摘 要：“法律監(jiān)督機關”是我國憲法對人民檢察院的性質定位。1979年《人民檢察院組織法》首次將“法律監(jiān)督機關”法定化，立法內涵為注重法律監(jiān)督下重建法制權威，是在中國檢察理論和實踐中形成的機關，側重刑事訴訟監(jiān)督和打擊犯罪。1982年憲法使“法律監(jiān)督機關”成為了憲法規(guī)范上的國家機關，基于憲法職能和訴訟制度改革而側重于加強訴訟監(jiān)督，并在監(jiān)察體制改革下進行了自我更新，成為與監(jiān)察委相互配合行使法律監(jiān)督職能的機關?！胺杀O(jiān)督機關”內涵演進的內在機理是人大體制下權力分工模式的必然要求，落實憲法規(guī)定的法律監(jiān)督職能的重要選擇，以及參與憲制層面政治體制改革的要求?！胺杀O(jiān)督機關”概念內涵具有延展性，會隨著立法修訂和制度變遷衍生出新的內涵和解釋，不斷凸顯中國特色社會主義檢察理論的特性。

關鍵詞：人民檢察院;法律監(jiān)督;法律監(jiān)督機關;《人民檢察院組織法》

中圖分類號：DF01? 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2022.01.02

“法律監(jiān)督機關”是在20世紀50年代由新中國法律人基于對法律監(jiān)督職能的理解和認知，并在理論層面成功轉化為人民檢察院的性質定位。1979年《人民檢察院組織法》首次將“法律監(jiān)督機關”作為人民檢察院的性質法定化，1982年憲法則將其憲法化，最終成為中國憲法上的特有概念并沿用至今。“法律監(jiān)督機關”自法定化以來，其概念內涵在各歷史時期體現出中國檢察制度理論和實踐的發(fā)展軌跡，但其作為國家機關的憲法定位未變，機關職能所蘊含的“法律監(jiān)督”屬性也一以貫之，并在職能維度予以擴展，始終是國家權力監(jiān)督機關體系中的重要部分。“法律監(jiān)督機關”的概念在不同社會條件下所產生的變化和衍生出的新內涵直接影響和決定了今后人民檢察院的職能范圍和改革方向，因此，對“法律監(jiān)督機關”概念的初始立法內涵、演進邏輯與內在機理進行討論具有重要意義。

一、“法律監(jiān)督機關”概念的初始立法內涵

“法律監(jiān)督機關”法定化前，在理論層面上作為法學概念進行表述，在1979年《人民檢察院組織法》中予以明確后方成為法律概念，其中所蘊含的立法內涵則體現出了“法律監(jiān)督機關”概念演進的時代特性。

（一）“法律監(jiān)督機關”的最初理解和運用

從人民檢察史角度看，“法律監(jiān)督機關”概念是新中國成立初期對蘇聯(lián)檢察院性質的表述。1950年6月，李六如在《檢察制度綱要》中提到蘇聯(lián)檢察“主要是政府的監(jiān)督機關”，“實行法律上的監(jiān)督”，[李六如：《檢察制度綱要》，載閔釤編：《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008年版，第829頁。]而在《各國檢察制度綱要》中則直接指出檢察機關“主要是政府的法律監(jiān)督機關”，[《檢察制度》，中央人民政府最高人民檢察署印行1950年版，第2頁。]如此定位是基于蘇聯(lián)檢察院擁有包括一般監(jiān)督和司法監(jiān)督在內的檢察監(jiān)督職能，將其理解為遵守法律執(zhí)行、維護國家法制統(tǒng)一的監(jiān)督機關，稱之為“法律監(jiān)督機關”。

此后，這個術語開始在黨的文件和報告中使用。1950年9月4日，中共中央發(fā)布《關于建立檢察機構問題的指示》（以下簡稱“九四指示”）中指出：“蘇聯(lián)的檢察機關是法律監(jiān)督機關，對于保障各項法律、法令、政策、決議等貫徹實行，是起了重大作用的?！盵《關于建立檢察機構問題的指示》（9月4日），轉引自閔釤、薛偉宏：《共和國檢察歷史片段》，中國檢察出版社2008年版，第36頁。]可以說，中央對“法律監(jiān)督機關”性質的認可釋放出一種信號，中國檢察機關的性質也應如此，而且開始將這一認定轉移到對中國檢察機關性質的確認之上，從歷史發(fā)展來看也是如此。王桂五在相關論述中就提到，“1953年11月，由彭真主持工作的中央政法黨組在向黨中央的建議中認為：‘檢察署是法律監(jiān)督機關，它檢察所有國民包括國家工作人員的違法犯罪案件。’黨中央批準了這個建議。”[王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第389頁。]在1954年第二屆全國檢察工作會議召開后，《人民日報》就此刊發(fā)的社論《加強檢察工作保障國家建設》中直接指出：“作為國家法律監(jiān)督機關的人民檢察署的組織和工作?！盵《加強檢察工作保障國家建設》，載《人民日報》1954年5月21日，第1版。]可以說，在這兩個層面的肯定，已經說明了“法律監(jiān)督機關”作為中國檢察機關的性質在當時已經達成了一定的共識。

值得注意的是，“法律監(jiān)督機關”雖然在很大程度上獲得了中央的認同，但并未直接進入立法。1954年9月，新中國第一部檢察立法——《中華人民共和國檢察院組織法》（以下簡稱“1954年《人民檢察院組織法》”）頒布，其中第4條對人民檢察院的職能予以列舉，即“對于地方國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員和公民是否遵守法律，實行監(jiān)督”，以及偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、監(jiān)所監(jiān)督的司法監(jiān)督職能。這部法律體現出了人民檢察院職能的法律監(jiān)督屬性，但并未基于這種屬性對人民檢察院的性質予以明確。此后，在1956年8月最高人民檢察院出臺的《關于〈各級人民檢察院偵查工作試行程序〉的說明》中明確提到“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”。[《關于〈各級人民檢察院偵查工作試行程序〉的說明》，載閔釤、謝如程、薛偉宏編著：《中國檢察制度法令規(guī)范解讀》，中國檢察出版社2011年版，第455頁。]這部法律文件在性質上屬于檢察院內部的規(guī)章，是檢察院根據當時情況對自我性質的認知，與立法上的認同具有質的差別，但從某種程度上可以看出“法律監(jiān)督機關”定位人民檢察院性質已成為可能。

新中國成立初期，“法律監(jiān)督機關”并未因中央文件的認可而直接反映在立法中，很大程度上是一個法學理論上的概念，因為此時檢察立法重點是能夠有效開展檢察工作的檢察職能，而非是檢察機關的性質。但同時也應當注意到，在立法中出現具有監(jiān)督性質的話語已經為此后“法律監(jiān)督機關”法定化做好了準備。

