程 杰，楊慶華，林凡音，李 楊

（1.長江生態(tài)環(huán)保集團有限公司，武漢 430000；2.中國長江三峽集團有限公司長江生態(tài)環(huán)境工程研究中心，北京 100038）

1 研究背景

污水管網(wǎng)是城市水系統(tǒng)治理的關鍵所在和薄弱環(huán)節(jié)[1]，受使用者付費缺乏、融資存在困境、地方財政能力有限等因素影響，我國城市污水管網(wǎng)存在管網(wǎng)基礎設施薄弱、只維修不維護、歷史欠賬多、資金缺口大等問題，已嚴重制約城市經(jīng)濟社會高質量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境質量的持續(xù)改善。同時，污水管網(wǎng)缺乏價格屬性，只能與污水處理廠等經(jīng)營性資產(chǎn)打包后采用PPP 模式實施或政府直接投資，缺乏行之有效的商業(yè)模式，高度依賴政府付費?；诒O(jiān)管資產(chǎn)的準許收入模式（Regulated Asset Base，簡稱RAB模式）能有效將投資傳導到價格，改變按凈現(xiàn)值計算投資回報的傳統(tǒng)機制，具有適合管輸領域、服務公共產(chǎn)品屬性的特征，但相關的系統(tǒng)研究較少，尤其在我國市政污水管網(wǎng)領域鮮見。在污水管網(wǎng)領域引入RAB 模式有助于賦予污水管網(wǎng)價格屬性，使管網(wǎng)成為經(jīng)營性資產(chǎn)，有效破解管網(wǎng)融資難困境，進而吸引社會資本參與投資，建立市場化發(fā)展機制，促進我國生態(tài)環(huán)境質量的改善。

2 創(chuàng)新污水管網(wǎng)投融資模式的必要性

2.1 管網(wǎng)基礎薄弱，影響治水成效

長江流域沿江城市的管網(wǎng)設施基礎薄弱。一是存在管網(wǎng)空白區(qū)和直排口，排水管網(wǎng)平均密度落后美國、日本近40%[2]，污水集中收集率平均不足40%[3]；二是存量管網(wǎng)缺陷大，錯混接，結構性和功能性缺陷嚴重。截至2021 年12 月，三峽集團摸排管網(wǎng)2.9 萬km，發(fā)現(xiàn)各類缺陷139 萬個，平均每千米48 處。盡管2020 年底長江干流水質首次全線達到Ⅱ類、全國地級以上城市黑臭水體消除比例達98.2%[4]，但若不從根本上解決管網(wǎng)問題，污水直排、管網(wǎng)高水位運行和溢流污染等現(xiàn)象仍會出現(xiàn)，極易造成城市水體返黑返臭，水質難以穩(wěn)定達標。

2.2 管網(wǎng)投資需求大，投融資模式單一

我國城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設投資占GDP 比重不足1%[5]，尚不及西方國家20 世紀70 年代水平。按每千米平均造價350 萬元計算，長江干流沿線城市的排水管網(wǎng)密度若要在10 年內(nèi)達到上海市現(xiàn)狀水平，需投資2 600 億元；對使用15 年以上的3 萬km 管網(wǎng)進行修復，需投資1 000 億元?？芍獌H長江干流沿線城市管網(wǎng)提升的資金需求即達3 600 億元。而我國管網(wǎng)投入缺乏有效的商業(yè)模式，基本依賴政府直接投資和PPP 模式（本質還是政府付費），但全國目前已有42 個行政區(qū)財政承受能力超過10%紅線（其中長江經(jīng)濟帶占比36%），732 個行政區(qū)超7%預警線[6]，地方財政壓力巨大，難以持續(xù)投入。

