陳思靜 石 悅

1 我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法的統(tǒng)計(jì)與梳理

自2015年《立法法》修訂后，為避免284個(gè)“設(shè)區(qū)的市”濫用地方立法權(quán)，其立法事項(xiàng)范圍被嚴(yán)格限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等[1]，欠缺對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理事項(xiàng)設(shè)定地方立法的可能性，故不在討論之列。此處主要將各省、自治區(qū)、直轄市在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)所依據(jù)的省級(jí)地方立法作以統(tǒng)計(jì)和分析。

我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市現(xiàn)有的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法共計(jì)22部，其中僅有《廣東省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》和2020年北京、天津、上海及2021年遼寧新發(fā)布的地方立法是由當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)通過(guò)并發(fā)布的地方性法規(guī)，其余17部均為各省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)布的政府規(guī)章。此外，相關(guān)立法的發(fā)布時(shí)間多集中在2003年或之后一年內(nèi)，可見(jiàn)2003年“非典”疫情的暴發(fā)對(duì)各地公共衛(wèi)生應(yīng)急管理立法需求的影響極大，正如2020年受到新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎疫情”)影響，北京、天津等地出臺(tái)了相應(yīng)的地方性法規(guī)，2003年的《浙江省突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防與應(yīng)急辦法》《河南省實(shí)施〈突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例〉辦法》得以被2020年的《浙江省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》《河南省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》取代，均是法律滯后性的體現(xiàn)。還可以看出，僅有4部早年出臺(tái)的地方立法分別在2010年、2011年、2016年和2020年獲以修訂，剩余12部自發(fā)布以來(lái)再未修訂。值得一提的是，享有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的深圳市人大常委會(huì)于2020年10月1日發(fā)布實(shí)施了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，對(duì)之后各地發(fā)布或修訂相關(guān)地方立法具有重要的參考意義。見(jiàn)表1。

表1 我國(guó)各省(直轄市/自治區(qū))現(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法

1.2 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)

1.2.1 北京突出專業(yè)科技創(chuàng)新作用

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)中，北京作為首都城市極大地發(fā)揮了科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的先驅(qū)作用?！侗本┦型话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)傳染病預(yù)防控制技術(shù)能力、基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，建立醫(yī)院、疾病防控機(jī)構(gòu)、第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合協(xié)作機(jī)制，并開(kāi)創(chuàng)了“落實(shí)屬地、部門、單位和個(gè)人”四方責(zé)任制、首席公共衛(wèi)生專家制度等科學(xué)高效的應(yīng)對(duì)機(jī)制，呼吁“充分發(fā)揮中醫(yī)藥的醫(yī)療防治作用”，等等?！翱茖W(xué)迎戰(zhàn)”的思維是這個(gè)中心城市的特色和擔(dān)當(dāng)，以科技、制度研發(fā)為支點(diǎn)的高效防控聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)工作搶得先機(jī)。

1.2.2 天津突出現(xiàn)代行政管理理念

作為新冠肺炎疫情暴發(fā)后我國(guó)第一部公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方性法規(guī)，《天津市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理辦法》結(jié)合此次疫情防控經(jīng)歷和各地的先進(jìn)應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)確立了“聯(lián)防聯(lián)控，群防群治”的應(yīng)對(duì)原則，將“始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”的指示寫入法規(guī)之中，并率先提出防控工作要“充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)”，以提升監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的綜合評(píng)價(jià)水平。其中有關(guān)現(xiàn)代科技管理理念的內(nèi)容為之后各省相關(guān)立法提供了重要思路。

1.2.3 上海突出健康生活環(huán)境建設(shè)

無(wú)論是建立“一網(wǎng)統(tǒng)管”的公共衛(wèi)生安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)，還是健全“一網(wǎng)通辦”的政務(wù)服務(wù)線上平臺(tái)，均可見(jiàn)《上海市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理?xiàng)l例》以人為本、以市民生活為中心的“入微式”規(guī)劃。條例中以公共場(chǎng)所、城鄉(xiāng)人居兩類健康環(huán)境的建設(shè)為目標(biāo)，不僅呼吁市民養(yǎng)成“勤洗手、分餐、使用公筷公勺、不食用野味”等個(gè)人生活習(xí)慣，還明確規(guī)定市民“在呼吸道傳染病流行期間”須按照要求佩戴口罩、“保持社交距離”，并要求餐飲服務(wù)行業(yè)提供公筷公勺、餐飲行業(yè)主管部門制定“分餐制服務(wù)規(guī)范”。上海市鼓勵(lì)各級(jí)政府部門“加強(qiáng)公共衛(wèi)生環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，推廣綠色環(huán)保、健康文明的生活方式，甚至引導(dǎo)公民養(yǎng)成“依法履行寵物免疫接種等義務(wù)”的文明飼養(yǎng)習(xí)慣，旨在阻斷一切病毒發(fā)源和傳播途徑，將預(yù)防工作做到極致。

