孫景云

黨中央、國務(wù)院十分關(guān)注地方政府相關(guān)部門債務(wù)管理中的債務(wù)風(fēng)險情況，有效防范地方政府財政債務(wù)風(fēng)險，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署，是堅決打好防范化解重大風(fēng)險戰(zhàn)役的重要任務(wù)。精準(zhǔn)認(rèn)定地方政府債務(wù)數(shù)值，規(guī)避地方政府違規(guī)舉債擔(dān)保產(chǎn)生的風(fēng)險，推動建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險防控監(jiān)測機(jī)制，強(qiáng)化隱性債務(wù)變動統(tǒng)計工作，如實反映隱性債務(wù)增減情況，夯實防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)。筆者結(jié)合對政策的理解及在財政收支審計項目中的實際操作，淺議一下PPP項目債務(wù)的判定。

PPP項目的相關(guān)概念

PPP是英文Public-Private-Partnership的簡稱，該詞最早由英國政府于1982年提出，指地方政府及所屬部門與社會方資本之間通過簽訂合同約定的一種服務(wù)合作模式，這種模式下政府根據(jù)社會方提供的某種公共物品和服務(wù)支付費用，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。通俗來說，PPP模式是由社會資本承擔(dān)建設(shè)維護(hù)一系列主要工作，融資很大一部分靠社會資本方自身完成，根據(jù)投資建設(shè)獲得回報;政府部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，根據(jù)相關(guān)的績效評價方案報告支付或扣除政府付費部分，這樣就緩解了政府部門的資金壓力，同時基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的品質(zhì)得到提升，為公眾提供更好的服務(wù)。

在我國，PPP項目指的是地方政府選擇具有投資、運營能力的社會資本方，按照平等協(xié)商原則簽訂PPP項目合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)設(shè)置績效目標(biāo)和績效指標(biāo)進(jìn)行考核，按照公共服務(wù)績效評價結(jié)果報告向社會資本方支付可用性付費與運維績效服務(wù)費。

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政府隱性債務(wù)的PPP項目范疇

地方政府部門、國有企業(yè)、事業(yè)單位為項目債務(wù)提供任何擔(dān)保的，形成政府提供擔(dān)保的債務(wù)，由政府提供擔(dān)保、承諾的債務(wù)，判斷標(biāo)準(zhǔn)關(guān)鍵為事實上并非由財政資金償還，但地方政府部門提供了擔(dān)保函或承諾函，包括但不限于出具承諾函。

采用回購、承諾最低收益、額外附加條款舉債等方式進(jìn)行違規(guī)融資，可用性付費與運營期績效評價掛鉤比例不足30%，固化政府可用性付費支出，形成的債務(wù)是政府部門以財政資金來支付的。通過約定回購本金、承諾保底收益等方式固定政府支出責(zé)任的，名為PPP項目或“政府購買服務(wù)”等的債務(wù)關(guān)鍵判斷標(biāo)準(zhǔn)為，是否存有回購本金、保底收益等固化政府支出責(zé)任的安排。

按照國家政策規(guī)范運作PPP項目中可用性付費和運營期績效考核對應(yīng)付費被財政歸入預(yù)算安排的，不應(yīng)認(rèn)定為政府隱性債務(wù)，但列入財政預(yù)算安排未足額按時間節(jié)點支付的，形成政府性欠費，事實上形成政府支出責(zé)任，也是隱性債務(wù)的一種表現(xiàn)形式。

判定政府隱性債務(wù)的PPP項目的標(biāo)準(zhǔn)及金額的確認(rèn)

目前PPP項目絕大多數(shù)屬于政府公益性項目，很難產(chǎn)生收益，全部靠政府付費，認(rèn)定的支付方式大部分為可用性付費與運營期績效服務(wù)費，通過分析這兩種付費模式如何付費、如何進(jìn)行績效考核方式，來判斷PPP項目是否形成政府隱性債務(wù)。

