摘 要：基層群眾性自治組織法人雖在《民法典》中被定位為特別法人，但性質上應屬公法人，一是其成立的主要依據(jù)是《憲法》《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》;二是通過履行一系列管理職能以實現(xiàn) “服務于公益”這一職能目的;三是財產來源的公共性。其章程不同于營利法人和非營利法人，而實際法律化為《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》，即為法律性章程，主要原因在于《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》的規(guī)定已經涵蓋了村（居）民委員會法人章程所需內容，實質上成了村（居）民委員會法人的章程;同時，法律性章程比一般私法人章程多了“強制力”這一執(zhí)行力保障，能確?；鶎尤罕娦宰灾谓M織功能的實現(xiàn);而且，只有法律性章程才能解決基層群眾性自治組織法人在自治過程中遇到的諸多問題，克服自治性章程的固有弊端。基層群眾性自治組織法人的民事能力受其“職能”的限制，主要體現(xiàn)為財產支配和交換能力、侵權責任能力、勞動合同能力與監(jiān)護人能力;不能以自己的名義為交易行為，也不宜被賦予破產能力，除依法代行村集體經濟組織職能的村民委員會外，不能為他人提供擔保。

關鍵詞：基層群眾性自治組織法人;公法人;法律性章程;民事能力

中圖分類號：DF51? 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2022.01.11

基層群眾性自治制度是我國社會主義基本政治制度的有機組成部分，由我國1982年《憲法》首次確認?；鶎尤罕娦宰灾谓M織是基層群眾性自治制度的組織形式，包括村民委員會和居民委員會。①雖然自1982年以來，基層群眾性自治組織一直在我國發(fā)揮著重要作用，但其是否應具有民事主體地位，立法上一直不明確?，F(xiàn)行法律中涉及居民委員會的約有45部，涉及村民委員會的約60部，都沒有基層群眾性自治組織民事主體地位的規(guī)定。就實踐來說，截至2019年10月15日的中國裁判文書網上的數(shù)據(jù)顯示，村民委員會或居民委員會作為當事人的民商事法律文書分別有430-130份，其中涉及村民委員會的約有38萬份，且案件呈逐年遞增的趨勢。也許正是對這種情況的回應，作為我國《民法典》編纂第一步的《民法總則》首次將村民委員會、居民委員會這兩種基層群眾性自治組織明文規(guī)定為特別法人之一[ 王晨指出：編纂民法典分“兩步走”，第一步，制定民法總則，作為民法典的總則編;第二步，編纂民法典各分編，經全國人大常委會審議和修改完善后，再與民法總則合并為一部完整的民法典草案。（王晨：《關于〈中華人民共和國民法典（草案）〉的說明——二○二○年五月二十二日在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上》，載《人民日報》2020年5月23日，第6版）《民法典》第101條規(guī)定了居民委員會法人和村民委員會法人這兩種基層群眾自治組織法人。]，以法律的形式確認基層群眾性自治組織的法人資格，賦予其民事主體地位?？墒?，《民法典》關于基層群眾性自治組織法人的規(guī)定僅有一條（兩款），規(guī)定還是過于簡約，如何在《民法典》實施中準確把握基層群眾性自治組織法人的性質、章程、民事能力等問題，以促進我國基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，值得深入研討。

一、基層群眾性自治組織法人的屬性

《民法典》將基層群眾性自治組織規(guī)定為“特別法人”之一，即表明其既不是營利法人也不是一般意義上的非營利法人。[ 從邏輯學而言，營利法人與非營利法人即能涵攝法人的全部類型，《民法總則》在營利法人、非營利法人之外另行規(guī)定一類“特別法人”，即表明《民法總則》所言的“非營利法人”僅指一般意義上的非營利法人，而將本也為“非營利法人”的四種特別法人獨立成類。]而從民法學界關于法人最基本的類型區(qū)分來看，基層群眾性自治組織法人究竟是公法人還是私法人，似乎還存在不同的看法。在筆者看來，基層群眾性自治組織法人的公法人屬性應當十分明顯。[ 關于公法人與私法人的劃分標準，學者間見仁見智，不過“設立行為、目的和法人以何種身份出現(xiàn)”乃較為有力的觀點。參見屈茂輝：《農村集體經濟組織法人制度研究》，載《政法論壇》2018年第2期，第30頁。]

