王朝暉 李曉斌 曾 一 曾 臖

內(nèi)容提要：本文系統(tǒng)梳理了黨的領(lǐng)導(dǎo)下地方政府債務(wù)管理的探索實踐，歸納總結(jié)了其內(nèi)在邏輯、規(guī)律認(rèn)識，對地方政府債務(wù)管理前景進(jìn)行了分析。

研究中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府債務(wù)管理的探索和實踐，準(zhǔn)確把握其演變發(fā)展的內(nèi)在邏輯，對于新時代更好運(yùn)用地方政府債務(wù)工具促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕偉大目標(biāo)具有重大意義。

一、黨領(lǐng)導(dǎo)下地方政府債務(wù)管理的探索

從嚴(yán)格意義上而言，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下地方政府債務(wù)的管理實踐是在新中國成立之后開始，但在新中國成立之前中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的紅色政權(quán)對發(fā)行公債進(jìn)行了探索和實踐，可稱之黨領(lǐng)導(dǎo)地方政府債務(wù)的歷史起點?？傮w而言，根據(jù)黨的重大歷史事件和財政重大改革進(jìn)程，黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府債務(wù)管理百年歷程可以劃分為以下6 個歷史階段。

（一）歷史起點：新民主主義革命的公債發(fā)行探索階段（1921-1949 年）

新民主主義革命時期，黨建立了諸多革命根據(jù)地和解放區(qū)，各地為籌集革命戰(zhàn)爭及建設(shè)發(fā)展所需資金，探索發(fā)行了各類公債。因根據(jù)地和解放區(qū)大多設(shè)有相對獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)和財政系統(tǒng)，本文將其舉借的債務(wù)視為黨領(lǐng)導(dǎo)地方政府債務(wù)的歷史起點。據(jù)《中國革命根據(jù)地債券文物集》記載，1930年紅二軍團(tuán)發(fā)行了兩萬串（合銀元1 萬元）的“鶴峰縣蘇維埃政府借券”，按下了舉債融資的“啟動鍵”。1931 年湘鄂西省蘇維埃政府發(fā)行“水利借券”。在整個新民主主義革命期間，各根據(jù)地、解放區(qū)以政府名義先后發(fā)行革命公債69 種①財政部財政科學(xué)研究所（現(xiàn)中國財政科學(xué)研究院）、財政部債券金融司：《中國革命根據(jù)地債券文物集》，中國檔案出版社1999 年版。。其中，土地革命時期有18 種，抗戰(zhàn)時期有19 種，解放戰(zhàn)爭時期有32 種。這段時期，黨對公債管理的探索主要包括以下幾個方面：一是在管理制度上，公債發(fā)行時大多頒布了公債條例，對公債發(fā)行、償付、流通、擔(dān)保等作出較為詳細(xì)的規(guī)定；二是在交易方式上，分為貨幣公債和實物公債，可以貨幣、實物或租稅等作為購買、償付方式；三是在資金用途上，除了滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求外，也用于戰(zhàn)爭；四是在穩(wěn)定金融秩序上，利用公債回收貨幣、穩(wěn)定物價、回收群眾在土改中獲得的地主金銀財寶。

（二）新中國成立初期的地方公債試點階段（1950-1960 年）

新中國成立以后，在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制和“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制下，部分地方政府在特殊時期試點發(fā)行過政府債券。這段時期的地方政府債券發(fā)行為今后地方政府發(fā)展積累了重要經(jīng)驗，但試點過程中也產(chǎn)生了一些問題：一是相關(guān)的配套政策和實施細(xì)則不完善，缺乏科學(xué)具體的操作細(xì)則；二是債券發(fā)行政策干預(yù)明顯，存在攤派現(xiàn)象，違背了自愿認(rèn)購原則；三是市場化程度低，交易不規(guī)范。政府公債禁止自由買賣，但允許特殊情況下經(jīng)行政批準(zhǔn)后提前兌付本息。同時，由于債券市場不健全，不僅存在發(fā)行無息公債的現(xiàn)象，而且公債償還采用抽簽的方式按比例償還。

