詹新宇 易泉映雪 劉皓月

內(nèi)容提要：旨在進(jìn)行分權(quán)激勵(lì)的政府層級(jí)改革，包括財(cái)政領(lǐng)域的“省直管縣”和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理領(lǐng)域的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”兩類?，F(xiàn)有文獻(xiàn)表明，這兩類改革顯著促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那么其經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)如何呢？本文采用雙重差分法（DID）實(shí)證探討了財(cái)政層級(jí)改革對(duì)我國(guó)縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，兩類改革對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量均有顯著提升作用；對(duì)于市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)，財(cái)政“省直管縣”改革對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量沒有顯著作用，而“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量則有顯著提升作用。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，政府層級(jí)改革將縣級(jí)政府與地級(jí)市政府在財(cái)權(quán)、事權(quán)上相對(duì)獨(dú)立開來，激勵(lì)各級(jí)地方政府基于自身地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高支出規(guī)模、完善政府職能而作用于本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量；分權(quán)時(shí)序研究表明，“省直管縣”實(shí)施先于“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和兩者同時(shí)并行的情形都能夠顯著提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。本文據(jù)此提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、引言與文獻(xiàn)綜述

新發(fā)展格局下，總量式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已然不能滿足人們的需求。黨的十九大報(bào)告明確指出我國(guó)須由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。片面地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度將導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，因此一個(gè)國(guó)家的發(fā)展不能僅靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來評(píng)估，應(yīng)將更好地滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要作為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)（高培勇，2019）。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是政府主導(dǎo)型，正處于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。政府層級(jí)改革對(duì)加快轉(zhuǎn)變我國(guó)未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、改善我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。理論上，我國(guó)1992 年開始實(shí)施的財(cái)政“省直管縣”改革是加大橫向管理幅度和減少縱向管理層級(jí)之間的權(quán)衡，降低了行政成本同時(shí)提高了行政效率。政府層級(jí)改革改變了各級(jí)政府間財(cái)政、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的權(quán)責(zé)，地方政府作為主要受體，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然受到影響。那么，政府層級(jí)改革在驅(qū)動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的同時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響程度及其影響方向又如何呢？

縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)于整個(gè)國(guó)家的發(fā)展繁榮具有舉足輕重的作用（文雁兵等，2020）。自秦朝以來，縣在我國(guó)政權(quán)結(jié)構(gòu)中始終處于連接城鄉(xiāng)、溝通條塊的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的交匯處，又是工業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)連接點(diǎn)。根據(jù)民政部官網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020 年7 月我國(guó)共有2845 個(gè)縣級(jí)行政單位，其面積占全國(guó)90%以上，人口占全國(guó)70%以上。在行政發(fā)包制下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)權(quán)責(zé)由中央向縣層層發(fā)包，導(dǎo)致縣級(jí)政府承擔(dān)著較多的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)責(zé)（Shue，1988）?，F(xiàn)有研究表明，財(cái)政“省直管縣”改革有利于緩解縣級(jí)財(cái)政困難，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（王小龍，2015）。然而，對(duì)于地級(jí)市政府而言，由于改革后不再參與縣級(jí)各類稅收分享和省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致其喪失部分財(cái)政來源，但仍被要求承擔(dān)改革前對(duì)縣進(jìn)行的各類專項(xiàng)補(bǔ)貼，因此財(cái)政“省直管縣”改革可能抽走地級(jí)市發(fā)展的“血液”，阻礙地級(jí)市城市化進(jìn)程。那么，在追求高質(zhì)量發(fā)展的過程中，當(dāng)前的政府層級(jí)改革是否提高了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量？當(dāng)?shù)丶?jí)市政府的部分財(cái)政權(quán)力和管理權(quán)力被剝奪時(shí)，是否會(huì)對(duì)市轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量產(chǎn)生不利影響？在此背景下，同時(shí)研究縣域經(jīng)濟(jì)和市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)于推動(dòng)我國(guó)政府層級(jí)建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義。

關(guān)于我國(guó)政府層級(jí)結(jié)構(gòu)變革的研究主要集中在兩個(gè)方面：一是政府層級(jí)結(jié)構(gòu)變革政策效應(yīng)評(píng)估。財(cái)政“省直管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”對(duì)市轄區(qū)和縣域經(jīng)濟(jì)影響不同，河南省直管縣改革政策顯著促進(jìn)了河南縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)的原動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)分權(quán)而不是財(cái)政分權(quán)（鄭新業(yè)，2011）。賈俊雪等（2011）認(rèn)為省直管縣財(cái)政體制改革對(duì)財(cái)政自給能力的增強(qiáng)并沒有效果，實(shí)際上并沒有顯著改變縣級(jí)財(cái)政狀況。才國(guó)偉等（2011）發(fā)現(xiàn)改革甚至可能會(huì)使得周邊縣市利益受損。改革后雖然基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出擴(kuò)大，教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等民生性支出卻出現(xiàn)了不同程度的下降（陳思霞、盧盛峰，2014）。二是研究政府層級(jí)結(jié)構(gòu)變革下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的區(qū)域異質(zhì)性。我國(guó)目前的財(cái)政分權(quán)會(huì)推進(jìn)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，會(huì)促使政策制定偏向投資開發(fā)城市，忽略農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品供給事項(xiàng)（遲誠(chéng)、馬萬里，2015）。