首先，成立依據(jù)的公法性。無論在法學理論上還是在《民法典》之前的法律文本中，基層群眾性自治組織都不是民法上的概念，也不是當然的民事法律主體。雖然《民法典》第101條確認了基層群眾性自治組織的民事主體資格——法人，但基層群眾性自治組織成立的主要依據(jù)是《憲法》《村民委員會組織法》《居民委員會組織法》，經由基層人民政府主導成立的，其作為民事主體客觀上早就先于《民法典》而存在。也就是說，盡管基層群眾性自治組織作為法人是經《民法典》才得以確認的，但其成立所依據(jù)的并不是《民法典》，而是《憲法》與《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》。《憲法》《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》屬于典型的公法，依據(jù)公法成立的法人當屬于公法人。此外，基層群眾性自治組織的產生與撤銷受到較多的法律規(guī)制與行政約束，如“村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經村民會議討論同意，報縣級人民政府批準”?！熬用裎瘑T會的設立、撤銷、規(guī)模調整，由不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定?！薄吨袊厣鐣髁x法律體系》白皮書中指出：“憲法相關法是與憲法相配套、直接保障憲法實施和國家政權運作等方面的法律規(guī)范，調整國家政治關系，主要包括……基層群眾自治制度方面的法律。”[中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國特色社會主義法律體系》，人民出版社2011年版，第14-15頁。]從實際情況看，《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》是村民委員會、居民委員會的具體組織法，是《民法典》這一條兩款之外的法律依據(jù)所在。因此，按照公法人劃分的法律調整依據(jù)說，村民委員會法人、居民委員會法人屬于典型的公法人。[ 據(jù)筆者了解，其實，在比利時公法人和私法人在涉足市場時所遵守的法律法規(guī)并無差別，除非公法人有特別規(guī)定即依其特別規(guī)定。一般公法人、公務法人（Public corporate）在國家控制下行事，但只要他們進行經濟活動，仍受制于公司規(guī)則。參見Gérad Marcon，Les Mutations Du Droit de L’administration en Europe， Paris： Editons L’Harmattan，2000，p.313.]

其次，目的上的公益性。“公法人具有行政組織屬性，享有固定之任務、職掌、管轄與權限”。[ 秦奧蕾：《〈德國基本法〉上的公法人基本權利主體地位》，載《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2012年第6期，第48頁。]基層群眾性自治組織法人雖然不是行政組織，但其目的乃是通過“調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安”[ 《憲法》（2018）第111條。]，以實現(xiàn)村（居）民的“自我管理、自我教育、自我服務”[ 《城市居民委員會組織法》（2018）第2條和《村民委員會組織法》（2018）第2條。]，即通過履行一系列管理職能以實現(xiàn)公法人“服務于公益”這一職能目的。基層群眾性自治組織法人的民事活動范圍限定為只能“從事為履行職能所需要的民事活動”，可以理解為其民事活動是以輔佐履行職能為限度的，開展民事活動不是其原本的目的（這也在一定意義上說明了我國直到2017年才確認其法人地位的緣由）。因此，基層群眾性自治組織法人在目的上具有公益性。

最后，財產來源的公共性。從我國實際情況看，基層群眾性自治組織法人的財產來源比較復雜，既有“籌集”又有“上級撥付”，且“上級撥付”的現(xiàn)象相當普遍。所謂“籌集”財產是指村（居）民委員會辦理本村（社區(qū)）公益事業(yè)所需的費用，向本地村（居）民自愿籌集。[ 《城市居民委員會組織法》（2018）第16條和《村民委員會組織法》（2018）第37條。]“上級撥付”的經費即國家財政支出，具備公共性，這是公法人的特點之一。筆者了解到的現(xiàn)實情況是，基層群眾性自治組織法人的財產幾乎就是上級撥付的經費，籌集的財產占比極小。居民委員會的工作經費由不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級人民政府規(guī)定并撥付，屬于經常性的財產來源。村民委員會開展由人民政府有關部門委托的工作時，一般由該委托部門承擔經費，在經費確有困難時，可由地方人民政府給予適當支持，屬于非經常性的財產來源。[ 《城市居民委員會組織法》（2018）第17條和《村民委員會組織法》（2018）第37條。]對于村民委員會而言，其在設立時并沒有“獨立的經費”，盡管可以管理本村集體所有的土地[ 《村民委員會組織法》（2018）第8條第2款。]，但集體土地畢竟屬于農村集體經濟組織法人的財產而不是村民委員會法人的財產。

