張逸菲

摘要：我國政府采購從1996年開始試點(diǎn)到現(xiàn)在，經(jīng)歷了一個快速發(fā)展的過程，雖然在改革途中遇到了不少阻礙，但是從最近相繼出臺的多項(xiàng)制度就可以看出國家對于政府采購工作的重視和支持。政府采購作為我國行政事業(yè)單位財政支出的重要手段，對于推動市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。但在行政事業(yè)單位政府采購實(shí)踐過程中也暴露出一系列問題，如制度體系不健全、預(yù)算編制不準(zhǔn)確、采購行為不規(guī)范、信息化程度不夠、專業(yè)素質(zhì)人才緊缺等。尤其是在“放管服”改革的大背景下，采購人擁有更多的自主權(quán)，行政事業(yè)單位更應(yīng)該重視政府采購的內(nèi)部管理問題。行政事業(yè)單位是我國政府采購的主體，研究其可能存在的問題，對于下一步更好地修訂政府采購法，完善我國政府采購制度體系，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文通過闡述政府采購對于行政事業(yè)單位的重要性，進(jìn)一步研究行政事業(yè)單位政府采購當(dāng)前主要存在哪些問題，然后有針對性地提出解決對策，希望能對行政事業(yè)單位政府采購管理工作起到一些幫助。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;政府采購;問題及對策

政府采購是行政事業(yè)單位采購中必不可少的一個部分，也是政策性最強(qiáng)的部分，受到國家政府采購法、招投標(biāo)法的約束，一旦理解偏差就有可能觸碰法律的紅線。國家雖然在近幾年陸續(xù)出臺了不少規(guī)范性文件，但是目前我國行政事業(yè)單位普遍缺少對政府采購的重視，在執(zhí)行過程中難免有和國家政策銜接不到位的地方，長此以往，可能引發(fā)較大的問題。因此，本文希望通過發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位政府采購的問題，引起行政事業(yè)單位的重視，及時改進(jìn)不足，助力行政事業(yè)單位的平穩(wěn)健康發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位政府采購的重要性

（一）提高資金使用效益

政府采購規(guī)定了多種采購方式，例如公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、詢價等，通過這些方式可以獲得具有競爭力的價格，從而大大降低了采購成本。同時，政府采購也采用了多種評審因素加權(quán)相加的綜合評分法，保證了不同類型的采購項(xiàng)目，都有合理的分值權(quán)重配比，防止出現(xiàn)質(zhì)次價低的現(xiàn)象，提高了貨物和服務(wù)的質(zhì)量。

（二）落實(shí)國家經(jīng)濟(jì)政策

政府采購具有重要的宏觀調(diào)控作用，有利于推動市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如鼓勵采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品;扶持中小企業(yè)、殘疾人福利性單位、監(jiān)獄企業(yè);采購脫貧地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品，推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興;支持本國貨物，扶持民族企業(yè);支持正版軟件，保護(hù)國家信息安全。另外，政府采購有利于資源的優(yōu)化配置，為解決社會矛盾、提供社會福利打開了新的渠道和思路。例如近些年出現(xiàn)的政府購買服務(wù)，使得社會組織、企事業(yè)單位有機(jī)會在教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本領(lǐng)域，提供原本應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)。落后稀缺的政府資源被優(yōu)質(zhì)豐富的社會資源取而代之，既能解決社會組織、企事業(yè)單位資金短缺的問題，又能滿足人民對美好生活的追求。

（三）規(guī)范采購市場秩序

我國的政府采購是由相應(yīng)的政府采購法及其規(guī)章制度來規(guī)范的，從法律層面樹立了采購的規(guī)則，引入了預(yù)算審批、意向公開、招標(biāo)競價、合同公示、投訴質(zhì)疑、動態(tài)監(jiān)管等一系列流程，有效遏制了腐敗行為的發(fā)生。并且政府采購的資金使用過程，包括預(yù)算、需求、采購、執(zhí)行都是面向社會公開的，一切均在陽光下進(jìn)行，保證了信息公開透明，防止暗箱操作。

