黎瑞聰
城市建設(shè)投資公司是特殊的市場經(jīng)營主體,起初主要承擔(dān)地方政府的融資功能,后來發(fā)展到投資、建設(shè)功能,逐步向城市運營與管養(yǎng)服務(wù)發(fā)展。隨著政策環(huán)境的變化,城投公司加速市場化轉(zhuǎn)型,主要方向是向建工建投企業(yè)發(fā)展;在轉(zhuǎn)型過程中,定位轉(zhuǎn)變、業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)變,由此需要進行組織的優(yōu)化,確定部門設(shè)置和崗位體系等,以適應(yīng)業(yè)務(wù);需要進行編制的重新核定,匹配企業(yè)的發(fā)展階段與承受能力;需要進行人才的盤點與優(yōu)化,改善人才結(jié)構(gòu)等。區(qū)屬城投公司業(yè)務(wù)資源有限、人員包袱較重等,使得改革更需科學(xué)設(shè)計、穩(wěn)步推進、靈活落地。
一、區(qū)屬城投公司的困境
區(qū)屬城投由于特殊的使命和業(yè)務(wù)模式,形成了以建設(shè)工程指揮部為特色的組織架構(gòu),關(guān)注建設(shè)進度和風(fēng)險控制;團隊以工程建設(shè)人才為主,但是注冊執(zhí)業(yè)的專業(yè)人才少,職能管理類人員多,人崗不匹配造成了一定程度的冗員,而業(yè)務(wù)模式的非市場化,使得人員激勵又難以落地。高負(fù)債比例、低經(jīng)營收入、高財政依賴等,使得區(qū)屬城投的現(xiàn)金流較差,經(jīng)營壓力大。所以,城投公司需要進行系統(tǒng)的改革,建立起可持續(xù)發(fā)展的業(yè)務(wù)體系和能力。
(一)業(yè)務(wù)層面。第一,投資建設(shè)項目多為任務(wù)式承接,后期經(jīng)營狀況不確定性高;代建項目委托方式不清晰,且單純的代建費無法支持企業(yè)生存發(fā)展,需要有其他補充收入。第二,建設(shè)項目數(shù)量起伏不定,總體趨勢會逐步減少,特別是一二線城市核心區(qū),城市建設(shè)高峰在過去。第三,業(yè)務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建不完善,或業(yè)務(wù)模式簡單,業(yè)務(wù)內(nèi)循環(huán)不足,業(yè)務(wù)間缺乏協(xié)同。
(二)組織層面。建設(shè)指揮部模式,缺乏戰(zhàn)略引領(lǐng)、市場拓展、企業(yè)日常管理等職能的完善與強化。公司的部門設(shè)置高度圍繞建設(shè)工程管理,形成了以總工室或工程技術(shù)部負(fù)責(zé)項目前期、技術(shù)指導(dǎo)、設(shè)計變更等;以工程管理部或項目管理部為主體,負(fù)責(zé)項目實施管理;以計劃合約部、質(zhì)量安全部為服務(wù),進行招標(biāo)采購,安全質(zhì)量管理的組織模式。
(三)人員層面。第一,專業(yè)人員以工程建設(shè)人員為主,且注冊執(zhí)業(yè)人員比例不高。公司以工程建設(shè)為絕對的核心,人才隊伍構(gòu)建形成了以工程建設(shè)和工程管理為主的體系;由于近年房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速,使得注冊執(zhí)業(yè)人員進入房地產(chǎn)業(yè)比較多,城投公司以職稱類專業(yè)技術(shù)人員為主。第二,人員數(shù)量多但人崗不匹配嚴(yán)重。區(qū)屬國企薪酬水平整體不高,加之國企的封閉性,人員的勝任能力較差。從控制成本出發(fā),區(qū)屬城投公司會嚴(yán)控崗位設(shè)置與編制數(shù)量,如果人崗不匹配,使得企業(yè)運轉(zhuǎn)困難,又需要以多種用工形式解決問題,使得人員存在一定冗員。