無論是在理論上還是在實踐中，村民委員會法人與農村集體經濟組織法人在我國農村都是交織在一起的。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年發(fā)布的《深化農村改革綜合性實施方案》中指出：“在土地集體所有基礎上建立的農村集體經濟組織制度，與村民自治組織制度相交織，構成了我國農村治理的基本框架，為中國特色農業(yè)農村現(xiàn)代化提供了基本的制度支撐?！辈⑶覐娬{“在進行農村集體產權制度改革、組建農村股份合作經濟組織的地區(qū)，探索剝離村‘兩委’對集體資產經營管理的職能，開展實行‘政經分開’試驗，完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制?！痹凇睹穹ǖ洹奉C布之前，雖然二者是否具有民事主體資格在法律上都不明確，但依據(jù)基本法理，村民委員會屬于公法主體，而農村集體經濟組織則源于我國20世紀50年代農業(yè)合作化時期的農業(yè)生產合作社，應當具有民事主體的身份，但由于1982年以后隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的恢復而農業(yè)生產合作社在全國許多地方沒有得到相應恢復，法律上允許村民委員會代行農村集體經濟組織的職能而管理財產。[ 《民法典》第262條第1項、《村民委員會組織法》（2018）第8條第2款?！睹穹ǖ洹返?01條第2款規(guī)定：“未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能?！盷現(xiàn)在看來，依據(jù)《民法典》第99條和第101條的規(guī)定，村民委員會法人和農村集體經濟組織法人（特別是農村集體經濟組織法人）是兩個均屬于特別法人但卻彼此獨立的法人，都屬于民事主體。從性質上而言，村民委員會法人則屬公法人，而農村集體經濟組織應屬私法人，此為農村集體經濟組織法人與基層群眾性自治組織法人的本質區(qū)別。[ 戴威：《農村集體經濟組織成員資格制度研究》，載《法商研究》2016年第6期，第85頁。]

特別需要澄清的一個認識誤區(qū)是，《民法典》確認基層群眾性自治組織法人地位以后，基層群眾性自治組織的唯一身份就是民事主體。如前所述，基層群眾性自治組織原本僅為憲法關系主體，只是基于中國實踐而作出的重要制度創(chuàng)新——將原本不為法人的組織明確為法人，以回應社會之需。這個源于法人制度功能路徑的制度創(chuàng)新[ 關于我國法人立法的結構主義和功能主義的分歧，參見張新寶：《從〈民法通則〉到〈民法總則〉： 基于功能主義的法人分類》，載《比較法研究》2017年第4期，第16-34頁。]，為世界法人制度發(fā)展提供了中國智慧和中國樣本。但是，基層群眾性自治組織的法人化并未否認其作為基層自治組織的固有法律屬性和法律地位，它兼具公法和私法雙重身份，不存在非此即彼的問題。[ 這種現(xiàn)象對于機關法人而言也是同樣存在的。]作為公法主體，基層群眾性自治組織是我國《憲法》確定的基層群眾自治制度的具體主體，它既不是國家機關的下級組織，又不從屬于居民（村民）居住地范圍內的其他任何社會組織，而是一個具有自治性質的基層群眾組織。作為私法主體，基層群眾性自治組織從其成立之日起即具有特別法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動。

二、基層群眾性自治組織法人的章程法律化

按照法學界的一般理解，法人通常是需要章程的。[ 誠然，我國機關法人等諸多公法人都沒有章程，但這不能作為否認法人當有章程的理由，恰恰是我國未來法治建設應當加強的一個領域。]“章程者，法人之組織也?！盵 王澤鑒：《民法總則》（增訂版），中國政法大學出版社2001年版，第183頁。]“社團之章程為社團之憲章，系社團組織實現(xiàn)其目的之準則?！盵 劉清波：《民法概論》，臺北開明書店1979年版，第58頁。]團體作為主體的存在，其章程的地位是基礎性的。沒有章程，由眾多人組成的社員只能是一盤散沙，無從形成統(tǒng)一的意志，由此也不能形成獨立的法律人格。故而有學者把它稱為社團的“行為要件”。[ 鄭玉波：《公司法》，臺北三民書局1981年版，第155頁。]而從《民法典》的規(guī)定來看，雖然章程并非法人的法定要件[ 按照《民法總則》第58條的規(guī)定，成立任何類型的法人均須具備名稱、組織機構、住所、財產或者經費這四個要件，法律、行政法規(guī)如果有特殊規(guī)定則依其規(guī)定，如公司法人、基金會法人的成立除了上述四個要件外，還須具備章程。參見陳甦主編：《民法總則評注》（上冊），法律出版社2017年版，第402頁。]，亦即有的法人可以不需要章程，但就基層群眾性自治組織法人而言，其章程體現(xiàn)為法律形式，而無須另行制定章程。[ 應當注意的是，盡管像機關法人沒有章程，但中央機構編制委員會對各類機關都制定了“職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定”，該類規(guī)定性質上屬于“軟法”。此外，還頒布有《全國人民代表大會組織法》《國務院組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》等。]主要原因在于：

首先，《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》的規(guī)定已經涵蓋了村（居）民委員會法人章程所需內容，實質上成了村（居）民委員會法人的章程。一般來講，法人的章程應包含法人的名稱、住所、法定代表人、經費和組織機構。具體來看，村民委員會法人的組織機構在《村民委員會組織法》（2018）第二章“村民委員會的組成和職責”、第三章“村民委員會的選舉”和第四章“村民會議、村民代表會議”中均作出了規(guī)定。居民委員會法人的組織機構在《居民委員會組織法》（2018）第7條至第14條中有所體現(xiàn)。村（居）民委員會的經費問題也分別由《村民委員會組織法》（2018）第37條和《城市居民委員會組織法》（2018）第17條予以規(guī)定?；鶎尤罕娦宰灾谓M織法人的名稱和住所均根據(jù)其所在地的村（社區(qū)）名稱和主要辦事機構所在地而定，無須額外規(guī)定。法定代表人即村（居）民委員會主任?？梢姡鶎尤罕娦宰灾谓M織法人應當具備的法人章程內容，均在《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》中得到了體現(xiàn)。