二、行政事業(yè)單位政府采購存在的問題

（一）制度體系不健全

近幾年政府采購發(fā)生較大變化，不僅體現(xiàn)在品目金額的調(diào)整上，還有采購方式的轉(zhuǎn)變。由過去重貨物類采購，逐漸向服務(wù)類傾斜。例如，政府采購目錄中減少了許多貨物類品目，保留了一些經(jīng)常性品目，增加了云計算服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)接入等服務(wù)類品目，分散采購限額也從50萬元提高到100萬元，公開招標(biāo)數(shù)額從120萬元提高到200萬元。另外，政府采購由過去全部是線下采購，轉(zhuǎn)變?yōu)橐徊糠植捎镁€上采購，國家也陸續(xù)推出了電子競價、電子競拍、電子賣場等具體采購方式。政府采購的變化帶來相應(yīng)的配套制度層出不窮，而行政事業(yè)單位的制度還未及時更新，與實(shí)際相脫離。

國家推行放管服政策以來，很多單位并未按照要求修訂相應(yīng)的內(nèi)部管理制度，導(dǎo)致現(xiàn)行的政府采購制度過于繁瑣，審批流程長，缺乏靈活性。

行政事業(yè)單位普遍不重視內(nèi)部控制，缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范，而政府采購又往往是風(fēng)險控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一旦管控不嚴(yán)，會滋生嚴(yán)重的腐敗問題。

（二）預(yù)算編制不準(zhǔn)確

行政事業(yè)單位政府采購預(yù)算沒有根據(jù)實(shí)際業(yè)務(wù)或項(xiàng)目任務(wù)書去編制，并且編制內(nèi)容不夠詳細(xì)，過于籠統(tǒng)寬泛，缺乏指導(dǎo)意義。究其原因，預(yù)算多為單位領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決定，全程只有財務(wù)部門參與，沒有業(yè)務(wù)部門配合，單位內(nèi)部之間沒有溝通交流，閉門造車，不切實(shí)際。

編制后的政府采購預(yù)算沒有經(jīng)過單位預(yù)算委員會的審批或?qū)徟鷺?biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)，沒有審批采購計劃的合理性，和與業(yè)務(wù)的相關(guān)性，造成預(yù)算編制與實(shí)際偏差較大，超標(biāo)配置、重復(fù)購置情況普遍，更有甚者連采購類別也會混淆，缺乏充分的市場調(diào)研。

行政事業(yè)單位往往重決算輕預(yù)算，認(rèn)為只要決算數(shù)據(jù)好看，就可以隨便去編預(yù)算，造成無預(yù)算、臨時追加預(yù)算情況較多。主要是由于國家過去僅考核項(xiàng)目整體的預(yù)算執(zhí)行率，很少單獨(dú)將政府采購的預(yù)算與執(zhí)行掛鉤，導(dǎo)致單位在主觀上不太重視政府采購。近幾年國家也開始關(guān)注這個問題，加強(qiáng)了對單位政府采購執(zhí)行率的考核，將執(zhí)行率納入單位政府采購工作的評優(yōu)體系，對于執(zhí)行率不理想的單位要求提供原因說明，使得單位慢慢開始重視預(yù)算的重要性。

（三）采購行為不規(guī)范

行政事業(yè)單位只注重政府采購的招標(biāo)、采購環(huán)節(jié)，對招標(biāo)前和采購后都缺少監(jiān)管。事前審批和事后驗(yàn)收是兩個非常重要的環(huán)節(jié)。有些行政事業(yè)單位政府采購購置前無審批環(huán)節(jié)，導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)政府采購的沒有采購，即使有些單位設(shè)立了購置審批，但是審批內(nèi)容缺失，審批不到位。另外，行政事業(yè)單位缺少驗(yàn)收環(huán)節(jié)，到貨后應(yīng)當(dāng)按照合同內(nèi)容及時對采購標(biāo)的進(jìn)行詳細(xì)驗(yàn)收，并保留相關(guān)記錄。未完成驗(yàn)收，就急于報銷付款，一旦貨物出現(xiàn)問題，就會產(chǎn)生不必要的糾紛和大量的時間成本。

