陳卓凡

摘要：國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要基礎(chǔ)，因此對國有企業(yè)內(nèi)部控制的管理也要提到一個更高的高度。在全國國企黨建工作會議上的講話中強(qiáng)調(diào)過：要突出監(jiān)督重點(diǎn)，強(qiáng)化對關(guān)鍵崗位、重要人員尤其是一把手的監(jiān)督管理，完善“三重一大”決策監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格日常管理，整合監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力。2019年11月14日，國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實(shí)施意見》，也進(jìn)一步明確了內(nèi)部控制對國有企業(yè)的重要性。本文從內(nèi)控體系建設(shè)及監(jiān)督評價等方面深入分析了國有企業(yè)內(nèi)控中存在的問題，并給出了解決對策。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);內(nèi)部控制;風(fēng)險管理;監(jiān)督評價

目前，國有經(jīng)濟(jì)依然是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱，是國民經(jīng)濟(jì)的重要來源，而國有企業(yè)又是國有經(jīng)濟(jì)的最重要的一環(huán)。為了使國有經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持主體地位，國企必須持續(xù)加強(qiáng)自身的競爭力和可持續(xù)發(fā)展性。隨著社會科學(xué)技術(shù)水平以及國民經(jīng)濟(jì)的不斷提升，國企自身管理及貢獻(xiàn)度的要求必定不斷上升。國企的內(nèi)部控制管理作為始終貫穿企業(yè)整個經(jīng)營活動的重要保障，顯得尤為重要。國企應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到內(nèi)部控制建設(shè)對企業(yè)經(jīng)營管理的作用，不斷完善自身企業(yè)的內(nèi)部控制體系。建立一套科學(xué)完整并契合自身企業(yè)的內(nèi)部控制，可以幫助企業(yè)獲得可持續(xù)發(fā)展的能力，保證企業(yè)資產(chǎn)安全，增強(qiáng)企業(yè)風(fēng)險防范能力，為企業(yè)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)保駕護(hù)航。

一、國有企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的意義

企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的作用是保證企業(yè)的高效安全運(yùn)營，確保各部門發(fā)揮其應(yīng)有的功能，使企業(yè)整體達(dá)到最佳的管理狀態(tài)。國有企業(yè)已基本上有相對完整的內(nèi)控體系，但部分國有企業(yè)內(nèi)部控制體系仍存在一定的問題，以至于在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中，不能將內(nèi)控的作用很好地發(fā)揮出來，更有甚者可能會起到反作用。

二、國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不完善

內(nèi)控環(huán)境是企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制管理的基礎(chǔ)，內(nèi)控環(huán)境影響著員工的理念和行為，其他內(nèi)控要素能否發(fā)揮作用與其關(guān)系緊密。國企內(nèi)控環(huán)境一般包括董事會、監(jiān)事會、組織機(jī)構(gòu)、授權(quán)與責(zé)任、內(nèi)部審計、人力資源、員工、企業(yè)文化等幾大方面。目前，國有企業(yè)內(nèi)控環(huán)境不完善主要體現(xiàn)在兩大方面：一是雖然有相應(yīng)的決策機(jī)構(gòu)，但部分領(lǐng)導(dǎo)人員仍然比較忽視內(nèi)部控制，重業(yè)務(wù)輕管控，將企業(yè)的資源優(yōu)先投入業(yè)務(wù)經(jīng)營中，過于重視利潤最大化，對內(nèi)部控制投入不足，流于形式。二是未有效地將內(nèi)控管理理念融入企業(yè)文化中，使得國企員工對內(nèi)部控制規(guī)定與自身工作的關(guān)聯(lián)缺乏正確的認(rèn)知，認(rèn)為內(nèi)部控制是領(lǐng)導(dǎo)或者部分管理部門的工作，導(dǎo)致員工對內(nèi)部控制不關(guān)心，執(zhí)行度偏低。

（二）內(nèi)部控制相關(guān)制度與實(shí)際業(yè)務(wù)發(fā)展不符

內(nèi)部控制管理制度是現(xiàn)今企業(yè)對自身經(jīng)營活動進(jìn)行管控時所采用的重要管理手段，是企業(yè)有效管控體系中不可缺少的組成要素。隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的提高，以及相關(guān)管理要求的提高，國企普遍已根據(jù)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的要求建立起企業(yè)自身的內(nèi)控制度。但是該規(guī)范是根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，財政部及銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、審計署制定的，從2009年7月1日起，上市公司范圍內(nèi)均需要執(zhí)行的制度，距今已經(jīng)有10多年了，很多業(yè)務(wù)已與當(dāng)年大相徑庭，部分內(nèi)控制度及流程已不能有效適用于現(xiàn)在的管理要求。但部分國企沒有適時進(jìn)行內(nèi)控制度與現(xiàn)在業(yè)務(wù)流程的對標(biāo)，內(nèi)控管理流于形式。