(四)資金層面。第一,降低負(fù)債。城投公司通過政府債置換,債務(wù)規(guī)模和比例已經(jīng)大幅下降,但是仍有不少城投公司的負(fù)債比例高,不少城投公司在70%左右的負(fù)債率徘徊。第二,提升現(xiàn)金流。城投公司的現(xiàn)金流普遍較差,經(jīng)營性業(yè)務(wù)規(guī)模小,內(nèi)部業(yè)務(wù)比例大,使得經(jīng)營性凈現(xiàn)金流小;任務(wù)性項目依賴財政資金,而財政資金的撥付周期較長,如果疊加債務(wù)壓力,公司的現(xiàn)金流差。于是很多城投公司出現(xiàn)了城投債的償債危機。
(五)機制層面。區(qū)屬城投的業(yè)務(wù)主要來源于區(qū)政府,很多項目采取了直接委托的形式,業(yè)務(wù)不是市場化的獲取。項目的實施委外比例比較高,如綠化養(yǎng)護業(yè)務(wù),會進行轉(zhuǎn)包,主要做管理。非市場化的業(yè)務(wù)模式,使得激勵機制難以落地。
二、區(qū)屬城投轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路
圍繞城投公司的困境,企業(yè)需要以戰(zhàn)略思維,進行轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)設(shè)計,用3-5年進行發(fā)展的重構(gòu),形成從業(yè)務(wù)體系、組織結(jié)構(gòu)、企業(yè)治理,到人才團隊、激勵機制、融資模式等的轉(zhuǎn)變。
(一)重構(gòu)業(yè)務(wù)體系。區(qū)屬城投公司需要進行自身業(yè)務(wù)布局、商業(yè)模式等的調(diào)整。第一,規(guī)范項目承接模式,政府工程建設(shè)項目以代建制形式承接,明確責(zé)任邊界、資產(chǎn)歸屬等;第二,構(gòu)建商業(yè)模式,以代建為入口,發(fā)展工程全過程咨詢、設(shè)計、施工總承包、建材等全產(chǎn)業(yè)鏈。第三,大力發(fā)展城市服務(wù),做大物業(yè)管理、市政管養(yǎng)等。第四,發(fā)展新基建,圍繞智慧城市建設(shè),進行城市物聯(lián)網(wǎng)、智能安防、智慧交通等的建設(shè),支撐城市治理的提升。第五,重組整合,進行建設(shè)工程和城市管理運營服務(wù)企業(yè)和業(yè)務(wù)資源的整合,實現(xiàn)業(yè)務(wù)集中、資源集中、人員集中,集中發(fā)展。
區(qū)屬城投城市建設(shè)的使命不會改變,圍繞城市建設(shè),公司需要提升建設(shè)能力,能夠通過投標(biāo)模式,獲得代建項目。但是單純的代建項目無法支撐公司的生存發(fā)展,大型代建企業(yè)基本都是全產(chǎn)業(yè)鏈布局,因此區(qū)屬城投需要進行相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)鏈布局,構(gòu)建系統(tǒng)服務(wù)能力和獲得產(chǎn)業(yè)鏈的價值。同時,區(qū)屬城投隨著建設(shè)高峰的過去,延伸自己的使命,做好城市的運營,特別是管養(yǎng)服務(wù),對市政道路、環(huán)衛(wèi)、公建物業(yè)、城市綠化、市政公園等做好管養(yǎng)服務(wù),提升城市的品質(zhì)。
(二)做好對標(biāo)學(xué)習(xí)。企業(yè)發(fā)展有其規(guī)律,也有經(jīng)驗借鑒,城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展要以對標(biāo)為手段,做好轉(zhuǎn)型設(shè)計和安排。通過業(yè)務(wù)對標(biāo),明確業(yè)務(wù)布局、發(fā)展方向和模式,確定公司的主責(zé)主業(yè)和發(fā)展思路。根據(jù)主業(yè),選擇上市公司、行業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)等,進行業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r的對標(biāo),如企業(yè)資質(zhì)、企業(yè)人效等。
