孟慶莉

近期，美國以政府購買服務(wù)名義，將公共監(jiān)獄承包給私營企業(yè)運營的畸形現(xiàn)象，引起世界范圍內(nèi)的關(guān)注，招致各界廣泛譴責和批評。

實際上，美國監(jiān)獄管理一直是讓各級政府頭疼的事情。作為全世界人均關(guān)押犯人最多的國家，美國各地大大小小監(jiān)獄的特點是“犯”滿為患，因此還專門有一個詞把這種過度泛濫的監(jiān)禁稱為大量監(jiān)禁。

目前，美國的1566個州管監(jiān)獄，102個聯(lián)邦監(jiān)獄，2850個地市級監(jiān)獄，186個專門關(guān)押滯留移民的拘留所，以及82個印第安人屬地監(jiān)獄有在押犯將近兩百萬人。

美國監(jiān)獄的私有化

美國監(jiān)獄私有化的形式是多種多樣的，歸納起來有兩種主要方式。一種是私營監(jiān)獄，即由私人企業(yè)完全獨立運營的監(jiān)獄，或如果私營監(jiān)獄還有多余的床位，可以租賃給政府擁有的公共監(jiān)獄。另外一種是外包，這是美國監(jiān)獄私有化最為普遍的形式，普遍操作是政府把一些維持監(jiān)獄日常運營的部分分包給私營企業(yè)。其本質(zhì)上是公共監(jiān)獄，由政府管理，但部分或全部服務(wù)承包給私人企業(yè)運營，如轉(zhuǎn)移押送犯人，提供監(jiān)獄餐飲、醫(yī)療、電信電訊等服務(wù)，經(jīng)營監(jiān)獄出售食品及日用品的雜貨商店，提供勞教培訓等。不管哪種方式，美國監(jiān)獄私有化都對整個監(jiān)獄的管理和操作結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大影響。

1984年，位于田納西州的美國矯正公司成功地獲得了第一份政府允許其經(jīng)營私營監(jiān)獄的合同。從2000年起，美國私營監(jiān)獄服刑人員增長了32%，而全美總體監(jiān)獄服刑人員增長數(shù)是3%。其中，增長幅度最大的兩個州分別是亞利桑那州（將近5倍）和印第安納州（3倍多），其次是俄亥俄州（2.5倍多），北達科他州（2倍多）和佛羅里達州（2倍多），再次是蒙大拿州（1倍多），田納西州（1倍多）和佐治亞州（1倍多）。有一點值得說明的是，私營監(jiān)獄是美國政府用于扣押移民的重要基地。根據(jù)2019年統(tǒng)計，81%的被扣押移民都是被關(guān)押在私營監(jiān)獄里的。

盡管美國私營監(jiān)獄數(shù)量迅速增長，但其占總監(jiān)犯人口的份額相對很小并整體呈現(xiàn)下降的趨勢。根據(jù)2019年美國司法部的統(tǒng)計，遍布美國30個州的158個私營監(jiān)獄關(guān)押了大約11萬多名服刑人員，不到美國所有公共監(jiān)獄關(guān)押服刑人員的8%。

美國各個州私營監(jiān)獄的地理位置分布也有著很大的差異性。如美國有20個州沒有任何私營監(jiān)獄，而在蒙大拿州，47%的監(jiān)獄是以盈利為目的的私營監(jiān)獄。私營監(jiān)獄數(shù)量最多的是得克薩斯州，有43所。2012年間，私營監(jiān)獄關(guān)押服刑人員達到最多，高達137220人，現(xiàn)在下降了16%。2021年，美國總統(tǒng)拜登簽發(fā)總統(tǒng)令，計劃逐步取消聯(lián)邦監(jiān)獄外包給私營企業(yè)。

私人監(jiān)獄緣何興起？

私人監(jiān)獄一直是個備受關(guān)注的課題，其興起與發(fā)展源于以下似乎是優(yōu)勢的“優(yōu)勢”。

總體來看，私人監(jiān)獄對于納稅人來講相對花費較低。當然，私營企業(yè)相對政府部門而言，對資源的調(diào)配，如價格管控等，具有一定的靈活性。私營企業(yè)可以迅速尋找最佳方案，提高操作效率，實施節(jié)約成本措施等。換句話說，他們能用較少的費用管理監(jiān)獄。有研究表明，私人監(jiān)獄與公共監(jiān)獄相比，某種程度上，能節(jié)省大約20%的成本。