（三）內(nèi)部控制缺乏相應(yīng)監(jiān)督與評價

當(dāng)前國有企業(yè)內(nèi)部控制普遍存在缺乏完善的內(nèi)部監(jiān)督與評價機(jī)制的問題。企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督有利于規(guī)范國有企業(yè)各級員工的工作行為，而內(nèi)部評價有利于及時發(fā)現(xiàn)國企的內(nèi)控管理存在的問題。目前，部分國有企業(yè)的內(nèi)控監(jiān)督工作依然主要集中于財務(wù)數(shù)據(jù)或?qū)ζ髽I(yè)人員的月度考核，沒有對業(yè)務(wù)全流程進(jìn)行監(jiān)督。由于財務(wù)數(shù)據(jù)對業(yè)務(wù)情況來說是相對滯后的，只監(jiān)督財務(wù)數(shù)據(jù)不能全面評價整個業(yè)務(wù)過程的控制有效性。再者國企內(nèi)部監(jiān)督多以事后監(jiān)督為主，對事前事中的監(jiān)督較為薄弱，未能完全發(fā)揮出風(fēng)險管控的“三道防線”的作用，大大削弱了內(nèi)控中風(fēng)險預(yù)警的作用。而對于人的監(jiān)督，往往只是面向基層員工的日常監(jiān)督，而忽略了對管理層及關(guān)鍵崗位人員的專項監(jiān)督。然而上述管理層及關(guān)鍵崗位人員才是企業(yè)監(jiān)督的重點(diǎn)對象，因為他們才是管理風(fēng)險高發(fā)的人群，且風(fēng)險發(fā)生后往往造成的損失也是較大的。

（四）內(nèi)部控制信息化技術(shù)手段落后

現(xiàn)今世界已經(jīng)是信息化社會，大數(shù)據(jù)時代，信息革命已大大促進(jìn)了行各業(yè)的生產(chǎn)力。但反觀國企的內(nèi)控信息化建設(shè)，依然是相對落后的狀態(tài)。信息化技術(shù)手段落后造成的影響主要表現(xiàn)在兩個方面：一是降低了國企內(nèi)控體制建設(shè)過程中的工作效率。部分國企由于受限于短期利潤目標(biāo)，為了降低成本，沒有整體規(guī)劃企業(yè)信息系統(tǒng)的全面性，業(yè)務(wù)部門使用業(yè)務(wù)部門的信息系統(tǒng)，財務(wù)部門使用財務(wù)管理系統(tǒng)，審計部門用另外一套系統(tǒng)，甚至沒有相應(yīng)的信息系統(tǒng)，沒有將企業(yè)的業(yè)財數(shù)據(jù)進(jìn)行共享反饋，大大地降低了內(nèi)控管理的效率。二是降低了企業(yè)人員內(nèi)控管理信息的傳遞效率，造成管理信息溝通不暢。縱向表現(xiàn)是國企很多的流程、制度依然停留在紙質(zhì)的材料及蓋章簽字上，信息傳遞效率低，作為管理層來說難以真實(shí)掌握信息的傳遞準(zhǔn)確性及執(zhí)行情況。橫向表現(xiàn)為國有企業(yè)內(nèi)部單位、部門較多，國企每個部門均使用一套自身的系統(tǒng)，導(dǎo)致了企業(yè)內(nèi)部部門乃至單位之間的實(shí)時信息數(shù)據(jù)無法高效共享，造成國有企業(yè)內(nèi)部控制體制建設(shè)的工作效率不高。