（四）信息化程度不夠

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的崛起，政府采購的模式發(fā)生很大轉(zhuǎn)變。基本已經(jīng)可以實(shí)現(xiàn)完全無紙化的采購流程，采購方式由線下搬到線上，合同實(shí)現(xiàn)了電子簽章，結(jié)算方式也可以線上支付，提高了政府采購的競爭性和公平性，節(jié)約大量的資金和時間成本。但是隨之帶來的就是行政事業(yè)單位信息化程度不夠，無法與快速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)接軌的問題。

大部分行政事業(yè)單位政府采購的購置審批、合同審批、報銷審批還采用線下方式，簽字手續(xù)繁瑣，大大降低了采購效率，無法隨時查看執(zhí)行進(jìn)度，不利于單位的監(jiān)督和管理。

部分單位開發(fā)的線上政府采購管理平臺雖已初見成效，但由于系統(tǒng)還處在起步階段，各個功能模塊之間相對零散，缺乏銜接，系統(tǒng)的安全性、穩(wěn)定性、兼容性也都較差，有待提高。

（五）專業(yè)素質(zhì)人才緊缺

第一，行政事業(yè)單位人才隊(duì)伍規(guī)模不夠。單位不重視政府采購工作，沒有獨(dú)立的采購管理部門，甚至沒有配備專職的采購管理人員，大多數(shù)都是兼職，精力有限，不足以勝任這項(xiàng)工作。

第二，行政事業(yè)單位普遍缺乏對管理人員職業(yè)道德素質(zhì)的培養(yǎng)，尤其是政府采購這類原則性較強(qiáng)的崗位，需要足夠的責(zé)任心和自控力，要堅決守住法律的底線，經(jīng)得住誘惑，以集體利益為重。

第三，行政事業(yè)單位的政府采購管理人員長時間在這個崗位上容易產(chǎn)生思維定式，學(xué)習(xí)的主動性下降，而政府采購的政策性又較強(qiáng)，每年都會出臺很多新的制度和辦法，如果管理人員不了解最新政策，就不能很好地指導(dǎo)采購人員，也不能為管理層提供決策支持。

第四，目前政府采購崗位普遍缺乏復(fù)合型專業(yè)人才，因?yàn)檎少徆ぷ魃婕岸喾矫娴闹R，不僅需要掌握政府采購相關(guān)的法律法規(guī)，還需要了解法律、技術(shù)、財務(wù)、談判、合同、檔案等多個領(lǐng)域，才能靈活運(yùn)用所學(xué)知識解決實(shí)際問題。

三、改進(jìn)行政事業(yè)單位政府采購問題的對策

（一）完善相關(guān)規(guī)章制度

行政事業(yè)單位完善相關(guān)制度可以分為三步走：首先，應(yīng)針對政府采購近幾年的制度變化進(jìn)行梳理，查漏補(bǔ)缺，在全面領(lǐng)會精神的基礎(chǔ)上，根據(jù)單位實(shí)際情況去制定適合自身的管理辦法，不斷去完善單位的制度體系。尤其是最新出現(xiàn)的一些管理制度，例如內(nèi)部控制、需求管理、信息化建設(shè)等等。除此之外，在制定制度時，注意明確各層級政府采購崗位管理職責(zé)，落實(shí)主體責(zé)任，針對單位可能遇到的特殊事項(xiàng)，要做出相應(yīng)的規(guī)定，做到有法可依，依法必究。

