王立峰 李洪川

關(guān)鍵詞：黨組;領(lǐng)導(dǎo);反饋;控制論;黨內(nèi)法規(guī)

摘要：領(lǐng)導(dǎo)是黨組的核心功能和制度主線，黨組理論研究應(yīng)當(dāng)關(guān)注黨組如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用?？刂普撝械南到y(tǒng)調(diào)節(jié)、控制反饋、信息傳遞等觀點對理解黨組領(lǐng)導(dǎo)過程具有理論適切性。從系統(tǒng)控制的運作機(jī)制與基本流程來看，黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用對黨組在處理黨政關(guān)系、獲得信息反饋、采取調(diào)節(jié)方式和控制決策過程等重要方面提出了要求，并通過黨組管理機(jī)關(guān)基層黨組織機(jī)制、黨組調(diào)研和黨務(wù)信息公開機(jī)制、黨組重大事項請示報告機(jī)制、黨組議事決策機(jī)制等關(guān)鍵機(jī)制貫徹落實。針對當(dāng)前黨組運行過程中存在的“重業(yè)務(wù)、輕黨建”、決策程序不規(guī)范等問題，充分發(fā)揮黨組領(lǐng)導(dǎo)作用應(yīng)從規(guī)范黨委領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容與方式、注重黨組組織建設(shè)、重視信息反饋、完善決策方式等方面著手。

中圖分類號：D251 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1001-2435（2022）01-0011-11

The Internal Logic and Operation Mechanism of the Leading Role of the Party Group from the Perspective of Cy- bernetics

WANG Li-feng，LI Hong-chuan（School of PublicAdministration，JilinUniversity，Changchun130012，China） Key words：party group;leadership;feedback;cybernetics;the party's rules and regulations

Abstract：Leadership is the core function and the mainline of the system of the Party group. The theoretical study of the leading Party group should focus on how the leading party group plays its leading role. The viewpoints in cyber- netics，such as system regulation，control feedback and information transmission，are of theoretical relevance to the un- derstandingof the leading process of the Party group. From the perspective of the operation mechanism and basic process of system control，the leading role of the Party group puts forward requirements on important aspects，such as handling party-government relations，obtaining information feedback，adopting adjustment methods and controlling the decision-making process. And key mechanisms shall be implemented such as mechanism of the Party group man- agement the primary Party organization，investigating and disclosing party affairs information，requesting instructions and reporting on major issues，deliberation and decision-making. In view of the problems existing in the currently running process of the Party group，such as "stressing business over party building" and not standardizing decision- making procedures，giving full play to the leading role of the Party group should start from the following aspects：stan- dardize the content and mode of Party leadership，pay attention to the construction of Party leading group，pay atten- tion to information feedback，improve the decision-making mode and so on.

一、問題的提出

作為設(shè)立于非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，黨組是中國共產(chǎn)黨處理黨與非黨組織關(guān)系的重要組織形式，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨獨特的組織優(yōu)勢、政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，圍繞黨組形成的黨組制度成為具有中國特色的一項政黨治國制度，是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系重要組成部分。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨組制度建設(shè)，黨組地位功能不斷強(qiáng)化，議事決策不斷規(guī)范化。2017年10月，黨的十九大通過的黨章修正案明確了黨組全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任。2019年4月，中共中央出臺了新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡稱《黨組工作條例》）。該條例的出臺，為提高黨組領(lǐng)導(dǎo)水平、推進(jìn)黨組工作制度化發(fā)揮了重要作用。領(lǐng)導(dǎo)是黨組的核心功能和制度主線，黨組研究應(yīng)當(dāng)關(guān)注黨組是如何運轉(zhuǎn)進(jìn)而發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的，并在此基礎(chǔ)之上探尋黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的完善路徑。

目前，黨組如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的理論研究主要著眼于以下兩個方面：一是從歷史維度研究黨組的運作方式，以期梳理和總結(jié)黨組領(lǐng)導(dǎo)的制度經(jīng)驗。馬思宇指出，在黨組的前身——黨團(tuán)時期，黨團(tuán)通過組織、宣傳、外聯(lián)等秘密途徑和潛移默化方式滲透、整合、掌控群眾團(tuán)體。①江明明認(rèn)為，土地革命時期黨團(tuán)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的運作方式比較注重如何妥善處理黨政關(guān)系。為防止以黨代政，黨團(tuán)通過黨團(tuán)成員而非黨團(tuán)決定來影響和領(lǐng)導(dǎo)非黨組織中的群眾，進(jìn)而以多數(shù)同意方式通過合乎黨的意愿的決策。②秦立海認(rèn)為，新中國成立以后，嚴(yán)格的請示報告制度，如毛澤東以中共中央主席身份對政府各黨組小組和分黨組干事會進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)并對黨組的匯報請示親自予以批示，極大強(qiáng)化了黨對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)。③

二是從黨組制度現(xiàn)狀即權(quán)力結(jié)構(gòu)、運行方式和職責(zé)功能等方面探討黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的制度邏輯。從黨組權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，張書林認(rèn)為，黨組權(quán)力來自黨委，黨委對黨組發(fā)號施令，黨組必然為黨委服務(wù)，這些均有利于黨組在國家機(jī)關(guān)中貫徹黨的意志，實現(xiàn)黨對國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。④從黨組運行方式來看，胡德平認(rèn)為，與黨團(tuán)不同的是，“黨組統(tǒng)一黨員負(fù)責(zé)人意志與行動，黨員負(fù)責(zé)人影響非黨員負(fù)責(zé)人，形成非黨組織的共同領(lǐng)導(dǎo)意志和行動，進(jìn)而領(lǐng)導(dǎo)非黨組織”。⑤從黨組決策機(jī)制來看，決策機(jī)制是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的核心內(nèi)容，強(qiáng)舸等通過研究國有企業(yè)黨組“討論前置”決策內(nèi)容和決策程序，指出“討論前置”這一治理機(jī)制使黨組分享了決策權(quán)，將黨組的意圖轉(zhuǎn)化重大決策，做到了堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。⑥從黨組職責(zé)功能來看，張曉燕認(rèn)為，黨組加強(qiáng)對本單位業(yè)務(wù)工作和黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)實質(zhì)上是黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的工作職責(zé)和工作方法。⑦田橋則認(rèn)為，黨組制度主要承擔(dān)兩大政治功能：組織嵌入功能和黨的意志轉(zhuǎn)化與輸出功能，這兩大功能使黨組在領(lǐng)導(dǎo)范圍上實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，在領(lǐng)導(dǎo)效能上實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與非黨組織依法依章運行相統(tǒng)一。⑧秦前紅等認(rèn)為，除組織嵌入功能外，黨組還發(fā)揮整合功能，整合是“黨對黨的組織體系之外的非黨組織進(jìn)行整合，進(jìn)而將全社會整合進(jìn)入以執(zhí)政黨為核心的政治體系”。⑨