（五）風(fēng)險管理環(huán)節(jié)較為薄弱

風(fēng)險管理是企業(yè)為了控制或降低企業(yè)風(fēng)險而開展的一系列管理活動。在企業(yè)發(fā)展中，尤其是國有企業(yè)的發(fā)展中，很多風(fēng)險是不可避免的，為了降低風(fēng)險造成的損失，讓企業(yè)獲得持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，對企業(yè)的風(fēng)險進(jìn)行識別和管控是必不可少的。企業(yè)的風(fēng)險管理作為在現(xiàn)今社會新的技術(shù)條件以及市場條件下對內(nèi)部控制的一種擴(kuò)展功能，也可以視為對內(nèi)部控制的一種更新升級，也是企業(yè)管理順應(yīng)市場發(fā)展的必然結(jié)果。但目前部分國企的風(fēng)險管理薄弱，主要表現(xiàn)在：一是要么輕視內(nèi)部控制，要么內(nèi)部控制過嚴(yán)，沒有在經(jīng)營決策管理過程中將風(fēng)險與收益的相互關(guān)系縷清，一刀切的管理方式完全背離了風(fēng)險管理的根本目的。二是風(fēng)險管理手段單一，僅憑內(nèi)部審計事后檢查的審計結(jié)論作為整個風(fēng)險管理的手段，問題整改落實(shí)流于表面，沒有深層研究造成問題的風(fēng)險隱患的根源所在，沒有定時對企業(yè)存在的風(fēng)險事項作內(nèi)部溝通宣貫，以防患于未然。三是部分國企領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”風(fēng)格突出，需集體決議的事項只履行一下程序，而不是真正的集體智慧碰撞后的決策。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層的這種行為是風(fēng)險發(fā)生最為根本的表現(xiàn)，也是重大風(fēng)險發(fā)生的重要原因之一。

三、國有企業(yè)內(nèi)部控制存在問題的解決對策

（一）增強(qiáng)各級人員對內(nèi)部控制的重要性及必需性的認(rèn)知

內(nèi)部控制是公司董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工參與的過程控制，國企應(yīng)該不斷完善自身內(nèi)控體系的建設(shè)，建成風(fēng)險防控的“三道防線”。具體是指業(yè)務(wù)、市場等部門直接與外部客商接觸的視為風(fēng)險管理的第一道防線;風(fēng)險控制等管理職能部門視為風(fēng)險管理的第二道防線;內(nèi)部審計職能機(jī)構(gòu)視為風(fēng)險管理的最后一道防線。這樣才能讓企業(yè)所有成員參與到整個企業(yè)的內(nèi)部控制中。其次，把內(nèi)部控制與企業(yè)文化有機(jī)融合，以此提高全體員工內(nèi)部控制的意識。企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身企業(yè)文化特點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際業(yè)務(wù)，將內(nèi)控管理相關(guān)規(guī)范與企業(yè)文化有機(jī)融合，久而久之，內(nèi)部控制就是水到渠成的事情。再次，企業(yè)還應(yīng)該定時對員工進(jìn)行內(nèi)部控制管理規(guī)范的宣貫，主動提升員工的內(nèi)部控制管理理論，從而加強(qiáng)全員的風(fēng)險管理意識。

（二）加強(qiáng)與業(yè)務(wù)部門的溝通，更新修訂內(nèi)部控制制度及流程

財務(wù)部門應(yīng)與業(yè)務(wù)部門進(jìn)行討論，通過穿行測試等模擬方式，尋找內(nèi)控實(shí)施過程中會遇到的問題，積極探討解決方法，最終形成契合企業(yè)自身的一套內(nèi)控管理制度。國企應(yīng)該每隔兩年將公司的內(nèi)部控制制度進(jìn)行更新修訂工作，制度需與國家最新的規(guī)定對標(biāo)，結(jié)合自身實(shí)際業(yè)務(wù)情況，對涉及的每項業(yè)務(wù)編制相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程及內(nèi)部控制關(guān)鍵控制點(diǎn)，形成內(nèi)部控制的實(shí)施細(xì)則。每年由企業(yè)的內(nèi)控管理部門牽頭，組織各業(yè)務(wù)部門及相關(guān)職能部門，聯(lián)合進(jìn)行一次公司層面的全業(yè)務(wù)流程內(nèi)控自我評估工作。由各業(yè)務(wù)流程的牽頭部門對評估發(fā)表意見，包括內(nèi)部控制流程的設(shè)計及內(nèi)控流程的穿行測試執(zhí)行兩個方面，從而倒逼更新修訂相關(guān)內(nèi)部控制實(shí)施細(xì)則。制度修訂后須進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)流程的執(zhí)行人員及管理人員的培訓(xùn)宣貫工作，可以與工會的勞動技能比賽相結(jié)合，舉行內(nèi)部控制管理規(guī)范的勞動競賽活動，從而大大提高內(nèi)部控制宣貫的力度及員工參與的積極性。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制結(jié)果的評價，落實(shí)監(jiān)督，做到閉環(huán)管理

