向建強

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，對基礎(chǔ)建設(shè)的需求也日益提高，僅靠政府的財政支持已不能滿足大規(guī)模的投資需求。于是，政府將其研究重點轉(zhuǎn)移到民間融資上，從而使PPP模式得以有效應(yīng)用。PPP作為一種新的項目融資方式，利用政府和民營企業(yè)的優(yōu)勢，解決我國基建投資短缺的問題。隨著PPP模式的不斷完善，這種融資模式成為一種有效的資金來源和控制風(fēng)險的方法，但由于自身的特殊性，使得PPP的風(fēng)險分?jǐn)偛荒苓_到統(tǒng)一。

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，可以為國民經(jīng)濟的發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)，保障公共服務(wù)的質(zhì)量。同時，也能提高我國的資金利用率，擴大工作機會。目前，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展速度的持續(xù)減緩，我國的經(jīng)濟規(guī)模也在不斷地擴張。在國內(nèi)，有很多民間資本在基建方面投資。但是，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)模通常比較大，投資也比較大，存在著一定的風(fēng)險。對于PPP模式中的常見問題，通過政府與民間資本合作，可以分擔(dān)部分風(fēng)險。然而，現(xiàn)階段PPP項目的發(fā)展并不成熟。由于我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)公共事業(yè)的特殊性，其融資周期長、投資成本高、復(fù)雜多變、牽涉眾多，使得其融資風(fēng)險具有復(fù)雜多變的特征。

一、PPP融資模式概述

工程PPP模式的出現(xiàn)，已經(jīng)引起了社會的廣泛關(guān)注。PPP實際上就是公共利益伙伴關(guān)系，政府和私營企業(yè)是PPP的主要參與者，在國外成熟的資本市場上，PPP是一種非常活躍的融資方式。而我國PPP還處于起步階段，且開發(fā)商大多是國企。在這種合作模式下，PPP模式要求政府和企業(yè)共同努力，向公眾提供某種服務(wù)和公共產(chǎn)品。在PPP項目的前期，資金主要來自企業(yè)自己的投資。以工程建設(shè)企業(yè)的專業(yè)為基礎(chǔ)，對相關(guān)工程施工進行有效的管理，并擁有項目運營的權(quán)力。

二、PPP融資模式的風(fēng)險分析

在PPP模式下，風(fēng)險分析是風(fēng)險評價和分?jǐn)偟囊粋€重要條件，根據(jù)風(fēng)險的可控性，可分為兩種類型：系統(tǒng)風(fēng)險和非系統(tǒng)風(fēng)險。

（一）系統(tǒng)風(fēng)險

不可抗力風(fēng)險是指由于參與人在項目開發(fā)過程中未預(yù)料到、無法有效地加以控制或預(yù)防而造成工程損失的危險。由于受到政府和投資人的影響而造成的損失，通常包括不可抗力、政治和金融方面的風(fēng)險。國際沖突、疫病、突發(fā)災(zāi)害因素等是常見的不可抗力風(fēng)險，而金融風(fēng)險則是指利率和匯率的變化，包括通貨膨脹、匯率等。在風(fēng)險問題發(fā)生時，項目的參與者可以有效地承受風(fēng)險，并且為了應(yīng)對這些風(fēng)險，各方都會向保險企業(yè)購買保險，以分擔(dān)風(fēng)險。

（二）非系統(tǒng)風(fēng)險

非系統(tǒng)風(fēng)險是指在工程實施過程中所涉及的信貸風(fēng)險和實施風(fēng)險。信貸風(fēng)險是指融資方因某些原因不能達到合同規(guī)定的要求，從而影響到整個工程的方方面面。在進行信用風(fēng)險評價時，必須對參與企業(yè)的信用狀況進行研究，包括企業(yè)能力、技術(shù)水平、資金儲備等;對項目的完工風(fēng)險，則是由于項目未能按時完成或未達到預(yù)期目標(biāo)而導(dǎo)致的風(fēng)險。此外，還有生產(chǎn)、市場、環(huán)保等方面的風(fēng)險。