其次，除去兩部組織法，還有大量的地方性法規(guī)、國務院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章對基層群眾性自治組織法人予以規(guī)制。國務院的相關部門規(guī)章中都有專門調整基層群眾性自治組織某一方面行為活動的準則，如《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》，民政部印發(fā)的《村民委員會選舉規(guī)程》《民政部、公安部關于規(guī)范村民委員會印章制發(fā)使用和管理工作的意見》等等。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件也普遍存在這類規(guī)范，如遼寧省的《本溪市村民委員會建設若干規(guī)定》、上海市的《上海市街道辦事處條例》《上海市居民委員會工作條例》《上海市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》等等。

最后，基層群眾性自治組織法人章程法律化是其必然選擇。[ 我們可以將這種方式存在的章程稱之為法律性章程。]其一，基層群眾性自治組織的基層性是其治理復雜性的原因之一。自古以來，王權止于縣政，直到民國時期，行政權力才從縣級下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，諸多規(guī)定會因為相對復雜的鄉(xiāng)村自治而得不到執(zhí)行力上的保障。法律性章程比一般私法人章程多了“強制力”這一執(zhí)行力保障，能確?；鶎尤罕娦宰灾谓M織功能的實現(xiàn)。傳統(tǒng)的私法人章程具有較強的意思自治性，以“權利”為基礎來構建法人的機關及其權利義務，而且經過董事會提議還可以通過股東（大）會修改章程。公法人則更需要突出公共性，若不以法律性章程為準，則可能會因內部成員的私利或其他緣由而導致章程無法履行，從而影響基層群眾性自治組織法人的目的實現(xiàn)。其二，基層群眾性自治組織的組成人員（居民委員會由5至9人組成，村民委員會由3至7人組成）本身并非該基層群眾性自治組織法人的發(fā)起人，而是依法定程序由村民或居民選舉來的，是在該法人中擔任一定職務的本區(qū)域的自然人，具有一定意義上公職因素。與因內部股東人數(shù)眾多而需要擬定章程的大多數(shù)私法人（如有限責任公司）不同，其股東會成員均為法人的設立人，董事會、監(jiān)事會成員一般是股東或者股東的代表[ 現(xiàn)代企業(yè)治理結構中，存在獨立董事或者外部董事制度，他們不是股東。]，只有經理層才是聘任的?？梢哉f，只有法律性章程才能解決基層群眾性自治組織法人在自治過程中遇到的諸多問題。其三，法律性章程能夠克服自治性章程的固有弊端?；鶎尤罕娦宰灾谓M織法人的組成人員是經過村（居）民選舉出來的，雖然具有較為出眾的人緣關系和領導能力，但是其文化水平整體不高，在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處治理能力較弱的現(xiàn)實狀況下，如果實行自治性章程制度，就會存在很大的問題。這一點可以從村規(guī)民約中得到印證。村規(guī)民約是被諸多村民奉為“小憲法”般的存在[ 陳忠實所著的《白鹿原》中就有約束原上族民的“鄉(xiāng)約”，由原上的年長之人和飽讀詩書之人共同擬定，詢問老家在偏僻山區(qū)的友人，也證實了現(xiàn)如今仍存在此類鄉(xiāng)約。]，大多數(shù)村（社區(qū)）都有自己的村規(guī)民約[ 如湖南省岳陽市華容縣新河鄉(xiāng)十三刀村村委會、鯉魚鰓村村委會等均有“治婚喪陋習、剎人情歪風”村規(guī)民約，就婚嫁、喪事等人情酒席做了限制規(guī)定。湖南省長沙市寧鄉(xiāng)市玉潭街道花明社區(qū)居民委員會除居民公約外，還有單獨的“紅白理事章程”。]，但是，絕大多數(shù)村規(guī)民約，并不涉及基層群眾自治組織法人的成立、職權、監(jiān)督等內容。這些村規(guī)民約的條款主要涉及建房、土地征用、環(huán)境保護和婚喪喜事人情活動的限制規(guī)定。如湖南省華容縣十三刀村等村委會的“治婚喪陋習、剎人情歪風”村規(guī)民約，總共17條規(guī)定中有10條是處罰性規(guī)定。在《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》對村（居）民委員會的一般規(guī)定、村（居）民委員會的組成和職責、村（居）民委員會的選舉、村（居）民會議和村（居）民代表會議、民主管理與民主監(jiān)督等作了較為詳細規(guī)范的框架下，即使個別地方的村規(guī)民約對村（居）民委員會有一些規(guī)定，這些規(guī)定也只能是在法律框架下的細化規(guī)定或者補充性規(guī)定，無論是基本精神還是具體內容，顯然都不能與法律相違背。換句話講，只有法律化的章程才能將基層群眾性自治組織法人的諸多重大事項規(guī)劃好，才能充分發(fā)揮基層群眾性自治組織的作用。