（二）“法律監(jiān)督機關”使用的爭論與法定化

經歷了20世紀50-60年代對人民檢察院性質的討論后，新中國檢察制度處于發(fā)展停滯期，“法律監(jiān)督機關”的問題也失去了討論空間。1978年憲法恢復了人民檢察院的設置，但是由于這部憲法的過渡性質，對人民檢察院性質并沒有討論，真正起到作用的是1979年《人民檢察院組織法》，“法律監(jiān)督機關”作為人民檢察院的性質也是基于這部法律再次進入討論視野。

1978年5月24日，中共中央發(fā)布了《關于重新設置人民檢察院有關事項的通知》，此后各級人民檢察院也在加緊恢復重建中開始工作。1978年12月，與黨的十一屆三中全會同時召開了第七次全國檢察工作會議（以下簡稱“七檢會”），會上提出修改《人民檢察院組織法》的建議，但相關工作在之前已經啟動。經過討論和整理，1979年2月16日，《關于〈中華人民共和國人民檢察院組織法草案〉的說明（修改稿）》送交全國人大常委會，其中明確說明了關于爭議的最后意見，即“大家一致認為，在事關檢察機關的性質這樣的根本問題上，必須旗幟鮮明，撥亂反正，重新肯定檢察機關的法律監(jiān)督的性質”，因此在堅持原來各項檢察職權的同時，進一步明確規(guī)定了“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”。[孫謙主編：《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2009年版，第331頁。]這個規(guī)定在6月12日送交全國人大法制委員會提交五屆全國人大一次會議審查的《中華人民共和國人民檢察院組織法修正草案》中依然堅持。這可以證明，“法律監(jiān)督機關”作為人民檢察院性質問題雖然存在爭議，但是已經獲得了最大程度的統(tǒng)一，并認為可以成為立法條文。此后，彭真在五屆全國人大二次會議上作的《關于七個法律草案的說明》中再次重申了人民檢察院的性質為“國家的法律監(jiān)督機關”，[彭真：《關于七個法律草案的說明》，載《人民日報》1979年7月1日，第1版。]這最終在1979年《人民檢察院組織法》第1條中予以明確，完成了法定化的任務。

經過新中國成立后30年的討論，“法律監(jiān)督機關”這個高度概括、凝練的法律概念正式獲得立法層面的認可，體現了中國檢察理論和實踐的自我發(fā)展，“奠定了法律監(jiān)督機關是維護國家法制統(tǒng)一的機關這一基調，并且也奠定了法律監(jiān)督機關要實行法律監(jiān)督這一方向”[田夫：《什么是法律監(jiān)督機關》，載《政法論壇》2012年第3期，第52頁。]。

（三）“法律監(jiān)督機關”法定化后的初始內涵

根據新中國成立之初對人民檢察署性質的理解，檢察體制恢復重建時期“法律監(jiān)督機關”法定化前的討論，以及最終法定化的結果，可以證明“法律監(jiān)督機關”已經成為人民檢察院的性質定位，成為了具有中國特色的法律概念，并凸顯出其重要的立法內涵。

第一，“法律監(jiān)督機關”凸顯了重視法律監(jiān)督、重建法制權威的意涵。從前文所提及最高人民檢學院對草案進行說明的意見中可以看出，“法律監(jiān)督機關”法定化為人民檢察院的性質是對此前否定法制的“撥亂反正”，并以此樹立力全黨全社會對法制的正確認識，是重建法制權威的一個重要表現，即人民檢察院通過行使法律監(jiān)督職權，打擊叛國和反革命活動，加強對敵人的專政，維護社會主義法制，而決非此前被指責和污蔑的“右傾”“矛頭對內”和“官僚機構”。因此，人民檢察院法定化為“法律監(jiān)督機關”是重建法制權威的重要表現，并用以闡釋人民檢察院因行使法律監(jiān)督職權所具有的國家機關屬性，明確了“法律監(jiān)督機關”的時代內涵。

第二，“法律監(jiān)督機關”是在中國檢察理論和實踐中形成的機關。人民檢察院定性為“法律監(jiān)督機關”雖然源自列寧的檢察監(jiān)督理論，但是其最終定位為人民檢察院的性質在中國檢察理論和實踐中形成的結果。1979年《人民檢察院組織法》經過立法草案的多次討論，最終將法律監(jiān)督界定在刑事犯罪領域，取消了“一般監(jiān)督”。[刪除了1954年《人民檢察院組織法》第3條和第4條規(guī)定，代之以“對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令統(tǒng)一實施的犯罪案件，行使檢察權”。]因此可以認為，雖然“法律監(jiān)督機關”在文字表述上與此前保持了一致，“但是在檢察體制和檢察職權上恰恰是總結過去30年的經驗教訓，實現了重大意義的‘中國化’。”[孫謙主編：《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2009年版，第337頁。]立法中取消“一般監(jiān)督”和“垂直領導”，是否存在“一般監(jiān)督”和“垂直領導”實質上并不影響人民檢察院的法律監(jiān)督職能，也不會影響維護國家法制統(tǒng)一這一終極任務和目標，因此，也不會影響到對人民檢察院為“法律監(jiān)督機關”的認定?？梢哉f，1979年《人民檢察院組織法》對人民檢察院的性質定位開始在制度架構上逐漸呈現出中國檢察理論和實踐的優(yōu)勢，最終形成了在職權和體制上符合中國國情的現實選擇。

第三，“法律監(jiān)督機關”主要為刑事法律監(jiān)督機關。1979年《人民檢察院組織法》第4條的規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權，鎮(zhèn)壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護國家的統(tǒng)一，維護無產階級專政制度，維護社會主義法制，維護社會秩序、生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利，保衛(wèi)社會主義現代化建設的順利進行?！笨梢?，1979年制定檢察院組織法時，人民檢察院的主要任務都是通過打擊刑事犯罪來完成的，突出檢察機關打擊刑事犯罪、維護國家安全的職責角色。

從職能角度看，1979年《人民檢察院組織法》第5條規(guī)定人民檢察院具有五大職能：“（一）對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權;（二）對于直接受理的刑事案件，進行偵查;（三）對于公安機關偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免于起訴;對于公安機關的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督;（四）對于刑事案件提起公訴，支持公訴;對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督。（五）對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，實行監(jiān)督?！笨梢哉f，“法律監(jiān)督機關”是刑事辦案機關，或者是刑事訴訟監(jiān)督機關。

人民檢察院作為“法律監(jiān)督機關”傾向于刑事法律監(jiān)督的情況在立法討論時就已經認定。1979年6月在最高人民檢察院《關于〈中華人民共和國人民檢察院組織法修正草案〉的說明》中提到，“對于國家機關和工作人員的監(jiān)督，只管嚴重違反政策、法律、法令需要追究刑事責任的案件?！盵《最高人民檢察院關于〈中華人民共和國人民檢察院組織法修正草案〉的說明》，載閔釤編：《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008年版，第417頁。? ] 彭真在《關于七個法律草案的說明》中也再次提到，“檢察院對于國家機關和國家工作人員的監(jiān)督，只限于違反刑法，需要追究刑事責任的案件?！盵彭真：《關于七個法律草案的說明》，載《人民日報》1979年7月1日，第1版。]可以說，最后落實到1979年《人民檢察院組織法》中的“法律監(jiān)督機關”職能維度應為“監(jiān)督違反刑法情況的機關”，其中主要的監(jiān)督重點在于刑事偵查、刑事訴訟監(jiān)督、刑事判決執(zhí)行方面，縮小了20世紀50年代提出的“法律監(jiān)督機關”概念內涵。1979年12月15日，最高人民檢察院、最高人民法院、公安部聯(lián)合發(fā)布《關于執(zhí)行刑事訴訟規(guī)定的案件管轄范圍的通知》，進一步規(guī)定了檢察院直接受理的刑事案件，更加明確了1979年《人民檢察院組織法》中的監(jiān)督對象和范圍。