從既有黨組理論研究來看，盡管研究者嘗試揭示黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的內(nèi)在邏輯與運行過程，但仍未很好回應(yīng)黨組在其發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用過程中面臨的許多實踐性問題，并且，現(xiàn)有研究缺少理論層面的深度分析。第一，從“領(lǐng)導(dǎo)”的基本內(nèi)涵來看，領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)不等同于領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容，本質(zhì)需要通過內(nèi)容表現(xiàn)出來，但如何從具體的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容抽離出領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)，亟需以一種理論視角審視黨組領(lǐng)導(dǎo)的基本內(nèi)涵。第二，從黨組領(lǐng)導(dǎo)基本內(nèi)涵衍生出的重要課題是揭示黨組領(lǐng)導(dǎo)原理與領(lǐng)導(dǎo)邏輯，但現(xiàn)有理論研究往往沿著“由果導(dǎo)因”的思維，從黨組制度現(xiàn)狀中證成黨組領(lǐng)導(dǎo)邏輯合理性，如此難免產(chǎn)生“存在即合理”的傾向，同時也容易忽視黨組的獨特屬性與運作邏輯。第三，雖然現(xiàn)有文獻(xiàn)較好揭示了黨組的治理結(jié)果，但很少探討黨組治理的過程，①而黨組治理過程正是黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的核心機(jī)制，因此，黨組理論研究有必要揭開黨組運行機(jī)制這一“暗箱”。第四，黨組制度伴隨中國共產(chǎn)黨的成長走過了近百年發(fā)展歷程，從黨組制度的創(chuàng)設(shè)、撤銷、恢復(fù)及完善歷程來看，黨組同黨委、管理層的關(guān)系不斷被調(diào)整完善，如何從比較維度探尋黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的一般規(guī)律，是黨組理論研究的應(yīng)有之義?；诖耍疚膶⒃诳刂普撨@一理論視角下，闡釋黨組領(lǐng)導(dǎo)的核心要義，探索黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的內(nèi)在邏輯和運行機(jī)制，思考黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的完善路徑。

作為一種解釋系統(tǒng)運行的理論，美國數(shù)學(xué)家 N.維納（Nobert Wiener）所創(chuàng)設(shè)的控制論中，關(guān)于一切系統(tǒng)都具有系統(tǒng)調(diào)節(jié)、控制反饋、信息傳遞等功能的基本觀點可以合理揭示自然系統(tǒng)和人類社會系統(tǒng)是如何圍繞“控制”這一核心機(jī)制保持動態(tài)平衡的。“控制”源于希臘文詞匯“Mberuhtz”，原意為“操舵術(shù)”。在古代，掌握航海技藝以及對水手們具有領(lǐng)導(dǎo)力的人被稱為“舵手”，②在柏拉圖看來，“操舵術(shù)”可用來表示管理人的活動、技藝。事實上，從“操舵術(shù)”演變而來的“控制”不但是組織管理的重要手段，也是執(zhí)政黨治國理政的重要方式?！叭魏螄业闹卫?，總是把社會控制放在頭等重要的位置”。③具體至中國政治現(xiàn)實，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征。從控制論這一視角來看，為實現(xiàn)堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)政黨對社會政治生活進(jìn)行多種類型的調(diào)控，黨領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃治理就是一種典型形式。五年規(guī)劃的決策議題與議程始終處于各級黨委控制之下，這一機(jī)制可被視為中國決策過程的核心機(jī)制，是中央控制下動態(tài)的、不斷試錯的過程。④黨組制度的設(shè)置顯然能夠適用于規(guī)劃治理的目標(biāo)設(shè)計，可以從控制論角度對其運行機(jī)制進(jìn)行闡釋。由于控制論側(cè)重從目標(biāo)設(shè)計、流程調(diào)節(jié)和目標(biāo)實現(xiàn)等程序性方面來解釋系統(tǒng)運行過程的內(nèi)在邏輯和實現(xiàn)機(jī)制，這些觀點有助于拓寬黨組如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的研究視野。具體而言，非黨組織的目標(biāo)和行為可能伴隨環(huán)境變化而變化，黨組若要有效實現(xiàn)對非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，前提條件是在反饋的基礎(chǔ)上對非黨組織行為進(jìn)行調(diào)節(jié)，使其朝著黨委和黨組的目標(biāo)靠近與轉(zhuǎn)化。

當(dāng)然，由于理論是概括地反映現(xiàn)實的概念和體系，具有思維主觀性、內(nèi)容有限性等特征，理論與現(xiàn)實之間總是存在一定張力。就此而言，控制論在刻畫黨組實踐時也存在一定局限性，具體表現(xiàn)為黨組設(shè)置及其運行會受到多種因素影響，如黨組類型、成員素質(zhì)、黨政體制、執(zhí)政理念等，控制論則基本沒有涉及這些。并且，當(dāng)代中國特色政治體制中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是內(nèi)涵極為豐富的概念，它不但包括控制因素，也包括權(quán)威、引領(lǐng)、說服等因素。為使控制論更能準(zhǔn)確反映黨組運作現(xiàn)實，揭示黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的內(nèi)在邏輯，避免理論脫離現(xiàn)實，本文在借鑒控制論研究視角時，堅持馬克思主義基本立場，緊緊圍繞“堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”這一黨組制度主線，使理論描述不至于脫離黨組運行現(xiàn)實場景。如此也可有效避免單純“由果導(dǎo)因”思維邏輯，實現(xiàn)“因果互證”，即既然黨組的政治功能是“在本單位本部門發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”，那么黨組制度中的“因果聯(lián)系”則主要體現(xiàn)為黨組采取的一系列措施與是否有助于發(fā)揮黨組領(lǐng)導(dǎo)作用間的關(guān)系。

二、控制論視角下黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的內(nèi)在邏輯

（一） 控制論視角下黨組領(lǐng)導(dǎo)作用的具體實現(xiàn)

