王旭東

【摘要】城市建設(shè)主要依托建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，建設(shè)項(xiàng)目尤其是政府投資項(xiàng)目管理的好壞決定了城市建設(shè)能力和水平，政府投資審計(jì)應(yīng)全面貫徹新發(fā)展理念的要求，強(qiáng)化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理的審計(jì)，繼而助力城市建設(shè)新發(fā)展格局的形成。

【關(guān)鍵詞】政府投資；審計(jì)；城市建設(shè)；新發(fā)展格局

【中圖分類號(hào)】F283；F239

城市建設(shè)就是通過(guò)建設(shè)工程對(duì)城市人居環(huán)境進(jìn)行改造，為市民創(chuàng)造良好人居環(huán)境、保障正常生活、服務(wù)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程。本文基于基層審計(jì)機(jī)關(guān)的視角分析構(gòu)建城市建設(shè)新發(fā)展格局的路徑以及在此過(guò)程中政府審計(jì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。

一、構(gòu)建城市建設(shè)新發(fā)展格局對(duì)政府投資審計(jì)的要求

習(xí)近平總書(shū)記提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，新發(fā)展理念對(duì)城市建設(shè)具有重大指導(dǎo)意義。踐行新發(fā)展理念，國(guó)家審計(jì)首先要用新發(fā)展理念武裝自己的頭腦，就政府投資審計(jì)而言，筆者認(rèn)為應(yīng)體現(xiàn)出以下幾方面的特點(diǎn)。

創(chuàng)新性，就是要把握好“角度”。要在做好常規(guī)性審計(jì)的基礎(chǔ)上，積極落實(shí)投資審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，創(chuàng)新思維方式、審計(jì)技術(shù)方法和組織方式，通過(guò)資金看政策落實(shí)，通過(guò)項(xiàng)目看行業(yè)發(fā)展，從而更好服務(wù)于構(gòu)建新發(fā)展格局。

效果性，就是要把握好“高度”。投資審計(jì)要圍繞地方政府重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，尤其要對(duì)生態(tài)環(huán)境治理類項(xiàng)目加強(qiáng)過(guò)程性審計(jì)，適時(shí)、精準(zhǔn)反映情況，為城市建設(shè)綠色發(fā)展貢獻(xiàn)審計(jì)智慧。

全面性，就是要把握好“廣度”。要推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)全覆蓋，把握形式與內(nèi)容的統(tǒng)一，形成常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化震懾。形式上，要對(duì)使用公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的建設(shè)項(xiàng)目全面掌握相關(guān)信息，并采用合適的方式開(kāi)展審計(jì)，確保無(wú)一遺漏、無(wú)一例外。內(nèi)容上，既要注重審計(jì)質(zhì)量，也要兼顧效率。

系統(tǒng)性，就是要把握好“深度”。就是運(yùn)用系統(tǒng)觀點(diǎn)，在投資審計(jì)中把建設(shè)項(xiàng)目管理互相聯(lián)系的各個(gè)方面及其結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)行系統(tǒng)認(rèn)識(shí)，從整體與部分、整體與環(huán)境的相互作用過(guò)程來(lái)認(rèn)識(shí)和把握整體。從建設(shè)項(xiàng)目管理的表象問(wèn)題深入研究城市建設(shè)治理體制機(jī)制方面存在的問(wèn)題，推動(dòng)城市新發(fā)展格局的形成。

協(xié)調(diào)性，就是要把握好“寬度”。要統(tǒng)籌好審計(jì)內(nèi)外兩個(gè)系統(tǒng)，對(duì)內(nèi)強(qiáng)化“兩統(tǒng)籌”，形成合力，將投資審計(jì)融入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、政策跟蹤審計(jì)等項(xiàng)目類型中。對(duì)外加強(qiáng)與各部門之間的溝通協(xié)調(diào)，審計(jì)既要充分利用各部門的監(jiān)管成果，也要推動(dòng)審計(jì)成果最大化利用，助力構(gòu)建大監(jiān)管格局，提升審計(jì)效率。

包容性，就是要把握好“尺度”。要準(zhǔn)確把握“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”要求，提高政治站位和政策把握能力，建立健全審計(jì)容錯(cuò)糾錯(cuò)免責(zé)機(jī)制。客觀分析審計(jì)發(fā)現(xiàn)的建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的問(wèn)題，把保護(hù)改革發(fā)展中的新生事物、為改革實(shí)干者營(yíng)造良好干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境，作為進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用的重要內(nèi)容。