現(xiàn)有文獻(xiàn)還聚焦于研究影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的因素。既有研究對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量是一個(gè)維度眾多且具有豐富內(nèi)涵的概念已達(dá)成共識(shí)，其內(nèi)容大體上包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)充分性、經(jīng)濟(jì)效率、生態(tài)環(huán)境代價(jià)、人力資本等方面（魏婕、許璐，2016；王文文，2019）。研究認(rèn)為資源的可持續(xù)利用（譚崇臺(tái)，2014）、優(yōu)質(zhì)的環(huán)境（黃茂興、林壽富，2013）是支撐經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的重要保證。另外，一方面，專利質(zhì)量（孟猛猛等，2021）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)（史丹，2020）、地方政府公共支出結(jié)構(gòu)（儲(chǔ)德銀等，2020）、勞動(dòng)力供給和城鎮(zhèn)化水平（王淑英等，2021）均能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；另一方面，稅收競(jìng)爭(zhēng)（李愷、上官緒明，2021）、政府干預(yù)（王淑英等，2021）均對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量產(chǎn)生了顯著的抑制效應(yīng)。此外，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)需要金融業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的配套支撐（喬敏健、馬文秀，2020），同時(shí)需要將重心放在民生建設(shè)，側(cè)重于縮小城鄉(xiāng)差距（宋明順等，2015）。

縱觀既有研究文獻(xiàn)，盡管有大量學(xué)者從多樣化的角度探索了政府層級(jí)結(jié)構(gòu)變革對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面產(chǎn)生的復(fù)雜影響，但其中大多是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和規(guī)模的研究?；诖耍疚膶?duì)2000-2016 年我國(guó)縣域和市轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量分別進(jìn)行測(cè)算，以縱向政府層級(jí)為分析視角，實(shí)證研究政府層級(jí)改革對(duì)我國(guó)縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響。本文可能的創(chuàng)新體現(xiàn)在：第一，研究視角上，嘗試同時(shí)從縣域和市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)視角出發(fā)，將政府層級(jí)結(jié)構(gòu)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量置于同一理論分析框架下進(jìn)行實(shí)證分析，拓寬了研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的視閾。第二，豐富了政府層級(jí)改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)的研究。本文通過實(shí)證分析，為更好地完善財(cái)稅體制，合理改革經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式貢獻(xiàn)微薄之力。第三，本文拓展了政府層級(jí)改革經(jīng)濟(jì)后果的文獻(xiàn)，為進(jìn)一步理解和推進(jìn)政府層級(jí)改革提供更多經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。本文同時(shí)收錄縣域及市轄區(qū)數(shù)據(jù)，對(duì)于政府層級(jí)改革涉及到的雙方政策效應(yīng)進(jìn)行綜合考慮、綜合評(píng)價(jià)，具有更加全面的效果。

本文剩余部分安排如下：第二部分為制度背景和理論假說；第三部分為數(shù)據(jù)說明與研究設(shè)計(jì)；第四部分展示了基礎(chǔ)回歸結(jié)果和異質(zhì)性、穩(wěn)健性分析；第五部分進(jìn)一步分析兩項(xiàng)改革的時(shí)序?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響以及改革對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的作用機(jī)制；第六部分是結(jié)論與政策建議。

