竇現(xiàn)金

[摘? ?要]黨的十八大以來，特別是“兩不愁、三保障”作為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)目標(biāo)以來，我國義務(wù)教育發(fā)展取得了歷史性成就，發(fā)生了歷史性變化。我國義務(wù)教育階段建檔立卡貧困家庭輟學(xué)學(xué)生實現(xiàn)動態(tài)清零，義務(wù)教育有保障目標(biāo)完全實現(xiàn)。面對義務(wù)教育有保障的重大變化，研究者分析了推動這一重大變化的教育法律法規(guī)的固本利遠治理效能，梳理了我國實施的積極有效的義務(wù)教育有保障治理體制機制的政策，并對完善義務(wù)教育有保障治理體制機制、推動義務(wù)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化提出了政策性建議。

[關(guān)鍵詞]義務(wù)教育;保障;治理體制機制;政策

中國共產(chǎn)黨歷來重視教育改革與發(fā)展。新中國成立后，在相對較短的時間內(nèi)實現(xiàn)了普及教育的夢想。改革開放以來，教育事業(yè)迅速恢復(fù)，教育普及程度不斷提升。黨的十八大以來，我國教育改革與發(fā)展取得歷史性成就，發(fā)生了歷史性變化。2020年，我國義務(wù)教育階段建檔立卡貧困家庭輟學(xué)學(xué)生實現(xiàn)動態(tài)清零，義務(wù)教育有保障的目標(biāo)完全實現(xiàn)，高等教育普及化程度進一步提升。但是，還要清醒地認識到，我國區(qū)域義務(wù)教育資源配置不均衡，辦學(xué)條件、地理環(huán)境、家庭經(jīng)濟狀況和思想觀念等多種因素交互影響，教育發(fā)展不平衡不充分的短板仍然存在，義務(wù)教育覆蓋面、入學(xué)率、鞏固率仍存在較大差異，各地學(xué)前教育供給與高中教育階段拉動義務(wù)教育有保障的力度復(fù)雜多樣，部分地區(qū)特別是老少邊遠地區(qū)仍存在失學(xué)輟學(xué)的現(xiàn)象，義務(wù)教育有保障的基礎(chǔ)仍然很弱，義務(wù)教育治理體制機制仍需不斷鞏固完善。

一、充分發(fā)揮依法治教固本利遠的

“義務(wù)教育有保障”治理效能

新中國成立七十多年特別是改革開放以來，黨和國家不斷探索和完善教育法律法規(guī)建設(shè)，依法保障和促進教育事業(yè)發(fā)展尤其是義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮法制在推進義務(wù)教育有保障治理效能中的地位和作用?！吨腥A人民共和國憲法》第十九條明確規(guī)定：“國家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育。[1]”

根據(jù)《中華人民共和國憲法》制定的《中華人民共和國教育法》明確規(guī)定“國家實行九年義務(wù)教育制度”，強調(diào)“各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學(xué)。適齡兒童、少年的父母或者其他監(jiān)護人以及有關(guān)社會組織和個人有義務(wù)使適齡兒童、少年接受并完成規(guī)定年限的義務(wù)教育”[2]。

為了保障兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，保證義務(wù)教育的實施，提高全民素質(zhì)教育，根據(jù)《中華人民共和國憲法》與《中華人民共和國教育法》，國家制定了《中華人民共和國義務(wù)教育法》。該法進一步明確規(guī)定“國家實行九年義務(wù)教育”，并強調(diào)“義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)”“國家實施義務(wù)教育，不收學(xué)費、雜費”“國家建立義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，保證義務(wù)教育制度實施”[3]。

從《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國教育法》到《中華人民共和國義務(wù)教育法》，我國已經(jīng)建立了相對完善的義務(wù)教育有保障的法律體系，明確了義務(wù)教育發(fā)展的方針和目標(biāo)，充分保障了公民接受義務(wù)教育的權(quán)利，為全面建設(shè)小康社會并開啟社會主義新征程、基本實現(xiàn)現(xiàn)代化和提高全民族素質(zhì)奠定了法律基礎(chǔ)。