2.3 管網(wǎng)缺乏經(jīng)營屬性，暫無長效發(fā)展機制

污水治理主要通過征收污水處理費，專項用于城鎮(zhèn)污水處理設施建設、運行和污泥處理處置，原則上不得用于污水管網(wǎng)的建設、運行。我國大多數(shù)城市目前征收的污水處理費基本滿足污水處理廠運行需要，不足以完全覆蓋建設成本，只有少數(shù)征收標準較高的城市，其污水處理費覆蓋污水處理廠和污泥處置成本后還有剩余，可用于彌補管網(wǎng)運維成本。由于排水管網(wǎng)的投、建、管各環(huán)節(jié)均未建立使用者付費機制，經(jīng)營屬性缺乏，融資十分困難，社會資本對污水管網(wǎng)建設運營投資意愿不強。

3 基于監(jiān)管資產(chǎn)的準許收入模式的內(nèi)涵

1994 年，RAB 模式被英格蘭和威爾士的水行業(yè)監(jiān)管機構Ofwat 用于水價定價，后來逐步在英國、美國、巴西和秘魯?shù)葒娏?、燃氣、電信等領域，尤其是管輸領域廣泛運用[7]，我國油氣、電網(wǎng)和供水等領域也已成功應用。

3.1 核心要素

RAB 模式的核心要素是監(jiān)管資產(chǎn)、監(jiān)管資產(chǎn)準許收入和準許收益率。監(jiān)管資產(chǎn)由行業(yè)主管部門監(jiān)管審批，確定RAB 資產(chǎn)包；監(jiān)管資產(chǎn)準許收入根據(jù)準許成本和準許收益計算，準許成本包括資產(chǎn)折舊攤銷和維護成本，準許收益對應可計提收益的有效資產(chǎn)的收益，以資產(chǎn)賬面凈值和營運成本為基礎、按準許收益率計算；準許收益率是監(jiān)管資產(chǎn)的回報率，根據(jù)標的資產(chǎn)屬性確定，并設定調(diào)整機制。最終根據(jù)監(jiān)管資產(chǎn)準許收入和預期服務供給量，確定收費標準。RAB 模式示意見圖1。

圖1 基于監(jiān)管資產(chǎn)的準許收入模式示意

RAB 模式一般以3 年為1 個監(jiān)管周期，每個監(jiān)管周期對監(jiān)管資產(chǎn)的規(guī)模、預計新增和減少監(jiān)管資產(chǎn)的情況、運營維護成本等進行監(jiān)審和調(diào)整，依據(jù)監(jiān)管環(huán)境變化、行業(yè)變化等因素對準許收益率進行動態(tài)調(diào)整。同時，制定監(jiān)管資產(chǎn)確定辦法、成本監(jiān)督審核辦法和資金使用管理辦法等，使監(jiān)管者、投資者和消費者通過制度設計共同承擔風險和成本。隨著RAB 模式成熟應用，通過加入調(diào)整因子，對投資者提供的服務進行評價調(diào)整，或將實際產(chǎn)生的準許收入與預測的準許收入之間的差額，對服務提供者或消費者進行補償。

3.2 典型行業(yè)的要素特征

RAB 模式在不同行業(yè)應用時，一般根據(jù)行業(yè)特征，對相關要素設定不同計量標準。以我國天然氣和電網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管資產(chǎn)要素為例，共性要素在于準許收入的構成因子都是準許成本、準許收益和稅費/稅金，差異點在于對準許成本、折舊攤銷、可計提收益有效資產(chǎn)、運營成本和準許收益率等要素的界定帶有明顯的行業(yè)特征。如運營維護費要素，電網(wǎng)監(jiān)管資產(chǎn)限制費用上限不高于固定資產(chǎn)原值的2%；折舊費要素，天然氣監(jiān)管資產(chǎn)一般以年限平均法核定，而電網(wǎng)監(jiān)管資產(chǎn)按定價折舊率計算；準許收益率要素，天然氣監(jiān)管資產(chǎn)按照管道負荷率不低于75%時的投資回報率8%確定[8]，而電網(wǎng)監(jiān)管資產(chǎn)則考慮權益資本收益率、債務資產(chǎn)收益率和資產(chǎn)負債率[9]。