1979年《人民檢察院組織法》中的“法律監(jiān)督機關”是在歷史轉型時期一種意義重要的立法表達，在自我發(fā)展中在具體制度設計上進行了中國化。從具體職能來看，“法律監(jiān)督”職能回歸人民檢察院再次與“法律監(jiān)督機關”互嵌，并在取消了一般監(jiān)督后，開始朝訴訟監(jiān)督方向發(fā)展，呈現出全面鋪開成為一個整體的“法律監(jiān)督機關”的發(fā)展趨勢。

二、“法律監(jiān)督機關”內涵的演進邏輯

“法律監(jiān)督機關”法定化后，其概念內涵也在動態(tài)發(fā)展中不斷演進。在“不變”中求“變”，堅持“法律監(jiān)督”為核心話語，以各個歷史時期中國法制改革和政治改革的需求為導向，不斷強化法律監(jiān)督職能，凸顯人民檢察院的權力監(jiān)督屬性，逐漸演變成為一個具有憲制基礎，并將憲法規(guī)定的法律監(jiān)督職能具體化為履行廣泛的訴訟監(jiān)督職權的專門機關。同時，在整體權力監(jiān)督體系下與監(jiān)察委相互配合成為從事監(jiān)督法律實施的專門機關，而這個過程也是“法律監(jiān)督機關”內涵演變的邏輯進路。

（一）“法律監(jiān)督機關”須為憲法規(guī)范的機關

經過1979年《人民檢察院組織法》的法定化，“‘八二憲法’‘接納了’1979 檢察院組織法在‘檢察院性質’這一問題上的‘規(guī)范決定’”，[黃明濤：《法律監(jiān)督機關——憲法上人民檢察院性質條款的規(guī)范意義》，載《清華法學》2020年第4期，第19頁。]首次在憲法中將人民檢察院規(guī)定為“法律監(jiān)督機關”，明確了人民檢察院及其法律監(jiān)督職能的憲法地位。鑒于法律監(jiān)督職能是對公權力予以制約的職能，因此人民檢察院的法律監(jiān)督屬性必須由憲法予以規(guī)定，在以根本法方式強化監(jiān)督職能的同時體現出“法律監(jiān)督機關”的地位，也是人民檢察院真正成為“法律監(jiān)督機關”的邏輯起點。

第一，“法律監(jiān)督機關”成為在憲法意義上的國家機關。從立法措辭上來看，“法律監(jiān)督機關”在1982年憲法中的表述與1979年《人民檢察院組織法》一致，“但并不是文字上的簡單重復，從憲法角度講，這意味著法律監(jiān)督機關或法律監(jiān)督成為了一個狹義的憲法概念，進而獲得了允許憲法解釋的空間。”[田夫：《監(jiān)督與公訴的關系——以蘇中比較為中心》，載《清華法學》2019年第1期，第47頁。]一方面，延續(xù)此前對否定法制問題撥亂反正的任務，人民檢察院的地位和功能依然被重視，其中也蘊含著撥亂反正目標取得了歷史性的成果，而且在憲法層面對“法律監(jiān)督機關”進行表達和解釋更加符合中國當時的政治法律要求;另一方面，與1979年《人民檢察院組織法》中“法律監(jiān)督機關”不同，作為憲法概念的“法律監(jiān)督機關”已經成為了憲法所規(guī)定的國家機關，由人大產生并對人大負責，而非將其再以一個擴大化的概念予以無限擴展，其內涵需要結合憲法制度，尤其是人大制度進行考察和解釋。

第二，“法律監(jiān)督機關”成為履行法律監(jiān)督憲法職能的機關?！胺杀O(jiān)督機關”憲法化提升了人民檢察院的法律地位，即確定了人民檢察院在憲法基礎上的機關屬性，在法律遵守和執(zhí)行層面實施法律監(jiān)督職能也具有了憲法高度。具體而言，“法律監(jiān)督機關”是在人大監(jiān)督下，具體履行法律監(jiān)督職能的機關。從監(jiān)督職權維度看，人大監(jiān)督是保證憲法、法律和法規(guī)被嚴格遵守和執(zhí)行的職權和措施，是最高層次的監(jiān)督，人民檢察院的法律監(jiān)督職能與之相比較“存在位階和性質上的差異，檢察院法律監(jiān)督權不得超越自身位階，即法律監(jiān)督對象不涉及國家權力機關實施的活動?！盵秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政監(jiān)察監(jiān)督之歸位》，載《東方法學》2018年第1期，第173頁。]在憲法中將人大監(jiān)督與法律監(jiān)督結合在一起，一方面體現出法律監(jiān)督職能是憲法職能，人民檢察院不僅是一個承擔訴訟職能的機關，更是一個承擔法律監(jiān)督憲法職能的機關;另一方面，人民檢察院成為通過實施法律監(jiān)督而具體落實人大監(jiān)督職能的機關。因此，“法律監(jiān)督機關”成為了具有憲法地位的、專司監(jiān)督除人大之外其他國家機關實施和遵守法律情況的機關。

第三，“法律監(jiān)督機關”是一種憲法授權獨立行使檢察權的機關。在制定1982年憲法過程中，曾就人民檢察院是否需要成為獨立機關的問題進行了討論。一種說法認為，應當將人民檢察院納入司法部;一種說法則認為，人民檢察院應當獨立于行政機關予以保留。當時，是否將人民檢察院作為獨立機關的憲法地位是經過慎重考慮的。胡喬木認為，應當取消檢察機關，而修改憲法委員會副秘書長王漢斌則認為，檢察機關獨立于行政部門有利于監(jiān)督行政機關的違法行為，張友漁和彭真對此也都同意。對于這個問題爭論的最終結果，鄧小平基于加強法制的需要，決定保留人民檢察院，不與司法部合并。[參見劉松山：《八二憲法的精神、作用與局限》，載《華東政法大學學報》2012年第6期，第74-75頁;許崇德：《中華人民共和國憲法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第527頁。]這最終也決定了1982年憲法中人民檢察院的機關實體獨立性。應當注意的是，1982年憲法規(guī)定“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權”，而非“行使法律監(jiān)督權”，這可以表明人民檢察院是憲法授權的“法律監(jiān)督機關”?！胺杀O(jiān)督機關”是中國法律話語中特有的概念，因此了解這個需要從中國語境出發(fā)。對此國內學者就指出，“檢察機關是‘國家法律監(jiān)督機關’，是一種全稱判斷概念?！盵韓大元：《關于檢察機關性質的憲法文本解讀》，載《人民檢察》2005年第13期，第13頁。]在憲法之中定位“法律監(jiān)督機關”，實質上是將行使法律監(jiān)督的職能賦予了人民檢察院。