自1986年《中華人民共和國義務(wù)教育法》頒布實施以來，全國人大常委會組織了對該法執(zhí)法情況的檢查，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展變化和教育改革發(fā)展實際情況，分別于2006年和2015年對《中華人民共和國義務(wù)教育法》有關(guān)條款進行了修訂，確保其能夠與時俱進，并分階段解決了義務(wù)教育有法可依、義務(wù)教育上學(xué)難、上學(xué)貴的問題，義務(wù)教育不收學(xué)費、雜費以及素質(zhì)教育等問題，依法保障了義務(wù)教育持續(xù)健康發(fā)展。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把全面依法治國、依法治教擺在國家治理體系與治理能力的突出位置，以前所未有的決心、舉措和力度推進依法治國、依法治教，確保義務(wù)教育有保障的治理效能充分發(fā)揮。習(xí)近平總書記在全國教育工作會議發(fā)表重要講話時，首先向全國廣大教師致以節(jié)日的問候和祝愿，用實際行動踐行《中華人民共和國教師法》，推動了依法治教工作新局面。

義務(wù)教育是面向全體國民的教育，具有普及性、公益性、強制性的特點，對國民素質(zhì)提升具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用，需要全社會的共同努力，依法保障《中華人民共和國義務(wù)教育法》實施。例如，云南省怒江傈僳自治州蘭坪縣啦井鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府起訴五位輟學(xué)學(xué)生家長未能履行法定監(jiān)護人責(zé)任，導(dǎo)致其子女在義務(wù)教育階段輟學(xué)，引起當(dāng)?shù)剌浾摰膹V泛關(guān)注，最后經(jīng)法庭調(diào)解，五名學(xué)生順利返學(xué)，以和解方式結(jié)案。這一實施《中華人民共和國義務(wù)教育法》的具體案例，讓邊遠民族地區(qū)家長意識到自己送子女上學(xué)的責(zé)任，推動了當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育階段輟學(xué)學(xué)生很快清零，切實保障了義務(wù)教育有保障的落實，維護了法律“法定職責(zé)必須為”的應(yīng)有之義，依法保障義務(wù)教育發(fā)展的治理效能日益彰顯。

二、實施有效的義務(wù)教育有保障政策措施，

堅決消除義務(wù)教育階段輟學(xué)現(xiàn)象

實現(xiàn)義務(wù)教育有保障，是實施《中華人民共和國義務(wù)教育法》的基本要求，更是打贏教育脫貧攻堅戰(zhàn)、完成“兩不愁三保障”目標(biāo)的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，各級黨委和政府認真學(xué)習(xí)和貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于教育的重要論述，實施積極有效的義務(wù)教育有保障政策措施，基本消除了義務(wù)教育輟學(xué)現(xiàn)象，實現(xiàn)了義務(wù)教育有保障的歷史性突破，教育總體水平進入世界中上行列。據(jù)《人民日報》報道，截至2020年11月30日，全國義務(wù)教育階段輟學(xué)學(xué)生由輟學(xué)臺賬建立之初的約60萬人下降至831人[4]。全國尤其是民族地區(qū)“義務(wù)教育有保障”的教育發(fā)展新格局已經(jīng)形成，為我國義務(wù)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化奠定了扎實基礎(chǔ)。

義務(wù)教育有保障，特別是邊遠貧困地區(qū)和民族地區(qū)義務(wù)教育有保障，是新時代我國教育改革與發(fā)展具有里程碑意義的一件大事，標(biāo)志著我國教育體系建設(shè)進入高質(zhì)量發(fā)展新階段。根據(jù)對各地實施義務(wù)教育有保障的實踐，我國推進實施義務(wù)教育有保障的政策措施主要體現(xiàn)在以下四個方面。

1.持續(xù)加大義務(wù)教育階段的投入，不斷完善義務(wù)教育資助體系

長期以來，受經(jīng)濟社會條件的制約，我國義務(wù)教育得不到保障的根本原因是教育投入不足。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，各級黨委和政府積極推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，努力縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源的差距，大力促進教育公平，切斷貧困代際傳遞，持續(xù)加大教育投入的力度和完善義務(wù)教育資助體系，特別是實施了營養(yǎng)餐補助計劃。義務(wù)教育階段不僅不收學(xué)費、雜費，還有可口的營養(yǎng)餐，有效促進了中小學(xué)生上學(xué)的積極性和主動性。