控制論的理論核心是控制，控制是施控系統(tǒng)在信息反饋基礎(chǔ)上不斷測量和修正目標(biāo)偏差，對受控系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，進(jìn)而實現(xiàn)受控系統(tǒng)穩(wěn)定或改善受控系統(tǒng)性能的過程。如圖1所示，控制論一般將控制系統(tǒng)解構(gòu)為施控系統(tǒng)與受控系統(tǒng)，施控系統(tǒng)對受控系統(tǒng)調(diào)節(jié)控制的基礎(chǔ)是信息傳遞，一切信息傳遞的目的都是為了實現(xiàn)控制。此外，影響控制過程的另一重要因素是反饋，反饋是系統(tǒng)的輸出結(jié)果返回輸入環(huán)節(jié)，通過影響輸入環(huán)節(jié)進(jìn)而影響輸出的過程。①反饋包括正反饋與負(fù)反饋。正反饋是指系統(tǒng)的輸出影響到輸入，通過改變輸入造成輸出變動持續(xù)加大的情形。負(fù)反饋是指系統(tǒng)的輸出影響到輸入，通過改變輸入造成輸出變動持續(xù)弱化的情形。不管是正反饋還是負(fù)反饋，其目的都是為了實現(xiàn)施控系統(tǒng)預(yù)定目標(biāo)。

控制論中反饋調(diào)節(jié)、信息傳遞等基本觀點揭示了各類系統(tǒng)保持秩序的內(nèi)在機(jī)理，在此意義上，黨組與非黨組織間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系也內(nèi)含于系統(tǒng)調(diào)控關(guān)系之中。包括黨組在內(nèi)的組織都是復(fù)雜社會系統(tǒng)中的若干子系統(tǒng)，這些子系統(tǒng)之間既存在聯(lián)系又相互獨立運行。在非黨組織相對獨立情形下，如果非黨組織內(nèi)部主體間排斥力量大于主體間的吸引力量，那么非黨組織有序性程度將不斷降低、無序性程度不斷增加?，F(xiàn)實情況是，非黨組織不是絕對獨立的，作為開放系統(tǒng)，這些組織需要與外界組織如黨委進(jìn)行聯(lián)系。如果黨委對非黨組織實施的“減熵”不能抵消非黨組織內(nèi)部的“熵增”，②非黨組織可能會由有序轉(zhuǎn)變?yōu)闊o序狀態(tài)。黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，實現(xiàn)黨對非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，首先需要黨對非黨組織進(jìn)行調(diào)節(jié)，以降低非黨組織內(nèi)部無序性，增強(qiáng)非黨組織內(nèi)部凝聚力。為此，在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，作為黨對非黨組織實施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式，黨組成為中國共產(chǎn)黨處理黨政關(guān)系的一項重要手段。

第一，黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的前提是對非黨組織進(jìn)行調(diào)節(jié)?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”是一個內(nèi)涵豐富的政治概念。有學(xué)者認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)是影響，黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)的是黨在國家政治生活中的影響力問題。③也有學(xué)者認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)是一種活動或關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)是“黨對人民群眾、其他黨派及其成員加以引導(dǎo)、組織、率先示范的帶領(lǐng)性活動”。④事實上，調(diào)節(jié)是衡量領(lǐng)導(dǎo)的重要維度，領(lǐng)導(dǎo)通過調(diào)節(jié)得以真正實現(xiàn)，二者具有十分緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。離開調(diào)節(jié)談領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)內(nèi)涵就大大縮水。

就黨組而言，黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用這一目的，需要通過三類調(diào)節(jié)形式來實現(xiàn)。一是集體決策。黨組按照少數(shù)服從多數(shù)票決原則和民主集中制要求實行集體領(lǐng)導(dǎo)。黨組就本單位重大事項實行集體討論、會議決定，這一領(lǐng)導(dǎo)體制會對行政首長的權(quán)力產(chǎn)生一定制約作用。二是組織滲透。作為黨委同其他組織的溝通中介，黨組內(nèi)嵌于非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)之中，結(jié)構(gòu)性嵌入使黨組組織體系與國家政權(quán)體系高度耦合，黨組組織體系范圍不但幾乎覆蓋所有國家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，而且黨組成員來源于國家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員，黨組領(lǐng)導(dǎo)體制和組織原則強(qiáng)化了黨政科層體制，進(jìn)而實現(xiàn)政治整合功能。三是程序性控制。黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用最主要和最重要的程序性安排是“討論前置”，如《黨組工作條例》第20條規(guī)定，“國有企業(yè)重大經(jīng)營管理事項必須經(jīng)黨組研究討論后，再由董事會或者經(jīng)理層作出決定”，這種“討論前置”決策程序賦予國企黨組在重大事項決策過程中享有把關(guān)定向權(quán)力，國有企業(yè)黨組討論決策前置程序可類推適用于其他單位黨組，①以黨組決策先行于管理層決策，保證了黨組對本單位重大問題、重大事項決策的程序性控制。

第二，黨組調(diào)節(jié)非黨組織行為的目的在于更好發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。調(diào)節(jié)和目的直接相關(guān)，沒有目的就無所謂調(diào)節(jié)。只有存在具體目的，施控系統(tǒng)才能夠據(jù)此不斷調(diào)節(jié)受控系統(tǒng)行為，達(dá)成施控系統(tǒng)目的。因此，控制論僅適用于有目的的行為，這是運用控制論分析問題的前提條件。從黨組的目的來看，作為非黨組織中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，黨組目的就是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用?！斑@是黨組在角色與功能上的共性體現(xiàn)”。②通過在國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、社會組織等組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，黨組成為黨對非黨組織實施領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵樞紐和節(jié)點，黨組始終圍繞如何更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用這個制度內(nèi)核運轉(zhuǎn)。黨組目的的唯一性使其同黨組具體行為區(qū)分開來。黨組具體行為有很多種，按照《黨組工作條例》第16條規(guī)定，黨組的領(lǐng)導(dǎo)行為可以分為兩類：加強(qiáng)本單位黨的建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)和所在單位業(yè)務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)，這兩類領(lǐng)導(dǎo)行為又可詳細(xì)分為12項具體職責(zé)，如討論決定“三重一大”事項等。黨組履行這些具體職責(zé)只有一個目的，那就是在非黨組織中貫徹落實黨的路線方針政策，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。黨組履行具體職責(zé)需要通過黨組控制非黨組織的具體事項或行為來體現(xiàn)。以黨組討論決定非黨組織重要干部任免為例，遵循“黨管干部”原則，黨組討論和決定重要人事安排，為保證干部選拔任用符合黨的用人標(biāo)準(zhǔn)，黨組在干部任免過程中的一大特點是“醞釀先于決定”。按照《黨委（黨組）討論決定干部任免事項守則》第2條規(guī)定：“沒有按規(guī)定進(jìn)行醞釀動議、民主推薦、組織考察的不上會”，其中，“‘醞釀就是黨組對決策議題的控制”，③這一前置程序是黨組對干部選拔任用程序的關(guān)鍵控制，其目的是強(qiáng)化黨組在干部任免工作中的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用。