其次，要制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，將國家的政策貫徹落實(shí)到具體業(yè)務(wù)中，規(guī)定本單位應(yīng)執(zhí)行的要求，涵蓋的內(nèi)容要詳盡，流程要簡化明確、易于理解、使得制度具有可行性。例如，在“放管服”改革的大背景下，行政事業(yè)單位應(yīng)優(yōu)化審批流程，適當(dāng)放開審批權(quán)限，限定辦結(jié)時間，對于緊急的采購事項(xiàng)，優(yōu)先處理。增加關(guān)于電子簽章、數(shù)字證書、網(wǎng)上合同等等的使用規(guī)范。

最后，現(xiàn)行制度與國家政策相違背或者不再適用的地方，應(yīng)及時加以修訂。例如，國家政府采購金額和方式的改變，需要行政事業(yè)單位評估是否修改當(dāng)前的采購限額和采購模式。對于采購規(guī)模較大、管理水平較強(qiáng)的單位，可以考慮適當(dāng)提高采購限額，多種方式并重，增加采購的靈活性;對于采購規(guī)模本身不大、管理水平不高的單位，可以保持當(dāng)前的采購限額，選擇較為統(tǒng)一的采購方式，更加利于管理。

（二）科學(xué)合理編制預(yù)算

政府采購預(yù)算編制工作應(yīng)由單位政府采購歸口管理部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織，將需要編制的內(nèi)容及要求通知給各個業(yè)務(wù)部門，可以借助單位內(nèi)部預(yù)算編報系統(tǒng)或表格的形式反饋。要求業(yè)務(wù)部門在編制預(yù)算前，做好市場調(diào)研，保證預(yù)算資金的公允，還可以根據(jù)今年的采購情況大致預(yù)測明年的采購量，如果有預(yù)算書、任務(wù)書、項(xiàng)目申報文本等明確的要求，則按照要求去編制采購計劃，合理安排好全年的采購時間。

業(yè)務(wù)部門編制完成后，應(yīng)交由單位政府采購歸口管理部門進(jìn)行審核，審核時需注意兩個原則，一是預(yù)算的合理性，編制的預(yù)算要符合行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置的標(biāo)準(zhǔn)，既不能超過金額標(biāo)準(zhǔn)，也不能超過數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。這就要求單位要清查所有的存量資產(chǎn)，掌握目前資產(chǎn)的實(shí)際情況，編制時才能做到不重復(fù)購置。二是預(yù)算的相關(guān)性，編制的預(yù)算應(yīng)當(dāng)是符合明年的業(yè)務(wù)需求，有合理理由和相關(guān)依據(jù)的，不能盲目編報。

審核后的預(yù)算要整理匯總，經(jīng)單位預(yù)算審核委員會同意后，才能上報給上級主管部門。在預(yù)算執(zhí)行過程中也應(yīng)隨時把控執(zhí)行進(jìn)度，如果出現(xiàn)偏離較大的情況，要分析原因，及時作出預(yù)算調(diào)整。還要定期復(fù)盤總結(jié)，避免下次預(yù)算出現(xiàn)同樣的問題。

（三）加大監(jiān)督管理力度

行政事業(yè)單位應(yīng)建立崗位責(zé)任制，明確各個崗位的職責(zé)和權(quán)限，設(shè)立獎勵和問責(zé)條例，將責(zé)任落實(shí)到人。另外，應(yīng)保證不相容崗位不兼任，例如：采購和驗(yàn)收崗位、驗(yàn)收和保管崗位、申請和審批崗位。定期實(shí)行崗位輪換，防止腐敗發(fā)生。

加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督，定期進(jìn)行內(nèi)部和外部審計，內(nèi)部審計應(yīng)由單位獨(dú)立的審計部門或非財務(wù)部門相關(guān)人員執(zhí)行，必要時可邀請外部專家，針對政府采購的關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)重點(diǎn)審計，例如：申請、招標(biāo)、合同和驗(yàn)收環(huán)節(jié)。外部審計有上級主管部門和會計師事務(wù)所專項(xiàng)審計，主要對單位采購情況發(fā)表審計意見，并給出整改建議，幫助單位及時發(fā)現(xiàn)采購中的漏洞，規(guī)避違規(guī)風(fēng)險。