2016—2020年，中央財政安排義務(wù)教育公用經(jīng)費補助3 931.24億元，家庭經(jīng)濟困難學(xué)生生活補助435.92億元，免費教科書補助712.13億元;30.9萬所義務(wù)教育階段學(xué)校（約占總數(shù)的99.8%）辦學(xué)條件達到基本要求，29個省的1 762個縣實施了營養(yǎng)餐計劃，惠及14.57萬所農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的4 060.82萬名學(xué)生。我國義務(wù)教育有保障正在加速從“有學(xué)上”到“上好學(xué)”轉(zhuǎn)變，義務(wù)教育有保障的發(fā)展格局已經(jīng)形成。

2.建立一支師德師風(fēng)高尚的教書育人隊伍

隨著義務(wù)教育經(jīng)費保障條件的逐步改善，義務(wù)教育階段的控輟保學(xué)越來越取決于建設(shè)一支有理想信念、有道德情操、有扎實學(xué)識、有仁愛之心的好教師隊伍，能夠把廣大適齡兒童少年吸引到學(xué)校，使他們不因暫時的學(xué)習(xí)困難、學(xué)習(xí)障礙而輟學(xué);能夠切實踐行有教無類、因材施教，激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)熱情，用愛心、知識、智慧點亮學(xué)生心靈，將學(xué)生培養(yǎng)成為有信念、有夢想、有奮斗、有奉獻，愛學(xué)習(xí)、愛勞動、愛祖國，德智體美勞全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的合格建設(shè)者和可靠接班人。

習(xí)近平總書記強調(diào)“教師是立教之本，興教之源”，指出“一個人遇到好老師是人生的幸運，一個學(xué)校擁有好老師是學(xué)校的光榮，一個民族源源不斷涌現(xiàn)出一批又一批好老師則是民族的希望。[5]”教師的職業(yè)特性決定了教師必須是道德高尚的人群。在教育脫貧攻堅訪談中發(fā)現(xiàn)：學(xué)生輟學(xué)的原因是多方面的，但存在一個共同原因，那就是輟學(xué)學(xué)生在義務(wù)教育階段曾遇到至少一門學(xué)科缺乏細心、耐心的教師。這說明，如果學(xué)生有一門學(xué)科存在學(xué)習(xí)障礙，且不能得到教師和同學(xué)的及時鼓勵，就可能會逐漸演化成輟學(xué)。因此，各級黨委和政府要進一步認識加強教師隊伍建設(shè)的重要性，引導(dǎo)廣大中小學(xué)教師牢記立德樹人根本任務(wù)，努力做教育改革的奮進者、教育扶貧的先行者、學(xué)生成長的引導(dǎo)者，在教書育人過程中寬嚴(yán)相濟，在教學(xué)相長中做學(xué)生的良師益友，尊重學(xué)生個性，理解學(xué)生情感，包容學(xué)生缺點和不足，善于發(fā)現(xiàn)每一個學(xué)生的長處和閃光點，激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)興趣，讓每一個學(xué)生都享有接受義務(wù)教育的快樂，引導(dǎo)每一個學(xué)生成長為有用之才，堅決防止出現(xiàn)因?qū)W習(xí)障礙而輟學(xué)的學(xué)生。

3.建立面向留守兒童和隨遷子女接受義務(wù)教育的控輟保學(xué)長效機制

從總體上看，當(dāng)前控輟保學(xué)的重點難點依然是農(nóng)村留守兒童和進城務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育問題，尤其是“三區(qū)三州”和52個未摘帽貧困縣。近年來，各地以打贏教育脫貧攻堅戰(zhàn)為目標(biāo)，普遍建立了控輟保學(xué)工作臺賬，全面梳理學(xué)區(qū)內(nèi)在學(xué)和輟學(xué)學(xué)生情況，全面推進精細化管理，全面消除學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象，確保義務(wù)教育鞏固率達到95%以上。