1.2.4 河北突出立法的人文精神

不少新訂立的地方立法中均存在人文價(jià)值的體現(xiàn)，如《浙江省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》指出“任何單位和個(gè)人不得歧視突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作人員、傳染病患者、病原攜帶者、疑似患者及其密切接觸者和家屬”，上海市也規(guī)定“不得歧視來(lái)自或者途經(jīng)疫區(qū)、疫情高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的人員”，這是除隱私權(quán)外，在地方立法中為數(shù)不多的注重人格權(quán)利保障的規(guī)定。對(duì)此，2003年發(fā)布的《河北省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急實(shí)施辦法》第五條中，明確要求當(dāng)?shù)卣鞴懿块T對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生人員的家屬給予必要的幫助，更全面地體現(xiàn)了對(duì)防控工作人員生活與家庭的真摯關(guān)懷。

1.2.5 深圳突出對(duì)防控經(jīng)驗(yàn)的整合固化

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》將國(guó)務(wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)條例》(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院《條例》”)內(nèi)容作以細(xì)化并延伸，不僅將“一般規(guī)定”和四種不同突發(fā)公共衛(wèi)生事件類型的應(yīng)急處置規(guī)定分列于五個(gè)小節(jié)中，還開(kāi)創(chuàng)性設(shè)立“應(yīng)急物資儲(chǔ)備與供應(yīng)”“聯(lián)防聯(lián)控與基層治理”等新章節(jié)。深圳市充分吸取新冠肺炎疫情期間物資調(diào)配、私權(quán)保障、隔離工作、“吹哨人”保護(hù)等經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，鼓勵(lì)各級(jí)人民政府“建立食物儲(chǔ)備和生產(chǎn)能力儲(chǔ)備等多種形式相結(jié)合的應(yīng)急物資儲(chǔ)備機(jī)制”，規(guī)定對(duì)被征用物品的單位或個(gè)人發(fā)出憑證并給予補(bǔ)償，將聯(lián)防聯(lián)控工作細(xì)化至社區(qū)基層組織，并呼吁通過(guò)“公共衛(wèi)生熱線、互聯(lián)網(wǎng)政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體”等多種新興途徑實(shí)現(xiàn)應(yīng)急報(bào)告制度。

2 我國(guó)現(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法的問(wèn)題與缺陷

2.1 多地專項(xiàng)地方立法空白

除港、澳、臺(tái)地區(qū)外，全國(guó)32個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃僅有表1所示22部地方立法，且地方性法規(guī)只占其中23%，其余均為地方政府規(guī)章，遠(yuǎn)不及法規(guī)的權(quán)威性和社會(huì)效力。目前，送審重慶市人大的《重慶市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例(草案)》正處于征求意見(jiàn)階段，而黑龍江、福建、武漢、貴州、甘肅、青海、寧夏、西藏、新疆等地有關(guān)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的地方立法仍處于空白狀態(tài)，這些地區(qū)多是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后由省(直轄市/自治區(qū))人民政府出臺(tái)應(yīng)急預(yù)案等規(guī)范性文件，或?qū)⒓膊》揽?、突發(fā)事件應(yīng)急管理等內(nèi)容在有關(guān)公共衛(wèi)生服務(wù)的地方性法規(guī)中一筆帶過(guò)。如2016年施行的《寧夏回族自治區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)促進(jìn)條例》中，就只對(duì)傳染病防控和宣教做了原則性規(guī)定，且僅在第七條中概括指出應(yīng)當(dāng)建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急救治體系、綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和監(jiān)測(cè)預(yù)警制度，制定預(yù)案并加強(qiáng)應(yīng)急救治培訓(xùn)、演練等，未再另作詳細(xì)規(guī)劃。

