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        區(qū)屬城投公司發(fā)展的困境和轉(zhuǎn)型發(fā)展思路

        2022-05-30 04:45:53黎瑞聰
        今日財(cái)富 2022年18期
        關(guān)鍵詞:區(qū)屬人員

        黎瑞聰

        城市建設(shè)投資公司是特殊的市場經(jīng)營主體,起初主要承擔(dān)地方政府的融資功能,后來發(fā)展到投資、建設(shè)功能,逐步向城市運(yùn)營與管養(yǎng)服務(wù)發(fā)展。隨著政策環(huán)境的變化,城投公司加速市場化轉(zhuǎn)型,主要方向是向建工建投企業(yè)發(fā)展;在轉(zhuǎn)型過程中,定位轉(zhuǎn)變、業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)變,由此需要進(jìn)行組織的優(yōu)化,確定部門設(shè)置和崗位體系等,以適應(yīng)業(yè)務(wù);需要進(jìn)行編制的重新核定,匹配企業(yè)的發(fā)展階段與承受能力;需要進(jìn)行人才的盤點(diǎn)與優(yōu)化,改善人才結(jié)構(gòu)等。區(qū)屬城投公司業(yè)務(wù)資源有限、人員包袱較重等,使得改革更需科學(xué)設(shè)計(jì)、穩(wěn)步推進(jìn)、靈活落地。

        一、區(qū)屬城投公司的困境

        區(qū)屬城投由于特殊的使命和業(yè)務(wù)模式,形成了以建設(shè)工程指揮部為特色的組織架構(gòu),關(guān)注建設(shè)進(jìn)度和風(fēng)險(xiǎn)控制;團(tuán)隊(duì)以工程建設(shè)人才為主,但是注冊執(zhí)業(yè)的專業(yè)人才少,職能管理類人員多,人崗不匹配造成了一定程度的冗員,而業(yè)務(wù)模式的非市場化,使得人員激勵(lì)又難以落地。高負(fù)債比例、低經(jīng)營收入、高財(cái)政依賴等,使得區(qū)屬城投的現(xiàn)金流較差,經(jīng)營壓力大。所以,城投公司需要進(jìn)行系統(tǒng)的改革,建立起可持續(xù)發(fā)展的業(yè)務(wù)體系和能力。

        (一)業(yè)務(wù)層面。第一,投資建設(shè)項(xiàng)目多為任務(wù)式承接,后期經(jīng)營狀況不確定性高;代建項(xiàng)目委托方式不清晰,且單純的代建費(fèi)無法支持企業(yè)生存發(fā)展,需要有其他補(bǔ)充收入。第二,建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量起伏不定,總體趨勢會逐步減少,特別是一二線城市核心區(qū),城市建設(shè)高峰在過去。第三,業(yè)務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建不完善,或業(yè)務(wù)模式簡單,業(yè)務(wù)內(nèi)循環(huán)不足,業(yè)務(wù)間缺乏協(xié)同。

        (二)組織層面。建設(shè)指揮部模式,缺乏戰(zhàn)略引領(lǐng)、市場拓展、企業(yè)日常管理等職能的完善與強(qiáng)化。公司的部門設(shè)置高度圍繞建設(shè)工程管理,形成了以總工室或工程技術(shù)部負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期、技術(shù)指導(dǎo)、設(shè)計(jì)變更等;以工程管理部或項(xiàng)目管理部為主體,負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施管理;以計(jì)劃合約部、質(zhì)量安全部為服務(wù),進(jìn)行招標(biāo)采購,安全質(zhì)量管理的組織模式。

        (三)人員層面。第一,專業(yè)人員以工程建設(shè)人員為主,且注冊執(zhí)業(yè)人員比例不高。公司以工程建設(shè)為絕對的核心,人才隊(duì)伍構(gòu)建形成了以工程建設(shè)和工程管理為主的體系;由于近年房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速,使得注冊執(zhí)業(yè)人員進(jìn)入房地產(chǎn)業(yè)比較多,城投公司以職稱類專業(yè)技術(shù)人員為主。第二,人員數(shù)量多但人崗不匹配嚴(yán)重。區(qū)屬國企薪酬水平整體不高,加之國企的封閉性,人員的勝任能力較差。從控制成本出發(fā),區(qū)屬城投公司會嚴(yán)控崗位設(shè)置與編制數(shù)量,如果人崗不匹配,使得企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)困難,又需要以多種用工形式解決問題,使得人員存在一定冗員。