城投公司需要做好幾方面的對標(biāo):第一,企業(yè)資質(zhì)。城投公司從建設(shè)主體走向施工主體,從建設(shè)走向管養(yǎng),需要有資質(zhì)的支撐,通過對標(biāo),明確自身需要構(gòu)建的資質(zhì)。以資質(zhì)獲得倒推公司發(fā)展所需的資源,積累項目業(yè)績、購置設(shè)備資產(chǎn)、增加注冊執(zhí)業(yè)人員。第二,人效對標(biāo)。通過人效對標(biāo)建立成本觀念,改變建設(shè)主體時依靠補貼,缺乏成本管控的狀況。第三,業(yè)務(wù)對標(biāo)。區(qū)屬城投數(shù)量眾多,而且面臨著類似的困境和政策環(huán)境,發(fā)展的方向也大致接近,因此,對標(biāo)其他城投公司的業(yè)務(wù)布局和模式,進行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)或創(chuàng)新,具有重大意義。
(三)調(diào)整組織架構(gòu)。按照企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的模式,從建設(shè)工程指揮部模式向現(xiàn)代化企業(yè)轉(zhuǎn)型,設(shè)置三類部門,具體業(yè)務(wù)實施由各專業(yè)子公司承擔(dān)。第一,職能管理類部門,包含綜合管理部、人力資源部、財務(wù)管理部等;第二,監(jiān)督管理類部門,如風(fēng)控合規(guī)部、紀(jì)檢監(jiān)察部、安全生產(chǎn)部等;第三,業(yè)務(wù)管理類部門,如戰(zhàn)略投資部,以戰(zhàn)略引領(lǐng)發(fā)展,以投資保障戰(zhàn)略落地;企業(yè)管理部,對經(jīng)營企業(yè)做好管理,對投資項目做好投后管理,對企業(yè)的產(chǎn)權(quán)與重大資產(chǎn)等做好管理工作。
組織架構(gòu)的調(diào)整需要考慮后續(xù)激勵機制的建設(shè)。工程建設(shè)管理的組織模式有三種:第一種是直線制,總工室主要負(fù)責(zé)項目前期,計劃合約部負(fù)責(zé)招標(biāo),項目部負(fù)責(zé)實施;第二種是矩陣式,總工室和計劃合約部作為服務(wù)或支撐部門,項目部從頭到尾負(fù)責(zé)項目,技術(shù)支撐和招標(biāo)采購則由相應(yīng)的職能部門來完成。第三種是事業(yè)部制,設(shè)置多個項目部,技術(shù)人員、招標(biāo)采購人員都進入相應(yīng)的管理處或部,由一個個項目部負(fù)責(zé)項目的獲取、實施,不再設(shè)置單獨的總工室和招標(biāo)采購部門。
(四)合理控制編制。調(diào)整過程中要對編制有合理的設(shè)計。既不能編制核定過于寬松,形成大量冗員,超出企業(yè)成本承受的能力范圍;又不能過度精簡,需大量分流人員,使得轉(zhuǎn)型改革的壓力和阻力非常大。因此,整體的編制核定,需要按照不同的公司進行分類,管理型的本部以定位和崗位體系為主,核定編制;各業(yè)務(wù)公司則考慮企業(yè)的現(xiàn)狀和發(fā)展戰(zhàn)略,從業(yè)務(wù)的規(guī)模、實施的方式等,采取區(qū)間定編和比例定編方式,使得編制的核定能有更好的適用性。
比如污水管網(wǎng)的養(yǎng)護,存在一個動態(tài)變化的情況,公司接受的污水管網(wǎng)量不同,需要的人員編制不同。業(yè)務(wù)的模式不同,編制也不同,如果業(yè)務(wù)大量委外實施,需要的編制較少,如果全部內(nèi)部實施,則需要一個龐大的實施團隊。設(shè)備的自動化程度不同,編制也不同,如涉及的泵站,如果自動化程度高,可以遠(yuǎn)程控制和監(jiān)控,則編制數(shù)較少,如果需要人員現(xiàn)場巡檢和操作,編制增加。因此要綜合考慮多種因素,按照行業(yè)經(jīng)驗,確定合理的取值標(biāo)準(zhǔn),人員編制掛鉤管網(wǎng)規(guī)模、業(yè)務(wù)模式、自動化程度等,設(shè)置上下限。為了防止管理人員過多,在確定總編制的基礎(chǔ)上,確定管理人員和作業(yè)人員的比例結(jié)構(gòu)。