2.2 年久失修難符時(shí)代需求

從表1可知，除2020年之后最新發(fā)布地方立法外，長(zhǎng)達(dá)15年以上未做修訂的“高齡”法規(guī)、規(guī)章竟占比達(dá)54.5%；而在曾經(jīng)修訂過(guò)的地方政府規(guī)章中，修訂時(shí)間已達(dá)8年～10年的則占50%。由此可見(jiàn)，大半的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方性法規(guī)和政府規(guī)章已因年代久遠(yuǎn)，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前國(guó)情發(fā)展，無(wú)法迎合新時(shí)代的法治需求。例如，新冠肺炎疫情初期，除國(guó)家集中調(diào)配的物資外，社會(huì)捐贈(zèng)途徑也被激活，國(guó)內(nèi)外組織及個(gè)人的捐贈(zèng)熱情空前高漲，大量生活、醫(yī)療物資紛至疫區(qū)，解決燃眉之急的同時(shí)也帶來(lái)繁重的管理負(fù)擔(dān)，耗費(fèi)大量人力、物力及時(shí)間成本，甚至出現(xiàn)“捐助無(wú)門”的亂象。我國(guó)對(duì)捐贈(zèng)物資的處置規(guī)定散見(jiàn)于《紅十字法》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等法律中，各地方對(duì)于同一時(shí)期接收的多途徑、多種類、數(shù)量龐大的捐贈(zèng)物品，缺乏具體、有序的管理和分配規(guī)定。又如，疫情期間各地紛紛開(kāi)啟公共數(shù)據(jù)平臺(tái)和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)數(shù)據(jù)共享機(jī)制的建設(shè)，但舊法中缺少對(duì)此類“智能防控”途徑的提及和規(guī)制，為實(shí)現(xiàn)程序合法原則埋下隱患。再如，“全民參與”的防控要求已因社區(qū)生活環(huán)境的變化發(fā)生了改變，除行政部門及居委會(huì)外，物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主委員會(huì)等組織亦可依法配合執(zhí)行部分應(yīng)急管理措施。

國(guó)家時(shí)刻關(guān)注立法的時(shí)代性問(wèn)題，法律體系必須隨著時(shí)代發(fā)展而發(fā)展[2]，法律亦要隨著實(shí)踐發(fā)展而發(fā)展[3]。新時(shí)代人們對(duì)法治保障的需求已被提升到一個(gè)前所未有的全新高度，現(xiàn)代社會(huì)基本和諧穩(wěn)定的發(fā)展使得立法工作中民本思想的指導(dǎo)作用逐步放大，將當(dāng)代立法規(guī)制的側(cè)重點(diǎn)由“秩序維護(hù)”逐漸向“人權(quán)保障”推進(jìn)，人性化、公益化等新理念得以成為一部法案優(yōu)質(zhì)與否的參考標(biāo)的。而陳規(guī)舊法如同廢法，不僅無(wú)法繼續(xù)發(fā)揮作用，甚至可能阻礙法治社會(huì)的有序發(fā)展，需做及時(shí)的法律清理。

2.3 精謹(jǐn)不足降低可操作性

表述明晰、用語(yǔ)嚴(yán)謹(jǐn)是立法工作的重中之重，法律法規(guī)中對(duì)尚未發(fā)生但可能發(fā)生的事物類型，應(yīng)作盡可能地列舉以確保其可實(shí)行性。例如，隨著工業(yè)、生物技術(shù)水平的發(fā)展，近年來(lái)公共衛(wèi)生領(lǐng)域逐步認(rèn)識(shí)到了傳染病菌種毒種丟失、重大化學(xué)毒物污染等事件的突發(fā)性、易發(fā)性以及傳播迅猛的特性對(duì)公眾健康的嚴(yán)重影響，而早期受國(guó)務(wù)院《條例》指導(dǎo)制定的地方立法中，對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件類型的列舉僅限重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食品安全事故、重大職業(yè)中毒四類，雖用“其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件”作為兜底，但在現(xiàn)今人類生存環(huán)境愈發(fā)復(fù)雜的背景下，不完全的列舉明顯縮小了應(yīng)急管理的應(yīng)對(duì)范圍，壓縮了依法行政的操作可能。再如，安徽、遼寧等多地政府規(guī)章中尚無(wú)突發(fā)公共衛(wèi)生事件等級(jí)劃分，有違立法體系的完整性和上下文的連貫性。

承擔(dān)“上位法”角色的法律、行政法規(guī)在制定工作中，對(duì)于地方行政管理事務(wù)相關(guān)問(wèn)題宜粗不宜細(xì)，留給地方立法足夠的發(fā)展空間，展現(xiàn)了我國(guó)法制體系極大的包容性。與之相對(duì)的，地方立法在管理范圍及程序等細(xì)節(jié)方面要對(duì)每一句表述負(fù)責(zé)到底，擅以授權(quán)性規(guī)范細(xì)化行政機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍、以準(zhǔn)用性規(guī)范做好法律指引工作。

2.4 內(nèi)容重復(fù)欠缺地方特色

需要明確的是，地方立法須遵循中央法治精神不等于可以直接抄襲上位法的內(nèi)容。縱觀現(xiàn)有的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法，多半大面積照搬、復(fù)制國(guó)務(wù)院《條例》中的主要內(nèi)容，尤其對(duì)于涉及具體行政事務(wù)的規(guī)定，少有凸顯地方行政風(fēng)格的創(chuàng)新舉措，并未達(dá)到地方立法“貼合本地實(shí)際”的特點(diǎn)要求。例如，海南、遼寧等地的應(yīng)急管理規(guī)定中指出，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件需遵循“預(yù)防為主、常備不懈”的方針，貫徹“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“分級(jí)負(fù)責(zé)”等原則，這與國(guó)務(wù)院《條例》中的相關(guān)規(guī)定如出一轍。當(dāng)然，這種情況的主要原因是大多數(shù)相關(guān)地方立法均是政府規(guī)章，內(nèi)容受到上位法局限較大；而地方性法規(guī)的訂立則允許遵循一定的先行性、獨(dú)創(chuàng)性原則，在不抵觸上位法的情況下對(duì)關(guān)乎當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的特色規(guī)定可不必過(guò)于保守。