私人監(jiān)獄的運營也有助于減少政府規(guī)模。因為監(jiān)獄運營責任轉(zhuǎn)嫁到了私營部門，這也減少了納稅人的納稅成本。而且，私人監(jiān)獄的運營會對地方社區(qū)帶來經(jīng)濟利益，有私人監(jiān)獄運營的社區(qū)會產(chǎn)生新的稅收，創(chuàng)造新的就業(yè)機會，這些同時會刺激當?shù)氐南M并促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。

許多公共監(jiān)獄系統(tǒng)的運作容量遠遠超過原本設(shè)計容量水平，如加利福尼亞州的公共監(jiān)獄系統(tǒng)曾經(jīng)是超負荷運作，超過37.7%的設(shè)計容量。后來，最高法院規(guī)定后才得以改善。私人監(jiān)獄的靈活性允許其把某一地區(qū)的監(jiān)獄服刑人員轉(zhuǎn)運到另外的地區(qū)，以便更好地控制每個監(jiān)獄的服刑人數(shù)，這樣既緩解了監(jiān)獄過于擁擠的問題，同時也不影響盈利。

另外，私人監(jiān)獄會有效地降低累犯率。有一項對阿肯色州私人監(jiān)獄的研究，跟蹤調(diào)查了650名從私人監(jiān)獄刑滿釋放人員，5年后，只有20%的人員會再次犯罪。整體調(diào)查結(jié)果顯示，許多地區(qū)的私人監(jiān)獄會降低50%的累犯率。

私人監(jiān)獄還有一個優(yōu)勢，就是可以有其他用途。私人監(jiān)獄的靈活性運作使其可以合理利用閑置的空間，如果沒有那么多犯人，空置的部分可以稍加改造，為社區(qū)提供其他的用途，這樣不致浪費已經(jīng)投資過的資源。許多私人監(jiān)獄被用作專門為移民提供臨時住所及關(guān)押非法移民的臨時拘留所，從2002年到2019年的17年間，關(guān)在私營監(jiān)獄里的被扣押移民數(shù)量增加了739%。

再來說說劣勢。美國私營監(jiān)獄以及監(jiān)獄私有化過程中滋生的腐敗問題一直是學術(shù)界討論不休的話題，有關(guān)私營監(jiān)獄成效的問題一直以來更是學術(shù)界不斷爭議的課題。私營監(jiān)獄基本不收押花費成本高的犯人，許多私營監(jiān)獄都有機會來挑選或選擇關(guān)押什么樣的犯人。高風險的重刑犯監(jiān)管和關(guān)押成本較高，這類犯人基本都被押運到公共監(jiān)獄，由納稅人來承擔這些高成本，而私營監(jiān)獄只關(guān)押相對危險性低，犯罪性質(zhì)不是很嚴重的犯人，他們只管盈利就好。研究表明，亞利桑那州的公共監(jiān)獄關(guān)押的暴力犯罪的犯人是私營監(jiān)獄的七倍，關(guān)押的高風險犯人是私營監(jiān)獄的三倍。

由于美國私營監(jiān)獄雇傭的監(jiān)獄工作人員相對少于同等規(guī)模公共監(jiān)獄雇傭的監(jiān)獄工作人員，所以暴力事件時有發(fā)生，尤其是獄警與犯人之間的暴力沖突，要高于50%。私營監(jiān)獄中犯人與犯人之間的暴力襲擊事件也通常要高于公共監(jiān)獄的60%。這當然要歸咎于警員不足，在有的私營監(jiān)獄中，一個獄警要管理120名犯人。私營監(jiān)獄運營商還會通過給工作人員支付低工資，降低員工福利待遇等手段以達到利潤最大化的目的。

此外，大部分私營監(jiān)獄分布在遙遠的中西部，私營監(jiān)獄的服刑人員交換項目會導致服刑人員與家人相隔幾百甚至幾千英里之遙。這導致了服刑人員幾乎切斷了與外界的聯(lián)系，迫使他們不得不依賴內(nèi)部系統(tǒng)來滿足他們各種各樣的需求，這是服刑人員出獄后重新進入社會的最大障礙。所以私營監(jiān)獄就是“純粹”地將犯人關(guān)押在那里，對于他們?nèi)蘸笾匦逻M入社會，成為對社會有用的人幫助不夠。

被“養(yǎng)肥”的相關(guān)產(chǎn)業(yè)