4 污水管網(wǎng)領域監(jiān)管資產(chǎn)準許收入機制的建立

在國外，污水收集系統(tǒng)“使用者付費”已基本替代政府支出。英國、澳大利亞、以色列、新加坡等國家的污水收集、處理環(huán)節(jié)已全部轉為營利性產(chǎn)業(yè)，主要由使用者付費；加拿大、日本、韓國等國家的部分污水收集、全部處理環(huán)節(jié)已主要由使用者承擔[10]。在污水管網(wǎng)領域引入RAB 模式具有理論和實踐基礎，能夠引導污水收集設施的付費主體由政府向使用者轉換，充分發(fā)揮市場決定價格作用，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[11]。

4.1 管網(wǎng)準許收入的計算

管網(wǎng)準許收入包括準許成本、準許收益、稅金，并根據(jù)激勵處罰績效情況進行調(diào)整，以3 年為一個監(jiān)管周期。即：

式中：AR 為管網(wǎng)準許收入（萬元）；AC 為管網(wǎng)準許成本（萬元）；RA 為根據(jù)管網(wǎng)監(jiān)管資產(chǎn)計算的準許收益（萬元）；Tax 為管網(wǎng)項目產(chǎn)生的稅金（萬元）；AP 為管網(wǎng)項目績效考核的調(diào)整情況（萬元）。

4.1.1 準許成本

管網(wǎng)準許成本由存量和預計新增/減少污水管網(wǎng)資產(chǎn)的折舊攤銷費、運營維護費組成，通過成本監(jiān)審核定。管網(wǎng)資產(chǎn)包括但不限于新建、修復、改造形成的新增資產(chǎn)和收購的存量資產(chǎn)。

式中：DA 為折舊攤銷（萬元）；DAs為存量資產(chǎn)折舊攤銷（萬元）；DAi為預計新增資產(chǎn)折舊攤銷（萬元）；DAr為預計減少資產(chǎn)折舊攤銷（萬元）；OC為運營維護費（萬元）；OCs為存量資產(chǎn)運營維護費（萬元）；OCi為預計新增資產(chǎn)運營維護費（萬元）；OCr為預計減少資產(chǎn)運營維護費（萬元）。

4.1.2 準許收益

可計提收益的有效污水管網(wǎng)資產(chǎn)包括污水管網(wǎng)資產(chǎn)凈值和營運資本。通過成本監(jiān)審核定，營運資本按運營維護費的30%確定。

式中：RAB 為可計提收益的有效污水管網(wǎng)資產(chǎn)（萬元）；ARR 為準許收益率（%）。

污水管網(wǎng)具有較強公益性，準許收益率參照30年期國債收益率確定。

式中：TB30y為30 年期國債收益率（%）；BP 指基點（Basis Point），1BP 等于0.01%。

4.1.3 稅金

RAB 模式中，管網(wǎng)項目準許收入的稅金主要指所得稅、城市維護建設稅和教育費附加稅，依據(jù)現(xiàn)行國家相關稅法規(guī)定核定。

式中：Itax為所得稅額（萬元）；r 為企業(yè)所得稅稅率（%）。

4.1.4 績效考核調(diào)整

管網(wǎng)項目績效考核的調(diào)整是監(jiān)管部門根據(jù)績效考核結果給予的獎勵和懲罰，監(jiān)管部門可設置城鎮(zhèn)生活污水集中收集率、進水濃度等作為績效考核指標。

4.2 管網(wǎng)準許收入的來源

管網(wǎng)準許收入通過統(tǒng)籌使用者繳納的污水收集費和地方劃轉的基礎設施配套費支付，污水收集費未到位前，由地方財政資金補足。

4.2.1 劃轉基礎設施配套費

按一定比例劃轉每年征收的城市基礎設施配套費，具體比例由地方根據(jù)實際情況確定，定向用于污水收集系統(tǒng)的建設和運行。

4.2.2 污水收集費

污水收集費按水量隨自來水費一并征收。地方政府根據(jù)城市實際，按居民、行政事業(yè)單位、特種行業(yè)和服務業(yè)、工業(yè)等分類分階梯制定收費標準，針對貧困建檔人員、低保群體和福利院、敬老院、公益性服務設施等，制定免征或減征污水收集費措施。污水收集費單價為扣除基礎設施配套費后的準許收入與監(jiān)管周期城市自來水售水量的比值，即：

