史云婧

近年來，隨著政府會計(jì)制度改革的深入，高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作正由傳統(tǒng)的核算模式轉(zhuǎn)為全面預(yù)算績效管理模式，由此在轉(zhuǎn)換過程中出現(xiàn)了許多新的問題和挑戰(zhàn)。高等學(xué)校的預(yù)算績效管理工作正處于探索階段，本文結(jié)合預(yù)算績效管理理論，以L大學(xué)為例，從實(shí)際出發(fā)，總結(jié)預(yù)算績效管理在高等學(xué)校應(yīng)用的過程，為高校實(shí)施全面預(yù)算管理提供可操作性的理論及技術(shù)支撐。

一、高等學(xué)校實(shí)施全面預(yù)算績效管理的意義

由于教育事業(yè)具有公益性，公立高等學(xué)校的主要辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源于財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等非稅收入。全面實(shí)施預(yù)算績效管理，應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞財(cái)政資源的配置效率，即在財(cái)政資金的使用過程中，將績效理念和與之相匹配的管理方法同預(yù)算的決策、預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程有機(jī)結(jié)合，通過業(yè)財(cái)融合的模式，關(guān)注高校在辦學(xué)過程中成本效益的分析和經(jīng)費(fèi)支出的結(jié)果及高校發(fā)展政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。因此，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，不僅要實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的可持續(xù)流動運(yùn)轉(zhuǎn)，更要不斷提高學(xué)校各部門管理服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)共享，確保學(xué)校的可持續(xù)性發(fā)展。

（一）全面實(shí)施預(yù)算績效管理，推動高等學(xué)校治理能力提升

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中指出，全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。遼寧省出臺《中共遼寧省委 遼寧省人民政府 關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》（遼委發(fā)〔2019〕17號），按照先易后難、從局部到整體推進(jìn)的路徑，從省級層面到2020年年底、市縣層面到2022年年底，基本建成全方位、全覆蓋、全過程的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。

我國對于預(yù)算理論的研究探討起步比較晚，尤其是在全面預(yù)算績效管理理論應(yīng)用于高等學(xué)校的方向。隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)飛速增長，經(jīng)濟(jì)學(xué)界對于企業(yè)全面預(yù)算管理的關(guān)注較多，而對高等學(xué)校在全面預(yù)算績效管理方面的研究存在短板。在高校實(shí)行全面實(shí)施預(yù)算績效管理，對既定績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度開展評價(jià)，推進(jìn)績效信息公開制度，有利于學(xué)校履行職能，提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和體制保障，督促校內(nèi)各部門認(rèn)真履職盡責(zé)，提高行政效率，全面提升管理效能，加快實(shí)現(xiàn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化。

（二）全面實(shí)施預(yù)算績效管理，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

2020年以來，受“新冠肺炎”疫情及經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢影響，高等學(xué)校獲得財(cái)政撥款增幅普遍有了一定程度的下降。因此，提高預(yù)算績效水平，管好用好財(cái)政資金，把錢用到“刀刃”上、花出效益來，是高校和其職能部門、學(xué)院的職責(zé)所在。在高等學(xué)校的預(yù)算管理中，必須要強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金使用的有效性，在關(guān)注有多少大蛋糕可以分配到什么項(xiàng)目的同時，要更加關(guān)注公共政策的成本和效益，不斷提高治理水平，通過有效的財(cái)政資源配置，推動學(xué)校實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

二、高等學(xué)校全面實(shí)施預(yù)算績效一體化閉環(huán)管理

本文中L大學(xué)是一所省屬高等院校，擁有1個國家重點(diǎn)學(xué)科、26個重點(diǎn)學(xué)科、4個省級高等學(xué)校一流學(xué)科、21個重點(diǎn)學(xué)科，有教職工近1000人，普通本科生近8000人，研究生近2000人。其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來源于省級財(cái)政撥款和高校學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等非稅收入。

L大學(xué)全面實(shí)施預(yù)算績效管理是一個閉環(huán)的過程，所以建立預(yù)算績效一體化閉環(huán)是管理的主要內(nèi)容：（一）預(yù)算編制環(huán)節(jié)加強(qiáng)績效目標(biāo)的管理，確定預(yù)期要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和效果;（二）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)做好績效運(yùn)行監(jiān)控，按照季度跟蹤設(shè)定的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和資金的執(zhí)行進(jìn)度，及時糾正偏差，改進(jìn)管理中存在的問題;（三）在決算環(huán)節(jié)實(shí)施績效評價(jià)管理，全面反饋績效目標(biāo)完成情況，對學(xué)校各職能部門、學(xué)院的財(cái)務(wù)支出情況作出客觀、公正的評價(jià)，并將其作為改進(jìn)預(yù)算管理、調(diào)整相應(yīng)制度和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。

