xié)調(diào)配套措施，咨詢地方金融部門采取了哪些監(jiān)督考核措施，評(píng)價(jià)發(fā)揮金融監(jiān)管合力效果。審計(jì)中與政府相關(guān)部門舉行座談會(huì)10場(chǎng)。三是對(duì)于政策惠及群體，主要采用發(fā)放調(diào)查問卷、電話回訪、走訪調(diào)查等方式，深入小微企業(yè)延伸調(diào)查，深入了解對(duì)小微企業(yè)貸款投放“增量、擴(kuò)面、降成本”的實(shí)際效果。審計(jì)中共向1028家企業(yè)發(fā)放了調(diào)查問卷，現(xiàn)場(chǎng)走訪小微企業(yè)93家（見表1）。

3.運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”分析技術(shù)。小微企業(yè)信貸臺(tái)賬涉及的數(shù)據(jù)量大、統(tǒng)計(jì)口徑不一、分析處理難度較大。本部門積極創(chuàng)新數(shù)據(jù)分析模式和技術(shù)，提高審計(jì)效率。一是實(shí)施數(shù)據(jù)集中分析模式。依托南京分行建立的“4庫1中心”（數(shù)據(jù)庫、工具庫、人才庫、問題庫和數(shù)據(jù)分析中心）的數(shù)字化審計(jì)平臺(tái)，按照“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”原則，由分行層面對(duì)信貸臺(tái)賬數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一處理、集中分析，并輔以銀保監(jiān)局月度簡(jiǎn)報(bào)、統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)年鑒、市場(chǎng)同行業(yè)利率走勢(shì)數(shù)據(jù)等開展關(guān)聯(lián)分析和趨勢(shì)分析，鎖定問題線索后由支行層面進(jìn)行核實(shí)反饋，同時(shí)結(jié)合PDCA循環(huán)方法及時(shí)調(diào)整數(shù)據(jù)分析重點(diǎn)，改進(jìn)數(shù)據(jù)分析思路，不斷提高審計(jì)的針對(duì)性和精準(zhǔn)性（見圖2）。二是創(chuàng)新運(yùn)用Python等數(shù)據(jù)分析工具。綜合運(yùn)用查詢統(tǒng)計(jì)、多維對(duì)比、深度挖掘等手段，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源、問題信息和審計(jì)資料的全面對(duì)接與挖掘利用，根據(jù)政策要求確定篩選邏輯，固化分析模型，對(duì)商業(yè)銀行150.19萬條臺(tái)賬數(shù)據(jù)進(jìn)行全量篩查。特別是針對(duì)企業(yè)層級(jí)多、一個(gè)實(shí)控人控制多家小微企業(yè)等情況，探索借助Python、PyCharm軟件編寫爬蟲排序技術(shù)程序，通過天眼查網(wǎng)站進(jìn)行穿透式排查，獲取小微企業(yè)的名稱、經(jīng)營(yíng)狀況、法定代表人、投資者（股東、出資人）等資料，精準(zhǔn)定位可疑小微企業(yè)，確保聚焦“真小真微”的政策導(dǎo)向得到落實(shí)。

（四）助推成果運(yùn)用，突出價(jià)值增值，展現(xiàn)審計(jì)新作為

將成果運(yùn)用作為審計(jì)調(diào)查落腳點(diǎn)，緊扣政策定位，吃透政策意圖，深挖問題背后的體制機(jī)制性原因，客觀肯定先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，積極拓展成果運(yùn)用渠道，助力打通政策落實(shí)“最后一公里”。

1.立足宏觀視角，深挖體制機(jī)制性問題。全面運(yùn)用“審計(jì)+調(diào)查”的審計(jì)思路，注重評(píng)估政策執(zhí)行績(jī)效和措施改進(jìn)空間，把揭示微觀問題與服務(wù)宏觀決策結(jié)合起來，深挖問題背后的體制機(jī)制性原因，進(jìn)一步壓縮操作性問題在審計(jì)報(bào)告中的占比。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，深化小微企業(yè)金融服務(wù)審計(jì)匯總報(bào)告中反映體制機(jī)制性問題占比高達(dá)53%。

2.實(shí)施“解剖麻雀”方法，注重展示先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。圍繞發(fā)現(xiàn)的一個(gè)個(gè)典型問題和案例，積極開展專題分析，既通過詳實(shí)數(shù)據(jù)分析挖掘原因，也注重總結(jié)提煉好的做法和經(jīng)驗(yàn)，為改進(jìn)小微企業(yè)金融服務(wù)提供“江蘇方案”，真正發(fā)揮邊審計(jì)、邊完善的作用。比如，S市成立金融綜合服務(wù)平臺(tái)和國(guó)有征信公司，較好地解決了企業(yè)融資難融資貴問題，有關(guān)做法在審計(jì)報(bào)告中得到肯定。