3 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法的完善路徑

3.1 價(jià)值路徑

3.1.1 突出“以人民健康為中心”的價(jià)值追求

《尚書》有云，“民惟邦本，本固邦寧”?！耙匀蕿楸尽钡娜寮椅幕乾F(xiàn)代中國(guó)治國(guó)理政的重要思想溯源，對(duì)其“民生至上”理念的繼承，奠定了我國(guó)國(guó)家政策始終“關(guān)心人民疾苦”的思想根基[4]。在我國(guó)社會(huì)眾多發(fā)展領(lǐng)域中，公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)作為直接關(guān)系到民眾健康的公共事業(yè)，一直是關(guān)乎民生發(fā)展之“健康中國(guó)戰(zhàn)略”的重要支點(diǎn)。堅(jiān)持以人民為中心是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的本質(zhì)要求，具體體現(xiàn)為保障公民基本權(quán)利，把人民的生命權(quán)和健康權(quán)放在全面依法治國(guó)各項(xiàng)工作的中心位置[5]。這正與公共衛(wèi)生事業(yè)“延長(zhǎng)壽命、預(yù)防疾病、促進(jìn)民眾身心健康”的發(fā)展目的相契合。民生是公共衛(wèi)生法治萌發(fā)的搖籃，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律體系的“人民性”天然地更為凸顯。

從法治關(guān)系客體論來(lái)看，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律制度的客體主要是民眾的生命利益和健康利益，因此在疫情防控等特殊情境下，為保障生命健康利益，立法可在合理范圍內(nèi)對(duì)其他人權(quán)和公共利益進(jìn)行一定限縮，對(duì)國(guó)家承擔(dān)的相應(yīng)人權(quán)保障義務(wù)予以一定程度的克減[6]，“生命健康權(quán)至上”將作為相關(guān)立法中解決權(quán)利沖突問(wèn)題的基本原則。從法治關(guān)系主體論來(lái)看，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律制度的主體主要為行政職能部門和人民群眾，然而由于公共衛(wèi)生的服務(wù)內(nèi)容面向每一位公民，主體的“人民性”實(shí)質(zhì)上也覆蓋到了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的個(gè)人。與其他行政管理法律制度相比，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律制度對(duì)民眾配合度的要求空前的高，從應(yīng)急準(zhǔn)備到調(diào)查、報(bào)告，再到應(yīng)急處置、保障、究責(zé)等各個(gè)環(huán)節(jié)，都與民眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，這就需要各組織和個(gè)人在享受公共衛(wèi)生服務(wù)等社會(huì)權(quán)利的同時(shí)，充分發(fā)揮主人翁精神[7]，自發(fā)、自主、自覺(jué)地投入到公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法制建設(shè)之中。由此，從程序和內(nèi)容兩個(gè)方面特別注重公眾參與，是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理立法工作的重要特征。將公共衛(wèi)生法治領(lǐng)域發(fā)展為廣泛推動(dòng)人民群眾參與社會(huì)治理的主要陣地，有利于提高相關(guān)立法的接受度和關(guān)注度，亦是體現(xiàn)人民在社會(huì)決策事務(wù)中主體地位的關(guān)鍵舉措。

3.1.2 國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值理念

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中，對(duì)“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”作出了具體指示，首次提出“加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法”的要求。中共中央于2021年1月印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025)》中則進(jìn)一步指出，要“加強(qiáng)疫情防控相關(guān)立法和配套制度建設(shè)”，“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法律體系”，同時(shí)明確應(yīng)“加強(qiáng)地方立法工作”。

法治建設(shè)的不斷推進(jìn)給享有立法權(quán)的各地人大及政府機(jī)關(guān)提出了新的要求，即依照《立法法》和各地的地方立法條例規(guī)定，在國(guó)務(wù)院《條例》等上位法的指導(dǎo)下，訂立符合地方行政管理特色、迎合新時(shí)代需求的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法。以科學(xué)立法支持地方公共衛(wèi)生應(yīng)急管理制度建設(shè)，就是從強(qiáng)化治理手段的角度促使不同的應(yīng)急管理模式更好地發(fā)揮現(xiàn)實(shí)社會(huì)效能，凸顯法治價(jià)值：一方面，各地公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的法制化，本身極大程度地填充、細(xì)化、穩(wěn)固了我國(guó)的公共衛(wèi)生法律規(guī)范體系，達(dá)到助力建設(shè)國(guó)家治理體系的效果；另一方面，地方立法具有針對(duì)性、實(shí)效性和創(chuàng)造性等優(yōu)勢(shì)，是區(qū)域法治建設(shè)的主要途徑，全國(guó)各地區(qū)能夠依法以既有的、明確的、科學(xué)的、高效的手段措施從容應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件，則是實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