（一）組織事前績效評估

事前績效評估是高校預(yù)算決策過程中的重要改革措施。通過在預(yù)算編制過程中引入民主監(jiān)督，部門在預(yù)算上報(bào)前，召開黨政聯(lián)席會議開展對預(yù)算合理性的充分討論，推進(jìn)科學(xué)的民主決策，進(jìn)一步優(yōu)化校園資源配置，提高學(xué)校財(cái)務(wù)管理能力和教學(xué)科研能力。通常事前評估在每年的9-11月份完成;執(zhí)行過程中申請追加的項(xiàng)目事前評估應(yīng)在學(xué)校下達(dá)評估任務(wù)后2個月內(nèi)完成。

對于事前評估的內(nèi)容，需要重點(diǎn)考察以下幾點(diǎn)：1.對于重大政策、項(xiàng)目的實(shí)施，進(jìn)行必要性評估，主要評估重大政策、項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)是否充分，內(nèi)容是否與國家、地方宏觀政策、行業(yè)政策、主管部門職能和規(guī)劃及當(dāng)年重點(diǎn)工作是否相符等;2.運(yùn)用成本效益分析法，對經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行評估，通過對政策、項(xiàng)目實(shí)施過程中不同的方案成本進(jìn)行測算，進(jìn)而選擇成本最低的方案;3.針對可行性進(jìn)行評估，考察組織機(jī)構(gòu)是否健全，職責(zé)分工是否明確，項(xiàng)目內(nèi)容是否完整，技術(shù)方案是否可行，對資金支持方式、配套資金的提供是否有相應(yīng)的保障;4.針對項(xiàng)目目標(biāo)合理性進(jìn)行評估，主要評估實(shí)施項(xiàng)目是否具有明確的績效目標(biāo)，是否同各預(yù)算單位長期年度目標(biāo)相一致，指標(biāo)的設(shè)置是否同政策、項(xiàng)目高度相關(guān)，是否進(jìn)行細(xì)化及量化;5.評價(jià)重大政策、項(xiàng)目的合規(guī)性，主要評價(jià)預(yù)選中不同性質(zhì)來源的資金是否符合國家相關(guān)法律要求，預(yù)算編制依據(jù)是否充分等。

（二）績效目標(biāo)的管理及監(jiān)控

1.績效目標(biāo)管理

績效目標(biāo)是預(yù)算資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)想要達(dá)到的產(chǎn)出和效果，是建設(shè)項(xiàng)目庫、編制校內(nèi)預(yù)算、實(shí)施績效監(jiān)控、開展績效評價(jià)的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。

高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照“誰申請預(yù)算，誰設(shè)定目標(biāo)”的原則，由各預(yù)算單位或部門按照自身實(shí)際業(yè)務(wù)情況進(jìn)行績效目標(biāo)的設(shè)定。單位（部門）整體支出績效目標(biāo)在編制部門預(yù)算時進(jìn)行設(shè)定，項(xiàng)目支出績效目標(biāo)在該項(xiàng)目納入學(xué)校項(xiàng)目庫時編制，并按照要求提交財(cái)務(wù)處。由計(jì)劃財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)對各預(yù)算單位或部門報(bào)送的績效目標(biāo)進(jìn)行審查審核，并在必要的時候引入第三方進(jìn)行評價(jià)，將審核意見反饋對應(yīng)單位或部門，指導(dǎo)其修改并完善績效目標(biāo)。按照“誰分配資金，誰審核目標(biāo)”原則，依據(jù)國家、省市級相關(guān)政策，財(cái)務(wù)支出重點(diǎn)方向和學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對各預(yù)算單位績效目標(biāo)的相關(guān)性、可行性以及指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、合理性進(jìn)行審查。對于績效目標(biāo)不符合學(xué)校發(fā)展要求或偏離較大的，計(jì)劃財(cái)務(wù)處有權(quán)要求報(bào)送單位進(jìn)行及時修改和完善。審核符合要求后，方可將項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫，并進(jìn)入下一步預(yù)算編審流程。

績效目標(biāo)經(jīng)確定后一般不予調(diào)整。在預(yù)算執(zhí)行過程中，如在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)目標(biāo)出現(xiàn)偏差，或確因特殊原因需要調(diào)整的，按照績效目標(biāo)管理要求和預(yù)算調(diào)整流程報(bào)經(jīng)學(xué)校預(yù)算管理部門批準(zhǔn)。各單位或部門，應(yīng)當(dāng)按照批復(fù)的績效目標(biāo)組織預(yù)算執(zhí)行，并根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)在年末或項(xiàng)目結(jié)束時開展績效監(jiān)控和自評。

