張細兵，馮兆洋

（1.長江水利委員會河湖管理局，武漢 430010；2.長江水利委員會河湖保護與建安中心，武漢 430010）

我國江河湖泊眾多，水問題復(fù)雜且突出表現(xiàn)在河湖。保護江河湖泊，事關(guān)人民群眾福祉，事關(guān)中華民族長遠發(fā)展。黨中央、國務(wù)院高度重視河湖管理保護工作，2016 年、2017 年相繼出臺全面推行河長制、湖長制的意見。全面推行河湖長制，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是落實綠色發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決我國復(fù)雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的重大制度創(chuàng)新，是江河保護治理領(lǐng)域根本性、開創(chuàng)性、長遠性的重大政策舉措。截至目前，全國已設(shè)立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河湖長120 多萬名，全面落實了習(xí)近平總書記“每條河流要有‘河長’了”的重要指示，開創(chuàng)了我國河湖管理保護工作的新局面。全面推行河湖長制5 年來，通過各級河湖長、各有關(guān)部門及社會各界的共同努力，河湖面貌發(fā)生歷史性改變，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感顯著增強。黨的十九屆五中、六中全會指出，要強化河湖長制、健全河湖長制，這是黨中央、國務(wù)院對全面推行河湖長制作出的深化部署安排，標(biāo)志著河湖長制改革邁入新階段，開啟了河湖長制從“有名有責(zé)”向“有能有效”轉(zhuǎn)變的新篇章，也對縱深推進河湖監(jiān)管常態(tài)化、規(guī)范化提出了新要求、新目標(biāo)。

國內(nèi)外非常重視河湖管理保護研究，王富強等[1]介紹了美國密西西比河、歐洲萊茵河等國外河湖的管理經(jīng)驗；徐慧芳等[2]對美國、英國、澳大利亞、法國、德國的河湖管理模式進行了總結(jié)；張瑞美等[3]、王洪霞等[4]分析了我國河湖管理存在的問題，提出了具體的解決對策；姜沛等[5]、金旺盛等[6]分別研究了珠江流域、海河流域的河湖管理現(xiàn)狀、存在問題及對策；張細兵[7]對長江大保護背景下的河湖強監(jiān)管進行了研究；張興恩[8]、胡琳[9]、王華[10]、李發(fā)鵬[11]分別對江蘇、浙江、四川、甘肅省河湖管理現(xiàn)狀與對策進行了研究。本文在相關(guān)研究基礎(chǔ)上，總結(jié)了近年來河湖監(jiān)管成效與經(jīng)驗，分析存在的問題，提出相關(guān)的對策建議。

1 河湖監(jiān)管成效與經(jīng)驗

1.1 河湖監(jiān)管成效

近年來，各級河湖長切實履職盡責(zé)，堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，堅持標(biāo)本兼治、水岸同治，向河湖頑疾宣戰(zhàn)，重拳治理河湖亂象，積極開展河湖“清四亂”、岸線清理整治、非法采砂整治、非法矮圍清理、固廢清理、超標(biāo)排污整治、黑臭水體治理等一系列專項整治行動，河湖監(jiān)管成效非常顯著。以下重點介紹河湖“清四亂”專項行動成效。

2018 年7 月，水利部印發(fā)《關(guān)于開展全國河湖“清四亂”專項行動的通知》，部署開展全國河湖“清四亂”專項行動，對亂占、亂采、亂堆、亂建等河湖管理保護突出問題進行集中清理整治。經(jīng)過一年多的努力，全國共清理整治“四亂”問題13.7 萬個，拆除違法建筑面積3 900 多萬m2，清理非法占用河湖岸線2.5 萬km，清除河道內(nèi)垃圾3 500 多萬t，清除圍堤9 800 多km，清除圍網(wǎng)養(yǎng)殖近87 km2，整治非法采砂點1 萬多個[12]。通過清理整治，河湖面貌顯著改善，行蓄洪能力得到提高；通過祛滯化淤、固本培元，水體水質(zhì)逐步向好，生態(tài)空間逐步恢復(fù)。與此同時，解決了一大批侵占河湖、破壞河湖的突出問題，特別是黃河“法莉蘭童話王國”、洞庭湖下塞湖非法矮圍等一批“老大難”問題得以解決，以案釋法，起到了很好的宣傳和警示作用，損害河湖的行為得到有效遏制，共同保護河湖的良好氛圍逐步形成，公眾滿意度持續(xù)提升。