“法律監(jiān)督機關”的憲法化提升了人民檢察院的法律地位，其法律監(jiān)督職能也成為人大監(jiān)督的一種延伸，成為憲法職能并逐漸朝具體化方向發(fā)展，“法律監(jiān)督機關”也不僅是一個承擔訴訟職能的機關，更是一個承擔憲法職能的機關，成為了具有憲法地位、人大制度下的專司法律監(jiān)督的機關。

（二）“法律監(jiān)督機關”基于憲法職能側重訴訟監(jiān)督

1982年憲法為人民檢察院行使法律監(jiān)督職權奠定了憲法基礎，憲法意義上的“法律監(jiān)督機關”主要也是基于“法律監(jiān)督”職能為主要面向的表述。如前文所述，“法律監(jiān)督機關”法定化后的監(jiān)督職能主要集中在刑事領域，但基于整個訴訟活動對司法公正和國家法制統(tǒng)一和尊嚴的功能，法律監(jiān)督職能必須與整個訴訟制度相互依托，由此“法律監(jiān)督機關”的概念內涵也隨著訴訟制度改革而更加細化，并由在憲法框架下履職而具體為監(jiān)督整個訴訟活動的機關。

第一，“法律監(jiān)督機關”成為在民事訴訟領域的具有廣泛監(jiān)督范圍的機關。1982年《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第12條最早規(guī)定“人民檢察院有權對人民法院的民事審判活動實行法律監(jiān)督，”這也是訴訟法中第一次明確規(guī)定了“法律監(jiān)督”的基本原則，“由于當時立法機關和社會各界對檢察機關如何參與民事訴訟的看法不盡相同，檢察機關內部的認識也不統(tǒng)一，《民事訴訟法（試行）》分則中沒有具體規(guī)定檢察監(jiān)督的具體方式、程序等內容?！盵王玄瑋：《中國檢察權轉型問題研究》，法律出版社2013年版，第37頁。]這也導致了人民檢察院作為“法律監(jiān)督機關”在民事訴訟領域呈現出一種概括性的內涵。

1991年，在修訂《民事訴訟法（試行）》基礎上出臺了《中華人民共和國民事訴訟法》，增加了關于審判監(jiān)督程序中人民檢察院對法院生效判決、裁定提出抗訴的新規(guī)定，這無疑充實了“法律監(jiān)督機關”的職能內涵。同時，其中并未限定抗訴的范圍，但是據研究表明，1995-2003年之間，最高人民法院先后發(fā)布了九個司法解釋，要求各級法院不予受理檢察機關部分抗訴。[參見王玄瑋：《中國檢察權轉型問題研究》，法律出版社2013年版，第101頁。]可以看出，這個階段人民檢察院通過法律監(jiān)督進行抗訴一定程度上是受限的。2007年修訂《民事訴訟法》時將抗訴情形由四項細化到十六項，夯實了“法律監(jiān)督機關”在抗訴領域發(fā)展的基礎。

2012年，《民事訴訟法》再次修訂，規(guī)定“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監(jiān)督”，并將法律監(jiān)督對象從“民事審判活動”修改為“民事訴訟活動”，這樣檢察機關對審判機關的監(jiān)督從審判監(jiān)督拓展到民事執(zhí)行監(jiān)督和民事調解監(jiān)督，并相應增加了“人民檢察院有權對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”的條款，抗訴的對象也在判決和裁定的基礎上增加了對調解書的抗訴，同時增加“檢察建議”這種監(jiān)督形式。按照當時的規(guī)定，“檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結合執(zhí)法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式?！盵2009年11月17日發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第1條。]《民事訴訟法》經過幾次修訂后，逐漸充實了“法律監(jiān)督機關”的職能外延，擴展到了抗訴、二審、審前、審后、執(zhí)行和調解監(jiān)督，從很大程度上使得“法律監(jiān)督機關”成為了在民事訴訟領域擁有廣泛法律監(jiān)督職能的機關。

第二，“法律監(jiān)督機關”成為在行政訴訟領域加強對公權力監(jiān)督的機關。人民檢察院對行政訴訟領域的法律監(jiān)督職能的正式確立是1989年《行政訴訟法》，其中第10條規(guī)定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監(jiān)督”，具體包括對已經生效的行政判決和裁定的抗訴。這奠定了“法律監(jiān)督機關”在行政訴訟領域具體行使法律監(jiān)督職能的基礎，并通過對行政訴訟活動的法律監(jiān)督加強了對行政權的監(jiān)督，拓展了對公權力的監(jiān)督范疇。2011年，兩高會簽下發(fā)了《關于對民事審判活動和行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》中對檢察機關在行政訴訟中的職權做出了協(xié)商性補充，即“人民檢察院辦理行政申訴案件，發(fā)現行政機關有違反法律規(guī)定、可能影響人民法院公正審理的行為，應當向行政機關提出檢察建議，并將相關情況告知人民法院?！盵《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》第11條。]該意見使得法律監(jiān)督職能再次得到延伸，“法律監(jiān)督機關”的全面性也逐漸顯現。2014年11月1日《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中國人民共和國行政訴訟法〉的決定》中提出了抗訴和檢察建議兩種監(jiān)督方式，之后的《行政訴訟法》也規(guī)定了對人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督適用2012年修訂的《民事訴訟法》中的相關規(guī)定。[參見2014修訂版《中華人民共和國行政訴訟法》第101條。]這使得法律監(jiān)督在行政訴訟領域得到了一個質的發(fā)展，并使人民檢察院成為一種對行政機關及其權力行使進行外部監(jiān)督的“法律監(jiān)督機關”。

第三，“法律監(jiān)督機關”成為將法律監(jiān)督職權貫穿刑事訴訟全過程的機關。相對民事訴訟和行政訴訟，刑事訴訟中的“法律監(jiān)督”的法定化遲一些。在1963年4月《中華人民共和國刑事訴訟法草案（初稿）》中規(guī)定了人民檢察院對法院審理公訴案件的當庭監(jiān)督、以抗議形式規(guī)定二審監(jiān)督和再審監(jiān)督，以及對刑事判決執(zhí)行的監(jiān)督。[參見《中華人民共和國刑事訴訟法草案（初稿）》第132條、第156條、第183條、第199條。載閔釤編：《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008年版，第441-449頁。 ]但這部法律當時并未提交審議，因此也沒有成為最后的正式立法。

1979年，與《人民檢察院組織法》同時頒布的《中華人民共和國刑事訴訟法》中規(guī)定了二審抗訴、再審抗訴和當庭監(jiān)督的內容，這才使得刑事訴訟領域的法律監(jiān)督被被正式確立下來，但是并未使用“法律監(jiān)督”的術語，人民檢察院作為“法律監(jiān)督機關”也沒能在這個層面上體現出其概念中的內涵。首次將“法律監(jiān)督”作為法律條文寫入刑訴法是在1996年，即“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督”。根據相關條款的規(guī)定，包括了立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督和審判監(jiān)督，同時廢除了當庭監(jiān)督。這個時候的“法律監(jiān)督機關”在職能維度發(fā)生了變化，即審前、審后監(jiān)督。