二、政府投資審計(jì)助力城市建設(shè)新發(fā)展格局形成的路徑

政府投資審計(jì)要準(zhǔn)確把握工作定位和邊界，聚焦重大建設(shè)項(xiàng)目，深入揭示項(xiàng)目建設(shè)管理、資金使用中的突出問(wèn)題。

（一）以政府投資審計(jì)轉(zhuǎn)型推動(dòng)建設(shè)管理體系重構(gòu)

政府投資審計(jì)與建設(shè)項(xiàng)目管理，是對(duì)立和統(tǒng)一的關(guān)系，是矛盾的兩個(gè)方面，既有本質(zhì)區(qū)別卻又相互依存。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府要求以審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)，導(dǎo)致政府投資審計(jì)成為建設(shè)領(lǐng)域的一個(gè)管理環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)型難度很大。就地方政府而言，多年來(lái)由審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)工程結(jié)算審核的成本控制模式確實(shí)為政府節(jié)約了大量的財(cái)政資金，審計(jì)機(jī)關(guān)嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的工作作風(fēng)得到了地方政府的充分信賴，因此地方政府會(huì)擔(dān)心審計(jì)機(jī)關(guān)退出結(jié)算審核之后，工程結(jié)算的成本能否得到有效控制。就財(cái)政資金撥付部門而言，以審計(jì)機(jī)關(guān)的結(jié)論撥付資金，規(guī)避了自身應(yīng)該履行的工程價(jià)款結(jié)算管理責(zé)任，而審計(jì)的退出，相關(guān)的管理責(zé)任就落到各地財(cái)政部門的身上，因責(zé)任重大，一些地方財(cái)政部門給投資審計(jì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)很大阻力；就建設(shè)單位而言，其長(zhǎng)期依賴審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)算審核的局面發(fā)生了根本性的改變，建設(shè)單位真正成為工程價(jià)款結(jié)算責(zé)任主體。為了規(guī)避自身責(zé)任，在項(xiàng)目管理過(guò)程中常見(jiàn)的“價(jià)格由審計(jì)定”“××事項(xiàng)以審計(jì)為準(zhǔn)”等將成為歷史，而此類情況往往是導(dǎo)致價(jià)款結(jié)算產(chǎn)生爭(zhēng)議、耗時(shí)長(zhǎng)，繼而因無(wú)法支付工程款導(dǎo)致農(nóng)民工上訪的主要原因。因此，投資審計(jì)轉(zhuǎn)型對(duì)整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目管理體系帶來(lái)巨大沖擊，而重構(gòu)這個(gè)管理體系則涉及到各方的利益，協(xié)調(diào)難度很大，但同時(shí)也給項(xiàng)目管理體系乃至建設(shè)領(lǐng)域治理踐行新發(fā)展理念提供了契機(jī)。

（二）推動(dòng)構(gòu)建廉潔高效的建設(shè)項(xiàng)目管理模式，以適應(yīng)新形勢(shì)下投融資體制變革

從我國(guó)各地實(shí)踐來(lái)看，政府投資項(xiàng)目集中管理模式是一種較好的建設(shè)項(xiàng)目管理模式，可實(shí)現(xiàn)專業(yè)的人管專業(yè)的事，有效提高管理效能。目前我國(guó)集中管理模式主要是完全管控和分離協(xié)作兩種，其中深圳市建筑工務(wù)署的管理模式屬于前者，重慶、江蘇宿遷等地的管理模式屬于后者。

傳統(tǒng)管理學(xué)認(rèn)為，管理就是在特定環(huán)境下，為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而對(duì)組織的資源有效的進(jìn)行計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的過(guò)程。項(xiàng)目集中管理也是一種管理行為，也符合傳統(tǒng)管理學(xué)的關(guān)鍵要素，結(jié)合表1可知，集中管理應(yīng)符合組織系統(tǒng)化、管控精細(xì)化、人員專業(yè)化三個(gè)基本條件。

1.組織系統(tǒng)化

即管理的領(lǐng)導(dǎo)和組織功能，就政府工程而言，集中管理必須由政府主導(dǎo)、高位推動(dòng)，應(yīng)形成系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)、組織體系。投資審計(jì)可以抓住轉(zhuǎn)型這個(gè)契機(jī)，在自身退出管理職能的同時(shí)，向地方黨委政府建言推動(dòng)集中管理模式的形成。

