林天文

摘要：?新時代背景下，通過有效的監(jiān)督手段提升財政支出資金的使用效率、規(guī)避資金浪費是值得思考的重要話題。財政支出績效監(jiān)督的加強不僅是政府廉潔奉公的重要標(biāo)志，也是提升經(jīng)濟(jì)效益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。從財政支出績效監(jiān)督的概念出發(fā)，對財政支出績效監(jiān)督的必要性進(jìn)行分析，提出加強財政支出績效監(jiān)督的建議措施，以提升監(jiān)督管理質(zhì)量，提高財政支出資金效益水平。

關(guān)鍵詞：?財政支出;績效監(jiān)督;管理質(zhì)量

0?引言

財政支出屬于財政資金管理的范疇，也稱公共支出或政府支出，是政府為了履行職責(zé)，從私人部門集中起來的以貨幣形式表示的社會資源的分配與利用。也就是說，財政支出是指政府在一定時期內(nèi)支配的貨幣總稱。一般來講，財政支出越合理，政府發(fā)揮的各項財政職能越有效。相應(yīng)地，財政支出績效監(jiān)督是指對政府的財政支出資金的使用與管理進(jìn)行監(jiān)督工作，通過有效的監(jiān)督工作，可以提升財政支出資金管理效率，提高資金使用績效，進(jìn)而促進(jìn)社會發(fā)展。

1?財政支出績效監(jiān)督的特點

財政支出績效監(jiān)督具有以下4個特點[1]：

第一，預(yù)算性。財政支出資金的使用需要進(jìn)行預(yù)算規(guī)劃，通過預(yù)算撥付的資金必須明確項目及環(huán)節(jié)。因此，在進(jìn)行績效監(jiān)督時，資金的使用必須根據(jù)編制的預(yù)算進(jìn)行控制與管理。

第二，控制性。財政支出績效監(jiān)督開展的目的是保證財政支出資金使用的合理性與科學(xué)性，通過有效的控制活動，保證將財政資金在預(yù)算范圍內(nèi)使用，從而提升資金的使用效率。

第三，規(guī)范性。由于財政支出資金是政府管控范圍內(nèi)提升社會綜合效益的資金，在進(jìn)行管理時，需要按照相應(yīng)的程序，如開展資金預(yù)算、進(jìn)行資金控制、合理評價績效等，每一環(huán)節(jié)都需要制定合理的規(guī)章制度，遵守程序規(guī)則。

第四，優(yōu)化性。財政支出績效監(jiān)督需要通過合理的監(jiān)督程序，對各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督及優(yōu)化。通過優(yōu)化，可以對財務(wù)行為進(jìn)行控制，保障政府財政目標(biāo)的順利實現(xiàn)，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，提高政府與市場的協(xié)調(diào)能力。

2?加強財政支出績效監(jiān)督的必要性分析

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速向高質(zhì)量轉(zhuǎn)換，政府對財政支出管理提出了進(jìn)一步的要求。因此，有必要對財政支出進(jìn)行有效的績效監(jiān)督，通過績效監(jiān)督工作，一方面，可以預(yù)判潛在財政支出風(fēng)險問題，提前對各項支出做出合理安排;另一方面，可以滿足社會發(fā)展需求，合理調(diào)配各項社會資源，提高政府與市場的協(xié)調(diào)能力[2]。