(五)調(diào)整人員結(jié)構(gòu)。人員結(jié)構(gòu)的調(diào)整需要在幾年內(nèi)逐步調(diào)整,如果采取人員補償退出分流模式,成本代價高,而且清退后,短期內(nèi)形不成成熟的團隊。成熟團隊的構(gòu)建是長期積累,動態(tài)優(yōu)化的過程。
因此,轉(zhuǎn)型過程中,需要強化人力資源管理的作用,做好人才盤點和規(guī)劃,形成對戰(zhàn)略的支撐,而不是毫無目的和章法的應(yīng)急式招聘。由于人才的成熟度低,因此人才的培養(yǎng)和系統(tǒng)的建設(shè)非常重要。通過系統(tǒng)建設(shè),形成工作實施的規(guī)范,用于指導(dǎo)員工工作;同時通過崗位經(jīng)驗價值內(nèi)化,進行崗位核心能力和經(jīng)驗的總結(jié),為人才培養(yǎng)做好基礎(chǔ)工作。
人員的分流可以與組織架構(gòu)設(shè)計、激勵機制設(shè)計聯(lián)動,以機制促進人員的分流。以城市物業(yè)服務(wù)類公司為例,人員較多,魚龍混雜,管理難度大,在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計時考慮項目部內(nèi)設(shè)三個人才池,項目經(jīng)理人才池、班組長人才池、員工人才池,然后項目進行獨立的成本核算、滿意度評價等,達到目標(biāo)的項目給予高績效。公司層面,只需要確定項目經(jīng)理,由項目經(jīng)理和班組長進行雙向選擇,班組長和基層員工再進行雙向選擇,通過激勵機制和雙向選擇,做出人員的篩選。能夠進入項目實施的人員,給予項目實施補貼、按照項目服務(wù)質(zhì)量和盈利狀況給予績效調(diào)整;在雙選中總是無法進入項目的人員,只能以很低的基本工資,在內(nèi)部接受培訓(xùn),通過能力提升、態(tài)度改善,進入項目實施。
(六)活化激勵機制。隨著業(yè)務(wù)從任務(wù)模式向經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變,企業(yè)需要活化激勵機制,否則無法調(diào)動員工的積極性,也不利于引入優(yōu)秀人才。第一,進行薪酬體系的調(diào)整。按照人才需求,建立以崗位價值為基礎(chǔ)的薪酬體系,設(shè)置發(fā)展的雙通道。通過對組織內(nèi)的崗位體系進行價值評估,進行崗位價值市場化對標(biāo),形成符合市場化水平、具備內(nèi)部公平性的薪酬,改變區(qū)屬城投以職級薪酬為主的模式,薪酬的提升需要級別的提升。薪酬考慮雙通道的設(shè)計,建立管理序列與職能序列,為專業(yè)的工程技術(shù)人員發(fā)展提供暢通的路徑。第二,進行工資總額的管理,工資總額聯(lián)動經(jīng)濟效益和效率,隨著企業(yè)經(jīng)濟效益的增長,每年都按照政策進行工資總額的增長,引導(dǎo)以結(jié)果為導(dǎo)向,多勞多得。在工資總額確定的情況下,進行員工薪酬的強制分布,打破平均主義。同時,工資總額的分布向經(jīng)營公司傾斜,鼓勵總部人員進入到經(jīng)營公司。第三,對經(jīng)營班子實行長效激勵。按照國企改革契約化和任期制,進行任期目標(biāo)的設(shè)置,獎金遞延三年發(fā)放,或預(yù)發(fā)但建立追回機制。對于市場化的業(yè)務(wù),如物業(yè)服務(wù)、設(shè)計等,可以采取職業(yè)經(jīng)理人制,進行薪酬和業(yè)績的雙對標(biāo),給予市場化的薪酬,匹配相應(yīng)的業(yè)績目標(biāo)。