2.管控精細(xì)化

即管理的計(jì)劃和控制功能，建設(shè)項(xiàng)目的管理，主要對(duì)工期、質(zhì)量、投資及安全四個(gè)方面的管理，集中管理就是要加強(qiáng)對(duì)施工承包商的管理，繼而實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的有效管理。投資審計(jì)在這個(gè)環(huán)節(jié)則要展開(kāi)全方位的符合性審計(jì)，以施工合同、招投標(biāo)文件、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)圖紙為依據(jù)，比對(duì)項(xiàng)目實(shí)施是否符合相關(guān)規(guī)定、約定，以推動(dòng)管控精細(xì)化目標(biāo)的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。0F125AE5-A82F-48EB-AF36-84E50412E254

3.人員專業(yè)化

即管理的組織資源，主要是對(duì)“人”的管理。集中管理的最大優(yōu)勢(shì)就是專業(yè)的人管專業(yè)的事，所以用好“人”這個(gè)資源，是集中管理工作成敗的關(guān)鍵。如，深圳建筑工務(wù)署針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)設(shè)有管理、決策、技術(shù)、保障、監(jiān)督五大管理機(jī)制，內(nèi)部專業(yè)分工組建了六大專業(yè)組[ 1 ]，可實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、施工的高效銜接，實(shí)現(xiàn)有效的質(zhì)量、投資管控。分離協(xié)作模式的人員專業(yè)化程度相對(duì)偏弱，主要原因是專業(yè)人員分散在各個(gè)部門，很難形成合力。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)可以結(jié)合本地實(shí)際，通過(guò)投資審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，積極向政府和相關(guān)部門建言獻(xiàn)策，起到一個(gè)“粘結(jié)劑”的作用，提高集中管理人員的專業(yè)化水平。

（三）以數(shù)據(jù)獲取方式的現(xiàn)代化提升審計(jì)效率和效果

構(gòu)建“嵌入式”審計(jì)與外部數(shù)據(jù)獲取相結(jié)合的大數(shù)據(jù)審計(jì)思路。就投資審計(jì)而言，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確獲取工程管理數(shù)據(jù)，在新形勢(shì)下尤為重要，特別是對(duì)包含多個(gè)單位工程的重大項(xiàng)目的基本情況匯總、統(tǒng)計(jì)、分析取證等工作，往往耗時(shí)費(fèi)力、容易出錯(cuò)。不少審計(jì)機(jī)關(guān)單獨(dú)建立了工程審計(jì)信息管理系統(tǒng)，但數(shù)據(jù)采集及時(shí)性、完整性欠缺，影響審計(jì)效能。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)與各職能部門充分溝通、融合，可在監(jiān)管部門的系統(tǒng)中設(shè)置審計(jì)功能分析模塊，不采集、管理數(shù)據(jù)，只使用數(shù)據(jù)，可以實(shí)現(xiàn)審計(jì)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理數(shù)據(jù)即時(shí)、常態(tài)化的查找、比對(duì)、統(tǒng)計(jì)、分析，實(shí)現(xiàn)投資審計(jì)手段和方法的現(xiàn)代化，提高審計(jì)效率、推動(dòng)審計(jì)全覆蓋。如，宿遷市研發(fā)了政府投資工程監(jiān)管系統(tǒng)，由市代建辦、重點(diǎn)辦、審計(jì)局、財(cái)政局等單位共建共用，數(shù)據(jù)共享。其中，系統(tǒng)設(shè)置了審計(jì)功能分析模塊，可根據(jù)審計(jì)需要自動(dòng)生成10類審計(jì)報(bào)表，包括工程變更簽證、合同與招投標(biāo)、工程建設(shè)程序辦理、監(jiān)理聯(lián)系單臺(tái)賬、資金收支臺(tái)賬、年度重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目基本情況、竣工項(xiàng)目決算編制情況、同一項(xiàng)目造價(jià)比對(duì)、不同項(xiàng)目綜合單價(jià)比對(duì)、材料價(jià)格搜索等內(nèi)容。

（四）分類確定審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋和效能提升

審計(jì)分類應(yīng)堅(jiān)持突出重點(diǎn)、要素統(tǒng)籌、分步實(shí)施的原則?？砂慈愡M(jìn)行安排，即重點(diǎn)單項(xiàng)類、綜合調(diào)查類、融合審計(jì)類。