        (四)資金層面。第一,降低負(fù)債。城投公司通過政府債置換,債務(wù)規(guī)模和比例已經(jīng)大幅下降,但是仍有不少城投公司的負(fù)債比例高,不少城投公司在70%左右的負(fù)債率徘徊。第二,提升現(xiàn)金流。城投公司的現(xiàn)金流普遍較差,經(jīng)營性業(yè)務(wù)規(guī)模小,內(nèi)部業(yè)務(wù)比例大,使得經(jīng)營性凈現(xiàn)金流小;任務(wù)性項(xiàng)目依賴財(cái)政資金,而財(cái)政資金的撥付周期較長,如果疊加債務(wù)壓力,公司的現(xiàn)金流差。于是很多城投公司出現(xiàn)了城投債的償債危機(jī)。

        (五)機(jī)制層面。區(qū)屬城投的業(yè)務(wù)主要來源于區(qū)政府,很多項(xiàng)目采取了直接委托的形式,業(yè)務(wù)不是市場化的獲取。項(xiàng)目的實(shí)施委外比例比較高,如綠化養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù),會進(jìn)行轉(zhuǎn)包,主要做管理。非市場化的業(yè)務(wù)模式,使得激勵(lì)機(jī)制難以落地。

        二、區(qū)屬城投轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路

        圍繞城投公司的困境,企業(yè)需要以戰(zhàn)略思維,進(jìn)行轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)設(shè)計(jì),用3-5年進(jìn)行發(fā)展的重構(gòu),形成從業(yè)務(wù)體系、組織結(jié)構(gòu)、企業(yè)治理,到人才團(tuán)隊(duì)、激勵(lì)機(jī)制、融資模式等的轉(zhuǎn)變。

        (一)重構(gòu)業(yè)務(wù)體系。區(qū)屬城投公司需要進(jìn)行自身業(yè)務(wù)布局、商業(yè)模式等的調(diào)整。第一,規(guī)范項(xiàng)目承接模式,政府工程建設(shè)項(xiàng)目以代建制形式承接,明確責(zé)任邊界、資產(chǎn)歸屬等;第二,構(gòu)建商業(yè)模式,以代建為入口,發(fā)展工程全過程咨詢、設(shè)計(jì)、施工總承包、建材等全產(chǎn)業(yè)鏈。第三,大力發(fā)展城市服務(wù),做大物業(yè)管理、市政管養(yǎng)等。第四,發(fā)展新基建,圍繞智慧城市建設(shè),進(jìn)行城市物聯(lián)網(wǎng)、智能安防、智慧交通等的建設(shè),支撐城市治理的提升。第五,重組整合,進(jìn)行建設(shè)工程和城市管理運(yùn)營服務(wù)企業(yè)和業(yè)務(wù)資源的整合,實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)集中、資源集中、人員集中,集中發(fā)展。

        區(qū)屬城投城市建設(shè)的使命不會改變,圍繞城市建設(shè),公司需要提升建設(shè)能力,能夠通過投標(biāo)模式,獲得代建項(xiàng)目。但是單純的代建項(xiàng)目無法支撐公司的生存發(fā)展,大型代建企業(yè)基本都是全產(chǎn)業(yè)鏈布局,因此區(qū)屬城投需要進(jìn)行相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)鏈布局,構(gòu)建系統(tǒng)服務(wù)能力和獲得產(chǎn)業(yè)鏈的價(jià)值。同時(shí),區(qū)屬城投隨著建設(shè)高峰的過去,延伸自己的使命,做好城市的運(yùn)營,特別是管養(yǎng)服務(wù),對市政道路、環(huán)衛(wèi)、公建物業(yè)、城市綠化、市政公園等做好管養(yǎng)服務(wù),提升城市的品質(zhì)。

        (二)做好對標(biāo)學(xué)習(xí)。企業(yè)發(fā)展有其規(guī)律,也有經(jīng)驗(yàn)借鑒,城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展要以對標(biāo)為手段,做好轉(zhuǎn)型設(shè)計(jì)和安排。通過業(yè)務(wù)對標(biāo),明確業(yè)務(wù)布局、發(fā)展方向和模式,確定公司的主責(zé)主業(yè)和發(fā)展思路。根據(jù)主業(yè),選擇上市公司、行業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)等,進(jìn)行業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r的對標(biāo),如企業(yè)資質(zhì)、企業(yè)人效等。