2.績效運(yùn)行監(jiān)控

績效監(jiān)控是在預(yù)算執(zhí)行的過程中相當(dāng)重要的環(huán)節(jié)，依照各部門或單位的職責(zé)，對預(yù)算執(zhí)行情況、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度開展的監(jiān)督、控制和管理等活動。從總體上，預(yù)算績效監(jiān)控由計(jì)劃財(cái)務(wù)處和歸口職能部門負(fù)責(zé)，例如：學(xué)校教務(wù)處對各學(xué)院歸口于教務(wù)經(jīng)費(fèi)的使用和執(zhí)行進(jìn)行考核，而招生就業(yè)處對各二級學(xué)院的招生活動、就業(yè)指導(dǎo)活動經(jīng)費(fèi)使用、項(xiàng)目管理進(jìn)行跟蹤和績效管理。

計(jì)劃財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)對歸口職能部門開展績效監(jiān)控的總體組織和指導(dǎo)工作，制定績效監(jiān)控管理制度、辦法，根據(jù)工作需要開展重點(diǎn)監(jiān)控并督促績效監(jiān)控結(jié)果的應(yīng)用。歸口職能部門負(fù)責(zé)牽頭組織對預(yù)算績效實(shí)施監(jiān)控，對歸口管理部門的績效監(jiān)控情況進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，明確工作要求，加強(qiáng)績效監(jiān)控結(jié)果的應(yīng)用;按照要求向計(jì)劃財(cái)務(wù)處報(bào)送績效監(jiān)控結(jié)果;按照“誰支出，誰負(fù)責(zé)”的原則，歸口部門開展預(yù)算績效日常監(jiān)控并對相關(guān)信息進(jìn)行搜集和整理，對于執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差采取糾偏措施等。

績效監(jiān)控考核的結(jié)果作為以后年度安排預(yù)算和制定相關(guān)發(fā)展政策的重要參考依據(jù)，績效監(jiān)控工作情況則作為學(xué)校預(yù)算績效管理工作的重點(diǎn)考核內(nèi)容之一。

（三）績效評價(jià)及反饋

績效評價(jià)是學(xué)校計(jì)劃財(cái)務(wù)處根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價(jià)方法對校內(nèi)各預(yù)算單位或部門資金使用情況的經(jīng)濟(jì)性、效率性和公平性進(jìn)行客觀、正確的分析評價(jià)。其主要分為單位自評、歸口部門評價(jià)和財(cái)務(wù)評價(jià)三個部分：1.單位自評是校內(nèi)各預(yù)算單位或部門對預(yù)算批復(fù)的項(xiàng)目績效目標(biāo)、部門（單位）整體績效目標(biāo)完成情況的自我評價(jià);2.歸口部門評價(jià)是指預(yù)算單位或部門根據(jù)相關(guān)政策和要求，運(yùn)用合理的評價(jià)方法對本部門項(xiàng)目組織開展的評價(jià);3.財(cái)務(wù)評價(jià)是計(jì)劃財(cái)務(wù)處對預(yù)算單位的項(xiàng)目組織開展的績效評價(jià)。其中，計(jì)劃財(cái)務(wù)處和歸口部門是績效評價(jià)的主體，評價(jià)內(nèi)容為納入學(xué)校預(yù)算統(tǒng)一管理的資金，包括來源于財(cái)政撥款的資金和非稅收入安排的預(yù)算。

績效評價(jià)的主要內(nèi)容包括項(xiàng)目總體績效目標(biāo)、各項(xiàng)績效指標(biāo)完成情況以及預(yù)算執(zhí)行情況。對于沒有完成績效目標(biāo)或者在執(zhí)行過程中偏離績效目標(biāo)較大的項(xiàng)目加以分析說明原因，并提出改進(jìn)方案。

各預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)按照要求向計(jì)劃財(cái)務(wù)處報(bào)送績效自評結(jié)果，財(cái)務(wù)處及歸口管理部門在績效評價(jià)完成后向預(yù)算單位反饋綜合評價(jià)結(jié)果，對于需要進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行整改的單位明確整改時間。同時，被評價(jià)單位向財(cái)務(wù)處及歸口管理部門報(bào)送預(yù)算執(zhí)行整改情況。

績效評價(jià)結(jié)果作為學(xué)校安排預(yù)算、完善相關(guān)管理職能的重要依據(jù)。按照評價(jià)結(jié)果，對評價(jià)等級中、差的部門給予相關(guān)整改措施。同時，將績效評價(jià)結(jié)果向教職工代表大會報(bào)告，為學(xué)校提供決策依據(jù)，并作為實(shí)施問責(zé)的重要參考。按照《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和中辦、國辦《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》，在預(yù)算年度終了時對學(xué)校的全面預(yù)算績效管理考評結(jié)果進(jìn)行公開。逐步提高績效評價(jià)結(jié)果的透明度，將績效評價(jià)結(jié)果，尤其是教職工關(guān)注度高、影響力大的重點(diǎn)項(xiàng)目，依法向全校公開，接受學(xué)校師生的監(jiān)督。