2012年《刑事訴訟法》修訂，首次將“尊重和保障人權”寫入刑事訴訟法，并在這個目標指引下進一步明確規(guī)定了檢察機關在司法辦案中的一系列法律監(jiān)督強制性措施。具體內容包括：對申訴或者控告的審查，對非法方法收集證據調查核實，對指定居所監(jiān)視居住的決定和執(zhí)行是否合法實行監(jiān)督，對羈押必要性的審查，簡易程序案件和再審案件派檢察員出庭，增加了對公安機關立案活動的監(jiān)督，完善了對執(zhí)行活動的監(jiān)督，呈現出了一種法律監(jiān)督貫穿刑事訴訟活動全過程的態(tài)勢。這充分表明立法者對刑事訴訟監(jiān)督的高度重視，強化了人民檢察院對刑事訴訟實行法律監(jiān)督的責任，在從法律監(jiān)督職權維度強化了人民檢察院作為“法律監(jiān)督機關”的憲法內涵。

此外，檢察機關也將法律監(jiān)督的視野拓展到公益訴訟領域。2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，全面賦予檢察機關提起公益訴訟的權力。據此決定，《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！比珖舜蟪Ｎ瘯?2017年6月27日對《中華人民共和國行政訴訟法》進行了修改，中央高層配置給檢察機關獨有的訴前行政違法監(jiān)督與提起行政公益訴訟相結合的行政法律監(jiān)督權?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》增加第25條第4款：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！睆纳鲜鲂薷膬热輥砜?，公益訴訟擴大了“法律監(jiān)督機關”的功能，人民檢察院的法律監(jiān)督的屬性更為凸顯，從之前對刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟中涉及的法律進行監(jiān)督開始將其內涵在訴訟領域得到進一步充實。

在訴訟制度持續(xù)改革下，“法律監(jiān)督機關”在監(jiān)督職能維度不斷擴充，已然成為了在訴訟、執(zhí)行方面實施法律監(jiān)督職能的機關，推動了對“法律監(jiān)督機關”概念內涵發(fā)展。

（三）監(jiān)察體制改革下“法律監(jiān)督機關”的自我更新

監(jiān)察體制改革體現了對腐敗的打擊和公權力的強力監(jiān)督的法治意愿，為我國的權力監(jiān)督體系在整體上的重大調整?！侗O(jiān)察法》將職務犯罪偵查權被劃轉監(jiān)察委員會，《人民檢察院組織法》也相應得到了修改，人民檢察院的職能發(fā)生了重大變動。同時，在堅持法律監(jiān)督憲法職能和性質憲法定位的基礎上進行了職能整合，形成了一個具有專門監(jiān)督意義的國家機關。

第一，夯實了“法律監(jiān)督機關”的憲法定位。2018年，在憲法修訂的基礎上，《人民檢察院組織法》進行了自1979年以來的第一次重大修改，但人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關的性質和憲法定位并未改變，其目的依然是通過維護憲法和法律完整和統(tǒng)一的實施，在全社會樹立憲法和法律的權威。同時，檢察院的職能需要調整定位，但實質上此時的人民檢察院的使命和職能比單純的反腐敗要廣泛得多，意義也更重大。這樣，“法律監(jiān)督機關”的內涵也再次明確了是“維護憲法和法律完整而統(tǒng)一的實施”的機關，夯實了“法律監(jiān)督機關”的憲法定位。

第二，推進了“法律監(jiān)督機關”向著專門化機關的方向發(fā)展。職務犯罪偵查權此前歸屬人民檢察院行使時，在中國語境下起到一種獨特的震懾效應，被認為是人民檢察院的法律監(jiān)督能夠產生應有效果的重要保障。但同時，“職務犯罪偵查的存續(xù)卻形成了反噬效應，嚴重削弱了法律監(jiān)督的針對性和實效性”。[李奮飛：《檢察再造論——以職務犯罪偵查權的轉隸為基點》，載《政法論壇》2018年第1期，第33頁。]職務犯罪偵查權轉歸監(jiān)察委后，人民檢察院一定程度上將其職能集中于專項的法律監(jiān)督領域，突出了“法律監(jiān)督機關”職能的專屬性，更加明確了其監(jiān)督屬性的內在意義：一是除對刑事偵查、審判、執(zhí)行的監(jiān)督權予以進一步確認外，對民事、行政公益訴訟予以授權，針對行政機關的監(jiān)督職能進一步強化，對法律監(jiān)督的范圍進行了適當和必要的擴展;二是法律監(jiān)督方式和操作性也得到了進一步豐富和提升，確認了檢察調查核實權、相關案件偵查權、補充偵查權以及“抗訴”，“提出糾正意見”“檢察建議”逐漸成為主要的監(jiān)督方式;三是法律監(jiān)督剛性得到加強，有關單位應當及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。應當說，人民檢察院在弱化偵查層面職能的同時，提升了在訴訟領域的監(jiān)督話語權，法律監(jiān)督職能在進入司法程序后更為突出?？梢哉f，檢察院的法律監(jiān)督職能在不同階段體現出了各自的重要性和針對性，能夠更好地發(fā)揮法律監(jiān)督職能。這樣，剝離了職務犯罪偵查權后的人民檢察院作為“法律監(jiān)督機關”的司法屬性更加明顯。同時，人民檢察院的法律監(jiān)督職能在人大監(jiān)督之下，成為整個監(jiān)督體系中的一個元素，只不過其特殊定位更加凸顯其監(jiān)督職能中的法律色彩，使得其能夠成為一種專門的“法律監(jiān)督機關”。