3.2 宏觀路徑

3.2.1 選擇適宜的立法形式

地方立法作為國(guó)家立法的重要組成部分，具有貼合本地實(shí)際歷史傳統(tǒng)、民情風(fēng)俗、經(jīng)濟(jì)水平、法制環(huán)境、地理資源、人文背景的優(yōu)勢(shì)，不僅能對(duì)已有法律法規(guī)查缺補(bǔ)漏，而且在本地區(qū)具有更強(qiáng)的可操作性[8]。廣義的地方立法包括地方性法規(guī)和政府規(guī)章，二者皆是我國(guó)一元多層次、中央分權(quán)于地方的立法體制之產(chǎn)物。不同之處在于，地方性法規(guī)的制定是國(guó)家立法權(quán)在地方的體現(xiàn)，從屬于中央立法，在法院審判中可作為審判依據(jù)，在不抵觸憲法、法律的前提下，能夠獨(dú)立、自主地先行創(chuàng)設(shè)部分實(shí)體性權(quán)利和義務(wù)，內(nèi)容關(guān)乎政治、經(jīng)濟(jì)、文化等重要事項(xiàng)，注重長(zhǎng)遠(yuǎn)性和全局性；而政府規(guī)章的制定屬于抽象行政行為，主要用以對(duì)上位法的施行作細(xì)則化配套規(guī)定，內(nèi)容側(cè)重于規(guī)范行政措施和程序，具有實(shí)效性、臨時(shí)性、局部性等特點(diǎn)，一般沒(méi)有創(chuàng)設(shè)性內(nèi)容[9]。政府規(guī)章不在狹義的“法”的范疇之列，在司法活動(dòng)中僅能作為參考適用，效力遠(yuǎn)不及地方性法規(guī)。新時(shí)代的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理手段趨于多樣化、科技化，管理主體和對(duì)象范圍也因此發(fā)生輕微變化，若將這些新興概念、事項(xiàng)、措施加入立法，必定伴隨實(shí)體權(quán)利和義務(wù)的創(chuàng)設(shè)和縮減?？梢钥闯?，省(直轄市/自治區(qū))人大及其常委會(huì)對(duì)于地方性法規(guī)的制定權(quán)接近完整的“立法權(quán)”定義，是中央留給地方政治特色發(fā)展空間的重要體現(xiàn)，承擔(dān)著填補(bǔ)上位法漏洞、試行創(chuàng)新政策的責(zé)任，故更加適宜用于對(duì)地方公共衛(wèi)生應(yīng)急管理事務(wù)作出規(guī)范。

3.2.2 吸收地方法治實(shí)踐成果

《立法法》第八十二條中規(guī)定：“規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)?！钡胤椒ㄖ螌?shí)踐成果包含著該行政區(qū)域內(nèi)民眾對(duì)各類行政管理事項(xiàng)的慣性思維，也暗含了無(wú)數(shù)次改進(jìn)和磨合的寶貴經(jīng)驗(yàn)，是公民對(duì)規(guī)范內(nèi)容高接受度的直接體現(xiàn)，具有難以替代的參考價(jià)值。回看表1，17部地方政府規(guī)章中就有16部實(shí)施時(shí)間已超十五年，地方立法陳舊的同時(shí)卻也看出這些地區(qū)的立法資源豐富、基礎(chǔ)扎實(shí)。對(duì)于實(shí)施多年、較為成熟的規(guī)章或預(yù)案等規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)適時(shí)考慮修入法規(guī)，保證真正好用的基層管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及時(shí)“入編”，精簡(jiǎn)、更新我國(guó)法制體系，給予公民更加權(quán)威、穩(wěn)定的法律指引。

各地行政主管部門通過(guò)此次新冠肺炎疫情防控工作，也積累了不少前所未有的新經(jīng)驗(yàn)、新措施，其中符合社會(huì)主義法治思想、適宜長(zhǎng)久發(fā)展的部分可以修入地方性法規(guī)中繼續(xù)發(fā)揮其作用，使公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)更易做到一呼百應(yīng)。例如，突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作分秒必爭(zhēng)，行政職能部門接到可能發(fā)生相關(guān)情況的報(bào)告之后，需進(jìn)行調(diào)查核實(shí)和初步的評(píng)估分析后再層報(bào)上級(jí)，各地方立法可以在此處明確，相關(guān)職能部門在等待上級(jí)批示期間，必須同時(shí)對(duì)已初步核實(shí)的公共衛(wèi)生事件采取基礎(chǔ)緊急措施，對(duì)于因誤報(bào)誤核而耽誤生產(chǎn)生活的情形，能夠給出合理解釋的，上級(jí)部門不予追責(zé)；在有條件的情況下，地方立法中規(guī)定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件上報(bào)時(shí)間，可小于國(guó)務(wù)院“2小時(shí)”的時(shí)限規(guī)定，為上級(jí)部門作出反應(yīng)爭(zhēng)取寶貴時(shí)間。