二、制度背景與理論假說

（一）制度背景

1.政府層級(jí)改革

新中國(guó)成立初期，我國(guó)政府管理體制實(shí)行的是“中央—大區(qū)—省—（地區(qū)）—縣—區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）”，地區(qū)屬于省政府的派出機(jī)構(gòu)。1954 年國(guó)家撤除大區(qū)這一結(jié)構(gòu)，直接形成了“省—縣”的管理格局。1978 年之后，為了改變“地市并存”造成的機(jī)構(gòu)重疊、條塊分割、城鄉(xiāng)二元化的經(jīng)濟(jì)格局，以地市合并為主要形式的“市管縣”體制再度興起（張文君，2009）。截至2003 年底，全國(guó)除港、澳、臺(tái)、四個(gè)直轄市及海南省以外的27 個(gè)省和自治區(qū)，都普遍實(shí)行了“市管縣”體制，即“中央—省—地級(jí)市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級(jí)層級(jí)。行政管理模式上，地級(jí)市政府直接領(lǐng)導(dǎo)和管理縣級(jí)政府。財(cái)政分權(quán)上，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府擁有很大的主導(dǎo)權(quán)（Li et al.，2016）。而社會(huì)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)權(quán)責(zé)采取行政發(fā)包制，下級(jí)政府面臨較重的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事權(quán)，財(cái)政壓力被逐級(jí)轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府（Guo et al.，2016）。我國(guó)以五級(jí)政府為主的政府層級(jí)設(shè)置，在新中國(guó)成立初期對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府層級(jí)過多導(dǎo)致上傳下達(dá)效率低下，信息失真概率較高。此外，層級(jí)過多導(dǎo)致需要配備過量的政府人員，使得行政成本過高，政府工作相互推諉致使效率低下。同時(shí)，在委托—代理關(guān)系中，從理性選擇理論出發(fā)，政府也是一個(gè)理性經(jīng)紀(jì)人，其作為理性經(jīng)紀(jì)人的自利體質(zhì)無法避免，地級(jí)市政府在同時(shí)管轄區(qū)以及縣級(jí)政府時(shí)，更多地偏向市轄區(qū)，相對(duì)貧困的市不僅沒有能力幫助其管轄的縣，反而可能從縣攫取資源，以推動(dòng)其自身發(fā)展，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距更大。

2.“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”與“省直管縣”改革

財(cái)力向上集中、事權(quán)下放的政府層級(jí)管理體制，使得上下級(jí)政府間的權(quán)責(zé)不匹配，且在市、縣級(jí)政府間表現(xiàn)尤為明顯，出現(xiàn)“市壓縣”“漏斗效應(yīng)”等現(xiàn)象（Ma，2005）。例如，地級(jí)市政府通過行政權(quán)力把原縣級(jí)政府管轄的稅收貢獻(xiàn)度高的企業(yè)轉(zhuǎn)移到市轄區(qū)或把自身的支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給縣，并通過截取省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付等資金充實(shí)自身財(cái)政。自2002 年開始，浙江、湖北、廣東等省區(qū)逐步探索“省直管縣”的行政體制改革。這項(xiàng)改革政策實(shí)施的主要目的是由省直接管理試點(diǎn)縣，改革措施主要分為兩類：一是在經(jīng)濟(jì)管理上實(shí)施“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革；二是在財(cái)政體制上實(shí)施“省直管縣”改革。

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革是事權(quán)的下放，指將屬于市轄區(qū)的部分經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)限下放給縣級(jí)政府，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理方面達(dá)到“省直管縣”的方式。這一改革的核心內(nèi)容就是通過擴(kuò)大縣級(jí)政府的相關(guān)權(quán)力，使縣級(jí)政府具有更大的自主權(quán)，為實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理職能奠定基礎(chǔ)。權(quán)力直接下放到縣級(jí)，有助于減少管理層次，降低行政成本，提高管理效率，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)“駛?cè)敫咚侔l(fā)展的快車道”。

財(cái)政“省直管縣”相對(duì)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”則是財(cái)權(quán)的下放。財(cái)政“省直管縣”就是對(duì)于政府之間收支的劃分、預(yù)決算、轉(zhuǎn)移支付以及資金往來等方面，由省財(cái)政直接對(duì)接縣財(cái)政?！笆≈惫芸h”改革改變了地級(jí)市政府對(duì)于資金的總體管轄權(quán)，使得市縣之間不再有日常資金往來關(guān)系。一方面，改革減少了地級(jí)市政府對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行“截胡”的可能性，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置；另一方面，縣財(cái)政與省級(jí)財(cái)政直接對(duì)接，減少了信息不對(duì)稱，使得省級(jí)政府更加清楚地了解基層人民需求，在信息傳遞上減弱了轉(zhuǎn)移支付向城市偏移的傾向性。圖1 和圖2 分別描述了2003-2016 年實(shí)施省直管縣和不實(shí)施省直管縣的縣、市年平均財(cái)政收入的變化趨勢(shì)?？梢钥闯?，實(shí)施省直管縣改革的縣的財(cái)政收入高于未實(shí)施省直管縣的縣，實(shí)施省直管縣改革的市的財(cái)政收入低于未實(shí)施的市。另外，隨著省直管縣逐步推廣實(shí)施，實(shí)施地區(qū)和未實(shí)施地區(qū)財(cái)政收入差距越來越大。

圖1 “省直管縣”改革對(duì)縣年平均財(cái)政收入的影響

圖2 “省直管縣”改革對(duì)市年平均財(cái)政收入的影響

我國(guó)應(yīng)運(yùn)而生的財(cái)政“省直管縣”以及“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。一方面，配合中央政府打造服務(wù)型政府，提高公共服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；另一方面，通過改革減少地方政府層級(jí)，提高層級(jí)間溝通管理效率，減少行政資源的浪費(fèi)。這兩項(xiàng)政策的實(shí)施，使得縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)限擴(kuò)大、財(cái)政收入更充實(shí)，有利于“蛋糕”的做大，但是是否利于縣級(jí)“蛋糕”做得更好呢？才國(guó)偉、黃亮雄（2010）認(rèn)為不能籠統(tǒng)地?cái)喽ā笆≈惫芸h”的政策效應(yīng)。因此本文從縣域和市轄區(qū)兩個(gè)政策主體角度出發(fā)，實(shí)證檢驗(yàn)政府層級(jí)改革的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)，對(duì)綜合評(píng)判政府改革的效果更有意義。