為鞏固“清四亂”專項行動成效，2019 年12 月，水利部出臺《河湖管理監(jiān)督檢查辦法（試行）》，按照“務(wù)實、高效、管用”原則，初步建立以“查、認、改、罰”為流程和以“面上督查、專項督查、重點督查、舉報調(diào)查”為方式的河湖監(jiān)管體系，進一步規(guī)范了河湖管理監(jiān)督檢查工作。2020 年3 月，水利部印發(fā)《關(guān)于深入推進河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化的通知》，要求各地開展自查自糾，堅決遏增量、清存量，持續(xù)推進“四亂”問題清理整治。截至2021 年底，各省份通過自查自糾，又清理整治“四亂”問題5.3 萬個，河湖面貌進一步向好。

1.2 河湖監(jiān)管經(jīng)驗

近年來，各級水行政主管部門、河湖長制辦公室（以下簡稱“河長辦”）積極推進河湖監(jiān)管工作，取得了許多成功經(jīng)驗，有以下4 個方面。

（1）依托河湖長制，堅持高位推動。依托河湖長制平臺，明確“部門指導(dǎo)、省負總責(zé)、市縣抓落實”的河湖監(jiān)管責(zé)任分工。水利部門通過印發(fā)文件、制定標(biāo)準(zhǔn)、建立臺賬、強化督辦、暗訪檢查等多種措施，確保河湖監(jiān)管行動取得實效。各地充分發(fā)揮黨政領(lǐng)導(dǎo)、河湖長的統(tǒng)領(lǐng)作用，堅持高位推動，通過總河長令、領(lǐng)導(dǎo)批示、河長會議、簡報通報等形式進行部署，凝聚各地各部門工作合力，推進河湖管理保護突出問題快速有效解決。各級河長辦根據(jù)職責(zé)要求，組織有關(guān)部門推進河湖監(jiān)管行動，協(xié)調(diào)解決工作中遇到的困難，并將工作落實情況納入河湖長制考核內(nèi)容。

（2）強化部門聯(lián)動，借助司法力量。河湖管理保護涉及面廣，過去存在多頭管理、條塊分割等情況。各地各有關(guān)部門依托河湖長制平臺，建立由黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，河長辦協(xié)調(diào)，水利牽頭，交通、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等河湖長制成員單位共同參與的工作機制，加強部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成工作合力，開展聯(lián)合調(diào)查與執(zhí)法，共同推進解決重難點問題。許多地方積極探索“河湖長+檢察長”“河湖長+警長”等協(xié)作機制，建立聯(lián)席會議、線索移送、信息共享等工作機制，聯(lián)合開展執(zhí)法檢查，共同打擊破壞河湖生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為。

（3）加強暗訪排查，引導(dǎo)公眾參與。各流域管理機構(gòu)組織對責(zé)任片區(qū)開展河湖管理監(jiān)督檢查，加強遙感解譯篩查，強化暗訪明查，嚴格問題研判認定，對發(fā)現(xiàn)的問題，以“一省一單”形式督促地方進行整改，以“一月一報”形式密切跟蹤整改進展，直至通過驗收銷號。各級河長辦、地方水行政主管部門加強河湖巡查、摸底調(diào)查，做到橫向到邊、縱向到底、不留空白、不留死角。各地創(chuàng)新采用“河湖長+民間河湖長”“河湖長+社會監(jiān)督員”“河湖長+城管”模式，動員社會各界積極參與河湖監(jiān)管。通過新聞媒體，加大問題曝光力度，有效震懾涉河違法違規(guī)行為，積極營造全社會關(guān)注河湖、珍愛河湖、保護河湖的良好氛圍。

