孫小凱

[摘要]面對“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會治理，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”這一全新命題，作為既是政治機(jī)關(guān)又是行政機(jī)關(guān)這一雙重身份的國家審計，如何從制度機(jī)制的視角和功能路徑的維度，構(gòu)建治理體系、化解治理危機(jī)，以審計善治推動和實(shí)現(xiàn)市域社會良治，顯得十分必要且迫切。本文從國家治理與社會治理的時代背景出發(fā)，分析審計治理能力的構(gòu)成要件，探索高質(zhì)量的審計治理能力服務(wù)和推動市域社會治理的主要功能及其路徑。

[關(guān)鍵詞]審計治理? ?市域社會治理? ?作用 路徑

一、背景與現(xiàn)狀

（一）“市域社會之治”的提出

2013年，黨的十八屆三中全會首次提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;2015年，黨的十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得重大進(jìn)展;2019年，黨的十九屆四中全會對堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度提出了明確要求，為新時代加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理指明了方向。市域社會治理是指以市域?yàn)橹饕臻g單元，在國家治理的整體框架下，構(gòu)建上下貫通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的市域社會治理體制機(jī)制，發(fā)揮市域社會在立法、科技、資源、人才等方面的綜合優(yōu)勢，以克服或化解傳統(tǒng)基層社會治理的短板和不足，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。如果把整個中國社會比喻成一個“機(jī)體”，那么市域社會就是它的“神經(jīng)末梢”和“毛細(xì)血管”，高質(zhì)量的市域社會治理對于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)性價值與戰(zhàn)略性意義。

（二）“審計治理之策”的呼應(yīng)

隨著農(nóng)村城市化、城市國際化、區(qū)域一體化進(jìn)程的加速和大灣區(qū)、都市圈、城市群建設(shè)步伐的加快，大中型城市在虹吸效應(yīng)下，集聚了更多的人才、技術(shù)、資本等資源要素，同時也集中了更多的社會矛盾和社會風(fēng)險。隨著人口經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型，社會治理主體與重心的轉(zhuǎn)移，從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，市域社會治理中的問題與挑戰(zhàn)日益凸顯。與此同時，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建立健全黨和國家監(jiān)督體系的戰(zhàn)略高度，對完善審計制度、改革審計管理體制、推動審計全覆蓋作出重大部署。作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，國家審計在推動政策落實(shí)、維護(hù)財經(jīng)秩序、保障改善民生、促進(jìn)民主法治、加強(qiáng)廉政建設(shè)等方面的職能作用越來越凸顯、越來越重要。著眼于市域社會治理的理論研究與實(shí)踐創(chuàng)新，國家審計能夠發(fā)揮揭示、預(yù)防、抵御的“免疫系統(tǒng)”功能和“前哨預(yù)警”作用，為“市域之治”提供審計方案和審計路徑，以高質(zhì)量的審計治理構(gòu)建市域社會治理現(xiàn)代化新格局。

二、“市域社會治理”語境下的審計治理能力

社會治理涵蓋了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等各個領(lǐng)域，社會治理體系則是社會治理在體制機(jī)制制度和法律法規(guī)規(guī)定方面的“外化”。而市域社會治理正是社會治理體系在市域范圍內(nèi)的落實(shí)和體現(xiàn)。與國家治理不同，市域社會治理具有鮮明的目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、效能導(dǎo)向;與基層的社會治理相比，市域社會治理把“治理”和“服務(wù)”的重點(diǎn)從基層向市域做了整體提升，更加注重把行政層級的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成社會治理優(yōu)勢。

國家審計作為國家治理體系中一種內(nèi)生的制度設(shè)計和制度安排，一方面隨著國家治理需求的不斷加強(qiáng)應(yīng)運(yùn)而生，要服從、服務(wù)于治理的需要;另一方面以其獨(dú)立性、權(quán)威性、專業(yè)性對治理的效果產(chǎn)生影響。圍繞黨和國家工作大局來思考、謀劃、部署審計工作，充分發(fā)揮審計在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的職能作用，必須加強(qiáng)審計治理能力建設(shè)。

在市域社會治理語境下，審計治理能力主要可以概括為以下幾個方面。

（一）監(jiān)督制約權(quán)力

主要是對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的使用權(quán)、配置權(quán)和決策權(quán)等一切公共權(quán)力的監(jiān)督和制約，避免公共權(quán)力和管理行為的隨意性，促進(jìn)各類權(quán)力主體做到依法用權(quán)、秉公用權(quán)、為民用權(quán)、廉潔用權(quán)。