第三，成為與監(jiān)察機關相互配合和相互制約的“法律監(jiān)督機關”。監(jiān)察委員會與人民檢察院在監(jiān)督職能方面均具有權力監(jiān)督屬性，監(jiān)察委取代檢察院行使職務犯罪偵查權進一步厘清和劃分了檢察院和監(jiān)察委的職能，并在這個基礎上確定監(jiān)察委具有的監(jiān)督職能，此舉符合“法律監(jiān)督機關”本身監(jiān)督職能所具有的理念性目的，因為“國家監(jiān)察體制改革的本質是權力監(jiān)督改革，這一改革的制度邏輯實際是將權力監(jiān)督的分散格局整合于一個統(tǒng)一的機構內部?！盵段瑞群：《監(jiān)察體制改革下的檢察機關“主業(yè)主責”》，載《時代法學》2020年第3期，第82頁。]更為重要的是，根據憲法規(guī)定的“監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”的原則內涵，檢察機關作為“法律監(jiān)督機關”的法律監(jiān)督職能會介入監(jiān)察監(jiān)督行為，并引導和配合監(jiān)察委的調查取證工作，二者的工作關系也體現出了法律監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的內在互補性。一方面，監(jiān)察委需要將涉嫌職務犯罪的對象移交檢察機關審查起訴，檢察機關也可通過行使法律監(jiān)督職能對監(jiān)察機關移送來的職務犯罪案件退回補充偵查、必要時的自行補充偵查和決定是否起訴，[參見中共中央紀律檢查委員會法規(guī)室、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第66-67頁。]實現了法律監(jiān)督對監(jiān)察監(jiān)督的適當補充;另一方面，檢察院進行法律監(jiān)督過程中也會將違紀貪腐的線索移交給監(jiān)察委，監(jiān)察機關在現有法律框架和職能劃分基礎上通過行使監(jiān)察監(jiān)督職能完成法律監(jiān)督所不能實現的監(jiān)督行為，形成了監(jiān)察監(jiān)督對法律監(jiān)督的“接力”。這樣，二者在行使各自監(jiān)督職能過程中形成了配合機制，當然，這個過程中也存在互相制約的運行模式。根據《中華人民共和國監(jiān)察法釋義》中的解釋，兩個機關在協(xié)調合作中進一步形成監(jiān)督合力和配合機制，更加符合“法律監(jiān)督機關”的憲法定位和內涵。

在監(jiān)察體制改革下，人民檢察院作為“法律監(jiān)督機關”的憲法定位并未改變，對偵查權、行政權和訴訟活動依然有監(jiān)督的權力，在職能方面發(fā)生的變化逐漸將其主責主業(yè)明確和集中，“法律監(jiān)督機關”的內涵得到了深化。

應當說，“法律監(jiān)督機關”在其演進過程中，職能維度發(fā)生了重大變化，以憲法意義上的國家機關為基礎，逐漸成為承擔廣泛訴訟監(jiān)督職能的機關，并成為國家權力監(jiān)督體系中實施法律監(jiān)督職能的專門機關，但并非是一種單項演進，而是具有疊加性的，與各個時代的政治、法制發(fā)展互動，在完成自身內涵發(fā)展的同時也反作用與相應階段的政治與法制，形成了兩相契合狀態(tài)。同時，“法律監(jiān)督機關”的憲法定位，以及行使的法律監(jiān)督職能在國家權力結構中的地位和基本功能始終未變，在國家權力監(jiān)督機關體系中的作用也未變，基于特有的監(jiān)督范圍和監(jiān)督手段成為了無法替代的專門機關，實現了維護法制統(tǒng)一和保障司法公正，以及對公權力的制約。可以說，以上所闡釋的“變”與“不變”體現了“法律監(jiān)督機關”內涵的演進邏輯。

三、“法律監(jiān)督機關”內涵演進的內在機理

“法律監(jiān)督機關”概念內涵演進過程是圍繞著“法律監(jiān)督機關”憲法定位和“法律監(jiān)督”憲法職能展開的，外在表現為立法條文的體系化和監(jiān)督職能的具體化，而背后則蘊含著演變的內在機理，即“法律監(jiān)督機關”的憲法化是人大體制下權力分工模式之于人民檢察院行使包括法律監(jiān)督在內的檢察權的制度必然，訴訟監(jiān)督職能的強化和細化則是落實憲法規(guī)定“法律監(jiān)督機關”的法律監(jiān)督職能的重要選擇，在監(jiān)察體制改革下檢察職能的變化則是“法律監(jiān)督機關”參與憲制層面上國家政治體制改革的要求。

（一）人大體制下的權力分工模式的制度必然

1982年憲法是一部致力于推動政治體制改革的憲法，“在總結歷史教訓的基礎上，比較完整地確立了以人民代表大會為核心的國家政權機關的框架”，[劉松山：《八二憲法的精神、作用與局限》，載《華東政法大學學報》2012年第6期，第70頁。]提高了人大的地位和權力，并在憲法中通過構建各種憲法制度予以支撐，結合人大制度在憲法層面予以解釋和言說，而“法律監(jiān)督機關”憲法化在很大的程度上是實現人大體制下權力分工的必然選擇。

第一，“法律監(jiān)督機關”作為一個重要的國家機關支撐人大制度良性運行。1982年憲法規(guī)定人民檢察院為“法律監(jiān)督機關”，使之成為一個具有憲法意義的國家機關，在1979年《人民檢察院組織法》中對人民檢察院性質予以確認，但絕非單純是以一個靜態(tài)憲法條文對檢察機關性質予以定位，而是國家民主政治層面的一種憲制設計和制度安排，其中最重要的就是從國家機關方面支撐人大制度的完善。當時中國的改革發(fā)展也使得1982年憲法在基本權利、國家機構、憲法實施制度等方面都體現出新要求，而其中國家機構相關條文是很重要的部分。人民檢察院作為人大制度之下“一府兩院”設置中的重要國家機關，其所行使的法律監(jiān)督職能已經達成了共識，如果其性質依然停留在組織法層面就無法在憲法層面上與人大制度形成統(tǒng)一，在理論上專司“法律監(jiān)督”的國家機關應當被容納于被改進和發(fā)展之后的人民代表大會制度之下。[參見王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第204-205頁。]因此，將“法律監(jiān)督機關”概念憲法化，使得其作為人民代表大會制度框架之下的主要國家機關之一的專屬指稱，并開始在作為憲法概念、憲法層面上的國家機關予以解釋就成為必要，其所具有的憲法意義也就相對清晰了。

第二，人大最高監(jiān)督職能具體化的要求。根據1982年憲法的規(guī)定，人大具有“監(jiān)督憲法和法律實施”的職權，這說明了具有中國特色社會主義政治體制之下，人民代表大會作為國家權力機關享有對一切國家和社會生活方面的監(jiān)督權，這符合中國政治制度中權力一元論的價值取向。從人民檢察院的法律監(jiān)督職能角度看，雖然在1979年《人民檢察院組織法》中已經明確了人民檢察院為“法律監(jiān)督機關”，但在沒有獲得憲法確認之前，其所行使的法律監(jiān)督職能也僅為其自身內部屬性的，即便在人大制度已經存在的情況下，也無法通過憲法進行對接。人大作為權力本源層面上的法律監(jiān)督機關，在全面法律監(jiān)督與局部監(jiān)督之間存在間隙，在覆蓋全領域范圍的情況下無法實現對具體對象的監(jiān)督，而“法律監(jiān)督機關”憲法化使得法律監(jiān)督職能與人大制度在憲法層面上得到了結合，人民檢察院在人大監(jiān)督為最高監(jiān)督的理論基礎上，成為被授權的具體履行法律監(jiān)督憲法職能的機關，以法律監(jiān)督作為人大監(jiān)督的分支監(jiān)督具體實行。

