高翠茹

摘 要：土地與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，土地問題也是每個歷史時期所要面對的問題。如今社會的發(fā)展使得土地問題成為愈來愈棘手、敏感且更為重要的問題，在新時代中國特色的村民自治的大背景下，土地糾紛的大量產(chǎn)生也呈現(xiàn)出不可避免的趨勢。盡管我國法律對農(nóng)村自治與土地問題作出了相應(yīng)規(guī)定，但在實施過程中，因自治權(quán)的行使觸碰到農(nóng)民土地利益，因而產(chǎn)生的問題屢見不鮮?；谡谓?jīng)濟(jì)學(xué)視域，在介紹農(nóng)村土地制度的內(nèi)涵及功能的基礎(chǔ)上，分析我國目前村民自治對農(nóng)村地權(quán)治理的影響，提出完善二者關(guān)系的對策。

關(guān)鍵詞：政治經(jīng)濟(jì)學(xué);村民自治;農(nóng)村地權(quán);對策

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）10-0025-03

作為村民自治實現(xiàn)主體的村民委員會是群眾性自治組織，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會僅有指導(dǎo)、支持和幫助的義務(wù)，對村民委員會的工作不得干預(yù)。但村民委員會有貪污腐敗、不作為的行為時，政府有義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，并對村民委員會工作人員的“錯誤”行為查明后做出處理，但不得由此干預(yù)村民委員會作出的自治決定。同時，村民委員會對政府有協(xié)助其開展工作的義務(wù)，協(xié)助實施與本村有關(guān)的工作，負(fù)有遵守和宣傳國家法律法規(guī)和政府的各項指示、命令的義務(wù)[1]。農(nóng)村地權(quán)則是在集體土地所有制基礎(chǔ)上產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)形態(tài)。農(nóng)村地權(quán)是指在農(nóng)村集體所有土地的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一系列土地權(quán)利，具體來說，是指法律規(guī)定的，土地在集體所有的前提下由村民委員會進(jìn)行管理和經(jīng)營，按相關(guān)規(guī)定分配給村民進(jìn)行必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活，由農(nóng)民實際控制并使用的土地。結(jié)合我國立法現(xiàn)狀與社會實際，本文討論的農(nóng)村地權(quán)包括土地的農(nóng)村集體所有權(quán)、集體土地建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。

一、農(nóng)村地權(quán)制度的內(nèi)涵及功能

農(nóng)村地權(quán)制度即對土地的占有和使用方式，它是一個比地權(quán)更廣泛的概念，不僅包括地權(quán)本身，而且還包括地權(quán)的交易、實現(xiàn)形式和生產(chǎn)組織等。農(nóng)村地權(quán)制度是規(guī)范人們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中圍繞土地的占有、使用、經(jīng)營、管理等問題而發(fā)生的各種關(guān)系的規(guī)則體系。農(nóng)村地權(quán)制度包括具有約束力的正式制度，如法律、法規(guī)、政策等，也包括具有約束力的非正式制度，如道德、倫理、文化、習(xí)俗等。農(nóng)村地權(quán)制度是國家經(jīng)濟(jì)和政治制度的重要組成部分，也是農(nóng)村最基本的經(jīng)濟(jì)制度之一[2]。農(nóng)村地權(quán)制度安排既直接影響到農(nóng)地利用的經(jīng)濟(jì)績效，也影響到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;既關(guān)系到農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的有效保護(hù)和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，也關(guān)系到國家對土地利用的管理、監(jiān)督和調(diào)控的有效實施。

農(nóng)地制度是社會在其特定范圍的成員之間分配稀缺的農(nóng)地資源以實現(xiàn)有效利用的工具。農(nóng)地制度具有三個方面的功能。

第一，農(nóng)地資源配置功能。農(nóng)地制度安排決定和引導(dǎo)著農(nóng)地資源的配置結(jié)構(gòu)，并影響農(nóng)地資源的利用效率，農(nóng)地經(jīng)營制度安排還影響組織的生產(chǎn)效率。合理的制度安排在形成農(nóng)地資源的效率配置的同時，理性的制度變遷能導(dǎo)致農(nóng)地資源配置的帕累托改進(jìn)。