（二） 黨領(lǐng)導(dǎo)下的兩種不同類型系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的比較

調(diào)節(jié)、反饋不止適用于設(shè)置黨組的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，也適用于其他形式的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。因為并非所有非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中均可以設(shè)立黨組，④并且，從黨組制度發(fā)展歷程中來看，黨組也經(jīng)歷過撤銷情形。⑤因此，了解黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的內(nèi)在機(jī)理，需要對不設(shè)立黨組和設(shè)立黨組的兩種系統(tǒng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較，分析不同調(diào)節(jié)模式下黨的領(lǐng)導(dǎo)原理。

第一，不設(shè)黨組的黨政系統(tǒng)。

如圖2所示，此種系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中，黨委作為施控系統(tǒng)，政府作為受控系統(tǒng)。黨委領(lǐng)導(dǎo)作用表現(xiàn)為，政府決策直接受制于黨委，黨委根據(jù)政府輸出系統(tǒng)提供的反饋信號，同自身提出的目標(biāo)進(jìn)行比較，得出目標(biāo)偏差，進(jìn)而根據(jù)目標(biāo)偏差對政府行為進(jìn)行調(diào)節(jié)。黨委在這一領(lǐng)導(dǎo)模式中顯然處于主導(dǎo)地位。此種模式的優(yōu)點是，該系統(tǒng)可以在局部實現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)。因為局部狀態(tài)下，外界環(huán)境對政府決策影響較小，黨委可以根據(jù)信息反饋直接、迅速影響政府決策，實現(xiàn)“黨政同頻共振”，因而這種控制方式具有明顯的正反饋特征，即受黨委決策偏好影響，政府系統(tǒng)輸出端向黨委系統(tǒng)輸入端反饋的信號總是保持同向。不過，此種領(lǐng)導(dǎo)模式要求施控系統(tǒng)即黨委決策者必須具有完全信息。政府決策直接依賴于黨委，伴隨外界環(huán)境不確定性因素增加，作為決策者的黨委需要掌握更多決策信息。此外，系統(tǒng)慣性或制度慣性的存在致使黨委對政府系統(tǒng)的反饋不能及時掌握。反饋雖能校正偏差，但一旦制度慣性增加，系統(tǒng)反饋不及時，政府行為偏差也就不能得到及時校正。慣性包括黨委系統(tǒng)慣性，如制定決策需要一定的時間，也包括政府系統(tǒng)內(nèi)部存在的慣性，如政策執(zhí)行需要在一段時間以后才能產(chǎn)生效果。

政治實踐中，妥善處理黨政關(guān)系不只是執(zhí)政者的理論自覺，同時也受客觀條件尤其黨委主導(dǎo)的控制系統(tǒng)能否有效實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)影響。如果黨委不能實現(xiàn)對政府有效調(diào)節(jié)，那么就需要在政府系統(tǒng)中設(shè)立黨組織、黨組進(jìn)行調(diào)節(jié)。在非黨組織中建立黨組，可以體現(xiàn)和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

第二，設(shè)置黨組的黨政系統(tǒng)。

與圖2相比，圖 3所示的系統(tǒng)架構(gòu)多了黨組這一主體。不同于黨委直接控制政府，黨組對政府進(jìn)行直接、全面領(lǐng)導(dǎo)，成為黨委領(lǐng)導(dǎo)政府的關(guān)鍵樞紐，黨組與黨委共同構(gòu)成控制系統(tǒng)中的施控系統(tǒng)。此種領(lǐng)導(dǎo)模式中，政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定的決策既要受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，同時也受內(nèi)嵌于政府系統(tǒng)中的黨組的領(lǐng)導(dǎo)，“雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”保障了黨委意圖在政府系統(tǒng)的貫徹落實。并且，此種領(lǐng)導(dǎo)模式下，黨委對政府的領(lǐng)導(dǎo)不再拘泥于微觀層次，而是側(cè)重宏觀層次，微觀領(lǐng)域事項由黨組根據(jù)信息反饋及時對政府行為進(jìn)行調(diào)節(jié)，黨組接受批準(zhǔn)其成立的黨委的領(lǐng)導(dǎo)也保證了黨委對政府微觀領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)。總之，“雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”既保證了政府的活力，又保證了黨委對政府的一切領(lǐng)導(dǎo)。此外，內(nèi)置于政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)之中的黨組，可以通過黨內(nèi)反饋、黨外反饋等多種反饋渠道，掌握全面、具體、準(zhǔn)確的決策信息。此種領(lǐng)導(dǎo)模式具有事前性，也即前饋控制。前饋控制有利于降低外界因素的擾動，提高控制的穩(wěn)定性。對黨組而言，前饋控制能夠保障黨組對政府可能發(fā)生的情況進(jìn)行提前預(yù)測和提前控制，消除人大、政協(xié)等外部主體對政府系統(tǒng)帶來的不確定性。對黨委而言，黨委可以通過黨組的反饋對政府行為未來發(fā)展進(jìn)行提前介入。

從控制論視角來看，黨組在黨政系統(tǒng)中具有把關(guān)定向、校正緩沖、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等功能，這些功能為其發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用提供了支撐。具體來看，其一，黨組在非黨組織中發(fā)揮“把關(guān)定向”功能表現(xiàn)為，黨組從整體大局著手，引導(dǎo)和控制非黨組織行為朝著貫徹落實中央重大決策部署、執(zhí)行黨委決定決議方向前進(jìn)。對非黨組織行為尤其是政治行為就政治方向、政治規(guī)矩進(jìn)行把控，是黨組領(lǐng)導(dǎo)非黨組織的基本要求。其二，黨組發(fā)揮校正緩沖功能體現(xiàn)在，作為黨委領(lǐng)導(dǎo)非黨組織的中介，黨組可以通過黨內(nèi)工作機(jī)制及時向黨委反饋本部門本單位工作情況，避免黨委決策出現(xiàn)重大失誤。并且，作為“緩沖地帶”，黨組能夠根據(jù)政策輸出反饋及時對非黨組織行為進(jìn)行調(diào)節(jié)，減輕黨委等外界環(huán)境對非黨組織產(chǎn)生的不利影響，確保非黨組織穩(wěn)定運行。其三，黨組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能體現(xiàn)為，黨組要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各主體、各方面的關(guān)系。黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)內(nèi)部包括多種關(guān)系，如黨組與領(lǐng)導(dǎo)管理層間的關(guān)系、黨組與機(jī)關(guān)黨委間的關(guān)系、黨組成員與普通黨員間的關(guān)系等。黨組實施領(lǐng)導(dǎo)行為時，既要“管理本單位黨員、干部”，又要“團(tuán)結(jié)非黨人士與群眾”，這種“內(nèi)部二次整合”①是黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的重要方面。