表1 新中國成立初期的地方政府債券發(fā)行政策情況

（三）特定環(huán)境條件下的地方公債清零階段（1961-1978 年）

1961 年，中央作出了停止發(fā)行“地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”的決定，按下了舉債融資的“暫停鍵”。1969年《人民日報》發(fā)表署名文章，宣布我國已成為一個既無外債又無內(nèi)債的國家。這一特殊情況主要是由我國所處的特殊發(fā)展階段與內(nèi)外部特定環(huán)境條件所決定的。從內(nèi)部條件看，一是由于連續(xù)三年的自然災(zāi)害以及不久之后的文化大革命，中央和各地不得不調(diào)整相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策；二是隨著高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制逐步確立，企業(yè)和銀行幾乎所有的擴(kuò)大再生產(chǎn)所需財力都為財政所控制，社會上的閑置資金十分有限，無需也無法用債務(wù)手段籌集資金；三是中央認(rèn)為“既無內(nèi)債，又無外債”是社會主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。從外部環(huán)境看，西方國家特別是美國對中國實行封鎖和圍堵，中蘇關(guān)系自1960 年開始惡化并逐步破裂，更讓黨中央下定決心要“勒緊褲腰帶”還清外債，不再使用借債方式進(jìn)行籌資建設(shè)。

（四）改革開放初期的多元融資階段（1979-1993 年）

黨的十一屆三中全會以后，中國逐漸向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，地方政府發(fā)債日益活躍。根據(jù)國家審計署2011 年第35 號公告《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》，1979 年有8 個縣區(qū)政府舉債；1981 年到1990 年期間，33 個省級政府、181 個市級和1184 個縣級政府陸續(xù)開始舉借債務(wù)，如表2 所示。這一時期，地方政府財力在“包干制”改革下增長很快，對于舉借債務(wù)的需求并不大，因此雖然這一時期舉債的地方政府?dāng)?shù)量在不斷增加，但是債務(wù)總體規(guī)模不大。這一階段，舉債主體共分為三類，即政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及其他相關(guān)債務(wù)，其階段性顯著特點是地方政府不斷拓寬舉債融資渠道，除政府舉借負(fù)有償還責(zé)任或擔(dān)保責(zé)任的貸款外，國有企業(yè)債、銀行貸款等開始成為政府舉債融資的重要渠道。

表2 改革開放初期全國省市縣三級政府債務(wù)發(fā)生情況

（五）《預(yù)算法》頒布以后的債務(wù)雙軌運(yùn)行階段（1994-2014 年）

地方政府財政收支錯配問題在1994 年分稅制改革后突顯，地方政府債務(wù)管理呈現(xiàn)國家法律嚴(yán)令禁止但地方政府間接舉債并存的雙軌運(yùn)行狀態(tài)。具體表現(xiàn)在：一方面，同年出臺的《預(yù)算法》從法律層面上規(guī)定地方政府原則上不得舉借債務(wù)；另一方面，地方政府為彌補(bǔ)財力不足，籌集建設(shè)發(fā)展所需資金，以投融資平臺作為間接舉債主體，按下了舉債融資的“快進(jìn)鍵”，地方政府債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)大。1998 年亞洲金融風(fēng)暴后，我國推出大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計劃，各級地方政府也是層層加碼，通過劃撥土地、資產(chǎn)注入等方式迅速做大地方融資平臺，再通過加杠桿擴(kuò)大負(fù)債規(guī)模。截至2013 年6 月末，在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的10.89 萬億元債務(wù)中，通過融資平臺公司舉借的有4.08 萬億元，占比高達(dá)37.4%。這段時期，隨著2011 年、2013 年兩次全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果出爐，地方政府債務(wù)主體類別劃分從政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、其他相關(guān)債務(wù)三個大類逐漸合并為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)和政府或有債務(wù)兩個大類。

（六）新《預(yù)算法》實施后的依法舉債監(jiān)管階段（2015 年至今）

在這一階段，我國國家治理能力大幅提升，通過適度舉債，可以更好平衡經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和財政收支、代際公共建設(shè)支出負(fù)擔(dān)，兼顧公平與效率。但隨著地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，其風(fēng)險隱患也越來越高，規(guī)范地方政府債務(wù)有序發(fā)展成為這一時期的主基調(diào)。新預(yù)算法的修訂，標(biāo)志著地方政府債務(wù)治理新框架的建立。一是完善制度框架，加快建立規(guī)范合理的地方政府舉債融資機(jī)制；二是開好地方政府合法舉債的“前門”，允許發(fā)行地方政府債券，創(chuàng)新收益與融資自求平衡的專項債券，發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用；三是推動融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型；四是健全統(tǒng)計監(jiān)測機(jī)制、風(fēng)險防范機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險。為規(guī)范地方政府債券發(fā)行管理，以財政部《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財庫〔2020〕43 號）等重要政策發(fā)布為標(biāo)志，地方政府債務(wù)風(fēng)險管理“全鏈條”模式在全國施行，由政府主導(dǎo)的管理模式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、社會相關(guān)各方共同參與的治理模式，基本構(gòu)建起國家治理現(xiàn)代化的地方政府債務(wù)管理體系，如圖1 所示。