第三，通過國家權力分工保障人大制度的良性運行。1982年憲法中一個重要變化是在1954年憲法的基礎上通過權力分工來加強和發(fā)展人大制度。在1982年憲法草案討論階段，彭真就加強和發(fā)展人大制度方面指出了包括人民檢察院在內的國家機關“都由全國人大產生，各有分工，各司其職，都對全國人大和它的常委會負責，受其監(jiān)督。這樣，國家權力的合理分工和有效行使，將使我們的國家比過去更能經得起風險，更能保障社會主義事業(yè)的發(fā)展”[彭真：《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告——一九八二年十一月二十六日在第五屆全國人民代表大會第五次會議上》，載《人民日報》1982年12月6日，第1版。]。王桂五也認為，“我國檢察機關是專門職司法律監(jiān)督的國家機關，這是由我國所實行的人民大會制度的整體所決定的，也是檢察機關于其他國家機關在職能屬性上的區(qū)別?！盵王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第86頁。]因此，人民檢察院的具體職能行使應基于憲法和相關法律的規(guī)定，根據國家權力分工承擔的工作任務圍繞法律監(jiān)督職能展開。可以說，基于人大制度的發(fā)展，在進行權力合理分工的要求下，人民檢察院被定位為行使法律監(jiān)督職能的“法律監(jiān)督機關”。

人民代表大會所蘊含的人民民主專制體制適合中國國情的憲法理論與國家權力理論，人大監(jiān)督權力產生了檢察機關的監(jiān)督權力，二者形成抽象與具體、授權與職責、監(jiān)督與負責的關系。[參見姜偉：《中國檢察制度》，北京大學出版社2009年版，第74頁。]在這個框架下人民檢察院作為“法律監(jiān)督機關”承擔了維護國家政權的重任，維護實現人民權利的使命，為人大法律監(jiān)督提供條件和依據，并且通過自身的監(jiān)督活動使具有最高監(jiān)督性質的人大監(jiān)督落在實處。[參見龍宗智：《檢察制度教程》，法律出版社2002年版，第174頁。]

（二）強化訴訟監(jiān)督是落實法律監(jiān)督憲法職能的重要選擇

在“法律監(jiān)督機關”憲法化后，與之相配套的訴訟制度并未同步改革，因此并不能完全按照憲法規(guī)定全面履行法律監(jiān)督職能，隨著訴訟法將法律監(jiān)督職能融入其訴訟環(huán)節(jié)之后，“法律監(jiān)督機關”在訴訟監(jiān)督領域的角色愈發(fā)重要，尤其在取消了一般監(jiān)督后，法律監(jiān)督的主要部分就是訴訟監(jiān)督，依據憲法對人民檢察院的定位和法律監(jiān)督憲法職能的肯定，在訴訟領域發(fā)揮法律監(jiān)督，強化訴訟監(jiān)督也就成為必然。

1996年《刑事訴訟法》廢除當庭監(jiān)督后，從很大程度上推動了審判活動順利進行，最大程度消除監(jiān)督對審判活動干預的弊端，保障審判權的獨立運行。這不僅是與憲法中對人民檢察院為“法律監(jiān)督機關”憲法定位的呼應和落實，也是為了與民訴法和行政訴訟法保持一致。在2004-2008年中央統(tǒng)一領導和部署第一輪司法改革過程中，強化了檢察院對刑事訴訟的法律監(jiān)督，完善了民事抗訴制度，訴訟制度改革也加強訴訟監(jiān)督的要求。2008年以后，“各地檢察機關加強了訴訟監(jiān)督工作力度，積極向本?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）人大常委會專題匯報訴訟監(jiān)督工作，全國掀起了一波強化檢察機關訴訟監(jiān)督的熱潮。”[王玄瑋：《中國檢察權轉型問題研究》，法律出版社2013年版，第116頁。]在2008-2011年之間，31個省級人大常委會出臺了關于加強訴訟監(jiān)督的決定或決議。這體現出了訴訟領域對法律監(jiān)督的需求，也體現出檢察院要將法律監(jiān)督進一步拓展的發(fā)展需要。具體而言，“法律監(jiān)督機關”在刑事訴訟監(jiān)督領域更加有利于保護人身權利、民主權利等合法權利，追訴犯罪分子。加強了抗訴權層面法律監(jiān)督職能，同時也擴充了檢察機關作為“法律監(jiān)督機關”的職能維度，使“法律監(jiān)督機關”內涵在職能范疇內得到加強。

2012年，人民檢察院對民事抗訴職能進一步擴大，此種變化的理由在草案討論中也已經提及，即在《關于〈中華人民共和國民事訴訟法修正案 （草案）〉的說明》指出：“民事訴訟法沒有明確規(guī)定對民事執(zhí)行活動和人民法院的調解活動能否實行檢察監(jiān)督。針對執(zhí)行活動中一些當事人惡意串通，通過調解協(xié)議損害社會公共利益的情況，建議將人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督，修改為人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監(jiān)督，將民事執(zhí)行活動納入法律監(jiān)督。同時，增加規(guī)定人民檢察院發(fā)現調解書損害社會公共利益的，應當提出再審檢察建議或者提出抗訴?！盵王勝明主編：《中華人民共和國民事訴訟法釋義》，法律出版社2012年版，第726頁。]2014年，十八屆四中全會《中共中央關于全面依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了“加強對司法活動的監(jiān)督，完善檢察機關行使監(jiān)督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督”的要求。這不僅再次強調了檢察院在訴訟領域的監(jiān)督，尤其是加強了行政訴訟的監(jiān)督方式。

公益訴訟制度也是豐富人民檢察院作為“法律監(jiān)督機關”內涵的一個重要表現。尤其是在行政公益訴訟領域，《決定》中提出：“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監(jiān)督制度。檢察機關在履行職責中發(fā)現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。”此種提法的主要原因就是在行政訴訟中行政相對人與行政機關雙方很難達到平等，行政相對人明顯處于弱勢地位，這并不利于司法公正，也不利于保障行政相對人的權利，對維護國家法制統(tǒng)一實施十分不利。因此在行政公益訴訟領域，人民檢察院以提起訴訟的方式進行法律監(jiān)督，將“法律監(jiān)督機關”內涵擴展到了對行政違法行為的監(jiān)督方面。

基于對訴訟領域加強監(jiān)督的目的，人民檢察院在訴訟領域法律監(jiān)督職能逐漸擴張和完善，使得人民檢察院作為“法律監(jiān)督機關”的性質定位更加明確，也使得其內涵在訴訟領域具體化，朝著法律監(jiān)督方向發(fā)展和靠攏，更加符合“法律監(jiān)督機關”的憲制內涵和價值。

（三）參與憲制層面政治體制改革的要求

為保障作為國家憲制層面的監(jiān)察體制改革的順利進行，確定對于公職人員的職務犯罪由監(jiān)察機關負責調查的職能，對人民檢察院的偵查職權做出相應的調整是必然之舉。權力監(jiān)督并不能依靠單一的監(jiān)督機關實現，因此，監(jiān)察體制改革是國家監(jiān)督體系的以此重整，并以此形成主體多元化的監(jiān)督體系，彼此之間相互配合最終完成權力監(jiān)督的目標和任務。在監(jiān)察體制改革之下，人民檢察院作為“法律監(jiān)督機關”的憲法定位沒未發(fā)生變化，但在監(jiān)察委具有一定監(jiān)督權的基礎上，“法律監(jiān)督機關”進入了一個新的場景開始被討論，其內涵也隨著相關立法的修改發(fā)生變化，其內在機理就是人民檢察院參與憲制層面政治體制改革的要求。