（二）理論假說

財(cái)政“省直管縣”改變財(cái)政資源的使用和報(bào)告方式，使得縣級(jí)與省級(jí)直接溝通。對(duì)于縣而言，一方面，這項(xiàng)改革使地級(jí)市侵占縣域資源的可能性減弱，以此實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置；另一方面，縣財(cái)政與省級(jí)財(cái)政之間的直接聯(lián)系減少了信息的不對(duì)稱性，從而使省政府對(duì)基層人民的需求有了更清晰的認(rèn)識(shí)，在信息傳遞上減弱了轉(zhuǎn)移支付向城市偏移的趨勢(shì)。“省直管縣”改革賦予了直管縣更大的財(cái)政收支能力，能夠激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有利于促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)（王立勇、高玉胭，2018），從而可能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提升。對(duì)于市轄區(qū)而言，才國(guó)偉等（2011）認(rèn)為財(cái)政“縣財(cái)省管”改革減弱了地級(jí)市的財(cái)政收入能力，地級(jí)市可能會(huì)因此產(chǎn)生更大的財(cái)政赤字，進(jìn)而擴(kuò)大改革對(duì)市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的消極作用。據(jù)此，本文提出假說1：

假說1：財(cái)政“省直管縣”給予縣域更大財(cái)權(quán)，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提高，但與此同時(shí)，可能降低了市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”使得縣擁有更多的行政自主權(quán)，為完善縣一級(jí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理奠定基礎(chǔ)。權(quán)力直接下放到縣一級(jí)將使管理層次得到降低，行政成本下降，并提升政府管理效率。同時(shí)，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府官員傾向于采取更多市場(chǎng)激勵(lì)措施，繼而推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)展的“快車道”。因此，提出假說2：

假說2：“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”賦予縣級(jí)更多事權(quán)，強(qiáng)化各縣際橫向競(jìng)爭(zhēng)程度，激勵(lì)縣域政府“積極有為”，提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量；同時(shí)，地級(jí)市政府從“煩瑣”的縣域管理事務(wù)中“解放雙手”，更加關(guān)注自身發(fā)展，也可能提高市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）模型設(shè)定

本文利用2000-2016 年的縣級(jí)面板數(shù)據(jù)和市轄區(qū)面板數(shù)據(jù)計(jì)算的全要素生產(chǎn)率作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的重要指標(biāo)之一，再建立動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)回歸模型，采用雙重差分法進(jìn)行實(shí)證回歸，用以考察政府層級(jí)結(jié)構(gòu)變革對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響，并探索其影響機(jī)制。模型如下：

（二）變量說明

1.被解釋變量

被解釋變量為經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，用索洛余值法測(cè)得的全要素生產(chǎn)率來衡量。全要素生產(chǎn)率首次被列入黨的十九大報(bào)告用于衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。隨后，徐現(xiàn)祥等（2018）等創(chuàng)新性地將全要素生產(chǎn)率作為一個(gè)測(cè)度經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的新指標(biāo)，可見其對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量具有標(biāo)桿性的意義。目前主要有索洛余值法、主成分分析法和DEA 指數(shù)法等方法測(cè)算全要素生產(chǎn)率。由于本文的實(shí)證分析基于縣級(jí)和地級(jí)市層面的面板數(shù)據(jù)，在環(huán)境、能源和福利分配等數(shù)據(jù)的獲得性方面存在較大的挑戰(zhàn)，因此本文借鑒郭慶旺、賈俊雪（2005）采用索洛余值法來測(cè)算全要素生產(chǎn)率。

2.核心解釋變量

核心解釋變量為縣（市）級(jí)的改革虛擬變量，分別設(shè)置“省直管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”兩個(gè)政策虛擬變量。政府層級(jí)改革數(shù)據(jù)來源于各省有關(guān)文件，均由手工整理得到。

3.控制變量

根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，本文參考詹新宇、崔培培（2016）控制下述因素對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響（見表1）。