（4）嚴格依法整治，嚴肅追責(zé)問責(zé)。在河湖監(jiān)管過程中，對于事實清楚、證據(jù)確鑿的問題，要求邊查邊改、立行立改；對于規(guī)模大、涉及面廣、經(jīng)濟損失大的違法違規(guī)問題，堅持依法處置，提請公益訴訟，既維護了法律權(quán)威，又能徹底解決問題、不留隱患。強化對河湖監(jiān)管工作的追責(zé)問責(zé)，對于發(fā)現(xiàn)的隱瞞不報、弄虛作假、敷衍整改和工作不作為、慢作為、亂作為的單位或個人，進行約談、通報，視情況追究當(dāng)事人責(zé)任。

2 河湖監(jiān)管存在問題

我國河湖眾多，河湖問題種類繁多、成因復(fù)雜。從全國各地暴露的河湖管理保護突出問題來看，其原因主要包括政績觀偏差、法律意識淡漠、日常監(jiān)管缺失、執(zhí)法力量不足、問題整改不力等。目前，河湖監(jiān)管工作已取得階段性成效，但仍存在法律法規(guī)不健全、體制機制不完善、監(jiān)管能力不足、基礎(chǔ)工作不及時等問題。

（1）法律法規(guī)不健全。目前，我國河湖長制體系已全面建成，在河湖保護管理中發(fā)揮著重要作用，但國家尚未出臺專門法律法規(guī)，對河湖長制組織體系、機構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)、監(jiān)督考核制度等進行規(guī)定?，F(xiàn)有的河道管理條例等法律法規(guī)還存在一些空白，如隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，河湖管理范圍內(nèi)修建水面光伏、風(fēng)電，利用風(fēng)雨廊橋進行房地產(chǎn)開發(fā)或商業(yè)經(jīng)營，使用電子圍欄進行水體養(yǎng)殖等，這些問題對河湖行蓄洪一般影響不大，但可能對水生態(tài)環(huán)境形成安全隱患，屬于立體空間管控問題，但在現(xiàn)行法律法規(guī)中缺乏相關(guān)規(guī)定。

（2）體制機制不完善。目前河湖長制主要以省級行政區(qū)域為單元組織實施，區(qū)域的分片治理、屬地治理、包干治理與流域的整體治理、系統(tǒng)治理、協(xié)同治理之間還存在矛盾[13]，急需建立相關(guān)的協(xié)調(diào)機制。防洪法中規(guī)定“防洪工作按照流域或者區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃、分級實施和流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的制度”，目前針對具體河流或河段、湖泊或湖片的監(jiān)管，還存在管理職責(zé)不清、責(zé)任不明的問題。同時，在現(xiàn)有河湖長制體系下，流域管理機構(gòu)的職責(zé)尚不清晰，流域的統(tǒng)一治理管理作用得不到充分發(fā)揮。此外，還存在基層日常管護體系不健全問題。

（3）監(jiān)管能力不足。多年來，由于河湖監(jiān)管人才隊伍缺乏、監(jiān)管能力與保障不足，一些違法違規(guī)問題未及時發(fā)現(xiàn)，到發(fā)現(xiàn)時已成既成事實，由于違法時間較長，責(zé)任主體難以追溯，整改難度大、損失大。同時，河湖巡查監(jiān)管普遍依靠“人海戰(zhàn)術(shù)”，信息化水平不高，遙感解譯、無人機等新技術(shù)在基層未得到有效推廣，部門、流域、區(qū)域之間上下貫通、橫向聯(lián)動、信息共享不足，“水利一張圖”系統(tǒng)應(yīng)用范圍與對象有限，尚未建立面向各級水行政主管部門、各級河長辦及相關(guān)部門的綜合管理信息系統(tǒng)。