3.2.3 遵循地方特色立法原則

地方立法獨(dú)特的規(guī)范功能主要體現(xiàn)在“立法變通”和“漏洞補(bǔ)充”等方面[10]。我國(guó)人口眾多、幅員遼闊，行政、司法實(shí)踐中不可預(yù)見(jiàn)的情況多如牛毛，加之法律天然的滯后性，立法機(jī)關(guān)的原則性規(guī)定往往無(wú)法關(guān)照到各地城市建設(shè)和鄉(xiāng)村振興中的實(shí)際問(wèn)題。對(duì)此，《立法法》中明確了以地方立法精細(xì)化補(bǔ)充我國(guó)法制體系“漏洞”的要求，地方特色原則是立法多元化要求的重要載體。目前，幾乎每部老舊的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法都在大面積照搬國(guó)務(wù)院《條例》內(nèi)容，成為“為了立法而立法”的“政績(jī)思維”產(chǎn)物，當(dāng)?shù)鼐用窈托姓C(jī)關(guān)都會(huì)更傾向于查閱、遵從與之相似的上位法規(guī)定，造成其出臺(tái)后就被“束之高閣”的形式主義現(xiàn)象。

地方性法規(guī)的實(shí)用性是確保社會(huì)作用達(dá)成的先決條件，精細(xì)化的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法支持加入各地方特色管理工作原則，或創(chuàng)設(shè)在當(dāng)?shù)匦兄行У膽?yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，或直接在立法中提及具有特殊地勢(shì)、環(huán)境之地區(qū)的特別管理手段等，特色內(nèi)容應(yīng)占到不少于30%的比重。如海南省一類沿海地區(qū)的省市，與甘肅省一類內(nèi)陸地區(qū)的省市因地勢(shì)氣候、居住環(huán)境不同，可能遭遇的公共衛(wèi)生事件種類也隨之不同，故在沿海地區(qū)的立法中可加入諸如突發(fā)公共衛(wèi)生事件的海上救助、因臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害引發(fā)的疫病傳播的預(yù)防等，而內(nèi)陸地區(qū)在立法中亦可對(duì)干旱、沙漠化等環(huán)境問(wèn)題可能引發(fā)的公共衛(wèi)生事件加以關(guān)注。地方立法的“法律責(zé)任”部分應(yīng)緊密結(jié)合各地方立法中有關(guān)執(zhí)行行政處罰、處分的具體規(guī)定，等等。

3.2.4 促進(jìn)公眾參與立法工作

立法程序正義是地方立法的道德基礎(chǔ)，它能夠限制和排除立法活動(dòng)中的“恣意因素”，并協(xié)調(diào)利益沖突[10]。理論上講，地方立法活動(dòng)中的起草工作通常是由地方人大專門委員會(huì)的法制工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但由于專業(yè)性局限，多數(shù)地方立法的起草工作實(shí)際上被授權(quán)給相關(guān)領(lǐng)域的政府職能部門完成，而法律并沒(méi)有明確將政府職能部門排除在地方立法主體之外[11]。在此過(guò)程中便衍生了職能部門法定權(quán)力的擴(kuò)大和關(guān)切自身利益的權(quán)力濫用。程序控權(quán)關(guān)乎人民正義，要時(shí)刻保證立法主體純潔性，壓制私益法律化，確保用之于民的法律自身真正“取之于民”。

公眾參與能夠有效控權(quán)、增強(qiáng)法治的透明度和社會(huì)公信度，除在地方立法中規(guī)定建立主體為街道辦、社區(qū)、村委會(huì)、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)等組織的基層治理機(jī)制外，還可以通過(guò)豐富起草主體的社會(huì)角色，對(duì)立法中的私利化傾向加以制衡。例如，加入真正代表人民利益的民間專家團(tuán)隊(duì)，選用高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)的法學(xué)研究學(xué)者及專家為草案的理論性、合法性、公平性把關(guān)，將審查審議中的難題在起草過(guò)程中先解決一部分。同時(shí)，還可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)多渠道鼓勵(lì)公眾參與立項(xiàng)會(huì)議，并對(duì)提出可取意見(jiàn)的公民給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。不僅如此，廣義的“公眾參與”還要求決策集團(tuán)中每個(gè)成員都要發(fā)揮作用、協(xié)調(diào)辦公，縣級(jí)人大及常委會(huì)等基層行政機(jī)關(guān)雖不是法定立法主體，也應(yīng)積極參與到立法輔助工作之中，在其轄區(qū)內(nèi)搜集整理基層相關(guān)單位立法意見(jiàn)、做好群眾宣傳工作，為上級(jí)機(jī)關(guān)立法制規(guī)鋪平道路。