表1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量主要控制變量

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素，包括：固定資產(chǎn)投資（FIR）①借鑒王佳杰（2014）的做法，GDP 均是經(jīng)過價(jià)格指數(shù)調(diào)整后的數(shù)據(jù)，調(diào)整基期為1999 年，價(jià)格指數(shù)來源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。、第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 的比重（VPY）、第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 的比重（VSY）、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 的比重（VTY）。第二，地方政府行為因素，包括：政府干預(yù)程度（GOV）、財(cái)政自給率（FSSR）。地方政府相關(guān)政策和行為對(duì)轄區(qū)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況產(chǎn)生影響，且財(cái)政自給率越高，自身“造血能力”就越強(qiáng)，轄區(qū)經(jīng)濟(jì)可能越健康。第三，人口因素，包括：人口規(guī)模（POP）、人口密度（DEN）。第四，轄區(qū)重要發(fā)展特征，包括：城鎮(zhèn)化率（UR）、人均醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)（NBM）、人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額（TRS）、城鎮(zhèn)居民人均儲(chǔ)蓄存款余額（BSD）、移動(dòng)電話用戶（MP）。

本文選取2000-2016 年的縣域及市轄區(qū)的數(shù)據(jù)，均來自《全國(guó)地市縣統(tǒng)計(jì)資料》《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)縣市經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》、EPS 數(shù)據(jù)平臺(tái)。為減少數(shù)據(jù)帶來的異質(zhì)性，本文對(duì)數(shù)據(jù)處理如下：（1）刪除北京、天津、上海、海南、重慶數(shù)據(jù)；（2）考慮到數(shù)據(jù)完整性，刪除西藏、青海、內(nèi)蒙古、新疆?dāng)?shù)據(jù)；（3）由于浙江省是最先實(shí)施財(cái)政“省直管縣”以及“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”政策省份，其縣域經(jīng)濟(jì)相對(duì)其他省份較為發(fā)達(dá)，不具有對(duì)比性，本文也刪除浙江省數(shù)據(jù)。主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)見表2。

表2 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證結(jié)果與分析

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

本文利用2000-2016 年的縣級(jí)和市轄區(qū)面板數(shù)據(jù)計(jì)算經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)，采用雙重差分法（DID），逐漸添加控制變量進(jìn)行實(shí)證回歸②本文也在不控制以上變量的條件下做了回歸分析，結(jié)果類似。。表3 中（1）-（4）為縣級(jí)層面回歸，實(shí)證結(jié)果表明財(cái)政“省直管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革對(duì)于實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展作用顯著為正，假說1 和假說2 在縣級(jí)層面得到驗(yàn)證。具體來看，財(cái)政“省直管縣”改革使得縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量顯著提升0.56 個(gè)百分點(diǎn)。表明財(cái)政“省直管縣”改革切實(shí)減小了市政府對(duì)于省政府給予縣級(jí)財(cái)政資金“剝奪”的可能性，使得縣級(jí)擁有更多的財(cái)政資金提高自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量；“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革能夠顯著提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量0.24個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量同樣具有顯著提升作用?！皬?qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革將事權(quán)進(jìn)一步下放給試點(diǎn)縣，試點(diǎn)縣在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過程中，依然關(guān)注經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。該項(xiàng)改革通過使縣一級(jí)政府擁有更大的事權(quán)自主權(quán)，為實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理職能奠定基礎(chǔ)，從而促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升。

1.2.3 磁珠分選 采用MojoSortTM Human CD8 T Cell Isolation Kit(BioLegend公司)分選外周血CD8+T細(xì)胞，具體步驟嚴(yán)格按照說明書進(jìn)行。

表3 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表3 中（5）-（8）列為市轄區(qū)數(shù)據(jù)的回歸結(jié)果，發(fā)現(xiàn)財(cái)政“省直管縣”改革對(duì)于市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量沒有顯著作用；經(jīng)濟(jì)管理上的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革能顯著提升地市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量3.4 個(gè)百分點(diǎn)?！笆≈惫芸h”改革改變了地級(jí)市對(duì)于資金的總體管轄權(quán)，實(shí)現(xiàn)了省財(cái)政與試點(diǎn)縣財(cái)政直接往來關(guān)系。因此，對(duì)于地級(jí)市政府來說，財(cái)政“省直管縣”改革一定程度上削弱了市轄區(qū)的財(cái)政能力，對(duì)市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量無顯著影響。財(cái)政壓力增大使得地級(jí)市政府更傾向于將有限的財(cái)政資金用在政績(jī)工程，優(yōu)先投資開發(fā)“短平快”項(xiàng)目，這類項(xiàng)目短期內(nèi)能迅速增加經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，但是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量短期并無顯著促進(jìn)作用。而“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”賦予縣級(jí)更多經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，縣級(jí)自行管理其繁雜的日常事務(wù)，使得地級(jí)市政府從煩瑣的事務(wù)中抽離出來，更加關(guān)注其自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，因而經(jīng)濟(jì)管理上的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”會(huì)提升市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