政府部門與投資方簽訂合同未標(biāo)明對可用性付費和運營維護(hù)服務(wù)費進(jìn)行考核，也未約定績效評價，相當(dāng)于“一錘子買賣”，按照結(jié)算數(shù)據(jù)截至某一時間段項目總投資數(shù)額扣除已支付的金額，尚未支付的金額，形成政府隱性債務(wù)的數(shù)額。如：某PPP項目合同中可用性服務(wù)費的支付方式未與績效考核掛鉤，運維績效服務(wù)費原則性提出與績效考核掛鉤，根據(jù)年度考核結(jié)果按整年予以支付，但未設(shè)置績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，項目實施過程中也未制訂相關(guān)的績效評價工作方案，那么實際已完工投資減去實際支付數(shù)額，剩余未支付的部分，違規(guī)新增隱性債務(wù)。如果該項目未到達(dá)支付時限或者目前處于建設(shè)期，該項目建設(shè)期間應(yīng)支付金額沒有約定與績效考核掛鉤，更未約定績效掛鉤比例多少，那么總投資數(shù)額形成新增隱性債務(wù)。

政府部門與投資方簽訂合同約定了績效考核評價，但同時約定了保底收益或固定收益;或既未說明保底收益或固定收益，但是模糊了付款方式，也未提到績效評價，事后也無補(bǔ)充績效評價合同;未按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部國家發(fā)展改革委 中國人民銀行 關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）的規(guī)定，形成政府隱性債務(wù)。如：某項目簽訂合同未約定項目可用性付費（即項目建設(shè)成本）與績效考核結(jié)果掛鉤，僅約定當(dāng)績效考核得分低于某個分?jǐn)?shù)時，投資方應(yīng)按照每低多少分支付多少金額的標(biāo)準(zhǔn)支付違約金，固化了政府支出責(zé)任，按照結(jié)算數(shù)據(jù)總投資扣除已支付的數(shù)額違規(guī)新增隱性債務(wù)。同樣，目前處于建設(shè)期的項目，如果運維服務(wù)費未完全與績效考核掛鉤，按照合同約定社會資本方至少能獲得固定的運維服務(wù)費，總投資即形成新增隱性債務(wù)。

政府部門與投資方簽訂合同約定了績效考核評價，但未進(jìn)行運維績效考核，也就是績效考核評價未完全執(zhí)行，形同虛設(shè)，或者付款方式過程中僅僅進(jìn)行可用性付費考核，未進(jìn)行運維付費績效考核，同樣形成政府隱性債務(wù)。如：某PPP項目為了順利入選綜合信息平臺庫，實施方案編制了績效考核方法和指標(biāo)，但項目協(xié)議直接約定按照概算總投資一定比例支付財政補(bǔ)助，補(bǔ)助金額與績效評價不掛鉤，形成違規(guī)新增隱性債務(wù)。

納入預(yù)算安排的規(guī)范運作PPP項目，未足額按時間節(jié)點支付，形成政府性欠費的事實上形成政府支付責(zé)任。如：某PPP項目，進(jìn)入付費期后按照每年的可用性績效考核和運營維護(hù)績效考核進(jìn)行年度付費。根據(jù)合同和績效考核結(jié)果，應(yīng)向社會資本方支付可用性付費，但截至某一時間段應(yīng)支付尚未支付的部分，也就是未按約定向社會資本合作項目合作企業(yè)履行付款責(zé)任，未支付部分形成新增政府隱性債務(wù)。

無論是采用回購方式實施的PPP建設(shè)項目，還是承諾保底收益或固定收益方式，或者未足額支付政府性付費，都是新增政府隱性債務(wù)，增加地方政府違規(guī)舉債風(fēng)險。在法律層面上，對政府相關(guān)部門和社會資本方的權(quán)利、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行細(xì)化，對相應(yīng)的雙方進(jìn)行相互制約，在最大限度內(nèi)發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，釋放社會資本活力，提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，實現(xiàn)項目實施的初衷和使命。

準(zhǔn)確認(rèn)定地方政府債務(wù)數(shù)額，規(guī)避地方政府違規(guī)舉債擔(dān)保產(chǎn)生的風(fēng)險，從嚴(yán)審核建設(shè)資金來源，夯實防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)，推動建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險防控監(jiān)測機(jī)制，規(guī)范政府相關(guān)部門的融資行為，加強(qiáng)對政府投資資金的預(yù)算約束，杜絕違規(guī)新增隱性債務(wù)問題。（作者單位：通許縣審計局）