朱春芳,康華明

（遵義師范學(xué)院教師教育學(xué)院，貴州 遵義 563006）

一、變革背景：從地方自治到學(xué)校自治的轉(zhuǎn)變

英國基礎(chǔ)教育歷來就有中央政府立法而地方政府管理的傳統(tǒng)。在1870年至1944年間，英國基礎(chǔ)教育體系具有明顯的地方自治特征，當(dāng)時，地方教育當(dāng)局（Local Education Authorities，簡稱LEA）具有相當(dāng)高的自治權(quán)。1944年英國的《教育法》規(guī)定“LEA在教育部長的控制和指揮下有效管理學(xué)?！保纱诵纬闪酥醒胝c地方政府之間的合作伙伴關(guān)系。20世紀(jì)40年代后期，LEA在中學(xué)組織、課程管理、學(xué)校財政、培訓(xùn)與管理等諸多方面具有廣泛的自治權(quán)。中央政府的角色是政策促進(jìn)者，而非政策指導(dǎo)者。到20世紀(jì)60年代，LEA對教育決策的支配達(dá)到了頂峰。

英國第一個對地方教育自治進(jìn)行干預(yù)的是10/65公函，當(dāng)時中央政府要求LEA實施綜合教育改革，但LEA仍具有高度自治權(quán)。從20世紀(jì)60年代晚期開始，LEA的支配地位逐漸式微。中央政府主要通過財政杠桿和增加公共問責(zé)對教育體系進(jìn)行越來越強的控制。20世紀(jì)70年代的世界性經(jīng)濟危機，導(dǎo)致英國政府越來越關(guān)注教育的績效產(chǎn)出，也引起了公眾對教師和學(xué)校專業(yè)權(quán)威的質(zhì)疑。保守黨政府上臺后，重組地方政府，并鼓勵學(xué)校擺脫地方當(dāng)局的控制成為自治學(xué)校。1980年的《教育法》要求每一所公立學(xué)校都要成立學(xué)校治理董事會（School governing body，SGB），董事會成員必須包括家長代表，并授權(quán)家長管理學(xué)校。1986年的《教育法》要求SGB吸納家長、教師、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公司代表，董事會每年發(fā)布一次報告并與家長會面一次，進(jìn)一步強化了家長的權(quán)力。1988年以來實行的學(xué)校屬地化管理、生均加權(quán)方案資助（pupil-weighted formula funding）等法案，逐漸將財政預(yù)算權(quán)和人事決策權(quán)委托給學(xué)校治理員（School governors），增強了學(xué)校自治權(quán)。這些法案賦予學(xué)校財政支配權(quán)，使一些學(xué)校不受LEA控制而由中央政府直接撥款，從而切斷了學(xué)校與LEA之間的聯(lián)系，并強化了家長的擇校權(quán)。此外，法案通過國家課程和國家性考試，擴大了中央政府的權(quán)力。1992年成立教育標(biāo)準(zhǔn)局（Office of education standard，Ofsted），制定學(xué)校的績效指數(shù)并發(fā)布績效排名表，以便家長擇校和提高學(xué)校的績效指標(biāo)。

新工黨和聯(lián)合政府時期創(chuàng)建了多種類型的學(xué)校，包括學(xué)院學(xué)校（academy）和不受地方當(dāng)局控制的自由學(xué)校（free school）或獨立學(xué)校（independent school），以促進(jìn)學(xué)校間的競爭[1]。越來越多的學(xué)校擺脫地方當(dāng)局控制成為自治學(xué)校（autonomous school），直接接受教育部的資助和監(jiān)管[2]。在資源日益緊縮和問責(zé)壓力日益增加的背景下，學(xué)校重組成學(xué)校鏈（academy chain），這些學(xué)校鏈不再向地方當(dāng)局而是向地方社區(qū)和中央政府直接答責(zé)[3]。

英國歷次改革的結(jié)果是：地方政府的權(quán)力逐漸削減，學(xué)校在財政和人事方面的決策權(quán)逐漸增加，中央政府通過問責(zé)強化了對學(xué)校的控制力度。由此導(dǎo)致以前的中央政府、地方政府和學(xué)校間均衡的“金三角”關(guān)系被中央政府與學(xué)校間的直接交涉所取代。目前，英國絕大多數(shù)學(xué)校在財政和人事方面完全自治，SGB的權(quán)責(zé)不斷增加，對學(xué)校發(fā)揮著戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)作用。從1944年以來，英國中央政府、地方政府與學(xué)校權(quán)責(zé)不斷發(fā)生變化，如圖1所示[4]。