(七)完善治理結(jié)構(gòu)。區(qū)屬城投及下屬核心公司設(shè)置董事會,實現(xiàn)重大經(jīng)營事項能夠董事會決策,解決經(jīng)營事項層層上報和審批,審批周期長,影響市場機遇的把握和經(jīng)營班子的積極性。董事會要能夠真正履職,董事會的結(jié)構(gòu)和合理,成員要專業(yè),引入外部董事,外部董事以國企退休高管人員最為理想,既熟悉國企的運作模式,又有足夠的經(jīng)驗和精力履職。
做實董事會,建立公司內(nèi)部的權(quán)責(zé)清單,明確董事會決策事項,以及需要黨委前置決策事項;同時,設(shè)置相應(yīng)的專業(yè)委員會。在單一股東的情況下,區(qū)屬國企做實董事會難度較大,因此可以考慮在經(jīng)營公司進行混改,實現(xiàn)股權(quán)的多元化,董事會構(gòu)成的多元化。
(八)引入混合所有制。區(qū)屬城投公司發(fā)展過程中,缺少了市場化的經(jīng)驗、資源、成熟團隊等,因此通過混合所有制改革,引入戰(zhàn)略投資者。對于市場化的業(yè)務(wù),即業(yè)務(wù)基本不是體系內(nèi)的業(yè)務(wù),可以考慮混改的同時引入員工持股。如物業(yè)服務(wù),客戶類型多樣,包含了城市公共建筑、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、住宅地產(chǎn)、商業(yè)辦公樓等,通過混合所有制改革,或者引入大型房地產(chǎn)企業(yè),承接其物業(yè)服務(wù)項目,或者引入上市物業(yè)公司,學(xué)習(xí)與復(fù)制其成熟的經(jīng)營模式、標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)模式等,提升公司的服務(wù)水平,建設(shè)核心競爭力。服務(wù)行業(yè)是高度的勞動密集行業(yè),人的因素很重要,因此在混改的同時,可以考慮員工持股。設(shè)置1-3個員工持股公司,按照崗位、級別等做好持股方案設(shè)計。
(九)開展資本運作。城投公司傳統(tǒng)的融資模式以銀行和債券為主,通過做大資產(chǎn)規(guī)模,進行銀行融資。利用政府購買服務(wù)的方式,做大公司的營收和利潤,進行信用評級,發(fā)債融資。但是債務(wù)融資會帶來償債壓力,不利于滾動發(fā)展。因此,城投公司需要有自己的上市公司,充分發(fā)揮資本市場直接融資、股權(quán)融資的作用。
城投公司進入資本市場,可以選擇并購的模式,并購已經(jīng)上市的公司和即將上市的公司,但是優(yōu)質(zhì)上市公司的并購成本高。低價的上市公司通常都存在較大瑕疵或風(fēng)險,或者上市公司債務(wù)規(guī)模大且融資成本高,并購后爆雷;或者上市公司的業(yè)務(wù)出現(xiàn)了問題,業(yè)務(wù)在萎縮或面臨較大挑戰(zhàn)。因此,城投公司進入資本市場最佳的方式是培育孵化自己的企業(yè)上市,通過上市,對于企業(yè)規(guī)范化運作有深刻理解,成本更低,風(fēng)險可控。上市之后,進行定向增發(fā),不斷并購現(xiàn)有的資產(chǎn)或業(yè)務(wù),實現(xiàn)資金的滾動發(fā)展。城投公司選擇上市的業(yè)務(wù)領(lǐng)域主要有物業(yè)公司、市政公用公司、環(huán)保公司等。
區(qū)屬城投公司是各地城市建設(shè)的主力軍,城市品質(zhì)提升的踐行者,城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的助推者,對城市發(fā)展有著重要意義。在新時代,區(qū)屬城投通過改革轉(zhuǎn)型,延伸與完善核心競爭力,建立市場化的可持續(xù)發(fā)展能力,利用市場資源和機制,為城市綜合實力的提升起到更大作用,這也是發(fā)展的方向與必然的選擇。
(作者單位:佛山市南海區(qū)鐵路投資有限公司)