為配合監(jiān)察體制改革，以及使監(jiān)檢銜接和配合得更加默契，2018年10月28日，新修訂的《人民檢察院組織法》，繼續(xù)肯定了“檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關”，第20條再次明確了檢察院的職權：“（一）依照法律規(guī)定對有關刑事案件行使偵查權;（二）對刑事案件進行審查，批準或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人;（三）對刑事案件進行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴;（四）依照法律規(guī)定提起公益訴訟;（五）對訴訟活動實行法律監(jiān)督;（六）對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實行法律監(jiān)督;（七）對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督;（八）法律規(guī)定的其他職權?！鄙鲜雎殭嘣俅握f明了檢察院作為“法律監(jiān)督機關”在該維度的價值并未改變。

根據憲法的規(guī)定，各級人民檢察院由同級人民代表大會產生，向其報告工作，對其負責，受其監(jiān)督，是在黨的統(tǒng)一領導、人大及其常委會監(jiān)督下，與行政機關、監(jiān)察機關、審判機關平行的國家機關。人民檢察院作為“法律監(jiān)督機關”的憲法定位并沒有改變，監(jiān)察委員會取得職務犯罪偵查權后，再加上對公職人員違紀與違法行為的調查權，取得了遠比此前檢察院更大的監(jiān)督，這一個剛性權力的轉移給人民檢察院的法律監(jiān)督工作帶來了改變，但是同時也是以其他方式改變了監(jiān)督方式，因為它對監(jiān)察委的活動依然存在制約關系，這也是其法律監(jiān)督的一種方式，因此監(jiān)察委并沒有取代檢察機關成為了“法律監(jiān)督機關”。

監(jiān)察委和檢察院相互配合和相互制約的規(guī)定符合權力配置的基本原理，也意味著國家監(jiān)察委員會在行使權力的過程中，需要受到檢察院的制約。因此檢察院在監(jiān)察體制改革之下，進一步也形成了對監(jiān)察委工作進行監(jiān)督的一個“法律監(jiān)督機關”，“對監(jiān)察委員會的制約具有外部監(jiān)督的性質”[朱福惠：《論檢察機關對監(jiān)察機關職務犯罪調查的制約》，載《法學評論》2018年第3期，第14頁。]?！胺杀O(jiān)督機關”的內涵顯然遠遠超出職務犯罪偵查權的范圍，而且“從我國的法治監(jiān)督體系觀察，監(jiān)察機關的全覆蓋監(jiān)督與檢察機關等監(jiān)督的適度交叉，不僅是必要的，也是可行的”[尹吉、王夢瑤：《新時代檢察機關行政法律監(jiān)督制度研究》，載《國家行政學院學報》2018年第4期，第37頁。]。

“法律監(jiān)督機關”概念內涵的演進是隨著每個發(fā)展階段的國家政治法制改革要求為導向進行的，人民檢察院的法律監(jiān)督職能范圍不斷具體和明確，并逐步加入了新的元素，在現有立法基礎上，人民檢察院作為“法律監(jiān)督機關”應在“法律監(jiān)督”的核心職能基礎上遵從其演變的內在機理繼續(xù)發(fā)展。

結 語

在“法律監(jiān)督機關”概念內涵演變的幾個階段，實質上都是通過加強法律監(jiān)督職能，在“法律監(jiān)督”這個場域完成自己的組織性質和概念內涵的闡釋，最終形成了一種憲法意義上的，維護國家法制統(tǒng)一實施、在人大監(jiān)督之下，并與監(jiān)察委相互配合和相互制約，行使審前監(jiān)督、偵查監(jiān)督、訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督的專門機關，這是人民檢察制度在歷史發(fā)展過程中形成的理論和實踐創(chuàng)造。隨著中國特色社會主義進入新時代，檢察機關主動進行適應性改革，在“四大檢察”格局下設置“十項業(yè)務”，法律監(jiān)督職能融入了新理念、監(jiān)督精細化、全面協(xié)調發(fā)展，并在各個監(jiān)督領域相互延伸，體現出了“法律監(jiān)督機關”時代特色的新內涵，如果從更深層次的角度觀察，這其實表現出了黨領導的百年法治建設的重要成就，凸顯出黨的運用法治方式治理和領導國家能力不斷增強。[參見《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，人民出版社2021年版，第43頁。]當然，“法律監(jiān)督機關”是一個擴展性很強的概念，其內涵會隨著社會發(fā)展、政治改革、司法改革的需要在具有中國特色的社會主義檢察理論的范疇之內繼續(xù)發(fā)展，如果憲法對人民檢察院的定位不變，那么它就會朝著加強監(jiān)督職能的方向發(fā)展，在更為宏觀的權力監(jiān)督體系中進一步鞏固自己的獨特位置，在堅持中國特色社會主義法治道路基礎上貫徹中國特色社會主義法治理論，以習近平法治思想為指引推動法治中國建設邁出更加堅實的步伐。

The Legislative Content， Evolution Logic and Internal Mechanism

of “Legal Supervision Organ”

WANG Hai-jun

（East China University of Political Science and Law， Shanghai 200042， China）

Abstract：“Legal supervision organ” is the nature orientation of the People’s Procuratorate in China’s Constitution. The enactment of Organic Law of the People’ s Procuratorate in 1979 for the first time confirmed the “l(fā)egal supervision organ” statutorily， the legislative connotation is to focus on rebuilding the authority of the legal system under the supervision of the law. It is an organ formed in the theory and practice of Chinese Procuratorial theory， focusing on the task of criminal litigation supervision and cracking down on crimes. The 1982 Constitution made the "legal supervision organs" a state organ on constitutional norms， based on the constitutional functions and litigation system reform and focus on strengthening litigation supervision， under the reform of the supervision system， it has conducted self-renewal and become an organ that cooperates with the supervision commission to exercise the legal supervision functions. The

internal mechanism of the connotation evolution of "legal supervision organs" is the inevitable requirement of the division of power mode under the system of NPC， the important choice of carrying out the legal supervision function stipulated by the Constitution， and the requirement of participating in the political system reform at the constitutional level. The connotation of the concept of "legal supervision organ" is malleable， and will derive new connotation and interpretation along with the legislative revision and institutional change， and constantly highlight the characteristics of the socialist procuratorial theory with Chinese characteristics.

Key Words： people’ s procuratorate; legal Supervision; legal supervision organ; the Organization Law of the People’s Procuratorate

本文責任編輯：龍大軒

青年學術編輯：梁 健

收稿日期：2021-12-01

基金項目：2021年度最高人民檢察院檢察理論研究課題重點課題“90年人民檢察發(fā)展歷程與啟示”階段性成果之一（GJ2021A01）

作者簡介：王海軍（1983），男，黑龍江綏化人，法學博士，華東政法大學法律文明史研究院副研究員。