更為惡劣的是，私營監(jiān)獄是腐敗的滋生地。私營監(jiān)獄要想盈利就首先必須有犯人，有研究表明，同樣的判決，私營監(jiān)獄服刑期比公共監(jiān)獄延長7%的服刑期，這和私營監(jiān)獄是以盈利為目的是密不可分的。也有研究表明，有的私營監(jiān)獄運營商與當?shù)厮痉ㄏ到y(tǒng)勾結(jié)，在法庭判決時，有意延長犯人的刑期或加罪以達到延長刑期的目的。但值得一提的是，這些研究所采集的數(shù)據(jù)基本都是基于1989—2008年所發(fā)生案件或事件的案例研究，所以不足以用來說明現(xiàn)狀。

雖然私人監(jiān)獄只關(guān)押了不到8%的服刑人員，然而，美國監(jiān)獄私有化卻對過度泛濫的監(jiān)禁有著重大影響。美國司法體系涵蓋下的大量監(jiān)禁養(yǎng)肥了各種與監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)相關(guān)的私營企業(yè)，這里僅舉電信電訊服務(wù)和監(jiān)獄的雜貨商店為例。

美國公共監(jiān)獄都把電信電訊服務(wù)分包給私營公司經(jīng)營，監(jiān)獄里的電子產(chǎn)品收發(fā)信件、電子郵件、短信等都要被收取相應(yīng)的費用。如監(jiān)獄服刑人員通常每發(fā)一條短信的費用是0.202美元（約合1.36元人民幣），與家人通話有的要支付1美元每分鐘。因此，在監(jiān)獄里，服刑人員的電子產(chǎn)品消費是一大塊“肥肉”。有一項調(diào)查表明，一家監(jiān)獄電子產(chǎn)品服務(wù)商對下載一首歌曲的定價是1.85美元，這遠遠高于亞馬遜、谷歌等的定價。在伊利諾伊州的一個監(jiān)獄里，服刑人員每年花在下載音樂上的費用是83.9萬美元。

監(jiān)獄服務(wù)私有化將監(jiān)禁轉(zhuǎn)嫁到服刑人員及其家人身上，無形中增加了社會成本。再拿監(jiān)獄的雜貨商店為例。即便是公共監(jiān)獄里面的雜貨商店，私營公司的經(jīng)營也是隨處可見。政府管制與私人經(jīng)營管理的界限很模糊。有些調(diào)查表明，在某些州，犯人每年人均花在雜貨商店的費用在1000美元左右，而監(jiān)獄以外普通人的這項費用是500美元左右。

為什么花這么多錢？看一看犯人都買哪些東西，就不覺得吃驚了：大部分錢都是花在買食品上了。這也從另外一個側(cè)面反映出監(jiān)獄的伙食是多么惡劣。不僅是分量少，而且也沒有合理搭配的營養(yǎng)。盡管監(jiān)獄的雜貨商店可以做一些熱量的補充，當然是要多花錢，但即便是這樣，食品的質(zhì)量也難能保證。

眾所周知，壟斷滋生腐敗。美國監(jiān)獄的食品供給都讓為數(shù)不多的幾家企業(yè)壟斷了——19家企業(yè)為伊利諾伊州的監(jiān)獄提供了91%的服務(wù)和貨源。再有就是生活必需品方面的供給與消費。有一個例子很有趣：資料顯示，根據(jù)對馬薩諸塞州一個監(jiān)獄的調(diào)查，該監(jiān)獄每年人均用于購買香皂的費用是22美元。美國監(jiān)獄管理局規(guī)定每名犯人每周給發(fā)一塊香皂，可為什么犯人還要自掏腰包購買香皂呢？難道是他們的錢多得花不出去了嗎？顯然不是。

上述監(jiān)獄私有化所帶來的一系列問題絕非美國僅有。資料顯示，1987年間，全球私營監(jiān)獄服刑人員數(shù)量僅僅是3100人，到了1998年，11年間，這一數(shù)量增加到13.2萬人。澳大利亞私營監(jiān)獄服刑人員數(shù)量占總監(jiān)獄服刑人員比例最高（約18.4%），其次是英國（約16.9%），再次是新西蘭（約10%）。加拿大曾經(jīng)有過三所私營監(jiān)獄，但到了2006年已經(jīng)全部關(guān)閉。美國總統(tǒng)拜登于2021年簽發(fā)總統(tǒng)令，稱將逐步取消聯(lián)邦監(jiān)獄外包給私營企業(yè)。但這項總統(tǒng)令不包括被扣押的移民。換句話說，凡是有關(guān)移民扣押業(yè)務(wù)的，聯(lián)邦監(jiān)獄仍然可以外包給私營企業(yè)。