2.1?政府角度

有效的財政支出績效監(jiān)督工作能夠提升社會資源的分配與利用效率，提高資金的使用效益。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在確保人民生活水平的前提下，政府部門必須合理規(guī)劃財政資金的使用，在“吃飯”與“建設(shè)”的問題上有所考量，不僅要保證居民的生活水平，各類資金支出符合居民意愿，還應(yīng)完善基礎(chǔ)建設(shè)，重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第一，績效監(jiān)督從本質(zhì)上是對各類資金支出的劃撥與使用效果開展監(jiān)督工作，通過監(jiān)督，可以明確各類資金支出是否合規(guī)、合理、合法，是否能達(dá)到規(guī)避資金流失、提升資金使用效益的目的。政府部門可以通過對各類財政支出進(jìn)行績效監(jiān)督，確立一套完善的績效評價體系，明確各類財政支出在使用過程中的評價指標(biāo)與監(jiān)督方法，使各部門樹立科學(xué)的績效支出理念。第二，由于財政支出類別較多，必須在各環(huán)節(jié)開展相應(yīng)的績效監(jiān)督工作。一方面，財政支出本質(zhì)上是納稅人所繳納的用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，財政資金的安排必須符合公民的根本利益，通過對財政支出績效進(jìn)行監(jiān)督與評價，可以審視資金使用是否符合當(dāng)下人民群眾的根本需求，進(jìn)而體現(xiàn)政府工作是否有效;另一方面，績效監(jiān)督包含眾多評價指標(biāo)與方法，通過完善財政支出績效監(jiān)督體系，可以對財政專項資金的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)評價，并且對財政支出使用人員進(jìn)行約束，提升員工的資金管理理念，實現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃。

有效的財政支出績效監(jiān)督工作能夠規(guī)避資金使用風(fēng)險，保障國家資產(chǎn)安全。財政支出是政府保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會服務(wù)的重要方面。當(dāng)前，在資金使用過程中，出現(xiàn)了以下問題。首先，預(yù)算編制不合理，在資金的支出與使用上無法實現(xiàn)專款專用[3]。其次，財政支出績效管理機制不完善，財政支出績效工作往往是針對一個部門或者一個項目進(jìn)行的監(jiān)督與評價，而對于各部門之間的協(xié)同作用、信息傳遞情況及項目之間的信息交叉等監(jiān)督存在一定的欠缺，導(dǎo)致財政支出績效成效不明顯。最后，財政支出管理工作責(zé)任不清晰，職責(zé)不明確，導(dǎo)致財政支出資金管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)風(fēng)險時無法落實具體責(zé)任，降低了資金管理人員的違約成本。

基于以上情況，加強財政支出績效監(jiān)督可以實現(xiàn)以下目標(biāo)。首先，完善財政支出績效管理機制，建立“事前預(yù)算—事中控制—事后監(jiān)督”的循環(huán)機制，對預(yù)算資金的使用情況進(jìn)行審計，合理調(diào)配預(yù)算資金，提升資金的使用效率。其次，政府部門可以通過完善信息系統(tǒng)，建立信息管理機制，提升部門之間的信息協(xié)同與溝通效率，實現(xiàn)橫向信息整合與縱向信息傳遞，從而提升信息整合的效率。最后，落實資金管理人員的具體責(zé)任，建立目標(biāo)管理制度，不僅可以在財政支出績效管理環(huán)節(jié)實現(xiàn)定點優(yōu)化，還可以提升員工的責(zé)任感，提高職業(yè)道德，規(guī)避資金支出風(fēng)險。

2.2?社會角度

財政支出本質(zhì)上是政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而籌集的資金，其本身具有公共性、預(yù)算性、政府性。因此，財政資金的安排與使用必須充分發(fā)揮政府職能，需要符合人民群眾的根本利益。隨著社會及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會資源有限且分配不均的狀況日益凸顯，與我國政府預(yù)算管理制度、資源分配制度不合理有一定的聯(lián)系。此外，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，與以往快速發(fā)展有所區(qū)別。目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加趨向于高質(zhì)量發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，要求資源合理配置，財務(wù)管理制度設(shè)定科學(xué)，通過有效的財務(wù)運作措施提升社會資源配置效率。因此，財政支出績效監(jiān)督具有重要意義，主要表現(xiàn)在2個方面。第一，財政支出績效監(jiān)督是對財政支出管理制度的合理性與有效性進(jìn)行的檢驗，通過績效監(jiān)督程序，可以明確在財政支出的各個階段制度存在的問題，進(jìn)而對財政支出管理制度進(jìn)行優(yōu)化，促進(jìn)社會資源有效配置，其作用機制是“財政支出績效監(jiān)督—財務(wù)整除管理制度優(yōu)化—社會資源合理配置”。第二，財政支出績效監(jiān)督有助于提升政府的服務(wù)質(zhì)量，推動政府部門職能轉(zhuǎn)變。財政支出績效監(jiān)督本質(zhì)上是一種針對資金使用情況的精細(xì)化評估與管理模式，通過掌握政府方面的資金使用情況，可以具體了解政府職能的欠缺與優(yōu)化，進(jìn)一步強?化權(quán)力與責(zé)任的分配，確定部門職責(zé)，對于資金的申請、分配與使用等進(jìn)行更為嚴(yán)格的管理與控制，實現(xiàn)政府職能的有效轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府職能趨向透明化與開放化，提升政府的管理能力與決策水平，實現(xiàn)社會資源的合理配置與使用。