第二，激勵和約束功能。通過制度安排規(guī)定行為主體的選擇空間，使農(nóng)地資源利用其的外部性內(nèi)部化，實現(xiàn)個人成本和社會成本、個人收益和社會收益的對等，就會對農(nóng)地利用者的行為既產(chǎn)生激勵又形成約束。

第三，農(nóng)地收益分配功能。制度是關(guān)于利益分配的規(guī)則。不同的農(nóng)地制度決定了不同的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，而不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也就相應(yīng)地確定了不同的權(quán)利主體受益或受損的權(quán)利。制度的改變會導(dǎo)致收益分配格局的變化。

二、我國目前村民自治對農(nóng)村地權(quán)治理的影響

由于村民委員會還沒有成長為一個合格的特別法人，因此給農(nóng)村地權(quán)的管理和實現(xiàn)帶來了一系列問題。

（一）不能對農(nóng)村土地進(jìn)行有效管理

理論上，村民自治可以更有效、更有針對性解決村民的土地問題。村民委員會對村內(nèi)鄰里關(guān)系、家族血緣和歷史淵源有著更為直接的了解，相較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或國家的其他行政主體，對解決村民問題具有更為突出的優(yōu)勢。如農(nóng)村土地很大一部分是家族遺留下來的宅基地，其劃分的范圍、劃分依據(jù)并無相對完整的記載，更多的是取決于相親鄰里之間的協(xié)商。村民自治是實現(xiàn)村民自我管理、自我協(xié)商的基礎(chǔ)，是維持鄰里融洽關(guān)系的前提，農(nóng)村的發(fā)展在沒有國家過多干預(yù)的情況下能更好地實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展，更好地實現(xiàn)農(nóng)村土地的管理與利用，促進(jìn)我國社會主義農(nóng)村的和諧發(fā)展。但正如上文所說，村民委員會作出關(guān)于村集體農(nóng)村土地的決策沒有明確的意思形成機(jī)關(guān)，沒有明確的決策制定章程，并且是在村民會議得不到參與的情況下做出的，對法律中規(guī)定的科學(xué)民主，僅停留在法律層面，未能有效地運(yùn)用到實際的決策形成過程中[3]。這就導(dǎo)致村民委員會作出的決策缺乏民主性和科學(xué)性，可能會與村民的利益發(fā)生沖突。其次，村民委員會作出的決策會因缺乏民主性，在落實過程中由于侵害村民的利益而得不到村民的支持，從而導(dǎo)致難以實行。未與村民溝通做出的村集體土地外包決策，由于其未與村民進(jìn)行有效的協(xié)商，會出現(xiàn)村民不支持甚至激烈的反對，不利于農(nóng)村土地資源的合理有效利用，妨礙農(nóng)村主體創(chuàng)業(yè)的積極性，阻礙村集體經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。

（二）阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

近年來，黨和政府多次強(qiáng)調(diào)“落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”，即農(nóng)村“三權(quán)分置”作為農(nóng)村土地制度改革的重點?！叭龣?quán)分置”將村民所享用的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，這一制度的設(shè)立，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的持久活力，促進(jìn)農(nóng)村土地資源的合理有效利用，有利于加快城鄉(xiāng)建設(shè)一體化進(jìn)程，激發(fā)農(nóng)村人口自主創(chuàng)業(yè)的積極性[4]?，F(xiàn)如今農(nóng)村最為普遍的現(xiàn)象是，由村民委員會組織將村民享有農(nóng)村地權(quán)的土地進(jìn)行集體外包。例如，2009年，某村村委在與部分村民“談妥”的情況下，將部分土地承包給外來的養(yǎng)殖專業(yè)戶，而村民也得到了部分土地轉(zhuǎn)讓費用。那么該土地轉(zhuǎn)讓費用是否合情合理，該行為是否對地權(quán)意識薄弱的村民的自身利益產(chǎn)生了傷害。雖說現(xiàn)今越來越多的農(nóng)村人選擇進(jìn)城務(wù)工，放棄對農(nóng)村土地的利用，但不排除部分村民依舊留守在農(nóng)村，村民委員會將土地集體外包給村集體以外的人，在實踐過程中也有可能侵犯到村民的合法權(quán)益。