（二）預(yù)防懲治腐敗

在反腐敗治理過程中發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，從問題滋生的主要源頭到問題產(chǎn)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，再到問題頻發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域，做到及早識別、重點(diǎn)預(yù)防、精準(zhǔn)揭露、有效懲治。

（三）防范化解風(fēng)險

對已經(jīng)顯現(xiàn)的問題或者苗頭性、傾向性問題以及系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險進(jìn)行溯源和分析，查找薄弱環(huán)節(jié)，揭示矛盾隱患，為管理者提供重要信息和關(guān)鍵數(shù)據(jù)，為決策者提供科學(xué)建議和智力支持。

（四）確保政令暢通

通過持續(xù)跟蹤各項(xiàng)改革任務(wù)、政策措施的執(zhí)行進(jìn)度和實(shí)際效果，及時發(fā)現(xiàn)并矯正執(zhí)行過程中的“折扣”與“偏差”，解決在宏觀調(diào)控和微觀治理中的“不作為、假作為、慢作為、亂作為”問題。

（五）推動民主法治

聚焦社會關(guān)注熱點(diǎn)和重大民生領(lǐng)域開展審計工作，回應(yīng)社會關(guān)切點(diǎn)，解答公眾疑問;通過審計結(jié)果公示和信息公開，提高社會治理的透明度，落實(shí)民眾的知情權(quán)和參與權(quán)，構(gòu)建“共建共治共享”的社會治理共同體。

三、“市域社會治理”中審計治理發(fā)揮的四類功能

“市域社會治理現(xiàn)代化”的要求使社會治理的主體也就是各級地方政府，其主要職能角色發(fā)生了深刻變化，在經(jīng)濟(jì)社會活動中從“運(yùn)動員”向“裁判員”轉(zhuǎn)型，在社會公共職能中從“管理員”向“服務(wù)員”轉(zhuǎn)型，同時社會發(fā)展目標(biāo)也從“保持經(jīng)濟(jì)增長”向“注重改善民生”轉(zhuǎn)變。由此，審計治理的目標(biāo)從內(nèi)部效益向社會效益轉(zhuǎn)變，審計治理的定位從“經(jīng)濟(jì)警察”向“決策參謀”轉(zhuǎn)變，審計治理的重點(diǎn)從“查錯糾弊”向“宏觀管理”轉(zhuǎn)變，以更好地適應(yīng)和融入國家治理、社會治理的各個環(huán)節(jié)。立足審計監(jiān)督的制度優(yōu)勢和獨(dú)特作用，發(fā)揮審計治理的“參謀”功能、“監(jiān)督”功能、“體檢”功能以及“免疫”功能，推動相關(guān)職能部門不斷完善治理體系、增強(qiáng)治理能力，形成市域社會治理的最大效能。

（一）發(fā)揮“參謀”功能，服務(wù)市域社會治理大局

市域社會治理涉及維護(hù)社會穩(wěn)定、發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會矛盾、促進(jìn)社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險等多個方面。比如，蘇州市域社會治理重點(diǎn)關(guān)注促進(jìn)就業(yè)優(yōu)先、優(yōu)化營商環(huán)境、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、政府隱性債務(wù)化解、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、促進(jìn)消費(fèi)升級、打響“蘇州制造”和“江南文化”品牌、長三角一體化發(fā)展、市域統(tǒng)籌發(fā)展等各項(xiàng)政策措施落實(shí)情況，聚焦改革發(fā)展中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)，緊盯社會民生中的大事、急事、難事。對疫情防控、污染防治、教育醫(yī)療、住房保障、金融風(fēng)險、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、減稅降費(fèi)、鄉(xiāng)村振興、惠民助企等一系列政府關(guān)心、群眾關(guān)切、社會關(guān)注的事項(xiàng)開展審計，揭示其中的體制障礙、機(jī)制缺陷和制度漏洞，從完善和提升治理的角度提出行之有效的應(yīng)對方案，站在參謀之位服務(wù)宏觀管理和領(lǐng)導(dǎo)決策，發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。

