林藩璋 王培月

案例背景

我國基層事業(yè)單位眾多，承擔著提供公共服務的重要職能，其規(guī)范發(fā)展依賴于科學完善的內(nèi)部控制體系。基于此，財政部相繼出臺了一系列的規(guī)范和指導意見，要求行政事業(yè)單位規(guī)范內(nèi)部控制，加強風險防控機制。但各類審計檢查發(fā)現(xiàn)，基層事業(yè)單位內(nèi)控建設仍存在一些漏洞，亟需采取有效措施加以防范和管控。

2021年末，某省QX部門共有90個獨立核算的事業(yè)單位，其中省本級及直屬單位10個，市級單位9個，縣級單位71個?？h級基層單位中（以下簡稱基層單位），編制內(nèi)職工人員15人以上的單位1個，11—15人的單位9個，10人及以下的單位61個。

大部分基層單位人員編制少，一般未獨立設置會計機構，截至2021年末僅11個單位配備專職財務人員（含以財務工作為主兼任其他工作），專兼職財務崗位上共有20人有財經(jīng)類專業(yè)背景。為加強財務工作，各市級主管部門設立財務核算中心，配備專職會計人員，負責或指導所轄基層單位的會計核算工作，基層單位配備兼職會計或報賬員、兼職出納和資產(chǎn)管理人員。

在省級成立審計室，建立審計專家?guī)?，充分發(fā)揮內(nèi)部審計職能，每年在全省范圍內(nèi)開展內(nèi)部交叉審計，形成有效的監(jiān)督效果。

審計過程與成效

在2021年的一項基層事業(yè)單位內(nèi)部審計工作，通過報表疑點分析，實地觀察，發(fā)現(xiàn)被審計單位存在賬實不符現(xiàn)象，透過現(xiàn)象深入挖掘分析，梳理內(nèi)控管理問題，有效防止了國有資產(chǎn)流失，提升了單位內(nèi)部管控能力。

（一）數(shù)據(jù)勾稽分析，鎖定風險疑點

主要通過審前資料分析，發(fā)現(xiàn)疑點，鎖定重點風險領域。本案例中被審計單位提供的2020年度資產(chǎn)負債表中反映的固定資產(chǎn)原值447.11萬元、在建工程46.00萬元與述職報告闡述的項目成果形成明顯反差，初步鎖定項目資產(chǎn)風險疑點。

（二）現(xiàn)場審計核實，判定問題事實

一是通過調(diào)閱查詢資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)核對信息，發(fā)現(xiàn)賬賬相符，問題定位失敗。

二是采取現(xiàn)場實盤和審計詢問方式獲取業(yè)務樓遷建信息。被審計單位2013年起因城市建設需要，由政府主導以資產(chǎn)置換方式搬遷，原址土地及地面建筑物移交政府，政府撥款另選新址建設新業(yè)務用房，審計時發(fā)現(xiàn)被審計單位已搬遷至新址業(yè)務用房內(nèi)辦公，但資產(chǎn)系統(tǒng)與財務賬面均未反映該業(yè)務用房信息，初步判定賬實不符現(xiàn)象。

三是通過資料調(diào)閱和項目賬務追溯審計，查證問題事實。審計組調(diào)取上級部門資產(chǎn)置換的批復，批復文件中明確要求單位“辦理有關手續(xù)，并調(diào)整相應的資產(chǎn)、資金賬目”，并通過追溯賬務深入挖掘，發(fā)現(xiàn)以下事實問題：

1.資產(chǎn)賬實不符。舊址房屋建筑物等56.91萬元資產(chǎn)雖按置換批復移交政府管理，但賬面和資產(chǎn)系統(tǒng)均未做相應的資產(chǎn)核減處理。

2.已交付資產(chǎn)未及時辦理入賬手續(xù)。新址的業(yè)務用房及附屬設施未及時辦理財務竣工決算，賬面未形成資產(chǎn)。

3.賬面在建工程嚴重失實。審計組從上述兩點問題延伸思考賬面在建工程為何如此之小，于是追溯審計以前年度在建工程情況，發(fā)現(xiàn)2018年執(zhí)行事業(yè)單位會計制度時，被審計單位設置基建賬套單獨核算基建項目，年末基建賬占用類合計1659.50萬元，未按部門管理規(guī)范要求并入事業(yè)賬套核算，以致2019年政府會計制度改革，取消基建賬，新舊制度會計科目銜接時“在建工程”期初賬面金額僅為70.76萬元，較原基建賬套少計明顯。

4.單位內(nèi)控制度執(zhí)行失效。查閱單位提供的內(nèi)控管理資料，該單位制定了財務管理制度、固定資產(chǎn)管理辦法、工程項目管理制度、合同管理辦法等一系列內(nèi)控制度。從資料情況可見，該單位內(nèi)控制度建設方面相對健全。本案例遷建項目業(yè)務涉及管理決策層面、預算（資產(chǎn)存量及新增資產(chǎn)方面）、資產(chǎn)、項目和收支業(yè)務層面等各個管理環(huán)節(jié)，單位半數(shù)以上人員參與各崗位環(huán)節(jié)中，但項目各崗位人員均未對上述問題產(chǎn)生疑惑并予以糾正，導致多年來資產(chǎn)嚴重失實。由此可見，單位內(nèi)控制度執(zhí)行存在不少問題。