三、村民自治與農(nóng)村地權(quán)關(guān)系的完善對策

（一）完善村委會作為特別法人的制度建設(shè)

1.對村委會產(chǎn)生、選舉工作的召集、會議流程、選舉規(guī)則等進(jìn)行完善。新民法總則將基層村民自治組織列為特別法人這一列，規(guī)定了村委會以平等的民事主體身份參與到民事活動中，但該如何具體的成為特別法人，法律并沒有做出詳細(xì)規(guī)定。筆者認(rèn)為針對這點，首先，應(yīng)明確規(guī)范村委會的產(chǎn)生過程。村委會作為一個自治組織，《村民委員會選舉規(guī)程》雖然對村委會的產(chǎn)生、選舉等一系列作出規(guī)定，但在實踐中其產(chǎn)生流程存在著更大的自主性，更多的人為意識對其左右。對此，就要通過制定明確的立法對村委會產(chǎn)生工作的召集、組成人員、選舉規(guī)則、相關(guān)人員的權(quán)利義務(wù)，以及對產(chǎn)生工作的監(jiān)督做出立法規(guī)定[5]。其次，明確村委會的主體地位。在村委會進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)管理活動中，明確其權(quán)利義務(wù)范圍。通過立法對村委會作為特別法人的民事權(quán)利能力和民事行為能力作出具體的規(guī)定，不僅有助于更好地實現(xiàn)村集體的利益，而且有利于民事糾紛的解決。

2.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)是關(guān)乎村民切身利益以及涉及村集體土地所有權(quán)的一件大事。因土地流轉(zhuǎn)發(fā)生在私有制下的個體村民身邊，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，所以說村集體在土地流轉(zhuǎn)中起到重要的規(guī)制作用。實際的土地流轉(zhuǎn)多表現(xiàn)為村委會“一言獨大”，換句話說，在村集體的土地流轉(zhuǎn)過程中，村委會享有絕對的話語權(quán)，沒有嚴(yán)格的程序規(guī)范。對此，村委會作為特別法人，有必要對其進(jìn)行的流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行立法規(guī)范。通過立法完善土地流轉(zhuǎn)的具體程序，可以制定具體的土地流轉(zhuǎn)章程，包括土地流轉(zhuǎn)的指示傳達(dá)、意愿收集、村民意見的討論決議、個體利益的保護(hù)與補(bǔ)償以及村委會的職權(quán)和義務(wù)承擔(dān)等。完善我國村委會對村集體土地的流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的前提條件及必要的流轉(zhuǎn)程序，將土地流轉(zhuǎn)問題固定化、規(guī)范化，減少村委會在流轉(zhuǎn)過程中濫用職權(quán)情況，保障村民個體的合法利益。