式中：P 為污水收集費單價（元/t）；IF 為基礎設施配套費（萬元）；SV 為城市自來水年售水量（萬t）。

4.3 成本監(jiān)審與定價

污水收集費每3 年調(diào)整一次。若價格調(diào)整幅度過大，地方政府可根據(jù)社會承受能力，適當加大基礎設施配套費劃轉力度，以降低污水收集費調(diào)價幅度。污水收集費的調(diào)整通過明確污水管網(wǎng)準許收入計算方法、監(jiān)管資產(chǎn)核定原則和成本監(jiān)審辦法，以污水收集費定價機制作為聽證事項，用于指導定價。定價機制一經(jīng)確定，后續(xù)價格調(diào)整無需再次聽證。

5 X 市應用案例研究

X 市為湖南省地級市，中心城區(qū)存量污水管網(wǎng)長度約1 130 km，目前僅363 km 管網(wǎng)處于正常運營狀態(tài)，管網(wǎng)運維資金來源為財政撥款，2020 年運維費用預算3 853 萬元，實際撥付2 400 萬元。由于缺乏價格機制、財政支出壓力大，X 市管網(wǎng)運維投入不足，“十四五”期間管網(wǎng)新建和修復改造存在約10 億元資金缺口，引入RAB 模式意義重大。X 市監(jiān)管資產(chǎn)為第一個監(jiān)管周期內(nèi)完成10 億元污水管網(wǎng)新建和修復形成的資產(chǎn)和存量1 130 km 管網(wǎng)運維成本。

5.1 X 市管網(wǎng)準許收入的計算

5.1.1 X 市管網(wǎng)準許成本

污水管網(wǎng)按照30 年直線攤銷，不計殘值，運營維護成本取2 萬元/km，計算結果見表2。

表2 準許成本計算結果 萬元

5.1.2 X 市管網(wǎng)準許收益

參照市政行業(yè)收益率、貸款基準利率和國債收益率，X 市污水管網(wǎng)準許收益率按30 年期國債收益率加65 個基點確定。2021 年2 月，我國30 年期國債收益率報價為3.81%，得到X 市監(jiān)管資產(chǎn)準許收益率為4.46%。一個周期內(nèi)準許收益=3×（資產(chǎn)賬面余額+運營維護費×30%）×4.46%，則每個監(jiān)管周期準許收益如表3 所示。

表3 準許收益計算結果 萬元

5.1.3 X 市管網(wǎng)稅金

根據(jù)準許收入和相關稅率，計算可得項目監(jiān)管周期內(nèi)稅金，如表4 所示。

表4 稅金計算結果 萬元

暫按管網(wǎng)績效考核滿足相關標準和要求，不做激勵處罰調(diào)整。

5.2 X 市污水收集費定價

5.2.1 X 市基礎設施配套費與專項補助

X 市擬向中央、省或其他主體申請專項資金，支持開展污水收集費價格機制改革。2020 年收繳的基礎設施配套費為40 000 萬元/年，暫按10%比例劃轉，為4 000 萬元/年。第1 個監(jiān)管周期維持原投入1 200 萬元/年不變，爭取中央資金或其他補助3 600萬元/年；第2 個監(jiān)管周期降低原投入至600 萬元/年，爭取中央資金或其他補助2 000 萬元/年；第3 個監(jiān)管周期政府保持投入600 萬元/年不變，如表5 所示。

表5 各專項補助資金預測 萬元

5.2.2 X 市污水收集費

X 市2020 年自來水售水量8 071.94 萬t，參考X 市污水處理費定價原則，行政事業(yè)單位和工業(yè)企業(yè)污水收集費按照居民價格的1.5 倍征收，服務業(yè)和工業(yè)污水收集費按照居民價格的4 倍征收。以居民污水收集費為例，初步測算，運營期第1 個監(jiān)管周期不調(diào)整，不增收污水收集費；第2 個監(jiān)管周期啟動價格調(diào)整，即運營期第4—6 年調(diào)增0.2 元/t；第3 個監(jiān)管周期再次調(diào)整污水收集費，從運營期第7 年起再調(diào)增0.16 元/t，如表6 所示。