要做到有效的內(nèi)部控制監(jiān)督與評價，企業(yè)必須制定一套符合自身的內(nèi)部控制監(jiān)督評價體系。整個監(jiān)督評價體系應(yīng)包括事前、事中、事后三個時間節(jié)點(diǎn)，即風(fēng)險防控的“三道防線”，均應(yīng)有相應(yīng)的監(jiān)督落實(shí)機(jī)制。業(yè)務(wù)部門在發(fā)展業(yè)務(wù)前應(yīng)該有相應(yīng)的對業(yè)務(wù)發(fā)展形成潛在經(jīng)營風(fēng)險的內(nèi)容，將其編制成風(fēng)險預(yù)警手冊，經(jīng)與公司風(fēng)險管理部門共同探討研究后形成相應(yīng)的內(nèi)控流程及相關(guān)管控制度，為業(yè)務(wù)發(fā)展抵御風(fēng)險提供保障。內(nèi)部控制部門應(yīng)每年對企業(yè)自身的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行一次內(nèi)控自我評估工作，聯(lián)合業(yè)務(wù)部門及相關(guān)職能部門，通過穿行性測試、文檔檢查、詢問調(diào)查等方式對所有流程進(jìn)行評估。風(fēng)險管控部門發(fā)現(xiàn)內(nèi)控缺陷后應(yīng)形成相關(guān)記錄，責(zé)成責(zé)任部門落實(shí)整改完成工作，做到閉環(huán)管理，并據(jù)此形成相應(yīng)的長效機(jī)制。企業(yè)的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)應(yīng)該對每年的內(nèi)控自我評估工作進(jìn)行過程審計及結(jié)果審計，并發(fā)表審計意見。對審計發(fā)現(xiàn)問題要形成整改銷號臺賬，限時完成相應(yīng)審計發(fā)現(xiàn)問題的整改工作，之后才能完成問題銷號工作，完成閉環(huán)管理。對于管理層及關(guān)鍵崗位人員的監(jiān)督，可結(jié)合企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行，對相關(guān)人員進(jìn)行日常監(jiān)督及專項監(jiān)督。日常監(jiān)督包括日常業(yè)務(wù)過程發(fā)生的權(quán)限列表、履職待遇支出、四風(fēng)八規(guī)履行情況、廉潔情況等;專項監(jiān)督可對安全生產(chǎn)情況等進(jìn)行監(jiān)督。只有做到對企業(yè)全業(yè)務(wù)流程的監(jiān)督，以及對關(guān)鍵人員的全方位監(jiān)督，才能較好地體現(xiàn)內(nèi)控評價體系的實(shí)效。

（四）業(yè)財系統(tǒng)融合，為內(nèi)部控制信息化建設(shè)提供高效通道

在大數(shù)據(jù)時代，國企應(yīng)該在保證信息安全的前提下，大力發(fā)展內(nèi)部控制信息化建設(shè)。一是全面統(tǒng)籌企業(yè)整體信息化建設(shè)的規(guī)劃。通過整體信息化的建設(shè)及使用，大量降低信息獲取的時間成本投入，同時借助一體化的信息系統(tǒng)，能更快速地自上而下傳遞管理層的管理要求，也能讓管理層實(shí)時監(jiān)控執(zhí)行情況。另外，在一體化的信息系統(tǒng)完善后，企業(yè)部門及單位之間的信息溝通效率將進(jìn)一步提高。國企內(nèi)部的數(shù)據(jù)信息能夠高效共享，很大程度上幫助國有企業(yè)內(nèi)控工作的有效落實(shí)。二是應(yīng)重視業(yè)務(wù)系統(tǒng)及財務(wù)系統(tǒng)的融合，以及系統(tǒng)數(shù)據(jù)與內(nèi)控系統(tǒng)、內(nèi)審系統(tǒng)的共享交互。現(xiàn)在很多大型國企已開始采用財務(wù)集中的方式進(jìn)行財務(wù)管理，這使得企業(yè)管理者對財務(wù)信息獲得的效率大大提高，但如果不能將業(yè)務(wù)系統(tǒng)融合進(jìn)來，管理者獲得的信息大部分只是經(jīng)營成果，缺乏了實(shí)時業(yè)務(wù)信息的獲得。業(yè)務(wù)信息是瞬息萬變，而且管理者需要根據(jù)業(yè)務(wù)情況作出不同的經(jīng)營決策。只有將業(yè)務(wù)和財務(wù)系統(tǒng)有機(jī)融合，才能使管理層快速高效地對業(yè)務(wù)情況進(jìn)行了解并做出相應(yīng)決策。再者，企業(yè)的內(nèi)控自我評估及內(nèi)部審計工作也應(yīng)該納入信息系統(tǒng)中。國企的內(nèi)控制度及內(nèi)控流程應(yīng)固化在內(nèi)控系統(tǒng)中，每一項業(yè)務(wù)流程的控制點(diǎn)上應(yīng)固化執(zhí)行人員及監(jiān)督檢查人員。進(jìn)行內(nèi)控自我評估工作時，穿行測試或調(diào)閱文檔資料，能快速地從業(yè)財系統(tǒng)中調(diào)出相應(yīng)抽樣樣本，一來極大提高了內(nèi)控自我評估的工作效率，二來也保證了信息的有效性與準(zhǔn)確性。充分運(yùn)用信息技術(shù)，必將極大程度上協(xié)助國企提升內(nèi)部控制工作的效率與質(zhì)量。