5.上級主管單位監(jiān)管不足。一是市局財務核算中心在會計核算業(yè)務方面督導不夠。審前調(diào)查已知，截至審計當日，該單位會計核算業(yè)務統(tǒng)一是由上級財務核算中心負責，負責該單位的主辦會計在新舊制度會計科目銜接工作上存在明顯失誤;二是重點項目管理部門對項目進展情況缺失跟蹤管理，以致如此大的項目未及時辦理財務竣工決算，長期游離賬外。

（三）深入追本溯源，審計取得成效

審計組由一個賬實疑點深入追本溯源，對問題產(chǎn)生的原因進行綜合分析，提出整改建議。被審計單位領導方意識到問題的嚴重性，表示將立即整改落實。審計組通過后續(xù)跟蹤以及2021年決算報表數(shù)據(jù)核實發(fā)現(xiàn)，該單位已對移交政府的資產(chǎn)做核銷處理，對新業(yè)務樓進行暫估轉(zhuǎn)固，并加快辦理財務竣工決算。此次審計不僅防止了國有資產(chǎn)流失，還強化被審計單位領導和財務等相關人員對資產(chǎn)管理的責任意識和法制意識，成效明顯。

問題原因分析

（一）意識薄弱，對內(nèi)控認識不到位

對內(nèi)控的重要性和系統(tǒng)性認識不足，只是將內(nèi)控等同于集體決策要求或廉政風險防控要求，對于內(nèi)控建設只是簡單地作為上級布置的一項事務性任務來完成。究其原因：一是單位負責人并未從實質(zhì)上了解和理解內(nèi)控，對其自身在本單位內(nèi)控的建立健全和有效實施應負的責任認識不到位;二是內(nèi)控關鍵崗位人員風險防控和責任意識不到位;三是一般人員未能意識到內(nèi)控是貫穿單位經(jīng)濟活動全過程，是需要全員參與、認真執(zhí)行的工作。

（二）條件限制，內(nèi)控制度科學規(guī)劃不到位

國家對內(nèi)控制度建設要求，內(nèi)控制度建設要與單位實際情況相適應。但從各類審計、檢查發(fā)現(xiàn)，基層單位受各種條件限制，無法實現(xiàn)規(guī)范要求，部門頂層未針對基層特點進行科學統(tǒng)籌規(guī)劃，導致基層內(nèi)控建設存在漏洞。主管部門通過內(nèi)部審計和財務檢查等形式的監(jiān)督檢查，雖能一定程度上發(fā)現(xiàn)運行管理中存在的問題，但畢竟不是一種常態(tài)化的內(nèi)控監(jiān)督檢查制度，不能做到全覆蓋，并且時效相對滯后，發(fā)現(xiàn)問題時有可能內(nèi)控風險漏洞已經(jīng)存在多年。

（三） 形式主義，內(nèi)控制度執(zhí)行不到位

有些基層單位為了應付檢查和審計搞形式主義，而不是真正地把內(nèi)控制度作為提高單位管理水平的措施。比如，本案例中被審計單位固定資產(chǎn)管理制度較完善，崗位設置合理，職責權限明確;固定資產(chǎn)賬表賬賬相符，盤點表形式完整，管理員和使用（保管）人簽章齊全。但賬實不符，明顯反映出實物盤點流于形式，導致本應發(fā)揮作用的內(nèi)部制衡牽制形同虛設。再如，國家和部門的相關制度下發(fā)后，有些基層單位只是簡單地按照上級內(nèi)控制度執(zhí)行或存在“照抄照搬”的現(xiàn)象，沒有深入研究，思考本單位具體需求，導致制度辦法本身存在瑕疵，未能形成有效控制。

（四）能力不足，處理復雜業(yè)務工作不到位

良好的內(nèi)控制度需要具有相關能力的人員去執(zhí)行?；鶎訂挝挥捎谌藛T少，內(nèi)控關鍵崗位多為兼職，并且一般情況下經(jīng)濟業(yè)務量小、日常業(yè)務簡單，較少遇到復雜經(jīng)濟事項。這種情況下，工作經(jīng)驗得不到積累，業(yè)務能力不容易提高，專業(yè)素質(zhì)普遍缺乏，在常規(guī)工作方面能力強弱表現(xiàn)不明顯。一旦遇到如資產(chǎn)置換、單位搬遷、大型建設項目等復雜經(jīng)濟業(yè)務或當外部環(huán)境、管理要求發(fā)生重大變化時，基層單位業(yè)務人員往往不能依據(jù)內(nèi)控原則要求進行全面、系統(tǒng)和客觀的評估并且識別潛在的風險，能力不足就突顯出來。