1.政府信用

由于政府信用所致的風(fēng)險實際上是指政府不負責(zé)、不能履行等行為，從而對工程造成直接或間接的危害。造成這一風(fēng)險的具體原因是：政府缺乏對合同的履行。政府沒有履行協(xié)議的能力，也缺少長期和中期的財政支持。所以，如果政府有了信貸危機，不但會降低政府的信譽，還會逼迫投資者退出市場，讓投資者對政府失去信心，從而導(dǎo)致項目被擱置。

2.資金

在PPP項目的初期，政府會對其進行一定的注冊資本金投入，而PPP的建設(shè)周期很長，大部分企業(yè)都不會把錢投入到這個項目中。這時，企業(yè)可以從商業(yè)銀行或政府的幫助下，找到信托企業(yè)、保險企業(yè)和其他的金融機構(gòu)。若政府后續(xù)未能及時收回資金，則可能造成信貸危機或資產(chǎn)鏈崩潰。如市價上調(diào)，雖然與銀行訂立了貸款固定利率合約，但一旦出現(xiàn)銀行認定不上調(diào)利率就不能進行貸款等轉(zhuǎn)移資金的問題。如果投資商認為投資項目的利潤達不到預(yù)期，就有可能提前退出，這就給建筑企業(yè)帶來了很大的風(fēng)險。

3.市場運營

PPP模式下的經(jīng)營和市場風(fēng)險是指當(dāng)生產(chǎn)、總需求和工程產(chǎn)品或服務(wù)價格變動時，會對整個項目的整體收益產(chǎn)生一定的影響。所以，工程市場和試運行中的風(fēng)險往往來源于市場價格波動、具體操作條件等。這些都會對投資者的合理收益產(chǎn)生很大的影響，一旦項目建設(shè)不能實現(xiàn)其目標(biāo)，那么合伙人就會損失相應(yīng)的收益。

三、影響PPP項目風(fēng)險分擔(dān)的因素

由于項目所在的動態(tài)環(huán)境會影響到項目的執(zhí)行狀況，因此，風(fēng)險是不可避免的。風(fēng)險有三個方面的影響。

1.PPP項目模式的特征

PPP模式的最大優(yōu)點是能夠把私人企業(yè)引進到公共領(lǐng)域，從而達到改善服務(wù)質(zhì)量和效率的目的，同時也能承擔(dān)一定的社會風(fēng)險。PPP項目的組成比較復(fù)雜，包括私營、非營利性和相關(guān)的政府部門，項目的穩(wěn)定性、參與方的信譽、參與方的經(jīng)驗都會影響到PPP項目的風(fēng)險。在進行合作時，雙方不可避免地會遇到各種各樣的問題，并在各自的利益和義務(wù)上存在著不同的意見。通過建立一個由政府和私營企業(yè)組成的協(xié)作機制，可以有效地消除雙方在合作中存在的差異，并以求同存異為基礎(chǔ)，達到項目的成功實施。

2.對PPP項目模式的誤解

PPP項目的運營方式是私營企業(yè)向一個單獨的商業(yè)實體進行投資并實施。對此種產(chǎn)品的運營，由公共單位負責(zé)對其進行審查，以確保其質(zhì)量與設(shè)計要求相一致。私營企業(yè)以經(jīng)營商品獲得收益，這種以公共項目利益為目的的私有化模式，既能獲得巨額利潤，又能承受一定的風(fēng)險。政府選擇PPP模式的主要目標(biāo)是通過民營企業(yè)在資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢，有效地解決政府資金和技術(shù)資源短缺的問題，從而有效地提高工程建設(shè)的效率和經(jīng)濟效益。

3.各方承擔(dān)風(fēng)險的意愿和能力

目前，PPP模式的應(yīng)用范圍很廣，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水利建設(shè)等，但投資成本高、耗時長、運營風(fēng)險高、法律風(fēng)險高。各方的風(fēng)險承擔(dān)程度與協(xié)商的效果及成果有著密切的聯(lián)系，風(fēng)險意識、風(fēng)險認知能力、風(fēng)險責(zé)任能力、風(fēng)險管理能力、風(fēng)險控制能力等都是與之密切相關(guān)的因素。

四、PPP項目風(fēng)險分擔(dān)