3?加強財政支出績效監(jiān)督的原則與建議措施

3.1?加強財政支出績效監(jiān)督的原則

在加強財政支出績效監(jiān)督工作中，應(yīng)確定監(jiān)督評價原則，在整體的原則基礎(chǔ)上提出建議，主要包括以下4個原則。

第一，效益性。財政支出績效監(jiān)督必須秉持效益原則，財政支出績效監(jiān)督工作會產(chǎn)生時間與資金成本，財政支出績效監(jiān)督帶來的收益必須比耗費的成本支出高，因此，在進(jìn)行財政支出績效監(jiān)督時，應(yīng)明確監(jiān)督的重點，有針對性地開展績效監(jiān)督活動，以降低成本，提高效益。

第二，規(guī)范性。規(guī)范性是財政支出績效監(jiān)督的根本原則，由于財政支出具有政府性、公共性的特點，在進(jìn)行績效監(jiān)督時，更應(yīng)注重規(guī)范性原則，這里分為制度性規(guī)范、程序性規(guī)范與人員規(guī)范。制度性規(guī)范是指績效監(jiān)督制度必須規(guī)范，符合當(dāng)前財政支出的管理要求;程序性規(guī)范是指在執(zhí)行財政支出績效監(jiān)督各個環(huán)節(jié)時要主次有當(dāng)，在制定和執(zhí)行過程中應(yīng)遵循相應(yīng)制度，財政支出績效監(jiān)督包含的程序有查閱資料、審查賬目、實地查看、走訪調(diào)查、分析績效、績效評價、績效優(yōu)化等，各環(huán)節(jié)都需要確定重點審計考察的內(nèi)容。例如，在查閱資料環(huán)節(jié)，應(yīng)注重財政支出資金的預(yù)算編制、項目開展是否符合相關(guān)規(guī)定;在實地查看環(huán)節(jié)，重點考察和認(rèn)定的項目完成情況、是否按照計劃進(jìn)行推進(jìn)，資金的使用是否符合相關(guān)規(guī)定、是否存在鋪張浪費等情況;在分析績效與績效評價環(huán)節(jié)，主要側(cè)重于項目的經(jīng)濟(jì)效益性能否達(dá)到計劃要求與規(guī)定，會計核算及財務(wù)管理是否規(guī)范、了解項目的產(chǎn)出情況與實際取得的成效，檢查并監(jiān)督相關(guān)材料。人員規(guī)范是指在進(jìn)行財政支出績效監(jiān)督時，員工應(yīng)各司其職，實現(xiàn)目標(biāo)化管理，提升整體協(xié)作水平。應(yīng)確定各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督、檢查的小組，明確各項目的員工具體責(zé)任，實現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利對等，提升財政支出績效監(jiān)督效率。

第三，?全面性。財政支出績效監(jiān)督應(yīng)該注重兩方面的全面，一方面是績效指標(biāo)的全面，應(yīng)該科學(xué)設(shè)計監(jiān)督指標(biāo)，要將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)互相結(jié)合，確定相應(yīng)的權(quán)重，指標(biāo)應(yīng)該涵蓋財務(wù)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)與社會指標(biāo)等三項內(nèi)容，并且根據(jù)各個項目的具體特點進(jìn)行修正;另一面是宏微觀監(jiān)督兼顧，宏觀監(jiān)督是對財政支出預(yù)/決算的監(jiān)督，微觀是對財政投資項目的監(jiān)督，視角不同，監(jiān)督的方向與內(nèi)容也會有所區(qū)別。