（二）發(fā)揮“監(jiān)督”功能，優(yōu)化市域社會治理環(huán)境

領(lǐng)導(dǎo)干部作為我們黨治國理政的骨干力量，是營造治理環(huán)境、體現(xiàn)治理能力、達(dá)成治理目標(biāo)的“關(guān)鍵少數(shù)”。一方面，通過審計監(jiān)督遏制違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神和“四風(fēng)”問題，揭露和查處群眾身邊的“微腐敗”和“小官巨貪”，分析研判違規(guī)違紀(jì)違法問題的主要源頭、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域，提出對策建議、完善制度規(guī)定，推動和形成不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制;另一方面，按照“三個區(qū)分開來”的原則，創(chuàng)新審計容錯糾錯免責(zé)機(jī)制，營造支持改革、鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍，為一線的干事創(chuàng)業(yè)者“降壓”“減負(fù)”。通過有力度又不失溫度的審計監(jiān)督，持續(xù)優(yōu)化市域社會治理的整體環(huán)境。

（三）發(fā)揮“體檢”功能，提升市域社會治理效能

通過常態(tài)化的審計監(jiān)督，持續(xù)加大對政策措施落實(shí)情況的跟蹤審計力度、對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中風(fēng)險隱患的揭示和反映力度、對重大違法違紀(jì)問題的揭露和查處力度、對法律法規(guī)執(zhí)行情況的審計力度、對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約力度、對財政資金使用的績效審計力度、對以民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)情況的審計力度以及從體制機(jī)制制度層面揭示問題分析原因和提出建議的力度。對社會治理過程中的政策不落實(shí)、措施不銜接、項(xiàng)目不落地、執(zhí)行有偏差等問題提出預(yù)警，精準(zhǔn)揭示風(fēng)險隱患，發(fā)揮審計“查病”“治病”“防病”的“經(jīng)濟(jì)體檢”功能，保持市域經(jīng)濟(jì)社會的健康和可持續(xù)發(fā)展。

（四）發(fā)揮“免疫”功能，完善市域社會治理體系

著眼于經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行和高質(zhì)量發(fā)展，以高效的事中、事后監(jiān)督揭示和清除組織內(nèi)部存在的問題隱患是審計工作的首要職責(zé)，從體制機(jī)制上堵塞漏洞、掃除障礙、優(yōu)化管理，以“治本”性舉措推動源頭治理，幫助組織內(nèi)部構(gòu)建起預(yù)防、抵御的“免疫系統(tǒng)”是審計的終極目標(biāo)。利用審計監(jiān)督關(guān)口的前移前置和對審計發(fā)現(xiàn)問題的跟蹤整改，形成社會治理的有效閉環(huán)。將審計成果運(yùn)用到市域社會治理的多個層面多個維度，促進(jìn)信息互通、實(shí)現(xiàn)資源共享、打破數(shù)據(jù)孤島，防止出現(xiàn)政出多門以及政策效應(yīng)相互抵消的局面，更好地激發(fā)各類治理主體活力，最大限度地釋放社會治理潛能，構(gòu)建與高質(zhì)量推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的治理體系。

四、審計“善治”服務(wù)和推動市域社會治理“良治”的現(xiàn)實(shí)路徑

審計機(jī)關(guān)作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，應(yīng)圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，深入研究市域社會治理相關(guān)的政策背景、改革目標(biāo)、重點(diǎn)舉措，把握審計治理優(yōu)勢與市域社會治理效能之間的內(nèi)在邏輯，通過構(gòu)建審計資源統(tǒng)籌機(jī)制、審計監(jiān)督貫通機(jī)制、審計成果運(yùn)用機(jī)制和審計整改協(xié)作機(jī)制，以高質(zhì)量的審計治理服務(wù)市域社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

（一）構(gòu)建審計資源統(tǒng)籌機(jī)制

一是堅(jiān)持審計機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)和宏觀管理部門的整體定位，借助各級市委審計委員會的平臺，對涉及市域社會治理的審計工作統(tǒng)籌謀劃、總體布局、整體推進(jìn)，積極構(gòu)建上下級審計機(jī)關(guān)之間的縱向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和各地各級審計機(jī)關(guān)之間的橫向協(xié)作關(guān)系，加強(qiáng)對市域范圍內(nèi)審計資源的統(tǒng)籌調(diào)配，對全局性或行業(yè)性的重要政策、重點(diǎn)資金和重大項(xiàng)目組織全市審計力量集中攻堅(jiān)，上下聯(lián)動、同步實(shí)施、分工協(xié)作、各司其職，充分發(fā)揮審計工作的整體性與宏觀性。二是在審計實(shí)施過程中，推進(jìn)審計項(xiàng)目審計組織方式“兩統(tǒng)籌”，加強(qiáng)不同類型審計項(xiàng)目的統(tǒng)籌融合，探索實(shí)行融合式、嵌入式、“1+N”等審計項(xiàng)目組織方式，努力做到“一審多項(xiàng)”“一審多果”“一果多用”，提高審計工作的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。