圖1 1944年以來英國中央政府、地方政府與學(xué)校權(quán)責(zé)變化

二、從專業(yè)問責(zé)到市場問責(zé)的轉(zhuǎn)變

隨著中央政府不斷對地方當(dāng)局和教師權(quán)責(zé)的削減，在從地方自治到學(xué)校自治的轉(zhuǎn)變過程中，問責(zé)體系也從專業(yè)問責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰡栘?zé)為主，高度強調(diào)市場機制和消費者選擇[5]。導(dǎo)致這一變化的原因，除了中央政府要求所有學(xué)校給所有學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)教育的壓力外，還有來自于公眾、媒體、家長的壓力，尤其是受諸如 OECD這樣的機構(gòu)發(fā)行的國際排名表的影響，如在最近的PISA國際學(xué)生成就評價考試中，英國學(xué)生的學(xué)業(yè)成就低于其他國家。因此，Ofsted有史以來對學(xué)校采取了更加嚴(yán)厲、更高要求的督導(dǎo)檢查體系。

斯圖沃特·朗松（Stewart Ranson）將英國的教育問責(zé)劃分為兩個時代，分別是專業(yè)主義時代（age of professionalism）和新自由主義時代（age of neo-liberalism）。從1979年開始，新自由主義的市場化導(dǎo)向公司制問責(zé)逐漸居主導(dǎo)地位，其主要特征即消費者選擇、契約效率、質(zhì)量和資本所有權(quán)相繼出現(xiàn)。

從二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)70年代晚期，屬于專業(yè)問責(zé)時代。當(dāng)時，英國奉行機會公平公正原則，建立了一種社會民主的政治新秩序，并著力消除階級分化，改善貧困階級的處境，地方教育當(dāng)局對學(xué)校的管理規(guī)劃體系和綜合學(xué)校制度被認(rèn)為非常重要。公眾非常相信專業(yè)人士的專門知識，因此，那些受過專門培訓(xùn)的人，如校長、教師和顧問，有權(quán)評判教學(xué)質(zhì)量和學(xué)生發(fā)展?fàn)顩r。這些專業(yè)人員在對學(xué)校和學(xué)生的學(xué)業(yè)狀況進(jìn)行監(jiān)控時，沒有采取專門的、特別正式的形式。在整個教育系統(tǒng)各個權(quán)力層內(nèi)部及其相互之間，形成了一種合作、共治和信任的關(guān)系。20世紀(jì)70年代中期，公眾對專業(yè)人士的專業(yè)評判逐漸喪失信任。1976年，時任英國首相吉姆斯·卡拉翰（James Callaghan）對這種專業(yè)問責(zé)公開進(jìn)行了質(zhì)疑。此時，公共服務(wù)的質(zhì)量不再由專業(yè)人士獨自決定，學(xué)校的內(nèi)部事務(wù)也不再由教師團(tuán)體裁定，必須通過公共領(lǐng)域內(nèi)部人士的商議進(jìn)行決定。

從20世紀(jì)80年代早期開始，新自由主義的市場化理念被運用到公共部門改革中。保守黨政府激進(jìn)地對教育行業(yè)進(jìn)行了重組，其意不僅在于提高服務(wù)質(zhì)量，還在于重組那種聲稱過了時的政治體制。政府對作為消費者的公眾進(jìn)行授權(quán)，卻犧牲了專業(yè)權(quán)威。這些改革的基本原則就是個人有選擇的權(quán)利，因為私人的選擇比公共計劃更能實現(xiàn)個人需求和社會變革。在教育領(lǐng)域，這一新的治理體系給家長提供信息，確保學(xué)校對家長答責(zé)。家長可以選擇學(xué)校，還可以對學(xué)校進(jìn)行相關(guān)投訴。政府認(rèn)為，這種準(zhǔn)市場機制將促進(jìn)學(xué)校之間的競爭，提高學(xué)?？冃?。學(xué)校直接回應(yīng)消費者個人的選擇，學(xué)校服務(wù)不斷滿足社會各界的問責(zé)要求。在準(zhǔn)市場機制中，學(xué)校向消費者提供各種信息（學(xué)校公布考試成績，政府制定學(xué)校排行榜）和擇校結(jié)果，以展示學(xué)校的服務(wù)質(zhì)量與水平，獲得公眾對公共服務(wù)的信任。