（一）PPP項目風(fēng)險分擔(dān)原則

在PPP項目的風(fēng)險分?jǐn)傊校仨氉袷匾韵氯齻€原則：第一，如果一方對一種風(fēng)險的控制能力很強，那么這一方就要占據(jù)很大的優(yōu)勢，這將會大大減少風(fēng)險的發(fā)生，從而保證風(fēng)險的控制成本降到最低。此外，由于風(fēng)險可以由一方來控制，所以它有更大的動機去控制風(fēng)險。因此，“最大的風(fēng)險控制者控制風(fēng)險”是最基本的原則;第二，PPP不可避免地會出現(xiàn)一些不受各方控制的風(fēng)險，即系統(tǒng)風(fēng)險。在風(fēng)險分?jǐn)偟臅r候，要考慮到風(fēng)險的出現(xiàn)概率，政府會預(yù)留一定的空間，在風(fēng)險發(fā)生之后，由政府來承擔(dān)部分損失，并補償私營企業(yè)的風(fēng)險損失。

（二）PPP項目風(fēng)險分擔(dān)框架

1.初步分擔(dān)

在項目的可行性分析階段，進行風(fēng)險分?jǐn)?，通常都是政府領(lǐng)導(dǎo)。因為政府部門對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展情況最了解，而政府在決策一個工程上，也是最有話語權(quán)的。政府要做的，就是識別項目的風(fēng)險，計算風(fēng)險發(fā)生的可能性、導(dǎo)致的損失、以及風(fēng)險的價值。在完成了風(fēng)險分析之后，政府要根據(jù)分析的結(jié)果來判定風(fēng)險的內(nèi)容，確定哪些是由政府和私營企業(yè)所控制的，哪些是不受控制的。至于那些超出自己能力范圍的危險，會在事后進行詳細的分析。政府會自己將最大的風(fēng)險保留下來，剩下的交給私人企業(yè)，這就是對風(fēng)險的最初承擔(dān)。

2.全面分擔(dān)

第一，政府要對風(fēng)險分?jǐn)偟膬?nèi)容進行研究，分析風(fēng)險的發(fā)生概率，確定自己需要承擔(dān)的風(fēng)險和責(zé)任，然后將剩下的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給投資商，由投資商根據(jù)自己的能力來決定承擔(dān)風(fēng)險的大小。如果不能有效地控制住這股力量，那么，雙方就可以通過談判，將風(fēng)險分?jǐn)偟剿綘I企業(yè)提出的方案中。第二，在項目的體系風(fēng)險方面，需要各方進行專門的談判，確定風(fēng)險的分配，由私營企業(yè)進行風(fēng)險評估，然后再考慮企業(yè)的能力，分析企業(yè)的風(fēng)險承受能力。如果政府能夠接受，就可以進行風(fēng)險管理;如果不能，就重新協(xié)商，修改風(fēng)險分?jǐn)倷C制，直到達成一致為止。

（三）風(fēng)險分擔(dān)的方法

1.動態(tài)原則下的風(fēng)險分擔(dān)

PPP項目的工期很長，涉及的人員也很多，雖然政府在前期就對風(fēng)險進行了評估，但還是難免存在一些疏忽，或者出現(xiàn)新的風(fēng)險。所以，風(fēng)險的跟蹤和重新分配是必需的。在風(fēng)險分?jǐn)傔^程中，不僅要觀察風(fēng)險的新變化，而且要注意新出現(xiàn)的風(fēng)險，一旦發(fā)現(xiàn)，就要及時進行評價，并共同承擔(dān)，以保證各風(fēng)險均由相應(yīng)的負責(zé)人來管理。

2.基于控制力不同的風(fēng)險分擔(dān)

在這一進程中，政府機構(gòu)必須先確定項目的潛在風(fēng)險，然后再對其本身和私人企業(yè)的控制能力進行評估。面對兩種不同類型的風(fēng)險，政府機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對自身的風(fēng)險控制能力做出判斷，確定自己能夠控制的風(fēng)險，以及私企能夠控制的風(fēng)險，并根據(jù)這些風(fēng)險的大小，將這些風(fēng)險分解開來，共同承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。對于超出了雙方控制范圍的危險，還需要等待下一步的處理。就私營企業(yè)而言，在初期風(fēng)險分?jǐn)傇u估階段，必須評估其可利用的資源，以確定其所承擔(dān)的風(fēng)險是否在可控制范圍之內(nèi)。當(dāng)私營企業(yè)通過自身評價確認能夠控制轉(zhuǎn)移風(fēng)險時，就會采取相應(yīng)的風(fēng)險管理措施。相反，則回到風(fēng)險分析階段。在雙方所能控制的范圍之內(nèi)，可以將風(fēng)險分?jǐn)偅餐袚?dān)。至于政府和私營企業(yè)無法控制的風(fēng)險，則是在協(xié)商后，由私營企業(yè)來估算風(fēng)險的價值，然后再由他們來決定補償價格。在公共部門能夠接受的情況下，雙方共同承擔(dān)風(fēng)險管理。相反，就必須重新溝通，制定一個共同的風(fēng)險分配方案，形成一個良性的循環(huán)。