        城投公司需要做好幾方面的對標(biāo):第一,企業(yè)資質(zhì)。城投公司從建設(shè)主體走向施工主體,從建設(shè)走向管養(yǎng),需要有資質(zhì)的支撐,通過對標(biāo),明確自身需要構(gòu)建的資質(zhì)。以資質(zhì)獲得倒推公司發(fā)展所需的資源,積累項(xiàng)目業(yè)績、購置設(shè)備資產(chǎn)、增加注冊執(zhí)業(yè)人員。第二,人效對標(biāo)。通過人效對標(biāo)建立成本觀念,改變建設(shè)主體時(shí)依靠補(bǔ)貼,缺乏成本管控的狀況。第三,業(yè)務(wù)對標(biāo)。區(qū)屬城投數(shù)量眾多,而且面臨著類似的困境和政策環(huán)境,發(fā)展的方向也大致接近,因此,對標(biāo)其他城投公司的業(yè)務(wù)布局和模式,進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)或創(chuàng)新,具有重大意義。

        (三)調(diào)整組織架構(gòu)。按照企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的模式,從建設(shè)工程指揮部模式向現(xiàn)代化企業(yè)轉(zhuǎn)型,設(shè)置三類部門,具體業(yè)務(wù)實(shí)施由各專業(yè)子公司承擔(dān)。第一,職能管理類部門,包含綜合管理部、人力資源部、財(cái)務(wù)管理部等;第二,監(jiān)督管理類部門,如風(fēng)控合規(guī)部、紀(jì)檢監(jiān)察部、安全生產(chǎn)部等;第三,業(yè)務(wù)管理類部門,如戰(zhàn)略投資部,以戰(zhàn)略引領(lǐng)發(fā)展,以投資保障戰(zhàn)略落地;企業(yè)管理部,對經(jīng)營企業(yè)做好管理,對投資項(xiàng)目做好投后管理,對企業(yè)的產(chǎn)權(quán)與重大資產(chǎn)等做好管理工作。

        組織架構(gòu)的調(diào)整需要考慮后續(xù)激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)。工程建設(shè)管理的組織模式有三種:第一種是直線制,總工室主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期,計(jì)劃合約部負(fù)責(zé)招標(biāo),項(xiàng)目部負(fù)責(zé)實(shí)施;第二種是矩陣式,總工室和計(jì)劃合約部作為服務(wù)或支撐部門,項(xiàng)目部從頭到尾負(fù)責(zé)項(xiàng)目,技術(shù)支撐和招標(biāo)采購則由相應(yīng)的職能部門來完成。第三種是事業(yè)部制,設(shè)置多個(gè)項(xiàng)目部,技術(shù)人員、招標(biāo)采購人員都進(jìn)入相應(yīng)的管理處或部,由一個(gè)個(gè)項(xiàng)目部負(fù)責(zé)項(xiàng)目的獲取、實(shí)施,不再設(shè)置單獨(dú)的總工室和招標(biāo)采購部門。

        (四)合理控制編制。調(diào)整過程中要對編制有合理的設(shè)計(jì)。既不能編制核定過于寬松,形成大量冗員,超出企業(yè)成本承受的能力范圍;又不能過度精簡,需大量分流人員,使得轉(zhuǎn)型改革的壓力和阻力非常大。因此,整體的編制核定,需要按照不同的公司進(jìn)行分類,管理型的本部以定位和崗位體系為主,核定編制;各業(yè)務(wù)公司則考慮企業(yè)的現(xiàn)狀和發(fā)展戰(zhàn)略,從業(yè)務(wù)的規(guī)模、實(shí)施的方式等,采取區(qū)間定編和比例定編方式,使得編制的核定能有更好的適用性。

        比如污水管網(wǎng)的養(yǎng)護(hù),存在一個(gè)動態(tài)變化的情況,公司接受的污水管網(wǎng)量不同,需要的人員編制不同。業(yè)務(wù)的模式不同,編制也不同,如果業(yè)務(wù)大量委外實(shí)施,需要的編制較少,如果全部內(nèi)部實(shí)施,則需要一個(gè)龐大的實(shí)施團(tuán)隊(duì)。設(shè)備的自動化程度不同,編制也不同,如涉及的泵站,如果自動化程度高,可以遠(yuǎn)程控制和監(jiān)控,則編制數(shù)較少,如果需要人員現(xiàn)場巡檢和操作,編制增加。因此要綜合考慮多種因素,按照行業(yè)經(jīng)驗(yàn),確定合理的取值標(biāo)準(zhǔn),人員編制掛鉤管網(wǎng)規(guī)模、業(yè)務(wù)模式、自動化程度等,設(shè)置上下限。為了防止管理人員過多,在確定總編制的基礎(chǔ)上,確定管理人員和作業(yè)人員的比例結(jié)構(gòu)。