從20世紀(jì)90年代早期開始，英國教育治理進(jìn)入新自由主義的契約管理時代，強化法律的調(diào)控作用。這一時期，政府大力推行“新公共管理”的私有化，重視顧客，互相競爭資源，并采取私有部門合同管理模式。很多地方當(dāng)局開始運用契約締結(jié)的方式來管理公共服務(wù)，包括引入正式的“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議”、劃分客戶范圍，以及與客戶協(xié)商討論應(yīng)該納入發(fā)展規(guī)劃中的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。隨著這種契約文化的擴展，LEA創(chuàng)辦了一些自籌資金的商業(yè)組織（包括以前的課程咨詢顧問、專業(yè)發(fā)展和培訓(xùn)、職業(yè)和成人教育），并將一些服務(wù)外包給私人。這些契約給教育服務(wù)領(lǐng)域的工作人員提出了明確的問責(zé)要求，要求他們對其提供的服務(wù)、設(shè)定的資源標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)答責(zé)。這些問責(zé)的績效標(biāo)準(zhǔn)代表了一種明確的、技術(shù)性的“手段-目的”的合理性。

從20世紀(jì)90年代中期開始，新自由主義的產(chǎn)品績效理念滲透到問責(zé)制中，政府加強了對學(xué)校的績效審核。政府對教育服務(wù)領(lǐng)域的具體細(xì)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定，國家課程及標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了各階段學(xué)習(xí)的目標(biāo)及方式，公開發(fā)布學(xué)校績效排行表，并為家長擇校提供相關(guān)信息。通過績效問責(zé)和消費者問責(zé)改進(jìn)了學(xué)校管理，且彼此強化。后續(xù)政策對績效進(jìn)行了更加明確具體的規(guī)定，并將此作為提高學(xué)生學(xué)業(yè)成績的核心工具。為此，政府規(guī)定了學(xué)校的工作內(nèi)容、設(shè)置了學(xué)習(xí)目標(biāo)、對教師工作進(jìn)行監(jiān)控與評價，明確界定管理績效體系由校長領(lǐng)導(dǎo)并負(fù)責(zé)。上述新自由主義問責(zé)的主要機制，即由市場、契約和督查形成了一種強化教育評價及問責(zé)的體系。

從20世紀(jì)90年代晚期開始，新自由主義的第四個特征——伙伴關(guān)系及私有化開始顯現(xiàn)，強化了私有部門在學(xué)校事務(wù)和問責(zé)中的作用。政府創(chuàng)建多種類型的學(xué)校，根據(jù)績效評估結(jié)果將學(xué)校分成不同的等級，并進(jìn)行相應(yīng)獎懲。私人部門參與教育服務(wù)體系的比例從1979年的3%增加到1996年的7.5%，到1999年達(dá)10%，且逐年增長。私人部門以多種形式快速地參與教育服務(wù)相關(guān)事務(wù)，包括強制性競爭招標(biāo)、服務(wù)外包和特許經(jīng)營，甚至包括學(xué)校的督導(dǎo)檢查、教學(xué)與課程改革等也以契約方式由私人團(tuán)隊以盈利的方式進(jìn)行[6]。

三、學(xué)校自治強化了學(xué)校層面的問責(zé)壓力

隨著地方自治到學(xué)校自治以及專業(yè)問責(zé)到市場問責(zé)的雙重演變，英國學(xué)校層面的問責(zé)壓力空前增大。中央政府鼓勵學(xué)校參與各種公私伙伴關(guān)系來吸納更多的校外資源，吸收各類群體代表作為學(xué)校治理員參與學(xué)校治理。這樣，學(xué)校自治權(quán)擴大的同時，治理董事會面臨的校內(nèi)外問責(zé)要求也隨之增加。學(xué)校除了要向地方當(dāng)局、Ofsted、HMI答責(zé)外，還需向家長、學(xué)校贊助商和各個利益相關(guān)者答責(zé)。如果學(xué)校與外界聯(lián)系越廣泛、接受的資助越多，其受到的問責(zé)要求也就越多。2003年，中學(xué)校長協(xié)會（Secondary heads association,SHA）總秘書長約翰·丹佛德（John Dunford）發(fā)表的中學(xué)校長政策聲明中指出，現(xiàn)在中學(xué)校長需要接受包括家長、SGB、LEA、Ofsted、中央政府、教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)局、地方學(xué)校聯(lián)盟、學(xué)校合作伙伴、地方戰(zhàn)略伙伴、地方終身學(xué)習(xí)伙伴和兒童保護(hù)處等21個不同主體的問責(zé)。校長像企業(yè)老板一樣接受諸多法定機構(gòu)的問責(zé)，包括法院、健康和安全局（health and safety executive）、種族平等委員會（racial equality commission）、殘疾人權(quán)利委員會和機會公平委員會。另外，校長還要經(jīng)常向各級媒體解釋自己的行為[7]。