三、高等學(xué)校在全面實(shí)施預(yù)算績效管理中存在的問題

（一）對績效管理工作認(rèn)識不足

長期以來，高等學(xué)校的考核工作主要由人事部門來完成，使得高校管理者認(rèn)為考核僅僅是人事部門的工作，同其他人事工作沒有區(qū)別，也沒有必要的聯(lián)系，同學(xué)校的辦學(xué)效益、發(fā)展目標(biāo)不沾邊。同時，由于績效考核結(jié)果同薪酬掛鉤，從而在評價(jià)過程中存在走過場、敷衍了事的情況。

績效管理中的評估對于高校來說不是目的，而是改造和轉(zhuǎn)化教職工行為，變消極為積極行為的一種有效的管理方法。根據(jù)上述理論，學(xué)?；虿块T領(lǐng)導(dǎo)完全可以通過績效管理辦法來激勵教職工，以達(dá)到保持和發(fā)揮教職工積極行為、減少甚至消除教職工消極行為的目的。管理部門可以通過績效管理來認(rèn)定教職工的那些行為是對學(xué)校發(fā)展有利的，在這種激勵作用下，使得教職工感到對自己有利，從而增強(qiáng)以后這種行為反應(yīng)的頻率，不斷提高工作績效。

（二）業(yè)務(wù)部門同財(cái)務(wù)部門溝通欠缺

傳統(tǒng)的高等學(xué)校預(yù)算績效管理操作可行性不高，預(yù)算單位或部門往往受到財(cái)務(wù)管理水平限制，在編制預(yù)算和績效目標(biāo)的過程中，習(xí)慣于沿用上一年度的預(yù)算數(shù)據(jù)，真實(shí)性和年度工作目標(biāo)不能得到正確的體現(xiàn)和表達(dá)。通過建立、整合校內(nèi)各預(yù)算單位或部門的有關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，加強(qiáng)計(jì)劃財(cái)務(wù)處同業(yè)務(wù)部門、二級學(xué)院業(yè)務(wù)的溝通，提高預(yù)算編制水平。建立校級預(yù)算項(xiàng)目庫制度，將業(yè)務(wù)部門年度預(yù)執(zhí)行的項(xiàng)目列入項(xiàng)目庫備選，區(qū)分重點(diǎn)項(xiàng)目、一般項(xiàng)目，通過進(jìn)行事前可行性分析進(jìn)行有效選擇決策，從而提高預(yù)算的準(zhǔn)確性和執(zhí)行率。同時，在預(yù)算執(zhí)行過程中，按照季度、年度跟蹤分析執(zhí)行效率，及時糾偏，切實(shí)提高資金使用程度。

（三）績效管理工作技能不足

出于對績效管理工作方法掌握不足，使得高等學(xué)校在績效目標(biāo)設(shè)定上出現(xiàn)偏差，在評價(jià)項(xiàng)目上缺乏具體的界定尺度。例如，對于崗位職責(zé)描述缺乏具體的規(guī)定，內(nèi)容模糊，從而使得教職工工作結(jié)果同上級管理部門的工作期望值相距甚遠(yuǎn)。又如，學(xué)校對于領(lǐng)導(dǎo)干部的考評用“德、能、勤、績、廉”五個字來衡量，但是具體五個方面如何分解，制定的指標(biāo)如何進(jìn)行定性或者定量的描述，每個職能部門自行設(shè)定的指標(biāo)不具有橫向的可比性，摻雜過多主觀因素。

因此，管理部門在設(shè)定績效管理目標(biāo)時，應(yīng)當(dāng)注重兩個因素：1.明確工作崗位責(zé)任，列出任職資格、工作范圍和目標(biāo)，提高工作效率;2.對工作程度的描述性語言做到客觀且可衡量，使得評估具有可比性，并使得評估者更容易對評估結(jié)果進(jìn)行解釋。績效標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)當(dāng)是管理部門同教職工兩方面共同確認(rèn)的結(jié)果。

高等學(xué)校重視績效考評過程的管理，并掌握過程管理的相關(guān)技術(shù)，是績效管理中重要的一環(huán)。將績效管理過程用記錄的方式體現(xiàn)，可以使管理部門和教職工對考評更加具備客觀性，從而在評估的時候做到有據(jù)可循。

（作者單位： 遼寧中醫(yī)藥大學(xué) 計(jì)劃財(cái)務(wù)處）