三、基層群眾性自治組織法人的民事能力范圍

盡管《民法典》第59條規(guī)定了法人的民事權利能力和民事行為能力與法人資格同時產生、同時消滅的規(guī)則[ 民法學界一般將民事主體的民事權利能力、民事行為能力（有的學者還將民事責任能力從中分離出來）等統(tǒng)稱為民事能力。參見李昊：《對〈民法通則〉中民事能力制度的反思》，載《南京大學法律評論》2010年春季卷，第92-94頁。]，但其范圍如何，則無一般規(guī)定。由于法人的民事權利能力和民事行為能力具有范圍上的一致性[ 王利明、郭明瑞、方流芳：《民法新論》（上），中國政法大學出版社1988年版，第243頁。]，而法人的民事行為能力要受到一定的限制，其范圍限于與其性質、法律規(guī)定、目的事業(yè)相適應范圍之內。[ 龍衛(wèi)球：《民法總論》（第二版），中國法制出版社2002年，第373頁。]根據(jù)《民法典》第101條規(guī)定，完全可以認為，基層群眾性自治組織法人的民事能力范圍是只能“為履行職能所需要”;換言之，只有在“為履行職能所需要”范圍內，基層群眾性自治組織法人方可從事民事活動。如此一來，如何正確厘定基層群眾性自治組織法人的職能則是關鍵所在。

依據(jù)《村民委員會組織法》（2018）第7條、第8條和《城市居民委員會組織法》（2018）第3條、第4條，村民委員會、居民委員會的職能主要為四個方面，即：（1）人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、計劃生育;（2）支持和組織村（居）民發(fā)展經濟，促進生產建設;（3）青少年教育等其他公益事業(yè);（4）管理村（社區(qū)）的財產。由于中國農村地區(qū)很多地方的農村集體經濟組織法人沒有實體化，“所以《土地管理法》《土地承包法》《物權法》等法律規(guī)定，由村民委員會代表集體經濟組織管理土地和其他財產，包括發(fā)包集體土地和以土地等集體資產出資、租賃、聯(lián)營合伙等投資或經營活動?！盵 屈茂輝：《農村集體經濟組織法人制度研究》，載《政法論壇》2018年第2期，第30頁。]由此可見，基層群眾性自治組織法人在履行上述職能時，其民事能力大體包括四個方面：財產支配和交換能力、侵權責任能力、勞動合同能力以及監(jiān)護人能力。

（一）基層群眾性自治組織法人的財產支配和交換能力

從法律規(guī)定來看，基層群眾性自治組織法人成立時并沒有財產的要求。從實際情況看也是如此。村民委員會一般情況下沒有自己的財產，因此也不享有財產所有權。但近些年來，上級人民政府會撥付一定的經費給村民委員會，村民委員會對這部分經費當然享有所有權。此外，由于村民委員會本質上是村民自治組織，所以對于沒有設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能，即以民事主體身份代為對村集體經濟組織的動產和不動產進行管理。[

《民法典》第101條第2款。]村民委員會法人對村集體所有的土地和其他財產的管理，通常表現(xiàn)為下列四種方式：（1）代村集體與其他民事主體簽訂土地合作開發(fā)合同;（2）代村集體接受集體土地征收、征用的補償;（3）作為一方當事人簽訂農田、山林等流轉及其對外的承包合同;（4）代村集體支配其他財產。筆者在調研時發(fā)現(xiàn)，湖南省華容縣北景港鎮(zhèn)村民委員會代為出租村的門面和魚塘，湖南省慈利縣象市鎮(zhèn)各村的村民委員會代為出售集體種植合作社的藥材，山西省晉中市西北街村民委員會和湖南省長沙市天馬村村民委員會作為城中村的村民委員會，代其村簽訂了大量的房屋租賃合同、物業(yè)管理合同和建設工程合同。值得指出的是，“代行”是“代表行使”還是“代理行使”，需要在立法上予以明確。原《物權法》第60條規(guī)定的是“代表”行使，但既然村民委員會和集體經濟組織已然是兩個獨立的法人，在二者同時存在的情況下，當可以通過《民法典》規(guī)定的代理制度進行委托代理;而在村集體經濟組織沒有存在的情況下，則此處的“代行”還應當解釋為“代表”較為妥當。換言之，基層群眾性自治組織在履行農村集體經濟組織職能時應當具備，并且只具備農村集體經濟組織的各項權利能力和行為能力。[ 農村集體經濟組織的治理結構和章程等具體問題可以參見屈茂輝：《農村集體經濟組織法人制度研究》，載《政法論壇》2018年第2期，第28-40頁。]