通過這一系列的變革，英國的問責(zé)體系逐漸完善，形成了以市場問責(zé)為主導(dǎo)，專業(yè)問責(zé)、科層問責(zé)、契約問責(zé)、法律問責(zé)、網(wǎng)絡(luò)參與性問責(zé)共同作用的問責(zé)體系。其中，專業(yè)問責(zé)、科層問責(zé)和市場問責(zé)三者相互結(jié)合，具有高度一致性，因為這些問責(zé)都是以學(xué)?？荚嚍楹诵暮椭饕獌?nèi)容。學(xué)校、地方當(dāng)局和中央政府都強調(diào)學(xué)校考試結(jié)果。在市場問責(zé)機制下，國家考試的數(shù)據(jù)滿足了作為消費者的家長的問責(zé)要求，這些也是財政部門、政府部門和學(xué)校的核心目標(biāo)[8]。

四、學(xué)校治理董事會職能的專業(yè)化

隨著學(xué)校自治和問責(zé)的強化，學(xué)校治理董事會的職能日益專業(yè)化。政府認(rèn)為“更大的學(xué)校自治能夠改善教育結(jié)果”[9]，因為“學(xué)校治理董事會能夠比地方教育當(dāng)局更好地管理學(xué)校，并滿足社會各界對學(xué)校的問責(zé)要求”[10]。2010年以來，隨著學(xué)院學(xué)校和自由學(xué)校的激增，大量公立中小學(xué)享有更多自治權(quán)，公眾對“善治”的需求也不斷增強。這種“善治”主要通過專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)專長和績效評價等機制來提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量。因此，“善治”成為一種新的政府權(quán)力和干預(yù)模式，這對學(xué)校治理員產(chǎn)生了直接影響。學(xué)校治理員作為提供公共服務(wù)最大的民主參與群體，一直都是學(xué)校董事會中不擔(dān)任管理職務(wù)的無償志愿者。他們通過選舉或任命產(chǎn)生，與學(xué)校執(zhí)行人員、高層領(lǐng)導(dǎo)一起工作，支持公立學(xué)校的運行和戰(zhàn)略實施。一直到20世紀(jì)80年代實施學(xué)校的地方管理（Local Management of Schools，LMS）前，治理員的工作都相對穩(wěn)定和舒適，其工作地點也很靈活。當(dāng)時，解決學(xué)校的財政預(yù)算是地方政府的法定職責(zé)，但如果學(xué)校董事會愿意且有能力，也可以自主決定學(xué)校的預(yù)算和資源分配。因此，雖然學(xué)校董事會在20世紀(jì)80年代以后的一段時期內(nèi)，對學(xué)校具有一定的法定權(quán)力，但是他們的行動并不具有任何正式權(quán)力、內(nèi)在風(fēng)險和責(zé)任。

隨著地方政府的權(quán)力被大大削減，自治學(xué)校逐漸成為主流，對學(xué)校教育質(zhì)量的擔(dān)憂也日益增加，學(xué)校治理董事會必須就學(xué)校的財政和教育績效向?qū)W校高級領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)法定責(zé)任。2013年英國教育部和2011年Ofsted的宣言和指南中，都強調(diào)了學(xué)校治理員的新法定責(zé)任，并特別指出學(xué)校治理員在學(xué)校治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用，包括指導(dǎo)學(xué)校教育質(zhì)量檢查和問責(zé)。政府要求對所有的學(xué)校治理董事會進(jìn)行檢查和評審。Ofsted所有的報告在“領(lǐng)導(dǎo)和管理”這一部分都包括了對學(xué)校治理員的評價[11]。隨著學(xué)校的問責(zé)風(fēng)險不斷增加，政府和Ofsted都號召學(xué)校董事會培養(yǎng)具有專業(yè)技能和專業(yè)知識的高素質(zhì)治理員，尤其是具有財務(wù)管理和績效問責(zé)專業(yè)技能的人才，通過他們來提高學(xué)校的答責(zé)能力。