第四，科學(xué)性。財政支出績效監(jiān)督必須秉持科學(xué)化原則，在以往的財政支出績效監(jiān)督工作中，重點監(jiān)督程序是否合規(guī)、資金支出是否符合要求。

3.2?措施建議

基于以上分析，本文認(rèn)為，必須結(jié)合項目的具體特點，根據(jù)當(dāng)?shù)刎斦С銮闆r，確定合理的優(yōu)化措施，提升財政支出績效監(jiān)督質(zhì)量，主要從以下3個方面進(jìn)行優(yōu)化和完善。

3.2.1?加強信息化建設(shè)，加大監(jiān)督力度

在完善財政支出績效監(jiān)督過程中，必須進(jìn)一步優(yōu)化數(shù)字化監(jiān)督平臺管理措施，完善財政支出績效監(jiān)督管理模塊，加大監(jiān)督力度。第一，根據(jù)財政支出的特點與項目的實施情況建立財政支出資金動態(tài)監(jiān)控平臺與財政支出資金監(jiān)控系統(tǒng)的績效監(jiān)管模塊，將績效監(jiān)督的目標(biāo)錄入、監(jiān)督意見的在線發(fā)送、整改情況實時反饋等功能嵌入監(jiān)督管理平臺，提升監(jiān)督管控水平。需要注意的是，由于財政支出績效監(jiān)督實現(xiàn)了數(shù)字化管理，因此，需要注重員工的信息化培訓(xùn)，通過科學(xué)招聘、員工培訓(xùn)等形式確保員工能夠及時處理監(jiān)督信息，進(jìn)而提升信息管理質(zhì)量。第二，需要加大監(jiān)督力度，拓寬監(jiān)督范圍，在執(zhí)行監(jiān)督審計程序時，不應(yīng)只關(guān)注財政支出程序是否合規(guī)、資金是否存在使用風(fēng)險，還應(yīng)關(guān)注財政支出的效益。應(yīng)樹立全面監(jiān)督意識，在績效指標(biāo)的設(shè)計上，注重定性指標(biāo)與定量指標(biāo)的結(jié)合，完善事前審核把關(guān)、事中實時監(jiān)控、事后優(yōu)化管理等措施。在事前審核把關(guān)層面，應(yīng)關(guān)注財政支出資金的預(yù)算編制、調(diào)配等是否符合規(guī)預(yù)算規(guī)定、審批程序是否合理等;在事中實時監(jiān)控層面，關(guān)注重大財政專項資金，審計重點監(jiān)督檢查清單，確保專項資金?？顚Ｓ?、規(guī)避資金流失等現(xiàn)象;在事后優(yōu)化管理中，應(yīng)將監(jiān)督出現(xiàn)的風(fēng)險及問題督促項目部門及時整改，密切關(guān)注資金的后續(xù)流向，完善績效考核機制，將財政支出情況及時公布，接受社會監(jiān)督。