3.3 微觀路徑

3.3.1 確立恰當(dāng)?shù)牡胤搅⒎Q

實(shí)務(wù)中，地方性法規(guī)多以“辦法”和“條例”命名?！稗k法”側(cè)重于體現(xiàn)行政管理的約束力，相比之下，從唐代陳子昂《上蜀川安危事》中的“天恩允此請(qǐng)，乞作條例括法”，到《宋史·神宗紀(jì)一》中“陳升之、王安石創(chuàng)置三司條例，議行新法”，再到清代龔自珍的《明良論四》“恐異日之破壞條例，將有甚焉者矣”，“條例”二字作為法律規(guī)范之稱謂，古已有之?！皸l例”之于“辦法”，類似法律之于行政法規(guī)，雖都是立法但“條例”內(nèi)容更強(qiáng)調(diào)實(shí)體性、體系性。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理關(guān)乎一方民眾健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等重要民生問(wèn)題，內(nèi)容涉及社會(huì)秩序的構(gòu)建和實(shí)體權(quán)利、義務(wù)的規(guī)范，故以“條例”命名更為妥貼。

3.3.2 創(chuàng)新章節(jié)架構(gòu)與內(nèi)容劃分

國(guó)務(wù)院《條例》的章節(jié)分布合理有序、體例明晰，符合科學(xué)立法原則，且首次明確了公共衛(wèi)生應(yīng)急管理立法的具體內(nèi)容至少應(yīng)涉及總則、預(yù)防工作、應(yīng)急準(zhǔn)備、報(bào)告制度、信息發(fā)布制度、應(yīng)急處置措施、法律責(zé)任等方面，在過(guò)去近二十年里作為傳統(tǒng)模式，對(duì)各地專項(xiàng)立法具有極大的參考價(jià)值，卻也因此導(dǎo)致大部分相關(guān)立法結(jié)構(gòu)相似、內(nèi)容雷同。而新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)陸續(xù)出臺(tái)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法，均根據(jù)具體內(nèi)容對(duì)章節(jié)架構(gòu)做了更為科學(xué)合理的劃分，形成了各具特色、細(xì)化分類的新模式。如圖1，以《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》為例，其亮點(diǎn)在于將“應(yīng)急物資儲(chǔ)備與供應(yīng)”從“應(yīng)急準(zhǔn)備”中分流出來(lái)，作出符合轄區(qū)管理特色的細(xì)化規(guī)定，并專門析出“聯(lián)防聯(lián)控與基層治理”一章，將基層群眾自治工作對(duì)抗擊疫情的突出成效作以經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，突出了法治中的人民主體地位。

地方特色原則的實(shí)現(xiàn)不僅在于具體措施的規(guī)定，也包含了地方立法的體例特色。各地方在探索新措施的同時(shí)，也應(yīng)在符合上位法規(guī)定的前提下，積極開(kāi)辟適應(yīng)當(dāng)?shù)刂卫頇C(jī)制的新章節(jié)架構(gòu)和內(nèi)容劃分模式。例如，國(guó)家實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)地區(qū)可在其公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法中，將“鄉(xiāng)村防控”和“城區(qū)防控”的相關(guān)內(nèi)容分章而列，強(qiáng)調(diào)適宜當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村治理的防控舉措。再如，新冠肺炎疫情期間，“吹哨人”制度的建立和保護(hù)再次引起社會(huì)大眾的關(guān)注，可從行政管理的角度將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)現(xiàn)途徑細(xì)分為主動(dòng)和被動(dòng)兩種方式，如圖1中“積極開(kāi)辟新的章節(jié)劃分模式”所示：(1)由行政職能部門主動(dòng)發(fā)掘，此為“監(jiān)測(cè)”制度；(2)由單位、組織及個(gè)人等行政管理對(duì)象多途徑上報(bào)給行政職能部門，此為“報(bào)告”制度，等等。

圖1 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法章節(jié)架構(gòu)示例圖

3.3.3 實(shí)現(xiàn)科技管理與人文精神并進(jìn)