（二）異質(zhì)性分析

1.地區(qū)異質(zhì)性分析

我國(guó)各地區(qū)存在資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的先天不同，全國(guó)樣本回歸可能具有地區(qū)異質(zhì)性，因此，本文通過分地區(qū)進(jìn)行回歸研究。表4 是基于東、中、西部地區(qū)縣級(jí)數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，可以看出，東、中、西部地區(qū)政府層級(jí)改革的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)均為正，但同時(shí)，政府層級(jí)改革的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)在西部地區(qū)最大，中部次之，東部最小。財(cái)政收支矛盾缺口西部最大，中部次之，東部最小，因而“省直管縣”使得西部地區(qū)縣域財(cái)政賦能更多，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升更大。

表4 政府層級(jí)改革與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的地區(qū)異質(zhì)性分析結(jié)果

表5 為市轄區(qū)數(shù)據(jù)回歸結(jié)果，除東部外基本與全國(guó)數(shù)據(jù)回歸結(jié)果一致。實(shí)行財(cái)政“省直管縣”能夠顯著提升東部市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量0.77 個(gè)百分點(diǎn)，但其對(duì)中、西部作用不顯著。經(jīng)濟(jì)管理上的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”政策對(duì)于東、中、西市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量均具有顯著提高作用，結(jié)果表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)在西部地區(qū)最大，中部次之，東部最小。

表5 政府層級(jí)改革與市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的地區(qū)異質(zhì)性分析結(jié)果

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提升效應(yīng)的異質(zhì)性分析

分位數(shù)回歸不易受到極端值影響，能更全面地展示被解釋變量條件分布的整體面貌。從表6、表7 回歸結(jié)果可以看出，對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)，“省直管縣”改革在經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量低和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量高的地區(qū)影響效應(yīng)更大，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量居于中間的地區(qū)影響效應(yīng)較?。欢皬?qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革在經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量較高的地區(qū)影響效應(yīng)較大。對(duì)于市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)，財(cái)政“省直管縣”改革在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展水平下，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)顯著為正；“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量水平的提升而增加。

表6 政府層級(jí)改革與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的分位數(shù)回歸結(jié)果

表7 政府層級(jí)改革與市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的分位數(shù)回歸結(jié)果

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

運(yùn)用雙重差分方法的前提是在政策實(shí)施前處理組與控制組間滿足平行趨勢(shì)。從圖3、圖4 結(jié)果看，縣級(jí)層面上，在“省直管縣”改革實(shí)行的前兩年，處理組與控制組不存在顯著差異，政策實(shí)施后，均存在顯著差異；對(duì)于“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革結(jié)果與之類似，可能由于政策的時(shí)滯性，政策效應(yīng)于改革后一年顯現(xiàn)。

圖3 “省直管縣”改革對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

圖4 “強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

從圖5、圖6 結(jié)果看，地級(jí)市層面上，“省直管縣”改革后期并不顯著，與基礎(chǔ)回歸結(jié)果一致；“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革實(shí)行的前兩年，處理組與控制組不存在顯著差異，政策實(shí)施后，均存在顯著差異，進(jìn)一步驗(yàn)證了本文使用雙重差分方法滿足平行趨勢(shì)假設(shè)。

圖5 “省直管縣”改革對(duì)市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

圖6 “強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革對(duì)市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

2.變更核心變量的度量指標(biāo)

本文被解釋變量用全要素生產(chǎn)率來測(cè)度，可能存在一定的片面性。因此，參考冷崇總（2008）將經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量用國(guó)家或地區(qū)GDP 除以全社會(huì)勞動(dòng)者平均人數(shù)，并取其對(duì)數(shù)形式重新測(cè)度?；A(chǔ)回歸結(jié)果與前文一致。實(shí)行財(cái)政“省直管縣”改革對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量有顯著促進(jìn)作用，會(huì)使得縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提高0.2548 個(gè)百分點(diǎn)，而對(duì)于市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的促進(jìn)作用并不顯著。經(jīng)濟(jì)管理上的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”政策對(duì)于縣域和市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量均具有顯著促進(jìn)作用，且對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量促進(jìn)作用更強(qiáng)，效果上與市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量相比多出近0.21 個(gè)百分點(diǎn)。

3.控制政策交互影響

引入變量reform_f_e 作為兩個(gè)改革變量相乘得到兩項(xiàng)改革措施并存的虛擬變量，當(dāng)reform_f=1且reform_e=1，reform_f_e=1，否則reform_f_e=0，其余變量與上文相同。表8 回歸結(jié)果顯示，加入政策交互項(xiàng)并不影響基準(zhǔn)回歸結(jié)果，且交互項(xiàng)表明同時(shí)實(shí)行財(cái)政“省直管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革時(shí)，能夠顯著提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，而對(duì)市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量無顯著作用。