重點(diǎn)單項(xiàng)類，指當(dāng)?shù)攸h委政府直接交辦，要求對(duì)某單項(xiàng)工程進(jìn)行審計(jì)的項(xiàng)目，審計(jì)方式可采用竣工決算審計(jì)或跟蹤審計(jì)。著重對(duì)單項(xiàng)工程的項(xiàng)目管理情況開(kāi)展審計(jì)，主要審計(jì)目標(biāo)是關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目管理過(guò)程是否規(guī)范、促進(jìn)增收節(jié)支。

綜合調(diào)查類，指按照多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目存在的共同要素進(jìn)行整合，作為一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)施，審計(jì)方式是開(kāi)展審計(jì)調(diào)查或跟蹤審計(jì)。主要目標(biāo)是就某一領(lǐng)域揭示宏觀政策制定與落實(shí)中存在問(wèn)題、促進(jìn)完善宏觀管理機(jī)制。也可以根據(jù)項(xiàng)目的共同屬性，將原屬于不同責(zé)任主體實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目歸結(jié)為同一審計(jì)項(xiàng)目，以提高審計(jì)結(jié)論的宏觀性。

融合審計(jì)類，指結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等項(xiàng)目類型對(duì)有關(guān)工程進(jìn)行審計(jì)。主要針對(duì)有關(guān)單位實(shí)施的規(guī)模較小但數(shù)量較多的項(xiàng)目，此類項(xiàng)目往往處于投資審計(jì)監(jiān)督的盲區(qū)。審計(jì)目標(biāo)應(yīng)著重反映有關(guān)單位對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理總體的規(guī)范化程度?！翱筛鶕?jù)投資審計(jì)項(xiàng)目與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)交叉重合的現(xiàn)象，將投資審計(jì)人員編入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)組成員，以投資審計(jì)視角帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)開(kāi)展”[2]。

具體操作時(shí)，首先應(yīng)調(diào)查了解當(dāng)?shù)卣谝欢〞r(shí)間維度投資建設(shè)項(xiàng)目總體數(shù)量、實(shí)施主體等信息。相關(guān)信息主要來(lái)源于當(dāng)?shù)卣嫉某鞘薪ㄔO(shè)重點(diǎn)工程計(jì)劃、發(fā)改部門立項(xiàng)資料、財(cái)政部門建設(shè)資金撥付情況、自籌資金建設(shè)的國(guó)有公司等方面。其次應(yīng)合理分類。可根據(jù)審計(jì)事項(xiàng)重要性、建設(shè)規(guī)模、項(xiàng)目類型、社會(huì)關(guān)注度等要素進(jìn)行綜合分析、確定，現(xiàn)以年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃數(shù)不超過(guò)8個(gè)為例進(jìn)行分類安排。

當(dāng)然，每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目覆蓋建設(shè)工程數(shù)量還要具體情況具體對(duì)待，表2所列只是一般情況下的估算數(shù)。另外，受審計(jì)人力的制約，在一個(gè)年度不能覆蓋所有建設(shè)工程的，可以統(tǒng)籌以2～3年為一個(gè)周期對(duì)相關(guān)工程進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)項(xiàng)目的類型劃分也是開(kāi)放的，實(shí)踐中可根據(jù)具體需要按照相關(guān)要素進(jìn)行分類。

（五）探索與新發(fā)展理念相適應(yīng)的投資審計(jì)方法和思路。

1.系統(tǒng)審計(jì)

就是把審計(jì)對(duì)象（政府工程）視為一個(gè)系統(tǒng)，用聯(lián)系的觀點(diǎn)全面反映審計(jì)對(duì)象客觀情況，以達(dá)到審計(jì)效能最優(yōu)。在一定范圍內(nèi)揭示出共性的問(wèn)題，以及尋找出該審計(jì)對(duì)象的成功經(jīng)驗(yàn)或不足。投資審計(jì)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，如果審計(jì)反映的問(wèn)題是某一孤立的問(wèn)題，往往得不到領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的充分重視，就單個(gè)項(xiàng)目或單次事項(xiàng)而言，看似很小，卻對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的管控影響很大。而如果反映的問(wèn)題是多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目施工過(guò)程中普遍存在的，盡管切口很小，也會(huì)引起各方更大程度的重視。因此，投資審計(jì)需要進(jìn)一步從深度和廣度反映問(wèn)題，為此需要用系統(tǒng)審計(jì)的方法。具體就是將單一或多個(gè)項(xiàng)目間具有共同特征的事項(xiàng)結(jié)合起來(lái)調(diào)查、分析，點(diǎn)面結(jié)合反映普遍性問(wèn)題，可有效解決審計(jì)反映問(wèn)題碎片化的問(wèn)題，有利于從制度、機(jī)制上推動(dòng)相關(guān)問(wèn)題得到解決，以此提升投資審計(jì)效能。