各地在進(jìn)行地方性法規(guī)修訂工作時(shí)，應(yīng)積極借鑒其他省(直轄市/自治區(qū))市相關(guān)立法的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，將可用的、好用的規(guī)劃舉措進(jìn)行科學(xué)轉(zhuǎn)化，為己所用。例如，北京對(duì)防控機(jī)制的創(chuàng)新研發(fā)同樣可以作為首都城市以外地區(qū)的重要工作思路；積極開(kāi)發(fā)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代科技手段在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中的潛能，為國(guó)家建立靠譜的“云檔案”，助力“一鍵式”防控的實(shí)現(xiàn)；將各地方政府和行政管理機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)的微博、微信公眾號(hào)、移動(dòng)客戶端等政務(wù)新媒體作為法定的政府辦公、交流平臺(tái)，豐富全民參與建議、舉報(bào)、報(bào)告的途徑；各地公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需為無(wú)接觸測(cè)溫、醫(yī)療機(jī)器人等人工智能系統(tǒng)保留預(yù)算，以減輕人力損耗；將各地已近成熟運(yùn)行的大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)載入法規(guī)之中，如遼寧的“遼事通”，規(guī)定以此支持信息發(fā)布工作和監(jiān)測(cè)制度，持續(xù)跟進(jìn)各地人員流動(dòng)、健康狀況、疫苗接種情況等防控相關(guān)數(shù)據(jù)；各地建立“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”的線上政務(wù)平臺(tái)，使政務(wù)管理與服務(wù)在防控特殊時(shí)期亦能平穩(wěn)運(yùn)行，真正做到便民利民。

現(xiàn)代科技管理手段的運(yùn)用將大量信息暴露于互聯(lián)網(wǎng)之上，對(duì)公民的私權(quán)利保障發(fā)起了挑戰(zhàn)。于此，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法須嚴(yán)格遵從《憲法》《民法典》等上位法的價(jià)值取向和指導(dǎo)思想，保障公民自由平等的價(jià)值體現(xiàn)應(yīng)貫穿始終。例如，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控信息的發(fā)布制度，各行政職能部門對(duì)搜集到的傳染病病人、疑似傳染病病人及相關(guān)人員的健康、行程等個(gè)人隱私信息，須嚴(yán)守《民法典》第一千零三十九條之規(guī)定予以保密，并堅(jiān)持信息最小化采集的原則。同樣，這一時(shí)期平等主體間的侵權(quán)損害也應(yīng)被預(yù)見(jiàn)并妥善解決，如新冠肺炎疫情防控期間，互聯(lián)網(wǎng)上公民個(gè)人隱私信息泄露、侮辱謾罵、造謠傳謠、制造恐慌等事件時(shí)有發(fā)生，各地的整治措施也從最初的“深淺不一”到后來(lái)“絕不姑息”，逐步尋求到成熟統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)方式。一部法的人文性考量能夠直接影響民眾對(duì)其接受及認(rèn)可的程度，進(jìn)而影響到該法實(shí)施的高效性，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理相關(guān)立法應(yīng)在公民的健康權(quán)與人格權(quán)保護(hù)中盡力尋求平衡。

3.3.4 開(kāi)創(chuàng)應(yīng)急管理立法新思路

隨著互聯(lián)網(wǎng)科技的高速發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)的廣泛應(yīng)用，大數(shù)據(jù)信息共享成為近幾年來(lái)的熱點(diǎn)話題，并不失時(shí)機(jī)地被運(yùn)用在日常行政監(jiān)管工作中。例如，在疫情暴發(fā)等特殊時(shí)期通過(guò)移動(dòng)通訊設(shè)備對(duì)公民行程信息、健康信息的監(jiān)測(cè)；再如有全民隔離必要時(shí)，對(duì)停課學(xué)生予以網(wǎng)上授課甚至組織進(jìn)行網(wǎng)上測(cè)驗(yàn)；可在本地區(qū)建立心理危機(jī)干預(yù)協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)線上心理援助服務(wù)及時(shí)化解市民可能出現(xiàn)的心理問(wèn)題；也可將現(xiàn)今人盡皆知、人盡皆用的視頻聊天工具作為行政管理人員進(jìn)行遠(yuǎn)程排查、收集信息的法定方式之一。

但創(chuàng)新的立法思路亦有許多未知的問(wèn)題亟待解決：例如，對(duì)公民信息監(jiān)控的同時(shí)是否會(huì)越過(guò)觸及其隱私安全的“雷池”；網(wǎng)上教學(xué)及測(cè)驗(yàn)是否會(huì)產(chǎn)生新的舞弊方式進(jìn)而引發(fā)社會(huì)誠(chéng)信危機(jī)；市民大數(shù)據(jù)平臺(tái)的信息采集過(guò)程如何保證真實(shí)高效，又如何得到所有人的配合和理解；線上心理援助服務(wù)需要充足的心理咨詢?nèi)瞬刨Y源、合理的工作分配方式以及適用的線上服務(wù)系統(tǒng)加以支持；在各類應(yīng)用軟件被廣泛使用的今天，又如何保證視頻聊天的影像、內(nèi)容完全真實(shí)可靠?？梢?jiàn)，立法思路的開(kāi)拓不僅需要錦上添花的創(chuàng)造力、相對(duì)成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還需要考量其可能產(chǎn)生的負(fù)面影響和社會(huì)問(wèn)題，思辨其與所在法律體系的融合程度。