（五）工作失職，集中核算作用發(fā)揮不到位

會計集中核算制度的優(yōu)勢是通過設置會計機構和配備專職會計人員，發(fā)揮業(yè)務能力強的優(yōu)勢，加強對基層單位內(nèi)控的指導和監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并處理基層單位內(nèi)控中存在的問題。如果集中核算機構職責發(fā)揮不到位，對基層單位的控制和監(jiān)督職能將明顯弱化;重要事項介入不及時，將導致內(nèi)控執(zhí)行過程中的疏漏得不到及時糾正;有的會計人員置身單位事務外，對單位復雜經(jīng)濟業(yè)務只知其表、不知其里，不但不能發(fā)揮集中核算制度優(yōu)勢反而埋下極大隱患，對于內(nèi)控制度建設極為不利。

（六）系統(tǒng)缺漏，信息系統(tǒng)建設不到位

內(nèi)控制度有效實施需要以信息系統(tǒng)為支撐。隨著信息系統(tǒng)建設的不斷完善，管理部門更加依賴系統(tǒng)控制，加強數(shù)據(jù)綜合比對，提高發(fā)現(xiàn)問題能力，但有些基層單位存在有意規(guī)避系統(tǒng)比對控制而采取不當應對措施或人為操縱因素，從而導致良好的內(nèi)控制度失效。

審計建議

（一）提高內(nèi)控意識，營造人人參與的氛圍

基層單位負責人必須對內(nèi)控制度建立、健全、執(zhí)行這項系統(tǒng)工程給予高度重視，真正認識內(nèi)控的作用和地位，意識到內(nèi)控是一項系統(tǒng)性工作，重視內(nèi)控與業(yè)務的深度融合，營造全員參與的濃厚內(nèi)控氛圍。關鍵崗位人員更應該強化風險防范意識，不僅日常工作中嚴格執(zhí)行內(nèi)控制度，還要重點關注特殊經(jīng)濟業(yè)務的潛在風險。

提高內(nèi)控意識，還應正確認識審計監(jiān)督、自我評價等，真正把審計監(jiān)督、自我評價等當作提高內(nèi)控有效實施的重要保障措施。

（二）適應自身條件，科學規(guī)劃內(nèi)控制度

基層單位脫離自身條件，在內(nèi)控制度上一味求全是不可取的。在符合國家有關規(guī)定前提下，基層單位在機構設置、制度建設、工作環(huán)節(jié)上要與自身能力相適應，講究實效。

主管部門應考慮基層單位實際情況和內(nèi)控建設成本效益，可將部門作為一個整體來加強頂層設計，充分發(fā)揮部門人才的結構優(yōu)勢，整合資源，組建專門指導隊伍，把加強對基層單位自我評價進行指導作為常態(tài)化工作來實施，以便及時發(fā)現(xiàn)基層單位內(nèi)控有效性方面的問題，并加以防范，進一步提升管理效能，共同保障內(nèi)控制度高效運行。

（三）加強教育培訓，全面提升綜合素養(yǎng)

結合基層單位實際，加強分層次培訓教育工作。注重對內(nèi)控關鍵崗位人員所需業(yè)務技能的培訓，提高復雜業(yè)務的處理能力。重視職業(yè)道德教育和法律意識培養(yǎng)，增強在內(nèi)控制度建設中的責任意識，發(fā)揮主觀能動性。同時應加強對全體人員內(nèi)控政策知識的宣傳和培訓，了解必要的內(nèi)控知識，樹立經(jīng)濟業(yè)務全流程內(nèi)控思維方式。

（四）利用審計監(jiān)督作用，推動內(nèi)控制度執(zhí)行

充分發(fā)揮審計監(jiān)督檢查威懾力，從外部用力，推動基層單位內(nèi)控有效實施。用好審計問責機制和限期整改落實要求，倒逼單位主要負責人壓實內(nèi)控管理責任，促使單位從上到下都能重視內(nèi)控工作?；鶎訂挝皇軛l件限制，有的單位靠自身建立健全各項內(nèi)控制度并有效實施具有一定的難度，審計人員可以把輔導作為工作的一部分，進一步拓寬審計成果運用的深度和廣度，分析問題的根源和背后的風險隱患，提升審計發(fā)現(xiàn)問題整改效果，不斷建立健全內(nèi)控機制。

（五）完善內(nèi)控信息系統(tǒng)，填補系統(tǒng)漏洞

內(nèi)控制度建設離不開信息系統(tǒng)，但系統(tǒng)建設不是一步到位的，需要不斷規(guī)范流程設計，進一步完善系統(tǒng)，填補漏洞，持續(xù)優(yōu)化信息系統(tǒng)控制。系統(tǒng)使用中要確保信息的真實性和可靠性，杜絕信息在獲取過程中的舞弊行為，同時還要防止過度依賴系統(tǒng)控制。

（作者單位：福建省氣象局財務核算中心? 福建省泉州市氣象局，郵政編碼：350001，電子郵箱：175698956@qq.com）