        (五)調(diào)整人員結(jié)構(gòu)。人員結(jié)構(gòu)的調(diào)整需要在幾年內(nèi)逐步調(diào)整,如果采取人員補(bǔ)償退出分流模式,成本代價(jià)高,而且清退后,短期內(nèi)形不成成熟的團(tuán)隊(duì)。成熟團(tuán)隊(duì)的構(gòu)建是長期積累,動態(tài)優(yōu)化的過程。

        因此,轉(zhuǎn)型過程中,需要強(qiáng)化人力資源管理的作用,做好人才盤點(diǎn)和規(guī)劃,形成對戰(zhàn)略的支撐,而不是毫無目的和章法的應(yīng)急式招聘。由于人才的成熟度低,因此人才的培養(yǎng)和系統(tǒng)的建設(shè)非常重要。通過系統(tǒng)建設(shè),形成工作實(shí)施的規(guī)范,用于指導(dǎo)員工工作;同時(shí)通過崗位經(jīng)驗(yàn)價(jià)值內(nèi)化,進(jìn)行崗位核心能力和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),為人才培養(yǎng)做好基礎(chǔ)工作。

        人員的分流可以與組織架構(gòu)設(shè)計(jì)、激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)聯(lián)動,以機(jī)制促進(jìn)人員的分流。以城市物業(yè)服務(wù)類公司為例,人員較多,魚龍混雜,管理難度大,在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)考慮項(xiàng)目部內(nèi)設(shè)三個(gè)人才池,項(xiàng)目經(jīng)理人才池、班組長人才池、員工人才池,然后項(xiàng)目進(jìn)行獨(dú)立的成本核算、滿意度評價(jià)等,達(dá)到目標(biāo)的項(xiàng)目給予高績效。公司層面,只需要確定項(xiàng)目經(jīng)理,由項(xiàng)目經(jīng)理和班組長進(jìn)行雙向選擇,班組長和基層員工再進(jìn)行雙向選擇,通過激勵(lì)機(jī)制和雙向選擇,做出人員的篩選。能夠進(jìn)入項(xiàng)目實(shí)施的人員,給予項(xiàng)目實(shí)施補(bǔ)貼、按照項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量和盈利狀況給予績效調(diào)整;在雙選中總是無法進(jìn)入項(xiàng)目的人員,只能以很低的基本工資,在內(nèi)部接受培訓(xùn),通過能力提升、態(tài)度改善,進(jìn)入項(xiàng)目實(shí)施。

        (六)活化激勵(lì)機(jī)制。隨著業(yè)務(wù)從任務(wù)模式向經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變,企業(yè)需要活化激勵(lì)機(jī)制,否則無法調(diào)動員工的積極性,也不利于引入優(yōu)秀人才。第一,進(jìn)行薪酬體系的調(diào)整。按照人才需求,建立以崗位價(jià)值為基礎(chǔ)的薪酬體系,設(shè)置發(fā)展的雙通道。通過對組織內(nèi)的崗位體系進(jìn)行價(jià)值評估,進(jìn)行崗位價(jià)值市場化對標(biāo),形成符合市場化水平、具備內(nèi)部公平性的薪酬,改變區(qū)屬城投以職級薪酬為主的模式,薪酬的提升需要級別的提升。薪酬考慮雙通道的設(shè)計(jì),建立管理序列與職能序列,為專業(yè)的工程技術(shù)人員發(fā)展提供暢通的路徑。第二,進(jìn)行工資總額的管理,工資總額聯(lián)動經(jīng)濟(jì)效益和效率,隨著企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的增長,每年都按照政策進(jìn)行工資總額的增長,引導(dǎo)以結(jié)果為導(dǎo)向,多勞多得。在工資總額確定的情況下,進(jìn)行員工薪酬的強(qiáng)制分布,打破平均主義。同時(shí),工資總額的分布向經(jīng)營公司傾斜,鼓勵(lì)總部人員進(jìn)入到經(jīng)營公司。第三,對經(jīng)營班子實(shí)行長效激勵(lì)。按照國企改革契約化和任期制,進(jìn)行任期目標(biāo)的設(shè)置,獎(jiǎng)金遞延三年發(fā)放,或預(yù)發(fā)但建立追回機(jī)制。對于市場化的業(yè)務(wù),如物業(yè)服務(wù)、設(shè)計(jì)等,可以采取職業(yè)經(jīng)理人制,進(jìn)行薪酬和業(yè)績的雙對標(biāo),給予市場化的薪酬,匹配相應(yīng)的業(yè)績目標(biāo)。