居民委員會雖然在成立時也沒有自己的財產，且城市并沒有像農村那樣的集體經濟組織，但幾十年來的歷史積淀，使得城鎮(zhèn)中的居民委員會不同程度地管理一定的財產，這些財產有的是上級撥付的建設資金積累的財產，還有的是集體企業(yè)向居民委員會繳納的財產。在法律屬性上，這些財產應當歸居民委員會法人所有。湖南省寧鄉(xiāng)市花明社區(qū)居民委員會對社區(qū)財產的管理主要是出租社區(qū)房屋及該社區(qū)的土地使用權，并對社區(qū)的建設項目進行發(fā)包管理。此外，近些年來，隨著城鎮(zhèn)化進程地加快，城中村在全國各地城市普遍存在，城中村有著諸多門面房，涉及社區(qū)集體經營性大型物業(yè)的門面出租、水電管理、城中村改造、城建工作，這樣由村民委員會轉化而來的居民委員會，支配的財產便多了起來。

基層群眾性自治組織法人在履行其職能時還會產生諸多合同之債。如采購便民產品、消防用具及防災用品、開展遠程教育和法制宣傳活動均會產生買賣合同關系，又如修建公益設施設備、拆除維護違章建筑物則會產生建設工程合同關系，還有日常辦公的水電消耗與供給所產生的合同關系。諸如此類的債權債務關系均為基層群眾性自治組織法人以自己名義支配及使用財政撥款所產生，屬于財產的直接支配。

（二）基層群眾性自治組織法人侵權責任能力

依據(jù)《民法典》第265條第2款、《村民委員會組織法》（2018）第36條規(guī)定，村民委員會法人作出的決定侵害村民合法權益時，應承擔法律責任?！掇r村土地承包法》（2018）第57條規(guī)定，若村委會侵害了承包方的土地承包經營權，應當承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀、賠償損失等民事責任。村（居）民委員會法人作為民事主體，在管理村（社區(qū)）財產時具有妥善管理的義務，因管理不善導致財產受損或其他損害集體或他人利益的情況時，村（居）民委員會也可適用《民法典》侵權責任編的有關規(guī)定，承擔侵權責任。

實踐中，基層群眾性自治組織法人作為侵權賠償責任主體的案件仍時有發(fā)生。以江西省南昌縣人民法院為例，平均每年受理村（居）民委員會承擔侵權損害賠償責任的案件5件以上。不過，基層群眾性自治組織法人作為承擔侵權損害賠償民事責任的義務主體時，因為它們沒有自己的財產，無法切實履行人民法院依法確定的財產責任。[ 黃細茍：《村民委員會承擔侵權損害賠償民事責任相關問題之思考》，載“大律師網”http：//www.maxlaw.cn/l/20151104/832985626854.sht，2019年10月10日訪問。]為解決這一問題，可行的對策之一是購買責任保險。

（三）基層群眾性自治組織法人的勞動（勞務）合同能力

基層群眾性自治組織法人在履行治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生和其他公益職能時還具有勞動合同能力，它們需要雇傭正式編制之外的員工而與被聘用者簽訂勞動合同或勞務合同，從而成為勞動合同或勞務合同的主體。例如，為退休人員雇傭保姆、雇人為居民維修故障水管、雇請醫(yī)生為居（村）民提供疫苗接種及為孕產婦和老年人體檢、雇人進行溝渠梳理、河流整治和垃圾管理、雇請安保人員、為文藝社會團體（如腰鼓隊、廣場舞隊）聘請指導老師等。

（四）基層群眾性自治組織法人的監(jiān)護人能力

基層群眾性自治組織法人還具有監(jiān)護人能力，在特定的情形下?lián)伪O(jiān)護人。基層群眾性自治組織法人擔任監(jiān)護人，不僅可以補充傳統(tǒng)的親屬監(jiān)護力量，而且能有效緩解國家民政機關面臨的監(jiān)護壓力，最終為未成年人的健康成長、無民事行為能力和限制行為能力成年人的正常生活創(chuàng)造更為有利的環(huán)境。《民法典》第24條、第27條、第28條、第31條、第32條、第34條和第36條，分別確立了基層群眾性自治組織法人申請人民法院認定成年人為無或限制民事行為能力人的權利，基層群眾性自治組織法人選任其他愿意擔任監(jiān)護人的個人或組織為監(jiān)護人的權利，基層群眾性自治組織法人對監(jiān)護人存在爭議時指定監(jiān)護人的權利，基層群眾性自治組織法人在爭議未解決和發(fā)生突發(fā)事件時擔任臨時監(jiān)護人的義務，以及對監(jiān)護資格進行撤銷的權利。