三、黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的運行機(jī)制

（一） 黨組對非黨組織實施領(lǐng)導(dǎo)的具體要求

“社會調(diào)控中的系統(tǒng)控制與物理、生物的系統(tǒng)控制的基本原理并無二致，即施控主體以指令信息作用于受控客體，使受控客體圍繞預(yù)定目標(biāo)而行為”。②控制論視角下的黨組政治，以黨組為施控系統(tǒng)，以非黨組織為受控系統(tǒng)，黨組對非黨組織的活動進(jìn)行信息獲取、調(diào)節(jié)反饋和決策控制，最終實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨政關(guān)系協(xié)調(diào)。

第一，妥善處理黨政關(guān)系，實現(xiàn)黨政關(guān)系協(xié)調(diào)。從控制論視角來看，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的設(shè)計必須使其能夠及時處理施控系統(tǒng)與受控系統(tǒng)關(guān)系。黨組這一組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計初衷就是妥善處理中國特色黨政關(guān)系，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)和意圖。現(xiàn)代政治一般為政黨政治，“政黨和國家關(guān)系是政黨政治的基礎(chǔ)問題”，③其他政治制度的設(shè)計應(yīng)將黨政關(guān)系置入其中。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與執(zhí)政權(quán)力深嵌于國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，其建構(gòu)的新型黨政關(guān)系的顯著特點是結(jié)構(gòu)性嵌入與功能性耦合，實現(xiàn)黨政關(guān)系協(xié)調(diào)。一方面，黨組承擔(dān)著黨的意志，其職責(zé)是推動黨的主張和重大決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)和政策政令。黨組內(nèi)設(shè)于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)之中，黨組成員的行政領(lǐng)導(dǎo)角色能夠使黨組借助決策轉(zhuǎn)化機(jī)制將政治決策與行政執(zhí)行統(tǒng)一起來。另一方面，作為政治性組織，黨組承擔(dān)業(yè)務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，由于黨組成員直接管理行政事務(wù)，黨組成為執(zhí)政黨同政權(quán)機(jī)關(guān)對接的“橋梁”和“紐帶”。此外，黨組制度運行以黨的政治權(quán)威為核心，通過承擔(dān)凝聚共識、宣傳動員、干部選拔等職能，黨組將自身行動邏輯、意識形態(tài)、價值導(dǎo)向等植入政府體系，實現(xiàn)“政治”與“行政”的“雙軌一體”。④

第二，獲得充分信息，為決策控制提供服務(wù)。一方面，作為黨委領(lǐng)導(dǎo)的政治性組織，黨組需要及時向黨委報告工作、反映問題、提出建議，為黨委決策提供支持。黨委正確決策是黨組充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的重要前提和保障。另一方面，黨組成員均是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，這為黨組決策獲得重要信息提供了可能和保障。相比于黨委，黨組人員構(gòu)成的制度安排使決策者更容易獲取本部門目標(biāo)發(fā)展和存在問題的信息。根據(jù)黨組履行領(lǐng)導(dǎo)黨的建設(shè)和業(yè)務(wù)工作職責(zé)，黨組獲取信息的途徑可分為兩大類。一是黨內(nèi)系統(tǒng)。《中國共產(chǎn)黨章程》第48條規(guī)定黨組“討論和決定基層黨組織設(shè)置調(diào)整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項……領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作”，這些事項屬于黨的自身建設(shè)范疇，黨組可在黨內(nèi)系統(tǒng)遵循相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，通過黨內(nèi)監(jiān)督、黨務(wù)信息公開等方式實現(xiàn)信息反饋。二是黨外系統(tǒng)。黨組是采取內(nèi)嵌方式介入所在組織的決策過程，它并不能代替非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，黨組對業(yè)務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)需要與行政領(lǐng)導(dǎo)班子依法履職相協(xié)調(diào)，這就要求黨組應(yīng)當(dāng)接受黨外人士尤其是非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，廣泛聽取黨外人士意見建議。

第三，合理運用反饋，確保調(diào)節(jié)方式得當(dāng)。作為一種控制方式，反饋將實際工作成效與事先確立的目標(biāo)進(jìn)行比較，通過分析目標(biāo)偏差原因，提出施控方案，對施控系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，不斷縮小目標(biāo)偏差，最終實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。就黨組而言，黨組需要通過各種反饋渠道和反饋方式將黨組和非黨組織制度舉措同決策目標(biāo)進(jìn)行比較，通過發(fā)現(xiàn)目標(biāo)偏差表現(xiàn)，查找問題根源所在，及時制定調(diào)控工作方案。根據(jù)調(diào)節(jié)的時間不同，黨組可統(tǒng)籌運用前饋控制和反饋控制。前饋控制側(cè)重事先控制，它要求黨組對非黨組織進(jìn)行調(diào)節(jié)時必須將不利因素、干擾因素、不確定性因素考慮進(jìn)來，以降低信息的不完全性。反饋控制則側(cè)重過程控制，它要求施控方所掌握的反饋信息具備及時性和正確性，對黨組而言，黨組對非黨組織進(jìn)行調(diào)節(jié)時，其決策信息應(yīng)當(dāng)真實可靠，并盡可能收集和過濾系統(tǒng)外部信息。此外，根據(jù)是保持非黨組織系統(tǒng)穩(wěn)定還是促進(jìn)非黨組織快速發(fā)展等目標(biāo)不同，黨組可靈活、恰當(dāng)運用正反饋和負(fù)反饋等控制方式。