        (七)完善治理結(jié)構(gòu)。區(qū)屬城投及下屬核心公司設(shè)置董事會,實(shí)現(xiàn)重大經(jīng)營事項(xiàng)能夠董事會決策,解決經(jīng)營事項(xiàng)層層上報(bào)和審批,審批周期長,影響市場機(jī)遇的把握和經(jīng)營班子的積極性。董事會要能夠真正履職,董事會的結(jié)構(gòu)和合理,成員要專業(yè),引入外部董事,外部董事以國企退休高管人員最為理想,既熟悉國企的運(yùn)作模式,又有足夠的經(jīng)驗(yàn)和精力履職。

        做實(shí)董事會,建立公司內(nèi)部的權(quán)責(zé)清單,明確董事會決策事項(xiàng),以及需要黨委前置決策事項(xiàng);同時(shí),設(shè)置相應(yīng)的專業(yè)委員會。在單一股東的情況下,區(qū)屬國企做實(shí)董事會難度較大,因此可以考慮在經(jīng)營公司進(jìn)行混改,實(shí)現(xiàn)股權(quán)的多元化,董事會構(gòu)成的多元化。

        (八)引入混合所有制。區(qū)屬城投公司發(fā)展過程中,缺少了市場化的經(jīng)驗(yàn)、資源、成熟團(tuán)隊(duì)等,因此通過混合所有制改革,引入戰(zhàn)略投資者。對于市場化的業(yè)務(wù),即業(yè)務(wù)基本不是體系內(nèi)的業(yè)務(wù),可以考慮混改的同時(shí)引入員工持股。如物業(yè)服務(wù),客戶類型多樣,包含了城市公共建筑、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、住宅地產(chǎn)、商業(yè)辦公樓等,通過混合所有制改革,或者引入大型房地產(chǎn)企業(yè),承接其物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目,或者引入上市物業(yè)公司,學(xué)習(xí)與復(fù)制其成熟的經(jīng)營模式、標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)模式等,提升公司的服務(wù)水平,建設(shè)核心競爭力。服務(wù)行業(yè)是高度的勞動密集行業(yè),人的因素很重要,因此在混改的同時(shí),可以考慮員工持股。設(shè)置1-3個(gè)員工持股公司,按照崗位、級別等做好持股方案設(shè)計(jì)。

        (九)開展資本運(yùn)作。城投公司傳統(tǒng)的融資模式以銀行和債券為主,通過做大資產(chǎn)規(guī)模,進(jìn)行銀行融資。利用政府購買服務(wù)的方式,做大公司的營收和利潤,進(jìn)行信用評級,發(fā)債融資。但是債務(wù)融資會帶來償債壓力,不利于滾動發(fā)展。因此,城投公司需要有自己的上市公司,充分發(fā)揮資本市場直接融資、股權(quán)融資的作用。

        城投公司進(jìn)入資本市場,可以選擇并購的模式,并購已經(jīng)上市的公司和即將上市的公司,但是優(yōu)質(zhì)上市公司的并購成本高。低價(jià)的上市公司通常都存在較大瑕疵或風(fēng)險(xiǎn),或者上市公司債務(wù)規(guī)模大且融資成本高,并購后爆雷;或者上市公司的業(yè)務(wù)出現(xiàn)了問題,業(yè)務(wù)在萎縮或面臨較大挑戰(zhàn)。因此,城投公司進(jìn)入資本市場最佳的方式是培育孵化自己的企業(yè)上市,通過上市,對于企業(yè)規(guī)范化運(yùn)作有深刻理解,成本更低,風(fēng)險(xiǎn)可控。上市之后,進(jìn)行定向增發(fā),不斷并購現(xiàn)有的資產(chǎn)或業(yè)務(wù),實(shí)現(xiàn)資金的滾動發(fā)展。城投公司選擇上市的業(yè)務(wù)領(lǐng)域主要有物業(yè)公司、市政公用公司、環(huán)保公司等。

        區(qū)屬城投公司是各地城市建設(shè)的主力軍,城市品質(zhì)提升的踐行者,城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的助推者,對城市發(fā)展有著重要意義。在新時(shí)代,區(qū)屬城投通過改革轉(zhuǎn)型,延伸與完善核心競爭力,建立市場化的可持續(xù)發(fā)展能力,利用市場資源和機(jī)制,為城市綜合實(shí)力的提升起到更大作用,這也是發(fā)展的方向與必然的選擇。

        (作者單位:佛山市南海區(qū)鐵路投資有限公司)

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