擴(kuò)大監(jiān)督管理渠道，借助潛在政府采購供應(yīng)商或其他利益相關(guān)群體監(jiān)督，將采購過程在單位網(wǎng)站進(jìn)行公示，提高透明度，建立標(biāo)準(zhǔn)的公示模板，例如需求公開、招標(biāo)、中標(biāo)公告、合同公示、質(zhì)疑投訴處理結(jié)果公示等等。還可以通過設(shè)立監(jiān)督舉報電話、聯(lián)系郵箱等方式，接受社會公眾的監(jiān)督。

（四）加快推進(jìn)信息化建設(shè)

行政事業(yè)單位應(yīng)建立統(tǒng)一的政府采購管理平臺，集招標(biāo)、合同、結(jié)算、公示于一身，實(shí)現(xiàn)全流程的電子采購，解決異地投標(biāo)、人員集中、串標(biāo)圍標(biāo)等問題。平臺使用統(tǒng)一的采購流程、采購模板，用數(shù)字化驅(qū)動標(biāo)準(zhǔn)化，避免過去因投標(biāo)材料不齊或不規(guī)范而廢標(biāo)的低級錯誤。平臺通過每單采購記錄，自動建立供應(yīng)商庫、專家?guī)?、采購?shù)據(jù)庫，方便使用查詢。

平臺在實(shí)現(xiàn)電子采購的基礎(chǔ)上，還可以嘗試與項(xiàng)目預(yù)算、購置申請、合同管理、驗(yàn)收入庫等模塊對接，解決多模塊之間信息不對稱、流程重復(fù)等問題，有利于降低采購成本、運(yùn)維成本、人力成本。對接過程中一定保證信息的安全，尤其是一些單位的內(nèi)部敏感信息，防止信息的泄露。

平臺應(yīng)當(dāng)引入監(jiān)督機(jī)制，隨時追蹤采購進(jìn)度，對臨近辦理時限的訂單進(jìn)行提醒，并且提供訂單評價和意見反饋功能，保證交易透明、流程規(guī)范。

（五）提高采購管理水平

采購業(yè)務(wù)量較大的行政事業(yè)單位可設(shè)立獨(dú)立的采購管理部門，匹配數(shù)量合適的采購人員，負(fù)責(zé)單位全部的采購業(yè)務(wù)，便于集中管理。采購業(yè)務(wù)量不大的單位可以設(shè)專職的管理人員，負(fù)責(zé)監(jiān)督和指導(dǎo)各業(yè)務(wù)部門的采購活動。

加強(qiáng)人才隊(duì)伍的建設(shè)，招聘專業(yè)的政府采購管理人才，定期對單位采購人員進(jìn)行培訓(xùn)、考核，頒發(fā)職業(yè)資格認(rèn)證證書。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包含專業(yè)技能的培訓(xùn)，定期講解國家最新的政府采購政策及規(guī)定;道德建設(shè)方面的培訓(xùn)，樹立職業(yè)道德素養(yǎng);日常辦公軟件、采購系統(tǒng)方面的培訓(xùn)，熟練掌握先進(jìn)的信息化手段，幫助提高工作效率;還有其他相關(guān)知識的培訓(xùn)，例如財務(wù)、法律、檔案等等，拓寬采購人員的視野。

還可以與其他單位老師交流學(xué)習(xí)，或者去實(shí)地參觀調(diào)研，吸取好的經(jīng)驗(yàn)和做法，有必要可以邀請政府采購領(lǐng)域的專家來單位指導(dǎo)工作，有助于提高管理水平。

四、結(jié)束語

我國行政事業(yè)單位政府采購工作重任而道遠(yuǎn)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無論是政府采購的方式還是程序都發(fā)生了較大變化，國家也有意在近期重新修訂政府采購法，修訂草案已向社會公開征求意見，相關(guān)配套制度也在積極研究中，相信不久的將來，我國政府采購一定會越來越規(guī)范，營造公平、公正、公開的政府采購環(huán)境，指日可待。

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