圖1 國家治理現(xiàn)代化的地方政府債務(wù)管理體系

二、對黨領(lǐng)導(dǎo)下地方政府債務(wù)管理探索的幾點認(rèn)識

以史為鑒，開創(chuàng)未來?；仡欬h領(lǐng)導(dǎo)下地方政府債務(wù)管理的演變歷程，貫穿的一條主線是地方政府債務(wù)管理實踐始終伴隨著特定時期黨和國家中心任務(wù)而發(fā)展變化。在進(jìn)入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍新征程的重要時期，地方政府債務(wù)下一步該怎么走，需要從黨領(lǐng)導(dǎo)地方政府債務(wù)百年發(fā)展的規(guī)律中尋求啟示思路。

（一）始終堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是地方政府債務(wù)管理可持續(xù)發(fā)展的根本前提

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生福祉的根本所在。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下地方政府債務(wù)管理的百年歷程與探索實踐中，始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮地方政府債務(wù)“四兩撥千斤”的撬動作用，為實現(xiàn)中國人民從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍提供了財力支撐。在新時期的征程中，地方政府債務(wù)管理的發(fā)展依舊離不開黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，依舊離不開黨凝聚人心、匯聚民力的強(qiáng)大力量。

（二）始終堅持“人民性”的價值取向是黨領(lǐng)導(dǎo)下地方政府債務(wù)有序發(fā)展的核心要義

從黨領(lǐng)導(dǎo)下地方政府債務(wù)管理實踐的演變歷程看，債務(wù)管理始終堅持以人民為中心的發(fā)展邏輯，遵從“人民性”的價值導(dǎo)向和動力機(jī)制。與西方債券主要來源于行政消耗、刺激消費(fèi)以及迎合選民需求的“消耗性”特質(zhì)不一樣，我國地方政府債務(wù)主要是因地方基本建設(shè)投資而產(chǎn)生，具有“建設(shè)性”“生產(chǎn)性”特質(zhì)，不僅可以提高生產(chǎn)生活水平，而且能夠通過適當(dāng)舉債突破當(dāng)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的資金瓶頸，增強(qiáng)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，實現(xiàn)發(fā)展成果惠及全體人民。同時，地方政府債務(wù)健康發(fā)展始終保持前瞻性、可預(yù)見性和動態(tài)調(diào)整性，著力解決發(fā)展不平衡、不充分問題，推動全體人民最終實現(xiàn)共同富裕。

（三）地方政府債務(wù)的產(chǎn)生根源是中國共產(chǎn)黨艱巨的使命任務(wù)與相對匱乏的財政資源對立統(tǒng)一的作用結(jié)果

一百年來，中國共產(chǎn)黨始終為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而不懈努力。從推翻帝國主義、封建主義、官僚資本主義三座大山，到建立人民當(dāng)家作主的中華人民共和國；從確立社會主義基本制度到堅定不移推進(jìn)改革開放；從發(fā)展中國特色社會主義到推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，每個歷史階段取得的偉大成就背后都離不開財政的支撐和保障。然而，與黨的艱巨的使命任務(wù)相比，財政資源始終處于相對有限狀態(tài)，尤其在極端困難的新民主主義革命時期，面臨反帝反封建的歷史使命，艱苦卓絕的革命戰(zhàn)爭需要錢糧資源，一窮二白的根據(jù)地、解放區(qū)建設(shè)需要真金白銀，兩者都必須有財政資源的支持，而當(dāng)時有限的財政資源遠(yuǎn)不足以支撐如此偉大的使命，于是黨不得不通過舉借債務(wù)方式增加財政資源。

（四）始終堅持量力而行、統(tǒng)籌兼顧是黨領(lǐng)導(dǎo)下地方政府債務(wù)管理的重大原則

地方政府債務(wù)需要以未來的財政資源來還本付息，若發(fā)生償債風(fēng)險，將對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定造成不利影響。在我國地方政府債務(wù)管理的百年歷程中，黨始終高度重視統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持“量力而行”，從債務(wù)管理中獲取支撐發(fā)展的資源與動力，同時有效防范和化解潛在風(fēng)險，為用好債務(wù)資源促發(fā)展、強(qiáng)化管理保安全提供了寶貴的治理理念和經(jīng)驗啟示。