表8 政府層級(jí)改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的政策交互影響

續(xù)表

五、拓展分析

（一）分權(quán)時(shí)序影響分析

財(cái)政“省直管縣”屬于財(cái)政分權(quán)，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”屬于行政分權(quán)，二者的分權(quán)時(shí)序也可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量造成影響，本文依照李永友等（2021）將分權(quán)時(shí)序分為財(cái)政先行、行政先行以及同時(shí)并行三種模式，“省直管縣”實(shí)施先于“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”則為財(cái)政先行（fiscal），“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”實(shí)施先于“省直管縣”則為行政先行（admin），同時(shí)并行（stime）則代表二者同時(shí)實(shí)施。由于“省直管縣”以及“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”兩種改革政策都是主要作用于縣級(jí)政府的改革，篇幅所限，本文僅以縣域經(jīng)濟(jì)為代表展示分權(quán)時(shí)序?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響。

表9 展示了分權(quán)時(shí)序?qū)τ诳h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響，結(jié)果顯示財(cái)政先行和同時(shí)并行能夠顯著促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，且同時(shí)并行的系數(shù)要大于財(cái)政先行的系數(shù)，而行政先行對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量促進(jìn)效應(yīng)不顯著且系數(shù)為負(fù)。財(cái)政先行的分權(quán)方式給縣級(jí)政府更充足的財(cái)政資金以匹配縣級(jí)政府較多的事責(zé)，使得縣級(jí)政府能夠更好地完成各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)任務(wù)；財(cái)政分權(quán)和行政分權(quán)同時(shí)并行在給予縣級(jí)政府更多財(cái)政資金的同時(shí)，也給予了更大的自主發(fā)展選擇權(quán)，縣級(jí)政府通過相互競(jìng)爭(zhēng)能夠更加靈活地選擇當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方式，從而更進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升；行政先行的分權(quán)方式雖然給了縣級(jí)政府更多的自主選擇權(quán)，但是由于缺乏相應(yīng)的財(cái)政支持，原本就面臨較大財(cái)政壓力的縣級(jí)政府在發(fā)展上也被束縛手腳，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量無顯著影響，甚至部分縣級(jí)政府會(huì)盲目發(fā)展進(jìn)一步加大財(cái)政壓力，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。

表9 分權(quán)時(shí)序?qū)h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響

續(xù)表

（二）機(jī)制分析

政府層級(jí)改革后，試點(diǎn)縣直接由省級(jí)政府管理，雖然“強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣”賦予了縣級(jí)政府更多的事權(quán)，但地級(jí)市與試點(diǎn)縣相互獨(dú)立后，兩者間以及縣級(jí)之間相互協(xié)調(diào)機(jī)制可能被削弱，也加劇了原本處于經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)的縣級(jí)政府的橫向競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)“政治錦標(biāo)賽”理論，經(jīng)濟(jì)績(jī)效是很重要的考核指標(biāo)，與地方官員的政途和財(cái)政收支目標(biāo)的完成度息息相關(guān)（Tang et al.，2017），且尤其與級(jí)別較低的官員的晉升密切相關(guān)（馮蕓、吳沖鋒，2013）。在層級(jí)改革的財(cái)政收支壓力變化下，出于增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，完成經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核的考量，政府可能傾向于完善政府職能，提高支出規(guī)模，這與政府通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提升營(yíng)商環(huán)境作用于本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的方式不謀而同?；诖?，本文理論機(jī)制是通過驗(yàn)證財(cái)政層級(jí)改革影響財(cái)政支出偏向，繼而傳導(dǎo)到全要素生產(chǎn)率，分別考察基礎(chǔ)建設(shè)支出占比（IS）和公共服務(wù)支出占比（PS）的影響效應(yīng)。①篇幅所限，深入的影響機(jī)制分析將在本團(tuán)隊(duì)后續(xù)文章中進(jìn)行詳細(xì)研究分析。

1.基礎(chǔ)建設(shè)支出占比的影響效應(yīng)

表10 中第一階段改革對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)支出占比的回歸結(jié)果表明，財(cái)政“省直管縣”改革對(duì)于縣域基礎(chǔ)建設(shè)支出占比沒有顯著影響，但其提升了市轄區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)支出占比。進(jìn)一步證明了“省直管縣”改革減少了地級(jí)市財(cái)政資金的來源，地級(jí)市政府在財(cái)政壓力增大的情況下，傾向于將有限的財(cái)政資金優(yōu)先用于完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，吸引“短平快”的投資項(xiàng)目；而“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革顯著提升了縣域基礎(chǔ)建設(shè)支出占比，對(duì)市轄區(qū)并未表現(xiàn)出提升作用。當(dāng)縣域經(jīng)濟(jì)被賦予更多的事權(quán)時(shí)，其與同級(jí)縣具備了公平發(fā)展的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，加劇了橫向競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)地方政府的晉升錦標(biāo)賽制度是以追求GDP 為重心，隨著之前束縛經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因消除，縣級(jí)政府官員晉升激勵(lì)得到增強(qiáng)。相對(duì)于民生性領(lǐng)域，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平能夠通過基礎(chǔ)設(shè)施的投資快速提升，進(jìn)一步使縣級(jí)政府的財(cái)力擴(kuò)大，官員的晉升考核依靠硬性指標(biāo)的提升，在短期內(nèi)，投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域能夠帶來更多經(jīng)濟(jì)績(jī)效，已然成為基層政府官員政治決策的首要選擇。但是，第二階段基礎(chǔ)建設(shè)支出對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的回歸都不顯著，證明僅僅增加基礎(chǔ)設(shè)施支出有利于把“蛋糕”做大從而增加政績(jī)，但是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升并無顯著貢獻(xiàn)。