3.2.2?轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，科學(xué)實施監(jiān)督

財政支出績效是否合理、資金使用是否恰當(dāng)，取決于監(jiān)督理念與方法是否有效。因此，在加強財政支出績效監(jiān)督過程中，一方面要樹立全員監(jiān)督的意識;另一方面應(yīng)該選擇合適的監(jiān)督方法，有效組織績效監(jiān)督工作順利實施[4]。具體而言，可以從以下3個方面完善。首先，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)監(jiān)督觀念，明確財政支出績效監(jiān)督工作對于資金合理使用、項目合理實施的重要作用，加大宣傳教育，廣泛宣傳財政部門權(quán)力的正確使用，通過內(nèi)網(wǎng)宣傳、組織講座等形式引導(dǎo)員工正確的權(quán)力觀念、資金管理觀念，從根本上約束權(quán)力濫用，使內(nèi)部控制觀念深入民心，規(guī)避財政支出不合理等風(fēng)險。其次，加強法規(guī)制度建設(shè)，將財政支出預(yù)算及資金的使用明確化、法制化，在制度上降低財政支出發(fā)生的風(fēng)險概率。最后，科學(xué)實施監(jiān)督工作，重視預(yù)算工作。預(yù)算工作本質(zhì)上是為績效監(jiān)督服務(wù)的，通過預(yù)算，可以對比資金使用的偏差，確定財政支出績效情況。在績效監(jiān)督方法的選擇上，應(yīng)根據(jù)項目特點選擇合適的方法，不應(yīng)采取“一刀切”的方式，如成本收益法、最小成本法、歷史最小法等，都被應(yīng)納入績效衡量范圍。需要注意的是，由于財政支出績效衡量趨向于效益性，在監(jiān)督過程中應(yīng)構(gòu)建完善的評價機制，建立多行業(yè)、多層次的評價體系，引入專家進(jìn)行績效評價，保證評價結(jié)果客觀、有效。

3.2.3?全面衡量績效，積極轉(zhuǎn)化成果

財政支出績效的優(yōu)化效果依賴于績效衡量的全面性與有效性，因此，在績效監(jiān)督工作中，一方面應(yīng)注重績效衡量的全面性;另一方面應(yīng)注重績效監(jiān)督成果的應(yīng)用與優(yōu)化。首先，應(yīng)收集全面資料進(jìn)行自查、項目資料應(yīng)包括直接效益與間接效益，在監(jiān)督檢查之前讓各個項目部門進(jìn)行自查、內(nèi)控測試檢查，為績效檢查奠定基礎(chǔ)。其次，全面衡量項目績效，經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益并重，不僅關(guān)注項目的短期情況，還應(yīng)關(guān)注項目的長遠(yuǎn)發(fā)展，給項目正確的評價。再次，在監(jiān)督評價完成后，積極利用監(jiān)督成果進(jìn)行轉(zhuǎn)化。一方面將項目的實施情況、績效監(jiān)督成果反饋給管理者，管理者根據(jù)信息結(jié)合專家意見提出建議和措施;另一方面，根據(jù)項目經(jīng)驗提煉綜合指標(biāo)，作為下一年度的預(yù)算指標(biāo)的重要參考。最后，建立監(jiān)督回訪機制，根據(jù)項目出現(xiàn)的績效監(jiān)督問題定期進(jìn)行回訪，看有無整改措施、措施是否到位等，保證財政支出績效監(jiān)督結(jié)果充分利用。需要注意的是，在整體的財政支出績效監(jiān)督流程中，必須確定合適的績效監(jiān)督目標(biāo)，并且落實目標(biāo)管理制度。在制定績效監(jiān)督目標(biāo)時，應(yīng)秉持“完善財政管理、保障資金效益”原則，立足于人民群眾的根本利益，切實落實主體責(zé)任。在目標(biāo)管理制度設(shè)置上，管理層、項目人員、專家、監(jiān)督人員應(yīng)職責(zé)明確，根據(jù)設(shè)置的監(jiān)督目標(biāo)進(jìn)行自我控制、自我管理，進(jìn)而實現(xiàn)整體的績效監(jiān)督目標(biāo)。

4?結(jié)語

財政支出績效監(jiān)督是檢驗財政支出使用合理性與有效性的重要流程，也是保障國家資金合理利用，規(guī)避國家資產(chǎn)流失的重要舉措。本文通過分析財政支出特點與績效監(jiān)督的原則，提出了針對財政支出績效監(jiān)督的優(yōu)化措施。本文認(rèn)為，要想從而根本上提升監(jiān)督質(zhì)量，必須從理念、方法、流程等環(huán)節(jié)予以革新，并引入現(xiàn)代化的信息管理手段，以此保障財政支出績效監(jiān)督的有效性與先進(jìn)性。

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