（4）基礎(chǔ)工作不及時。1988 年出臺的河道管理條例中要求“縣級以上地方人民政府劃定河道管理范圍”，但直至2018 年才大規(guī)模開展河湖劃界工作。長期以來，由于管控邊界不清晰，河湖問題積弊深重，一些歷史遺留問題情況復(fù)雜，如河湖管理范圍內(nèi)還存在大量的基本農(nóng)田、洲灘民垸，部分民垸內(nèi)還有建制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至縣城，圍湖造田、養(yǎng)殖等行為形成于特定的歷史時期，這些問題的根除還需要一個循序漸進的過程。此外，“水利一張圖”系統(tǒng)中還缺乏完整的規(guī)劃、工程、管理等信息。

3 推進河湖監(jiān)管常態(tài)化的對策建議

針對河湖監(jiān)管存在的上述問題，結(jié)合黨的十九屆五中、六中全會關(guān)于強化河湖長制、健全河湖長制的新要求，提出推進河湖監(jiān)管常態(tài)化的建議。

（1）健全法規(guī)制度，完善體制機制。在河湖監(jiān)管中要堅持依法治水、依規(guī)管水，推進河湖監(jiān)管的法制化、規(guī)范化。一是盡快修訂完善水法、防洪法、河道管理條例等法律法規(guī)，全面查漏補缺，及時填補空白，不斷細化實化；積極推進河湖長制立法或在現(xiàn)有法規(guī)中增加相關(guān)規(guī)定，加強河湖管理保護行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接。二是建立健全河湖監(jiān)管相關(guān)制度，如日常巡查、工作督查、聯(lián)防聯(lián)控、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)席會議、信息共享等制度，推動河湖監(jiān)管工作的制度化、規(guī)范化、程序化。三是完善河湖監(jiān)管責(zé)任體系，實行省、市、縣分級監(jiān)管，明晰各級各部門職責(zé)，建立事權(quán)明晰、分工明確、行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的河湖監(jiān)管體制機制，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。四是建立激勵與問責(zé)機制，加強河湖監(jiān)管績效考核和考核成果的運用。

（2）強化河湖長制，完善管護體系。我國河湖長制體系已全面建成，為河湖監(jiān)管提供了難得的機遇和平臺。要充分發(fā)揮河湖長制平臺作用，持續(xù)改善河湖面貌及水生態(tài)環(huán)境，全面實現(xiàn)“河暢、水清、岸綠、景美、人和”目標(biāo)。一是要按照強化河湖長制要求，進一步落實地方黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制為核心的河湖管理保護責(zé)任體系，壓實屬地管理責(zé)任，細化實化河湖長職責(zé)，充分發(fā)揮河長辦的組織、協(xié)調(diào)、分辦、督辦作用，河湖長制各組成部門要在河湖長統(tǒng)一指揮下，各司其職、各負其責(zé)、協(xié)同配合、形成合力。二是完善流域省級河湖長聯(lián)席會議機制、流域管理機構(gòu)與省級河長辦協(xié)作機制，協(xié)調(diào)上下游、左右岸、干支流，推動流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的協(xié)作配合，推進跨省河湖聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，變“分段治”為“全域治”，有效破解跨界河湖“沒人管、管不好、不好管”難題；充分發(fā)揮流域管理機構(gòu)在河湖長制中的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測等作用，強化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理。三是完善河湖日常巡查管護體系。在依托河湖管理單位、水工程管理單位或通過政府購買服務(wù)開展河湖管護的同時，因地制宜設(shè)立巡河員、護河員、保潔員等公益崗位，探索建立相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，打通河湖管護“最后一公里”。加強對民間河湖長、巡（護）河志愿服務(wù)組織的支持引導(dǎo)，推動河湖保護志愿服務(wù)規(guī)范化、制度化。