2.阻斷審計(jì)

就是審計(jì)對(duì)已出現(xiàn)苗頭性、趨向性的問(wèn)題及時(shí)干預(yù)，避免更大問(wèn)題的發(fā)生。有的建設(shè)單位不作為、亂作為，對(duì)已出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題漠視、無(wú)視，甚至以會(huì)議討論、請(qǐng)示等方式意圖將違規(guī)問(wèn)題合理化，尤其在跟蹤審計(jì)項(xiàng)目中，發(fā)現(xiàn)類似問(wèn)題較多，這些都需要審計(jì)及時(shí)糾正。為此產(chǎn)生了阻斷式審計(jì)的理念，這也是審計(jì)發(fā)揮免疫功能的一種實(shí)踐，但是，要注意區(qū)分審計(jì)監(jiān)督職能與相關(guān)建設(shè)單位及其主管部門管理職能，避免介入管理事務(wù)中去。審計(jì)發(fā)現(xiàn)此類問(wèn)題的取證、定性以及審計(jì)處理意見(jiàn)都應(yīng)當(dāng)形成工作底稿，這也是審計(jì)促進(jìn)增收節(jié)支的成果體現(xiàn)，不應(yīng)口頭制止，簡(jiǎn)單處理。具體來(lái)說(shuō)，就是圍繞建設(shè)項(xiàng)目投資、質(zhì)量、工期、安全四大控制目標(biāo)，緊密結(jié)合實(shí)際、綜合分析研判、及時(shí)發(fā)出干預(yù)。

3.問(wèn)題導(dǎo)向?qū)徲?jì)

問(wèn)題導(dǎo)向就是以存在的問(wèn)題為起點(diǎn)、以解決問(wèn)題為方向，它是提升工作層次和水平的重要途徑，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向既是工作方法也是思想理念。此處討論的“問(wèn)題”是指工程管理中多發(fā)、常見(jiàn)、因各種原因長(zhǎng)期得不到解決的問(wèn)題。問(wèn)題導(dǎo)向?qū)徲?jì)指明確以推動(dòng)解決已知的n個(gè)問(wèn)題為目標(biāo)開(kāi)展審計(jì)。包括問(wèn)題提出、計(jì)劃安排、事實(shí)認(rèn)定、原因分析、推動(dòng)解決5個(gè)步驟。問(wèn)題提出，就是組織審計(jì)或有關(guān)職能部門人員以研討會(huì)等形式，梳理以前年度審計(jì)報(bào)告中發(fā)現(xiàn)的屢審屢犯的問(wèn)題或在建設(shè)工程管理中易發(fā)的違規(guī)問(wèn)題；計(jì)劃安排，就是選擇問(wèn)題樣本，通過(guò)調(diào)查、了解篩選存在“問(wèn)題”的若干建設(shè)工程，按照要素集中的方法形成一個(gè)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目或結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)開(kāi)展審計(jì)；事實(shí)認(rèn)定，就是對(duì)各審計(jì)樣本中存在的“問(wèn)題”及問(wèn)題發(fā)生的背景、形成過(guò)程、產(chǎn)生后果等內(nèi)容逐一取證；原因分析，就是對(duì)各樣本問(wèn)題進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，既要考慮每個(gè)工程的個(gè)性原因，更要從深層次分析“問(wèn)題”產(chǎn)生的共性原因，點(diǎn)面結(jié)合客觀反映“問(wèn)題”的全貌；推動(dòng)解決，就是從“治本”的角度提出審計(jì)意見(jiàn)、建議，“問(wèn)題”長(zhǎng)期存在，往往是體制、機(jī)制上存在缺陷和漏洞，通過(guò)審計(jì)報(bào)告、要情直報(bào)等載體向黨委政府及相關(guān)職能部門反映以推動(dòng)“問(wèn)題”解決，審計(jì)機(jī)關(guān)還要對(duì)隨后的審計(jì)問(wèn)題整改情況持續(xù)跟進(jìn)督查，確保審計(jì)質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)審計(jì)推進(jìn)政府工程管理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

主要參考文獻(xiàn)：

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