3.拓寬成果運(yùn)用渠道，分類推動(dòng)問題整改。和傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目相比，政策跟蹤審計(jì)還涉及上級(jí)行、地方政府、商業(yè)銀行等其他主體在政策制定、協(xié)調(diào)配合、具體落實(shí)中存在的問題。本部門注重分類采取適當(dāng)反饋方式，推動(dòng)各類主體形成整改合力。例如，對(duì)于需要中國(guó)人民銀行總行從制度層面推動(dòng)解決的問題通過調(diào)研報(bào)告、審計(jì)報(bào)告等方式逐級(jí)向上級(jí)行反映;對(duì)于地方政府在財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠等方面存在的不足，以專報(bào)信息方式報(bào)送地方政府，為其提供決策依據(jù);對(duì)于金融機(jī)構(gòu)在配套機(jī)制、貸款統(tǒng)計(jì)等方面存在的不足，要求中國(guó)人民銀行職能部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)考核指導(dǎo)，督促其及時(shí)完善小微企業(yè)金融服務(wù)。

三、取得成效

南京分行各級(jí)行黨委、各相關(guān)政府部門、金融機(jī)構(gòu)等收到審計(jì)調(diào)查結(jié)果后，均給予了高度重視，通過修訂相關(guān)制度、健全協(xié)調(diào)機(jī)制、創(chuàng)新業(yè)務(wù)工具等舉措，進(jìn)一步加強(qiáng)深化小微企業(yè)金融服務(wù)力度，取得較好成效。

（一）人民銀行對(duì)外監(jiān)督水平進(jìn)一步提高

南京分行積極實(shí)施“金融惠企大走訪”和“民營(yíng)和小微企業(yè)金融服務(wù)質(zhì)量提升年”等專項(xiàng)活動(dòng)，將深化小微企業(yè)金融服務(wù)情況納入對(duì)下級(jí)行考核通報(bào)內(nèi)容，層層抓落實(shí)。通過窗口指導(dǎo)、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和現(xiàn)場(chǎng)核查相結(jié)合的方式，加大對(duì)商業(yè)銀行再貸款使用效果監(jiān)測(cè)分析，重點(diǎn)評(píng)估金融機(jī)構(gòu)支小再貸款資金投向、用途、利率等是否符合規(guī)定，并將政策落實(shí)情況納入兩管理兩綜合、宏觀審慎評(píng)估等考核內(nèi)容。

（二）人民銀行與地方政府協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步完善

通過開發(fā)“政銀易企通”等信息平臺(tái)，整合銀政企相關(guān)數(shù)據(jù)，解決商業(yè)銀行涉企信息獲取難題，整體提升企業(yè)銀行賬戶管理水平，為小微企業(yè)提供更為便捷的金融服務(wù)。建立銀政企溝通機(jī)制，提請(qǐng)地方政府提供重點(diǎn)扶持企業(yè)名單，組織銀行機(jī)構(gòu)提供融資幫扶，實(shí)現(xiàn)銀政企精準(zhǔn)對(duì)接。積極協(xié)調(diào)地方政府出臺(tái)貼息、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、獎(jiǎng)勵(lì)等配套政策，充分調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)投放優(yōu)惠貸款的積極性。

（三）商業(yè)銀行小微企業(yè)金融服務(wù)進(jìn)一步改進(jìn)

商業(yè)銀行通過采取提高普惠金融考核權(quán)重、加大內(nèi)部轉(zhuǎn)移定價(jià)優(yōu)惠力度、改進(jìn)盡職免責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和流程等方式，提高基層機(jī)構(gòu)和員工發(fā)放貸款積極性，建立“敢貸、能貸、愿貸、會(huì)貸”長(zhǎng)效機(jī)制。加大小微信貸產(chǎn)品創(chuàng)新力度，圍繞提高首貸率、續(xù)貸率、信用貸款占比和中長(zhǎng)期貸款占比等目標(biāo)，開發(fā)、推廣相應(yīng)的金融產(chǎn)品，推出“收單貸”“信e貸”等線上小微貸款業(yè)務(wù)，進(jìn)一步優(yōu)化信貸流程，簡(jiǎn)化抵押條件，縮短審批時(shí)間。

（執(zhí)筆人：夏青）