（二）完善監(jiān)督機(jī)制

對村委會的監(jiān)督工作，筆者認(rèn)為可以從兩方面著手。

1.從最貼近村委會的村民入手，從下往上地開展監(jiān)督工作。發(fā)揮村民參與村中事務(wù)的主體作用，是村民自治的首要條件。我們可以概括地通過以下途徑完善村民對村民自治的監(jiān)督。首先，加強(qiáng)對村民自治的理解。通過進(jìn)行有關(guān)村民自治方面的教育，逐漸讓村民認(rèn)識到自己是村莊的主人，村內(nèi)的各項事務(wù)關(guān)系到自己切身的利益，自己有話語權(quán)，更有行動的主動權(quán)，培養(yǎng)村民的主人翁意識。其次，對村民加強(qiáng)法制宣傳，增強(qiáng)村民的自治參與意識。由政府下派黨員干部下鄉(xiāng)進(jìn)行法治宣傳并了解村內(nèi)存在的地權(quán)糾紛隱患。一方面，村民法治意識的提高有利于村民積極地配合村民委員會工作，監(jiān)督村民委員會的，同時更好地通過合法途徑維護(hù)自己的權(quán)益。另一方面，黨員干部要做好與村民委員會的工作對接，將村民反映的土地糾紛情況及時上報。最后，通過立法拓寬村民參與村民自治渠道。以往村民的參與可以體現(xiàn)在村民會議上，然而村民會議的召集的行使權(quán)把握在村委會手中，這就導(dǎo)致村民會議的權(quán)力得不到有效施展。對此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該按照相應(yīng)規(guī)定，規(guī)范村民會議的召集，不僅使村委會享有召集權(quán)，其他主體在滿足一定條件下也應(yīng)該有權(quán)行使村民會議的召集權(quán)，甚至享有村民會議的民主權(quán)利。此外，在取得對村民自治的話語權(quán)方面，可以通過立法設(shè)立農(nóng)民自治組織、村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)或是村民意見收集組織等主體，形成對村民委員會的制約。

2.從政府角度入手，保障政府的監(jiān)督具有實效性。我國法律并沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的管理職能，其原因是避免政府過多干預(yù)妨礙村集體實現(xiàn)自治，但我們可以讓村民借助政府的手更好地進(jìn)行監(jiān)督[6]。第一，完善土地流轉(zhuǎn)公告制度。對于村內(nèi)土地的流轉(zhuǎn)問題，筆者認(rèn)為，如果土地變動僅在本村村民之間發(fā)生流轉(zhuǎn)，可以無須政府干預(yù)，但在有政府干預(yù)的情況下，村委會自治權(quán)的行使更加透明，有助于村民在土地流轉(zhuǎn)的各個過程提出異議、進(jìn)行監(jiān)督。所以，應(yīng)出臺具體規(guī)范措施，保障政府和村委會工作公告制度的銜接，增加可信賴力。第二，完善聽證會制度。《征用土地公告辦法》規(guī)定被征地農(nóng)村主體對征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見可以提出異議。但在實際的村務(wù)工作中，聽證會制度僅存在于形式，更夸張地說，很多村民不知道聽證會的存在，更別說召開聽證會進(jìn)行維權(quán)。因此，政府要完善聽證會制度，對聽證會的具體程序作出規(guī)定并保障村民的理解和運(yùn)用。第三，完善維權(quán)制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以設(shè)立專門的調(diào)解小組，針對地權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛問題進(jìn)行調(diào)解，避免村民走煩瑣的訴訟程序解決糾紛，監(jiān)督糾正村委會在管理活動中的不正當(dāng)行為。此外，還可以由政府提供法律援助途徑，在村民確實需要維權(quán)時，讓村民有路可走，通過訴訟達(dá)到對村委會工作的監(jiān)督。

結(jié)語

現(xiàn)如今，在新農(nóng)村改革制度的潮流下，農(nóng)村地權(quán)成為改革的重點，作為具有中國特色的村民自治制度對農(nóng)村地權(quán)的影響意義深遠(yuǎn)。為確保村民享有、利用土地權(quán)利，針對村民自治對農(nóng)村地權(quán)的治理存在程序上的缺陷、法律制度保障、權(quán)利救濟(jì)、參與機(jī)制及農(nóng)村地權(quán)法律的觀念與意識欠缺等方面，減少在村民自治的作用下地權(quán)糾紛的發(fā)生，及時有效地解決地權(quán)糾紛，提出幾點對村民自治對農(nóng)村地權(quán)的有效管理治理的建議。村民自治和農(nóng)村地權(quán)都是具有中國特色的社會制度，保障和完善制度體現(xiàn)了時代精神，反映了人民意愿。只有探索出一條權(quán)力規(guī)范、關(guān)系明確、救濟(jì)保障有效、參與水平較高的實現(xiàn)路徑，才能在維護(hù)村民權(quán)利的基礎(chǔ)上，以基層民主的制度活力推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

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[責(zé)任編輯 毛 羽]