教育國務(wù)大臣邁克爾·高夫（Michael Gove）對學(xué)校治理員的評價，促使其職業(yè)角色進(jìn)一步專業(yè)化，他認(rèn)為治理低效是因為沒有實施嚴(yán)格的績效管理，沒有對校長提出挑戰(zhàn)。因此，學(xué)校治理員既要支持又要挑戰(zhàn)校長的工作，不能僅僅是學(xué)校的啦啦隊員。治理員是一種具有熟練技能的專家，通過對績效和財政數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格的跟蹤和分析來實施問責(zé)和制定戰(zhàn)略。學(xué)校治理員自身也會受到各種外部績效檢查，并滿足各種問責(zé)要求，因此需要通過內(nèi)外部訓(xùn)練以獲得作為專業(yè)人士所需的新技能[12]。

為了促進(jìn)學(xué)校董事會的專業(yè)發(fā)展，大量非政府的第三方機構(gòu)或治理員支持服務(wù)網(wǎng)絡(luò)給他們提供關(guān)于如何滿足各種問責(zé)要求和有效引導(dǎo)自我發(fā)展的技術(shù)性建議和指導(dǎo)，董事會在財政管理和滿足教育部的問責(zé)要求方面越來越專業(yè)化。英國國家治理員協(xié)會（National governors’association，NGA）是學(xué)校治理員的代表性機構(gòu)，是一個獨立的慈善機構(gòu)。學(xué)校治理員一站式服務(wù)（School governors single stop，SGOSS）是一個受政府資助的慈善機構(gòu)，其主要任務(wù)是負(fù)責(zé)為學(xué)校招聘治理員。SGOSS也接受商業(yè)機構(gòu)的支持，并為地方當(dāng)局、志愿者、雇主和學(xué)校提供免費服務(wù)。治理員在線（Governorline）給那些直接參與英國公共撥款學(xué)校治理的治理員、職員提供免費的、私密的建議、信息和支持[13]。

通過地方自治到學(xué)校自治的轉(zhuǎn)變，政府將原本由地方當(dāng)局履行的職能下放給學(xué)校治理員。從這一角度而言，治理員就是一種“政策共同體”或“政策工具”，他們與政府權(quán)力并不相悖，而是與其緊密相關(guān)。這些非政府機構(gòu)承擔(dān)著政府的職責(zé)，給政府-市場利益聯(lián)姻提供了合法基礎(chǔ)，從而將學(xué)?；顒优c政府的問責(zé)要求有效地聯(lián)系在一起。一方面，治理員需要不斷提高自身能力，以便在各種審計和督查中展現(xiàn)自己的績效，這樣，學(xué)校治理董事會內(nèi)化了各種問責(zé)要求，并變成了自我管理的自治機構(gòu)；另一方面，這些治理員又具有中央政府的導(dǎo)航權(quán)力，中央政府以“善治”作為支配原則，通過專業(yè)化和檢查指導(dǎo)治理員的績效表現(xiàn)[14]。通過撤銷地方政府對學(xué)校的引導(dǎo)和控制，形成一個具有競爭性的教育市場，以及通過對治理員的績效表現(xiàn)進(jìn)行督導(dǎo)檢查，引導(dǎo)治理員工作的專業(yè)化發(fā)展，政府實現(xiàn)了對控制的控制[15]。但是，在這一過程中，政府并沒有失去其影響公共服務(wù)領(lǐng)域的權(quán)力，只是通過新的角色、模式進(jìn)行了合理性重置，如支持和賦予一些代理機構(gòu)權(quán)力。因此，通過問責(zé)對治理董事會的規(guī)訓(xùn)作用來引導(dǎo)自治學(xué)校的發(fā)展，其實是政府在以自治之名行他治之實，通過微放權(quán)實現(xiàn)了對學(xué)校的遠(yuǎn)程監(jiān)控管理。