（3）加強河湖監(jiān)管，開展專項整治。河湖監(jiān)管一方面要堅持統(tǒng)籌謀劃、久久為功，打好“持久戰(zhàn)”；另一方面要堅持整體推進、重點突破，打好“攻堅戰(zhàn)”。一要建立河湖巡查制度，加強河湖日常巡查，實現(xiàn)河湖巡查的網(wǎng)格化、精細化、制度化，協(xié)同推進全要素、全流域、全過程的巡查監(jiān)管；加大河湖管控力度，堅持問題導(dǎo)向，以解決河湖突出問題為突破口，持續(xù)清理整治“四亂”問題，堅決遏增量、清存量。二要適時開展專項整治行動，針對河湖普遍存在的問題或問題突出的地區(qū)，集中開展排查整治行動，做好妨礙河道行洪問題排查整治，依法依規(guī)嚴肅查處侵占河道、湖泊等行為；開展河道采砂綜合整治行動，嚴厲打擊非法采砂行為。

（4）夯實監(jiān)管基礎(chǔ)，提升監(jiān)管能力。按照“抓重點、補短板、強弱項”的思路，加快提升河湖監(jiān)管能力。一要盡快完成河湖管理范圍劃定，加強河湖劃界成果的審查復(fù)核，明確河湖管控邊界，使其成為河湖監(jiān)管的“紅線”“底線”。二要完善河湖監(jiān)管相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，從河湖管理范圍劃定、空間管控、巡查保潔、生態(tài)流量管控、入河排污口監(jiān)管等方面，分類制訂修訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。三要加快編制河湖岸線保護與利用規(guī)劃、采砂管理規(guī)劃，強化規(guī)劃剛性約束，嚴格岸線分區(qū)管控和用途管制，嚴格涉河建設(shè)項目和活動的審批許可，加強事中事后監(jiān)管，依法依規(guī)嚴厲打擊非法采砂。四要完善河湖遙感監(jiān)控平臺，利用衛(wèi)星遙感、無人機、無人船、視頻監(jiān)控、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，逐步實現(xiàn)河湖“四亂”等突出問題自動識別及動態(tài)監(jiān)控，做到問題早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處置；完善監(jiān)測監(jiān)控體系，加快推進流域全覆蓋水監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，打造“天、空、地、人”一體化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，及時掌握河湖水量、水質(zhì)、水生態(tài)和水面面積變化情況，以及岸線開發(fā)利用、河道采砂管理等情況。五要依托數(shù)字孿生流域、數(shù)字孿生工程建設(shè)，加快構(gòu)建具有預(yù)報、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案功能的河湖管理綜合應(yīng)用系統(tǒng)，不斷提高河湖管理的信息化、智慧化、現(xiàn)代化水平；基于“水利一張圖”，將河湖管理范圍、岸線規(guī)劃功能分區(qū)、采砂管理規(guī)劃分區(qū)、涉河建設(shè)項目許可信息等成果上圖，強化部門、流域、區(qū)域間信息共享。六要推進河湖綜合監(jiān)管和執(zhí)法能力建設(shè)，落實監(jiān)管人員、裝備和工作經(jīng)費，并形成常態(tài)化保障機制。

4 結(jié)語

實踐證明，全面推行河湖長制符合我國國情、水情，行之有效且具有強大生命力，河湖監(jiān)管是全面推行河湖長制的重要抓手，也是保障河湖長制落地生根、全面見效的重要手段。

（1）總結(jié)了河湖監(jiān)管成效與成功經(jīng)驗，截至2021 年底，全國共清理整治19 萬個“四亂”問題，其成功經(jīng)驗在于堅持高位推動、強化部門聯(lián)動、加強暗訪排查、嚴格依法整治等。

（2）分析了目前河湖監(jiān)管存在的問題，包括法律法規(guī)不健全，體制機制不完善，監(jiān)管能力不足，基礎(chǔ)工作不及時等。

（3）提出了推進河湖監(jiān)管常態(tài)化的對策建議，包括健全法規(guī)制度、完善體制機制，強化河湖長制、完善管護體系，加強河湖監(jiān)管、開展專項整治，夯實監(jiān)管基礎(chǔ)、提升監(jiān)管能力等，可為各地河湖管理和河湖長制工作提供借鑒與參考。