第四，牢牢把握決策權(quán)，發(fā)揮把關(guān)定向作用。決策幾乎與管理同義，①它是控制系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，信息傳遞與反饋控制的交匯點就是決策。決策是一項系統(tǒng)性控制活動，它涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)、決策原則、決策方式、決策轉(zhuǎn)化、決策頻率等方面?？刂葡到y(tǒng)中的黨組決策控制，首先要求非黨組織中的重大事項應(yīng)由黨組先行討論決定，黨組處于非黨組織重大事項決策權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的核心位置，是黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用基本前提。其次，民主集中制是黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，黨組決策活動也遵循著民主集中制的要求，按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的決策程序開展決策活動。再次，黨組決策與行政領(lǐng)導(dǎo)班子決策既有聯(lián)系又有區(qū)別，黨組會議決策邏輯不同于行政領(lǐng)導(dǎo)班子會議決策，二者不能相互代替，因此，決策轉(zhuǎn)換是黨組決策由“幕后”走向“前臺”的關(guān)鍵一步，是衡量黨組決策意圖能否有效實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。最后，決策頻率在一定程度上反映了控制系統(tǒng)決策控制的效率，黨組決策頻率應(yīng)當(dāng)制度化、規(guī)范化，確保黨組決策成為黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的經(jīng)常性活動。

（二） 將黨的領(lǐng)導(dǎo)要求落實到黨組具體工作的關(guān)鍵機(jī)制

為實現(xiàn)對非黨組織領(lǐng)導(dǎo)，黨組嵌入非黨組織之中，實現(xiàn)組織控制。一方面，黨組加強(qiáng)對非黨組織中的黨員和基層黨組織的管理，另一方面，黨組妥善處理其與非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的關(guān)系。為此，黨組在請示報告、議事決策等方面實現(xiàn)前饋控制、過程控制和信息反饋，不斷修正非黨組織的行為，使其朝著實現(xiàn)黨組領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)的方向靠攏。

第一，處理黨政關(guān)系的重要制度安排是黨組對機(jī)關(guān)基層黨組織的管理制度。非黨組織中除黨組這一組織外，還有黨的其他組織，如黨在國家機(jī)關(guān)中設(shè)立的機(jī)關(guān)基層組織。黨的基層組織履行教育、監(jiān)督和管理黨員職責(zé)，激發(fā)黨員發(fā)揮模范帶頭作用，是黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)和戰(zhàn)斗堡壘，“組織嵌入”成為黨的基層組織引領(lǐng)非黨組織發(fā)展的重要形式，②也是實現(xiàn)“以黨領(lǐng)政”的重要政治機(jī)制。內(nèi)嵌于非黨組織中的黨組織增加了控制系統(tǒng)的多樣性，按照“必要的多樣性定律”，即只有“施控系統(tǒng)”多樣性不低于“受控系統(tǒng)”多樣性時，控制才能有效實施。③非黨組織內(nèi)部的復(fù)雜性要求施控系統(tǒng)增加調(diào)控方式的多樣性。黨的十九大修改的黨章規(guī)定，黨組“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作”。這一要求改變了此前黨組與機(jī)關(guān)基層黨組織間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系成為處理黨組與機(jī)關(guān)基層黨組織之間關(guān)系的基本要求。機(jī)關(guān)基層黨組織堅持黨的機(jī)關(guān)工作委員會和本單位黨組（黨委）雙重領(lǐng)導(dǎo)，這顯然要比單重領(lǐng)導(dǎo)體制更為復(fù)雜，黨組領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作，在一定程度上強(qiáng)化了機(jī)關(guān)基層黨組織黨建工作的有效性。作為政治性組織，黨組以政治建設(shè)為首要原則。黨章明確了黨組全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，為黨組領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)基層黨組織提供了制度保障。除黨章外，《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》《黨委（黨組）落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)也都明確了黨組對基層黨組織及黨員管理的職責(zé)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)保障和具體程序。并且，黨組對機(jī)關(guān)基層黨組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)更具優(yōu)勢，因為黨組同機(jī)關(guān)基層黨組織距離更近，黨組成員一般也是基層黨組織主要負(fù)責(zé)人，黨組承擔(dān)以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)全面推進(jìn)黨的各項建設(shè)職責(zé)。通過對機(jī)關(guān)黨組織進(jìn)行管理，黨組建構(gòu)了黨領(lǐng)導(dǎo)下處理黨政關(guān)系的多重制度安排。

第二，黨組調(diào)研、黨務(wù)公開等信息傳遞機(jī)制保障了信息反饋渠道的暢通。反饋是系統(tǒng)輸出端與輸入端的交互過程，信息反饋是信息雙向流動過程，重視信息反饋是施控系統(tǒng)維持控制系統(tǒng)穩(wěn)定的必要條件。就黨組而言，信息反饋是黨組進(jìn)行決策的重要依據(jù)。黨組處理信息反饋的制度安排有多種，一類是黨務(wù)公開制度和黨內(nèi)監(jiān)督制度?！吨袊伯a(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》第13條明確規(guī)定：黨組應(yīng)當(dāng)重點公開在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用和落實黨建工作責(zé)任制情況，黨務(wù)公開有助于破解“監(jiān)督難、監(jiān)督不力”問題。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》對此作了回應(yīng)，該條例第39條規(guī)定，各級黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待、自覺接受社會監(jiān)督，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，推動黨務(wù)公開。通過黨務(wù)公開制度和黨內(nèi)監(jiān)督制度，黨組可以及時了解和掌握黨員群眾對黨組工作目標(biāo)、重點工作任務(wù)及落實情況的意見反饋，在群眾路線這一根本工作路線要求下，黨組不斷改進(jìn)工作方式，及時修正目標(biāo)偏差。黨組接收信息反饋的另一類機(jī)制是黨組調(diào)研機(jī)制。調(diào)查研究是黨組運行的主要方式和重要環(huán)節(jié)，①通過各類形式的調(diào)研活動，黨組及其成員及時掌握內(nèi)設(shè)科室、下級單位黨建和業(yè)務(wù)工作落實情況，確定難點熱點問題，積極征求各方意見，為黨組目標(biāo)確定和議事決策提供信息支撐。為此，一些黨內(nèi)法規(guī)明確了黨組調(diào)查研究的具體要求和細(xì)節(jié)，如《黨組工作條例》第31條規(guī)定，黨組作出重大決策，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)過調(diào)查研究;《中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》第9條規(guī)定，理論學(xué)習(xí)中心組成員應(yīng)當(dāng)把理論學(xué)習(xí)與專題調(diào)研結(jié)合起來，深入基層、深入群眾，扎實開展調(diào)查研究。實踐中，黨組成員開展的專題調(diào)研、集體調(diào)研等多種調(diào)研形式正是黨組發(fā)現(xiàn)突出問題，獲得信息反饋的有效制度實踐。