根據(jù)《民法典》第34條的規(guī)定，基層群眾性自治組織法人的監(jiān)護職責主要包括代理被監(jiān)護人實施法律行為和保護被監(jiān)護人的合法權益兩項。具體而言，基層群眾性自治組織法人擔任監(jiān)護人時，應當照顧被監(jiān)護人生活，為其提供必要的物質條件，保護被監(jiān)護人的人身權益，管理和保護被監(jiān)護人財產，合理管束被監(jiān)護人和教育被監(jiān)護人。同時，基層群眾性自治組織法人也承擔因被監(jiān)護人造成他人損害時的監(jiān)護人責任，以及因侵害被監(jiān)護人合法權益的法律責任。

基層群眾性自治組織法人雖然在特定情形下?lián)伪O(jiān)護人，但其職能定位并非專業(yè)的福利機構，而在人、財、物等相關資源缺乏充分支持的情況下，其監(jiān)護職能往往無法得到有效保障。[ 尹志強：《未成年人監(jiān)護制度中的監(jiān)護人范圍及監(jiān)護類型》，載《華東政法大學學報》2016年第5期，第28頁。]據(jù)不完全了解，在現(xiàn)實生活中，已很少有人民法院會指定“兩委會”來承擔具體監(jiān)護職責?；鶎尤罕娦宰灾谓M織法人在監(jiān)護制度中所發(fā)揮的作用，已主要轉向監(jiān)護人指定和監(jiān)護監(jiān)督工作。[ 陳甦主編：《民法總則評注》（上冊），法律出版社2017年版，第15頁。]

關于基層群眾性自治組織法人民事能力的限制，下述二個問題尤其值得研討。

其一，基層群眾性自治組織法人是否可以從事營利性活動的問題。

基于行政法治原則，德國學界一致認為公法人的活動范圍應當受到限制，既不能超出其活動范圍，也專注于法律預定的任務。[ 周友軍：《德國民法上的公法人制度研究》，載《法學家》2007年第4期，第142頁。] 由于基層群眾性自治組織法人不為營利法人，當然不得從事營利性活動。除依法代行集體經濟組織法人的營利性民事活動外，基層群眾性自治組織法人不能為自己的利益、以自己的名義為交易行為等營利性活動。并且，基于其法律性質，基層群眾性自治組織法人也不應當被賦予破產能力。這是因為，第一，基層群眾性自治組織法人性質上不屬于企業(yè)法人（營利法人），依理則不適用我國的《企業(yè)破產法》。[ 全國首例具備個人破產實質功能和相當程序的個人債務集中清理案件于2019年10月在浙江省平陽縣人民法院辦結。許多人稱之為“個人破產”案件，但法律上還不能稱為個人破產，而應是個人債務集中清理，其與真正的破產尚有許多根本差異。]第二，基層群眾性自治組織法人的目的是基層群眾自治，賦予其以破產能力，在我國目前的破產制度框架下，無論在政治上還是在立法上均不具有可接受性。[ 屈茂輝：《農村集體經濟組織法人制度研究》，載《政法論壇》2018年第2期，第28-40頁。]

其二，基層群眾性自治組織法人的擔保能力限制問題。

根據(jù)《民法典》第683條第2款的規(guī)定，以公益為目的的非營利法人、非法人組織不得為保證人?；鶎尤罕娦宰灾谓M織法人是帶有鮮明公益性的公法人，基本沒有財產，即使有一定的財產，一則數(shù)量相當有限，二則來源于本地區(qū)居民或村民的集體以及國家撥付的經費，以這些財產為他人商業(yè)行為提供保證擔保是不符合社會公平正義精神的，毫無疑問應當被禁止。同理，基層群眾性自治組織法人設立擔保物權的行為也是不被允許的。最高人民法院關于適用《民法典》有關擔保制度的解釋（法釋〔2020〕28號）第5條對此予以明確的認可，即原則上“居民委員會、村民委員會提供擔保的，人民法院應當認定擔保合同無效”。

不過，基于現(xiàn)階段基層群眾性自治組織法人特別是村民委員會法人與農村集體經濟組織法人的特殊關系，其擔保能力需要區(qū)別對待。

在實踐中，因村民委員會為他人提供擔保而涉訴的案件很多，有的司法案例認定村民委員會具有擔保人資格，而有的學者予以完全否認。[ 杜瀟灑對河南省許昌市長葛市坡胡鎮(zhèn)營張村委會擔保案進行了討論，對兩級人民法院認定村民委員會具備擔保人資格持相反觀點。參見杜瀟灑：《村民委員會的性質和民事保證人資格問題探討》，載《中國外資》2011年第19期，第83-84頁;編輯部：《村委會該不該承擔保證責任》，載《村委主任》2011年第14期，第46頁。]在筆者看來，我國農村集體經濟組織與村民委員會二者交織在一起，在《民法典》頒布以前，學理上認為集體經濟組織是法人而村民委員會僅是自治組織而不是民事主體，但《物權法》等法律允許村民委員會代表行使集體經濟組織的職能[ 《物權法》（從2021年1月1日起，隨著《民法典》的生效而廢止）第60條、《農村土地承包法》（2009）第12條。]，如果村民委員會作為擔保人，而其實質則是以村集體財產承擔責任的，則宜認可其擔保行為?！睹穹ǖ洹奉C布以后，農村集體經濟組織法人與村民委員會法人是兩個獨立的具有法人資格的民事主體，只有在未設立村集體經濟組織的村，村民委員會才可以依法代行村集體經濟組織的職能，此時如果作為擔保人，其承擔的擔保責任實際上是以村集體財產承擔的，其法律本質乃代理人的民事能力而不是自己的擔保能力。