（五）地方政府債務(wù)管理實踐的演變歷程是黨對債務(wù)工具進(jìn)行“實踐—認(rèn)識—再實踐—再認(rèn)識”的動態(tài)過程

黨對地方政府債務(wù)工具的認(rèn)知與運(yùn)用經(jīng)歷了“螺旋式”發(fā)展的演變歷程。從新民主主義革命時期的公債發(fā)行探索階段到《預(yù)算法》頒布以后的債務(wù)雙軌運(yùn)行的幾個階段中，既有小范圍的舉債試點，又有大規(guī)模的舉債融資；既有單一化發(fā)債方式，也有多渠道融資探索。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，“開前門、堵后門”依法舉債融資的地方債管理機(jī)制推動政府債務(wù)管理向著為“國家治理現(xiàn)代化”服務(wù)方向邁進(jìn)。通過多次重復(fù)按下政府債務(wù)的“啟動鍵”“快進(jìn)鍵”和“暫停鍵”的實踐摸索，中國共產(chǎn)黨不斷深化對地方政府債務(wù)的認(rèn)識，對地方政府債務(wù)實踐的指導(dǎo)不斷完善，并堅持與時俱進(jìn)地不斷積累、更新地方債管理理念與方法，逐漸形成具有中國特色的地方政府債務(wù)理論思想和管理經(jīng)驗。

三、我國地方政府債務(wù)管理的前景展望

進(jìn)入第二個百年奮斗階段，地方政府立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，對用好債務(wù)資源仍有較大需求；同時，隨著地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，其風(fēng)險也日趨顯現(xiàn)。結(jié)合我國地方政府債務(wù)管理百年發(fā)展規(guī)律及國外先進(jìn)經(jīng)驗，堅持法治化、穩(wěn)預(yù)期與補(bǔ)短板并進(jìn)、市場化與規(guī)范化并重三管齊下，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供有力的支持。

（一）推行法治化，構(gòu)建規(guī)范高效的債務(wù)監(jiān)管體系

一是加快債務(wù)管理立法步伐。借鑒國外債務(wù)管理先進(jìn)經(jīng)驗，制定相關(guān)法律法規(guī)，并依法建立完善地方債預(yù)算、限額、風(fēng)險及責(zé)任追究等程序監(jiān)督與管理機(jī)制，推動地方政府進(jìn)一步完善地方債項目全生命周期管理相關(guān)配套政策。二是建立健全聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制。堅持以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，以人大監(jiān)督和財會監(jiān)督為主體，推進(jìn)民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等共同發(fā)力，形成對地方政府債務(wù)的多元化協(xié)同監(jiān)督機(jī)制。三是完善債務(wù)信息公開機(jī)制。推進(jìn)政府性債務(wù)全口徑信息公開披露，公開內(nèi)容既包括發(fā)行政府債券形成的政府債務(wù)，也包括地方城投債券及其他形式的企事業(yè)單位債務(wù)，提高債務(wù)信息的透明度。

（二）著眼穩(wěn)預(yù)期與補(bǔ)短板并進(jìn)，更好發(fā)揮跨周期政策調(diào)節(jié)作用

一是建立債券發(fā)行中期計劃。為更好實現(xiàn)地方政府債券穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)增長的效果，我國可考慮編制地方政府債券三年發(fā)行計劃，報經(jīng)全國人大批準(zhǔn)后由財政部組織實施。每年財政部依法發(fā)布地方舉債的基本指導(dǎo)方針和年度債務(wù)限額，地方政府根據(jù)該限額報經(jīng)本級人大批準(zhǔn)后實施。二是科學(xué)把握債券支持重點。圍繞實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)，堅持績效理念，按照集中財力辦大事的原則，把有限的地方政府債務(wù)資源更多用于民生類、普惠類、“兩新一重”等重大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板。三是合理把握債券發(fā)行節(jié)奏。綜合考慮跨周期政策設(shè)計和調(diào)節(jié)需要，把握好重大項目立項、新增債券額度下達(dá)和發(fā)行節(jié)奏、資金撥付的進(jìn)度，推動債券資金盡快形成看得見的“實物工作量”。

（三）市場化與規(guī)范化并重，有效提高債務(wù)風(fēng)險管理能力

一是建立地方債券保險制度。借鑒美國債券保險市場建設(shè)經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，對保險公司開放地方政府債券市場，允許保險公司對發(fā)生技術(shù)性違約的地方政府債務(wù)予以墊付，并對保險公司獲取的該項收益免征企業(yè)所得稅。二是規(guī)范發(fā)行市政收益?zhèn)?。清理?guī)范不符合規(guī)定的市政收益?zhèn)?，大力發(fā)展項目收益與融資自求平衡的市政項目專項債券，逐步探索符合規(guī)定的市政項目專項債券不納入債務(wù)限額管理辦法。建立償債風(fēng)險準(zhǔn)備金制度，避免償債風(fēng)險過度集中。三是建立有效的債務(wù)風(fēng)險管理機(jī)制。建立健全項目全生命周期收支平衡機(jī)制，依法處置存量債務(wù)，決不允許新增隱性債務(wù)上新項目、鋪新攤子，有效應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險。