例如，云南省文山壯族苗族自治州（以下簡稱文山州）聚焦義務(wù)教育有保障，著力抓好農(nóng)村留守兒童和進城務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育問題，創(chuàng)造了“四查三比對工作法”，緊緊圍繞6～15周歲適齡兒童少年，通過排查比對，查清適齡兒童少年就讀情況。依托學(xué)籍系統(tǒng)，核實在校生情況，找出差異原因，厘清學(xué)生來龍去脈，清楚掌握學(xué)生動向，對學(xué)生就讀地、轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出、休學(xué)、輟學(xué)生分類、學(xué)生去向、聯(lián)系方式等情況說得清、道得明，做到人人都清楚、各個有交代，在此基礎(chǔ)上建立教育、公安、司法等多部門聯(lián)動機制，深入各村各寨，甚至遠赴省外，堅持以“不漏一戶，不落一人”的精神勸返復(fù)學(xué)。全州2020年開展宣傳教育819人次，責(zé)令改正相關(guān)事項415件，勸返復(fù)學(xué)387人，圓滿完成了義務(wù)教育鞏固率95%的目標(biāo)。同時，文山州統(tǒng)籌義務(wù)教育學(xué)校規(guī)劃布局，加強農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)，將分散在邊遠村寨的學(xué)生合理安排在寄宿制學(xué)校學(xué)習(xí)，有效促進了農(nóng)村義務(wù)教育有保障。

到目前為止，各地普遍建立了以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)政策，使隨遷子女享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。同時，教育部門會同民政部門實施農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護專項行動，健全家庭、政府、學(xué)校履職盡責(zé)，社會力量廣泛參與的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護體系，使農(nóng)村留守兒童接受義務(wù)教育問題基本解決。

4.深化義務(wù)教育評價體系，不讓一個孩子因為學(xué)習(xí)障礙厭學(xué)輟學(xué)

當(dāng)前，義務(wù)教育階段學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象基本上是由學(xué)習(xí)困難引發(fā)的，輟學(xué)學(xué)生的自信心、獲得感、成就感普遍較差。根據(jù)在云南省廣南縣部分中小學(xué)開展的輟學(xué)學(xué)生走訪座談獲悉，90%以上的輟學(xué)學(xué)生源于學(xué)習(xí)興趣缺乏，學(xué)習(xí)成就感低，普遍感覺學(xué)習(xí)成績不好;部分學(xué)生在體育、音樂等方面的天資稟賦很好，但這些方面的能力和潛能并沒有得到認可。“按分?jǐn)?shù)論英雄”的教育評價體系，對義務(wù)教育階段青少年兒童的學(xué)習(xí)影響很大。因此，要著力完善立德樹人體制機制，切實扭轉(zhuǎn)不科學(xué)的教育評價導(dǎo)向，堅決克服義務(wù)教育人才培養(yǎng)過程中存在的唯分?jǐn)?shù)、唯升學(xué)的頑瘴痼疾，建立促進學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展的教育評價體系，激發(fā)中小學(xué)生學(xué)習(xí)熱情，營造寬松健康的教育環(huán)境，鼓勵中小學(xué)生相互學(xué)習(xí)和幫助，堅決杜絕對學(xué)習(xí)成績較差學(xué)生的歧視現(xiàn)象，不讓任何一個孩子因為學(xué)習(xí)障礙而厭學(xué)輟學(xué)。

三、完善義務(wù)教育有保障體制機制，

推進義務(wù)教育有保障治理體系

與治理能力現(xiàn)代化

截至目前，我國義務(wù)教育有保障的體制機制已經(jīng)確立并逐步完善。不過，個別地區(qū)和學(xué)校防止輟學(xué)新增和反彈的任務(wù)依然十分艱巨，健全義務(wù)教育有保障的體制機制以及推進我國義務(wù)教有保障治理體系與治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)繁重。當(dāng)前要重點加強以下幾個方面的工作。

1.堅持黨對教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，建立和完善“教育是黨之大計、國之大計”領(lǐng)導(dǎo)體制

習(xí)近平總書記強調(diào)：“加強黨對教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，是辦好教育的根本保證。[6]”黨的十八大以來，圍繞培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人這一根本問題，全面加強了對教育工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅持把立德樹人作為教育根本任務(wù)，堅決把義務(wù)教育有保障作為補齊教育發(fā)展的短板，多措并舉，綜合施策，確保義務(wù)教育有保障目標(biāo)如期實現(xiàn)，教育脫貧攻堅取得歷史性成就。