第三，重大事項請示報告機(jī)制是黨組實現(xiàn)前饋控制和過程控制的重要機(jī)制。前饋控制是施控系統(tǒng)為防止問題發(fā)生采取相應(yīng)的調(diào)節(jié)行動，過程控制是施控系統(tǒng)在管理過程對已出現(xiàn)的問題及時作出具體調(diào)節(jié)措施。在黨組日常運行中，請示報告制度既是黨委對黨組實施前饋調(diào)節(jié)的重要制度安排，也是黨組對非黨組織實施過程調(diào)節(jié)的重要機(jī)制。《黨組工作條例》《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》（以下簡稱《請示報告條例》）等黨內(nèi)法規(guī)確定了請示報告制度的主體、程序、內(nèi)容與方式，建構(gòu)起約束黨組請示報告工作的完整框架。其中，“請示”是指事前請示、決策前請示，《請示報告條例》第13條列舉了黨組織應(yīng)向上級黨組織請示的十項內(nèi)容，基本包含了黨組討論決定本單位重大問題、重要事項的所有內(nèi)容?！皥蟾妗钡膬?nèi)容主要是指實施過程出現(xiàn)的重大問題及應(yīng)對處理情況，《請示報告條例》第14條詳細(xì)列舉了下級黨組織需要向上級黨組織報告的九項內(nèi)容，這些屬于黨組在履行領(lǐng)導(dǎo)過程中的重要日常工作。根據(jù)黨組的請示，黨委可以全面掌握黨組與非黨組織工作信息，針對可能出現(xiàn)的問題，統(tǒng)籌謀劃，提前做出應(yīng)對措施，“防患于未然”。根據(jù)黨組的報告內(nèi)容，黨委可及時了解黨組與非黨組織工作進(jìn)展和目標(biāo)達(dá)成進(jìn)度，及時分析目標(biāo)偏差產(chǎn)生原因，并可以對黨組作出的不適當(dāng)決定進(jìn)行撤銷或者變更，“及時止損”。由于黨組是黨委領(lǐng)導(dǎo)非黨組織的關(guān)鍵節(jié)點，黨委對黨組進(jìn)行的前饋調(diào)節(jié)和過程調(diào)節(jié)，實際上也意味著黨組對非黨組實施了前饋調(diào)節(jié)和過程調(diào)節(jié)。

第四，黨組議事決策機(jī)制保障了黨組對決策議程的控制?？刂普摽赡転槲覀兲峁φ蜗到y(tǒng)運行更為深刻的洞見，是因為它將人們的關(guān)注重點轉(zhuǎn)移到政治決策的形成過程。②事實上，只有在決策過程中，黨組領(lǐng)導(dǎo)線條和輪廓才真實、完全凸顯出來?！饵h組工作條例》中的決策與執(zhí)行章節(jié)對黨組決策的程序性安排作了規(guī)定，包括“調(diào)查研究、征求意見、充分醞釀等程序”等。此外，《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規(guī)定（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)也都規(guī)定，非黨組織中重要事項的決策必須先由黨組（黨委）按照民主集中制和規(guī)定程序“集體討論決定”，這些要求保障了黨組對決策議題和決策議程的控制。其一，從黨組決策內(nèi)容類型來看，黨組就黨的建設(shè)范疇的決策同行政首長的職責(zé)沒有交叉關(guān)系，二者決策范疇、決策邏輯沒有關(guān)聯(lián)。黨組就業(yè)務(wù)工作的決策，應(yīng)當(dāng)前置于行政領(lǐng)導(dǎo)班子會議決策，雖然最終執(zhí)行決策權(quán)屬于行政首長，但“討論前置”有利于實現(xiàn)黨組對重大問題、重大事項的把關(guān)定向作用，尤其是黨組會議中黨組否決的議題、事項，無須再在行政領(lǐng)導(dǎo)班子會議上討論，保障了黨組對行政領(lǐng)導(dǎo)班子的領(lǐng)導(dǎo)。其二，從黨組決策內(nèi)容來看，《黨組工作條例》將黨組決策事項細(xì)化為11項，并以“其他應(yīng)當(dāng)由黨組討論和決定的重大問題”作為兜底性條款，黨組決策內(nèi)容更加全面、具體、充實。其三，從黨組決策人員來看，盡管一些黨組會議可以邀請非黨組成員參加，但非黨組成員沒有參與表決的權(quán)限，黨組會議的決策權(quán)力只能由黨組集體行使。其四，《黨組工作條例》規(guī)定了黨組會議頻率，即一般每月至少召開一次，遇有重要情況可以隨時召開，這一規(guī)定從制度上保證了黨組的決策效率和決策頻率。

四、進(jìn)一步討論：完善黨組領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的幾點思考

借用控制論研究視角，有助于我們識別黨組領(lǐng)導(dǎo)非黨組織的幾處關(guān)鍵節(jié)點，即黨組圍繞組織設(shè)置、信息傳遞、反饋調(diào)節(jié)、決策控制等核心過程，不斷從制度層面強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。當(dāng)然，黨組有效發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用是有條件的，這一領(lǐng)導(dǎo)模式也有一定的局限。首先，黨組領(lǐng)導(dǎo)事項逐漸增加，這對黨組集體決策能力提出了更高要求。其次，為避免黨組成為不受控制的決策組織，甚至同黨委產(chǎn)生權(quán)責(zé)沖突，要求黨組同黨委間的反饋應(yīng)當(dāng)具有及時性。再次，黨組決策能否及時轉(zhuǎn)化為非黨組織決策需要多種程序性安排，否則容易造成“黨政角色混同”。最后，黨組對非黨組織的工作督導(dǎo)目標(biāo)可能與黨委對非黨組織的期待存在不一致，因此需要加強(qiáng)黨委對黨組的監(jiān)督。當(dāng)前，黨組在巡視工作中顯現(xiàn)出來的諸多問題具有高度趨同性，如重業(yè)務(wù)輕黨建、壓力傳導(dǎo)逐級遞減、“一崗雙責(zé)”不落實、執(zhí)行組織人事紀(jì)律不嚴(yán)、黨組會議和行政領(lǐng)導(dǎo)班子會議議題界定不清晰等。從控制論視角來看，產(chǎn)生這些問題的原因是由黨組在目標(biāo)管理、組織設(shè)置、議事決策等方面運行不規(guī)范所導(dǎo)致。因此，充分發(fā)揮黨組領(lǐng)導(dǎo)作用，需要在組織管理、信息反饋、目標(biāo)督查、決策方式等方面不斷完善黨組領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。