表10 機(jī)制分析：基礎(chǔ)建設(shè)支出

2.公共服務(wù)支出占比的影響效應(yīng)

表11 第一階段回歸表明財(cái)政“省直管縣”改革對(duì)縣域公共服務(wù)水平的影響顯著為正，而對(duì)市轄區(qū)具有顯著負(fù)向影響。說明原本民生建設(shè)相對(duì)薄弱的縣級(jí)政府財(cái)權(quán)提高后，其有更多能力提升公共服務(wù)水平，同時(shí)，當(dāng)財(cái)政“省直管縣”改革減少了地級(jí)市對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行“截胡”的可能性，削弱了地級(jí)市的財(cái)政收入能力，公共服務(wù)本就相對(duì)完善的地級(jí)市政府會(huì)傾向選擇將有限的財(cái)政資金優(yōu)先投資開發(fā)“短平快”項(xiàng)目，忽視公共服務(wù)類支出項(xiàng)目；“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革對(duì)縣域和市轄區(qū)公共服務(wù)支出都具有顯著提升作用。說明“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”賦予了縣級(jí)政府更大的事權(quán)，讓縣級(jí)政府更加積極有為，在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資的同時(shí)也更多地提供了公共服務(wù)。對(duì)地級(jí)市政府來說，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革使地級(jí)市政府能夠集中精力解決本級(jí)事務(wù)，激勵(lì)其成為“有為政府”，提高對(duì)市轄區(qū)內(nèi)民生性項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)注度，更好地發(fā)揮其在資源配置上的經(jīng)濟(jì)職能。第二階段回歸表明，增加公共服務(wù)支出能夠顯著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響。

表11 機(jī)制分析：公共服務(wù)支出

六、結(jié)論與政策啟示

自改革開放以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)多年的高速增長(zhǎng)，總量已然躍升世界第二，新發(fā)展格局下，對(duì)于我國(guó)來說，重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量尤為重要。本文對(duì)2000-2016 年我國(guó)縣域和市轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量分別進(jìn)行測(cè)算分析，研究發(fā)現(xiàn)，政府層級(jí)改革對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量均有顯著提升作用。對(duì)于市轄區(qū)而言，財(cái)政“省直管縣”改革對(duì)市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量沒有顯著作用，而“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革對(duì)于市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量有顯著提升作用。此外，政府層級(jí)改革的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)在西部地區(qū)作用效果最好，中部次之，東部最小。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，“省直管縣”改革和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革通過影響縣和市轄區(qū)的公共服務(wù)支出占比來提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。整體而言，政府層級(jí)改革固然壯大了縣域經(jīng)濟(jì)，但是它對(duì)于市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生了一定程度的影響。

本文的啟示在于：

第一，優(yōu)化市轄區(qū)的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)地級(jí)市政府提高民生領(lǐng)域支出。“省直管縣”改革使得地級(jí)市政府喪失對(duì)于資金的總體管轄權(quán)，財(cái)政能力被削弱，而原有支出責(zé)任基本不變，在財(cái)政收支壓力增大背景下，傾向于將有限的財(cái)政資金用于“短平快”項(xiàng)目。所以，應(yīng)引導(dǎo)地級(jí)市政府將有限的資源投入教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等民生項(xiàng)目，為百姓謀福利。

第二，規(guī)范管理市縣權(quán)責(zé)問題，穩(wěn)固“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革效果?！皬?qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革對(duì)于縣域和市轄區(qū)而言都是雙贏改革?！皬?qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革以后，應(yīng)享有計(jì)劃直接上報(bào)、項(xiàng)目直接申報(bào)、用地直接報(bào)批、信息直接獲得等與省轄市相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會(huì)管理權(quán)限。但目前來看，省轄市及部分省直部門未將有關(guān)權(quán)限直接交由擴(kuò)權(quán)縣（市）行使，存在由省轄市管理和省、市兩級(jí)雙重管理等現(xiàn)象，造成擴(kuò)權(quán)政策未能落實(shí)到位。

第三，政府層級(jí)改革應(yīng)因地制宜，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。改革不能一刀切，應(yīng)該鞏固西部地區(qū)政府層級(jí)改革的同時(shí)加大東部地區(qū)改革力度。此外，考慮到東、中、西地區(qū)固有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量差異，根據(jù)政策效應(yīng)，可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量高和低的地區(qū)積極實(shí)施政府層級(jí)改革。