各地的經(jīng)驗表明：那些黨委加強對教育工作全面領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)，義務(wù)教育有保障能力和水平顯著提升。因此，要加強黨對教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，建立和完善“教育是黨之大計、國之大計”領(lǐng)導(dǎo)體制，形成黨對教育工作的領(lǐng)導(dǎo)縱到底、橫到邊、全覆蓋的工作格局。各級黨委和政府要把加強黨對教育的全面領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)成重要職責(zé)，把教育改革發(fā)展納入議事日程。黨政主要負責(zé)同志要熟悉教育、關(guān)心教育、研究教育，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、部門各負其責(zé)的教育領(lǐng)導(dǎo)體制，保障教育尤其是義務(wù)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

2.堅持城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展思路，確保我國青少年接受公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育

當(dāng)前，我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾難以在短期內(nèi)消除，教育發(fā)展不平衡不充分的問題在相當(dāng)長的時期內(nèi)仍會存在，城鄉(xiāng)教育資源配置不合理，鄉(xiāng)村教育發(fā)展薄弱，統(tǒng)籌推進義務(wù)教育一體化發(fā)展的任務(wù)十分艱巨。因此，從全面建成小康社會到基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，必須始終把提升國民素質(zhì)、提升人力資本水平和能力放在首位，全面貫徹黨的教育方針，堅持優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，堅持立德樹人，筑牢義務(wù)教育根基，確保我國青少年普遍接受公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育。

要完善義務(wù)教育治理體系，落實義務(wù)教育“以縣為主”的管理體制，加強省級政府統(tǒng)籌力度，優(yōu)化教育資源增量配置能力，促進縣域內(nèi)義務(wù)教育一體化發(fā)展，努力縮小縣域內(nèi)義務(wù)教育差距，著力解決“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”問題，推動義務(wù)教育均衡發(fā)展，率先實現(xiàn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化。

3.鞏固義務(wù)教育控輟保學(xué)成果，提高義務(wù)教育有保障能力和水平

近年來，圍繞實現(xiàn)全面建成小康社會“兩不愁三保障”目標(biāo)，各級教育部門盡銳出戰(zhàn)，建立了全國義務(wù)教育階段輟學(xué)學(xué)生臺賬，以52個未摘帽貧困縣為主戰(zhàn)場，以“三區(qū)三州”為決戰(zhàn)地，全面推進義務(wù)教育控輟保學(xué)工作，使數(shù)以萬計的學(xué)生通過義務(wù)教育改變了命運，通過學(xué)習(xí)專業(yè)知識改變了自己的就業(yè)路徑和生活，創(chuàng)造了世界教育史上的奇跡。但是，從總體上看，義務(wù)教育控輟保學(xué)的基礎(chǔ)依然不夠牢固，鞏固義務(wù)教育控輟保學(xué)成果的任務(wù)依然艱巨。

要繼續(xù)從政策、資金、項目上加大支持力度，提高義務(wù)教育有保障能力和水平，推動義務(wù)教育更好地服務(wù)鄉(xiāng)村振興。要落實《深化新時代教育評價改革總體方案》，優(yōu)化教育教學(xué)方式，引導(dǎo)學(xué)生提高學(xué)習(xí)興趣，樹立學(xué)習(xí)信心，增強學(xué)習(xí)動力，堅決遏制因?qū)W習(xí)困難導(dǎo)致輟學(xué)的情況發(fā)生。要進一步提高中小學(xué)師德水平，確立有教無類的師德風(fēng)尚，探索學(xué)習(xí)困難學(xué)生的幫扶制度，鼓勵學(xué)生團隊式、手拉手等多種形式的學(xué)習(xí)，鼓勵教師“一對一”幫扶學(xué)習(xí)困難學(xué)生。要進一步關(guān)注農(nóng)村留守兒童的教育，提高農(nóng)村寄宿制學(xué)校管理水平，確保農(nóng)村留守兒童都能接受義務(wù)教育。要進一步解決進城務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育問題，保護適齡兒童少年依法接受義務(wù)教育的權(quán)利，讓每一名適齡兒童少年都能接受國家法律規(guī)定的高質(zhì)量九年義務(wù)教育。

參考文獻

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（責(zé)任編輯 郭向和? ?校對 姚力寧）