第一，注重黨建目標(biāo)管理，規(guī)范黨委領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容。從巡視情況來看，黨組“重業(yè)務(wù)、輕黨建”很大程度源于黨組實際工作目標(biāo)與黨組應(yīng)然工作目標(biāo)不匹配。因此，批準(zhǔn)黨組設(shè)立的黨組織可以在黨組書記述職述廉時，重點聽取該黨組上一年度目標(biāo)執(zhí)行情況，以及下一年度目標(biāo)內(nèi)容與工作計劃，尤其是黨組就機(jī)關(guān)基層黨建工作的年度計劃，不斷強(qiáng)化黨組落實管黨治黨主體責(zé)任，防止黨組“目標(biāo)背離”“目標(biāo)縮水”。有學(xué)者建議，“由黨代會提名和任命黨組，黨組只應(yīng)向黨代會負(fù)責(zé)和匯報工作，變黨委的集中管理為黨代會的民主管理，防止黨的局部組織或領(lǐng)導(dǎo)者個人借機(jī)干預(yù)司法”。①倘若如此，按照“由誰產(chǎn)生，對誰負(fù)責(zé)”的選舉原則，黨委對黨組領(lǐng)導(dǎo)作用和領(lǐng)導(dǎo)地位勢必受到嚴(yán)重削弱，不利于黨委決策部署在非黨組織的貫徹落實。并且，縣級以上黨的各級代表大會每五年才召開一次，其會議召開頻率不利于對黨組進(jìn)行監(jiān)督。問題不在于黨組如何產(chǎn)生，而在于黨委如何有效領(lǐng)導(dǎo)。就領(lǐng)導(dǎo)方式而言，黨委要尊重黨組的相對獨立性，尊重黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用同所在單位行政領(lǐng)導(dǎo)班子依法依規(guī)履職相統(tǒng)一。就領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容而言，除重大事項、特殊事項外，黨組和黨委可結(jié)合本地本單位實際情況，根據(jù)《請示報告條例》等黨內(nèi)法規(guī)，遵循“政治導(dǎo)向、權(quán)責(zé)明晰、客觀真實、規(guī)范有序”原則，列出詳細(xì)請示報告清單，細(xì)化請示、報告、報備事項范圍和要求，實現(xiàn)黨委全面領(lǐng)導(dǎo)和黨組部門領(lǐng)導(dǎo)相互協(xié)調(diào)。

第二，統(tǒng)籌考慮領(lǐng)導(dǎo)干部人選，盡量滿足黨組設(shè)置條件。根據(jù)《黨組工作條例》規(guī)定，相應(yīng)非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中黨員領(lǐng)導(dǎo)成員超過3人的可以設(shè)立黨組。該條例使用的是“可以設(shè)立”表述，但為加強(qiáng)黨的組織滲透和領(lǐng)導(dǎo)，黨組設(shè)立應(yīng)遵循“應(yīng)當(dāng)設(shè)立”原則。滿足黨組設(shè)置條件的，黨委組織部門應(yīng)當(dāng)及時向黨委請示審批;非黨組織申請設(shè)立黨組的，黨委組織部門應(yīng)及時審核?？h級以上政府工作部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立黨組，但領(lǐng)導(dǎo)成員不滿3人的，在任免非黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員尤其是主要負(fù)責(zé)人時應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮，盡量滿足黨組設(shè)置的人數(shù)要求。并且，從加強(qiáng)行政效率考慮，黨組書記應(yīng)當(dāng)盡量是單位領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人，減少黨組書記與部門主要負(fù)責(zé)人分設(shè)情況。①

第三，黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，構(gòu)建多種信息反饋渠道。黨組應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌黨組信息公開與機(jī)關(guān)基層黨組織信息公開建設(shè)，盡管二者存在重合之處，但不能以黨組織信息代替黨組信息公開，黨組可以建立黨務(wù)信息公開清單，重點公開黨組落實責(zé)任制情況。此外，在黨組被賦予領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)黨建工作職責(zé)后，黨組接受機(jī)關(guān)工委就黨的建設(shè)履職情況監(jiān)督，黨的機(jī)關(guān)工委同黨組間存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。未來，黨組同黨的機(jī)關(guān)工委就機(jī)關(guān)黨建的關(guān)系需要做進(jìn)一步改革，機(jī)關(guān)工委職責(zé)定位應(yīng)當(dāng)向統(tǒng)籌指導(dǎo)角色轉(zhuǎn)變，從宏觀層面分類指導(dǎo)直屬機(jī)關(guān)各部門和直屬事業(yè)單位黨建工作，避免與黨組職能交錯、職責(zé)不清。另外，黨組還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)黨外監(jiān)督，強(qiáng)化信息反饋的多元性。黨組就本部門業(yè)務(wù)層面的重大事項決策可以邀請非黨員領(lǐng)導(dǎo)參加，部門主要負(fù)責(zé)人不是黨組成員時，應(yīng)當(dāng)邀請部門主要負(fù)責(zé)人參加，以接受黨外人士監(jiān)督，推動黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督貫通協(xié)同。

第四，完善決策方式和程序，妥善處理黨組決策與管理層決策關(guān)系。根據(jù)《黨組工作條例》和《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定，黨組應(yīng)當(dāng)建立健全黨組議事規(guī)則，規(guī)范黨組議事程序，并明確規(guī)定黨組擴(kuò)大會議不得代替黨組會議作出決策，黨組會議一般不能和政府常務(wù)會議或全體會議合并召開，避免黨組與非黨組織行政領(lǐng)導(dǎo)班子職權(quán)重疊，保障黨組決策符合黨內(nèi)法規(guī)同國家法律統(tǒng)銜接和協(xié)調(diào)的要求。黨組會議決策表決是按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，作為黨組書記的行政首長在黨組會議中無法否決多數(shù)黨組成員通過的決策，但是作為部門正職，其可能會與黨組之間出現(xiàn)矛盾甚至相互抵制，②并在行政辦公會上否決黨組會議已經(jīng)通過的決策。因此，黨組會議在對重要事項、重大問題進(jìn)行討論和決定前，黨組成員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的協(xié)商、醞釀，存在重大分歧的議題一般不得上會。此外，為避免黨政角色混同，黨組制發(fā)的有關(guān)業(yè)務(wù)工作的文件應(yīng)當(dāng)先轉(zhuǎn)化為部門文件，然后再向非黨組織或成員制發(fā)。

責(zé)任編輯：張昌輝