（二）構(gòu)建審計監(jiān)督貫通機(jī)制

一是按照“努力做到黨中央重大政策措施部署到哪里、國家利益延伸到哪里、公共資金運(yùn)用到哪里、公權(quán)力行使到哪里，審計監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里”的要求，進(jìn)一步摸清市域范圍審計監(jiān)督對象的底數(shù)，建立審計監(jiān)督對象數(shù)據(jù)庫。按照崗位情況、重要程度、規(guī)模大小等要素分類確定審計重點(diǎn)和審計頻次，編制中長期審計全覆蓋規(guī)劃并與年度審計計劃之間進(jìn)行有效銜接。二是按照“協(xié)同、協(xié)作、協(xié)力”的原則，優(yōu)化內(nèi)部審計和社會審計作用的機(jī)制和方式方法，發(fā)揮國家審計為主導(dǎo)、內(nèi)部審計和社會審計為重要組成的“三輪驅(qū)動”作用，凝聚不同審計力量的監(jiān)督合力。三是進(jìn)一步加強(qiáng)審計監(jiān)督與紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督的貫通融合、協(xié)調(diào)協(xié)同，構(gòu)建銜接順暢、保障有力、配合有效的大監(jiān)督格局。

（三）構(gòu)建審計成果運(yùn)用機(jī)制

一是從“問責(zé)”“問效”“問績”三個維度，創(chuàng)新審計服務(wù)社會治理功能，提高發(fā)現(xiàn)問題的精度、剖析癥結(jié)的深度和風(fēng)險研判的準(zhǔn)度，及時總結(jié)、提煉和推廣破解體制性障礙、機(jī)制性梗阻的治理經(jīng)驗(yàn)，以“精品”審計成果為治理和決策提供有價值、有分量的參考依據(jù)。二是利用聯(lián)席會議和領(lǐng)導(dǎo)小組工作制度，及時移送違法違紀(jì)問題線索，推動強(qiáng)化追責(zé)問責(zé)力度，將審計成果有效運(yùn)用到考核評價、任用獎懲、績效管理等領(lǐng)域。三是推動審計結(jié)果公示和審計信息公開，提高審計報告的透明度和審計文書的可讀性，向社會公眾講解審計政策、解讀報告內(nèi)容，提高社會公眾的參與感和滿意度，體現(xiàn)審計成果的實(shí)用性和實(shí)效性。

（四）構(gòu)建審計整改協(xié)作機(jī)制

審計整改一直被視為審計監(jiān)督的“最后一公里”和“后半篇文章”，是提升監(jiān)督成效、維護(hù)審計權(quán)威的重要抓手。一是積極構(gòu)建和完善“聯(lián)合督辦”“審改聯(lián)動”“掛號銷號”“回頭看”等審計整改工作機(jī)制，及時跟進(jìn)和督促審計發(fā)現(xiàn)問題的整改，對拖延整改、敷衍整改、虛假整改的要嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，確保整改措施落到實(shí)處取得實(shí)效。二是加強(qiáng)與財政、發(fā)改、國資、環(huán)保等相關(guān)行政管理部門的溝通協(xié)調(diào)，及時反饋各領(lǐng)域存在的共性問題，督促嚴(yán)格監(jiān)管、糾正偏差，完善體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)長效管理。三是借助審計系統(tǒng)“金審三期”工程建設(shè)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計中心和數(shù)據(jù)分析平臺，實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)、跨部門、跨地域的比對分析，對審計發(fā)現(xiàn)問題分類統(tǒng)計、實(shí)時跟蹤，對屢審屢犯的問題線索重點(diǎn)關(guān)注、對歷史遺留和改革難點(diǎn)整體部署協(xié)同推進(jìn)。

“十四五”時期是實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)之后，乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新征程的起步階段，進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局對高質(zhì)量的審計工作提出了更高要求，對審計工作在市域治理現(xiàn)代化中發(fā)揮建設(shè)性作用有了更高的期盼。審計工作應(yīng)立足于審計治理的“五種能力”，積極發(fā)揮審計治理的“四類功能”，努力構(gòu)建審計治理的“四項(xiàng)機(jī)制”，以審計“善治”推動和實(shí)現(xiàn)市域社會治理“良治”。

（作者單位：江蘇省蘇州市審計局，郵政編碼：215000，電子郵箱：1508686251@qq.com）

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