表6 污水收集費預測

5.3 X 市征收污水收集費對居民生活的影響

X 市2020 年居民生活用水第一階梯水價為3.38元/t，年人均用水量59.86 t，年水費約202 元，占全年人均可支配收入3.67 萬元的0.55%。假設未來自來水費和污水處理費每三年增長10%，城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入平均增長率按過去三年平均增速7%計算，考慮污水收集費，以居民第一階梯水價為例，對居民人均可支配收入影響如表7 所示。

表7 征收污水收集費對居民人均可支配收入影響

結果顯示，運營期第7 年，第一階梯到戶綜合水價調(diào)整到4.44 元/t，年居民水費266.30 元，占當年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入6.75 萬元的0.39%，遠低于國際人均綜合水費負擔占可支配收入比重（1%～3%）[12]，對居民生活影響較小。

6 討論

6.1 價格調(diào)整

居民關心價格為什么漲、漲多少和怎么漲[13]。建立管網(wǎng)價格機制，一是堅持分步有序，要與地方財政稅收、收入分配、行業(yè)管理體制等相協(xié)調(diào)，有序控制改革步驟，穩(wěn)妥設計過渡期安排，逐步將污水管網(wǎng)付費過渡到由使用者承擔；二是重點關注特殊群體，針對居民、行政事業(yè)單位、特種行業(yè)和服務業(yè)、工業(yè)，制定差異化收費標準，對特殊群體制定免征、減征和補助政策；三是嚴格監(jiān)管，政府要建立嚴格監(jiān)督考核體系，嚴格執(zhí)行成本監(jiān)審，對每個監(jiān)管周期的定價調(diào)整嚴格審查。

6.2 資金支持

管網(wǎng)所需投資數(shù)倍于污水處理廠，要通過污水收集費、劃轉基礎設施配套費等逐步提高使用者付費比例，同時不能降低政府投入。一是盤活存量資產(chǎn)給予支持，政府要解放思想，將存量經(jīng)營性水務資產(chǎn)轉讓給社會資本方，將轉讓價款用于彌補過渡期資金缺口；二是爭取中央省市資金支持，積極推動中央部委、省級政府和地方政府對污水管網(wǎng)價格機制創(chuàng)新工作給予專項資金支持；三是尋求社會資本資金支持，鼓勵社會資本承擔社會責任，安排專項捐贈，支持地方創(chuàng)新污水管網(wǎng)價格機制，推動行業(yè)長效發(fā)展。

6.3 資金使用管理

資金使用透明度是居民最關切的問題之一。提高資金使用透明度，一是設立專項賬戶，政府將使用者付費、各方面支持資金納入資金池，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理；二是建立多退少補機制，政府每個監(jiān)管周期期初嚴格對上一監(jiān)管周期的監(jiān)管資產(chǎn)、成本和收益等進行二次核定，根據(jù)上一監(jiān)管周期績效考核結果對付費進行多退少補；三是做好信息公開，政府嚴格要求社會投資者每年通過門戶網(wǎng)站等信息平臺公布準許收入、準許成本、價格構成等情況，實行透明化運作。

7 結論

建立管網(wǎng)價格機制，走市場化道路，是解決管網(wǎng)欠賬這一城鎮(zhèn)污染治理“卡脖子”環(huán)節(jié)的重要路徑?；诒O(jiān)管資產(chǎn)的準許收入模式符合我國“準許成本+合理利潤”的價格改革思路，其運作機理與污水管網(wǎng)行業(yè)屬性高度契合，引入RAB 模式的實質是創(chuàng)新價格機制，需要政府、行業(yè)和居民的共同努力。參考污水處理費征收污水收集費，在污水管網(wǎng)領域應用具有一定可行性。通過過渡期安排、控制監(jiān)管資產(chǎn)規(guī)模、嚴格監(jiān)督管理等措施，逐步建立以使用者付費為主、政府財政投入為輔的管網(wǎng)投資回報機制，這種模式值得探索和推廣。