3.根據(jù)各方收益的風(fēng)險分擔(dān)

收益原則下的風(fēng)險分?jǐn)?，即PPP項目的風(fēng)險協(xié)商與分?jǐn)偂Ｔ谶@一進程中，由政府選定的私人企業(yè)應(yīng)當(dāng)從以下兩個角度來評價：一是對招標(biāo)文件中關(guān)于政府機構(gòu)轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險進行評估，二是在與政府機構(gòu)進行磋商后，對其可能帶來的利益進行評估。一旦政府與私營部門簽訂了合約，那么，項目的風(fēng)險就會被轉(zhuǎn)移到跟蹤和重新分配的過程中。在這一階段，其中心工作就是跟蹤已分?jǐn)偟娘L(fēng)險，評估可能發(fā)生的不可預(yù)見的改變，或是以前從未發(fā)生過的危險，然后進行風(fēng)險分?jǐn)?。若存在未被辨識的危險，則按風(fēng)險初步分?jǐn)偡ㄟM行風(fēng)險分析。

（四）合理分擔(dān)措施

1.完善分擔(dān)制度

鑒于各參與主體所面臨的風(fēng)險差異，必須設(shè)立一個公平、公正的風(fēng)險分?jǐn)倷C制，讓政府能夠承受立法改革、國有化和政治風(fēng)險。而投資者也要承擔(dān)建設(shè)、運營等方面的風(fēng)險。另外，為能及時應(yīng)付更多的風(fēng)險，政府也應(yīng)該設(shè)立專門的機構(gòu)，由其他相關(guān)部門協(xié)助，以消除不必要的投資條件。同時，為保證工程竣工后的正常市場需要，施工單位必須與運營單位簽訂長期保障式采購合同。

2.打造優(yōu)秀分析機構(gòu)

在PPP模式下，要及時建立高水準(zhǔn)、高質(zhì)量的專業(yè)分析機構(gòu)，才能更好地應(yīng)對項目的融資風(fēng)險。從項目的一開始，就對風(fēng)險進行全方位的分析，包括風(fēng)險的準(zhǔn)確識別、風(fēng)險的客觀評估，然后才能順利地推進工程，讓各個部門的工作都能順利進行。這不僅需要政府的幫助，也要重視自身的職責(zé)。在招標(biāo)過程中，要對社會各界的投標(biāo)者進行全面的考察，包括資本運作、儲備資金、社會信用信息等。然后再通過委托第三方機構(gòu)做出評估，確定最優(yōu)的方案，以保證政府在工程建設(shè)中的各項風(fēng)險防范，并對預(yù)算體系進行規(guī)范化管理，以保證工程的順利進行。

結(jié) 語

總之，基建項目是一項非常重要的民生工程，可以促進地方政府的發(fā)展。在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，通過引入PPP的基本籌資方式，可以有效地減輕政府財政壓力，為企業(yè)提供更多的發(fā)展機遇，從而推動政府和企業(yè)之間的合作。但是，由于PPP項目的建設(shè)和運營都會帶來一定的風(fēng)險，所以必須采取風(fēng)險分擔(dān)的方式來預(yù)防和化解風(fēng)險，從而增強合作的效果。在風(fēng)險分?jǐn)偟倪^程中，政府和私營企業(yè)應(yīng)該采取共贏的方式進行風(fēng)險協(xié)商，為保證各方權(quán)利和責(zé)任的有效均衡，合同中必須有相應(yīng)的條款，并且在出現(xiàn)有利于項目的變動時，進行對稱風(fēng)險分?jǐn)偂?/p>