（五）加強(qiáng)風(fēng)險管理建設(shè)

1.國企應(yīng)正確識別企業(yè)風(fēng)險、正視企業(yè)風(fēng)險不回避

內(nèi)部控制乃至風(fēng)險管理的最根本目的是為企業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營、持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。而一味地規(guī)避風(fēng)險、厭惡風(fēng)險，只會同時失去企業(yè)在風(fēng)險中的發(fā)展機(jī)會。國企必須在正確識別風(fēng)險后，通過有效的風(fēng)險接受、風(fēng)險轉(zhuǎn)移或風(fēng)險規(guī)避等作出決策，才是對企業(yè)良性發(fā)展的根本保障，而一味地回避風(fēng)險，只會固步自封，失去發(fā)展機(jī)會。

2.豐富風(fēng)險管控手段

除了內(nèi)部審計等事后檢查手段外，國企應(yīng)該不斷豐富風(fēng)險管控的手段及相關(guān)工具，包括建立企業(yè)的重大風(fēng)險事項報告制度，各單位定時編制自身重大風(fēng)險事項及管控措施，自下而上匯總形成整個企業(yè)的重大風(fēng)險事項報告。相關(guān)風(fēng)險管理部門根據(jù)相關(guān)風(fēng)險事項報告，識別相關(guān)風(fēng)險內(nèi)容，按業(yè)務(wù)性質(zhì)、客商性質(zhì)維度，匯編形成自身企業(yè)的風(fēng)險管控手冊，并不斷更新完善，作為企業(yè)風(fēng)險管理的“教科書”。最后，在不涉密的前提下，應(yīng)將已發(fā)生的風(fēng)險事件匯編成風(fēng)險預(yù)警案例，在全企業(yè)員工中宣貫學(xué)習(xí)，提高全員風(fēng)險管理意識。

3.重點(diǎn)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)人員風(fēng)險管理意識

國企的議事規(guī)則是集體決策，而“三重一大”決策制度更是執(zhí)行集體決策的具體依據(jù)。國企應(yīng)出臺企業(yè)自身的議事制度規(guī)則，包括黨委會及總經(jīng)理辦公會的上會規(guī)則，另外也要按企業(yè)自身情況，具體明確“三重一大”的具體事項清單。最后是加強(qiáng)追責(zé)，有責(zé)必究，建立違規(guī)造成損失的追責(zé)制度，才能有把國企領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力規(guī)范在制度的籠子，大大降低企業(yè)的經(jīng)營決策風(fēng)險。

四、結(jié)束語

綜上所述，國有企業(yè)的內(nèi)部控制管理是一個長期的、繁雜的，需要企業(yè)全員參與并持續(xù)不斷優(yōu)化的過程。國企管理層應(yīng)正視企業(yè)內(nèi)部控制管理中存在的問題，鍥而不舍地從改善內(nèi)部控制環(huán)境，加強(qiáng)風(fēng)險“三道防線”體系建設(shè)，提高內(nèi)控監(jiān)督及評價質(zhì)量，業(yè)財信息融合溝通等方面著手，不斷改進(jìn)管理方法并完善內(nèi)部控制體系，促進(jìn)國有企業(yè)的健康、長遠(yuǎn)發(fā)展，以最大限度實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

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