誠然，村民委員會依法代行村集體經濟組織職能而對外提供擔保時，應當依照村民委員會組織法規(guī)定的討論決定程序。[ 參見《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉有關擔保制度的解釋》（法釋〔2020〕28號）第5條但書。]如此一來，基層群眾性自治組織法人超出民事能力范圍所實施民事法律行為的效力問題，也是非常重要的，應區(qū)分相對人是否為善意分別對待。[ 囿于本文主旨，該問題將另文專門探討。]

四、結語

基層治理是國家治理的基石，直接影響著經濟社會的穩(wěn)定、發(fā)展和繁榮。基層群眾性自治組織法人制度是極具中國特色的民事主體制度，在成立、章程、財產、責任承擔等許多方面都有著不同于傳統(tǒng)法人的特點，關乎這方面理論的深入系統(tǒng)研究也就至為重要，以更加務實的態(tài)度不斷完善法律規(guī)范體系，加快更新法治實施觀念。我國豐富的社會實踐為學者開展此項研究提供了翔實的素材，比如社會實踐已經將“居民委員會”更名為“社區(qū)居民委員會”。隨著城鎮(zhèn)化進程地加快，村民委員會轉化為居民委員會的情況越來越多，廣大農村的合鄉(xiāng)并村也給村民委員會法人實踐提出了新的挑戰(zhàn)。由此觀之，作為基層群眾自治組織法人主要法律規(guī)范的《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》，其修正的迫切性也就愈加突出了。尤其是《城市居民委員會組織法》規(guī)定過于簡單，僅有23條，必須針對居民委員會作為民事主體的法人這一新的發(fā)展趨勢予以完善，其規(guī)定應當盡量具體明確。另外，農村村民委員會法人和城鎮(zhèn)居民委員會法人雖然同為基層群眾性自治組織法人，但其具體職能、財產狀況等方面都各有特殊性，特別是在地域廣袤的中國，各地的居民委員會、村民委員會的情況也有各自的特點，昭示著實證研究在當下法學研究中的極端重要性。惟在采取科學抽樣的調查研究的基礎上，才能有效地展開對《民法典》第101條這種僅有兩款的法律條文深入細致的規(guī)范研究，以促進該制度的有效適用。

The Three Main Issues of Legal Person System of Grassroots

Autonomous Organizations

QU Mao-hui

（Law School， Hunan University， Changsha 410082， China）

Abstract：Although the legal person of the grassroots autonomous organization is conceptualized as a special legal person in the Civil Code， it is essentially a legal person of public law. Firstly， it is mainly based on the Constitution， the Organic Law of the Village Committee， and the Organic Law of the Resident Committee. Secondly， by performing a series of management functions， it is realizing the functional purpose of "serving for the public welfare". Thirdly， its property comes from public source. The regulations are different from for-profit legal persons and non-profit legal persons， and the actual laws are transformed into the Organization Law of Villagers Committees and Organization Law of Residents Committees. The reason is that the provisions of the Law on the Organization of Village Committees and Law on the Organization of Residents Committees have already covered the contents required by the legal person charter of the village （resident） committee， which has essentially become the charter of the legal person of the village （resident） committee. At the same time， the legal charter has more "compulsory power" than the general private legal person charter， which can ensure the realization of the function of the grassroots autonomous organization; moreover， only the legal charter can solve the problem of the autonomous process of the grassroots autonomous organization legal person， and then overcome the inherent disadvantages of autonomous regulations. The civil capacity of the legal person of the grassroots autonomous organization must be restricted by its "function"， which is mainly reflected in the ability of property control and exchange， the capacity of tort liability， the capacity of the labor contract， and the capacity of guardian’s capacity. They cannot conduct transactions in their name， nor should they be granted bankruptcy capacity. They cannot provide guarantees to others except for the villagers’ committee that acts as a village collective economic organization following the law.

Key Words：grassroots autonomous organizations as legal persons; public legal persons; regulations; civil capacity

本文責任編輯：林士平

青年學術編輯：孫 瑩

收稿日期：2021-12-01

基金項目：本文系國家社會科學基金重大項目“民法在建設職責明確、依法行政的政府治理體系中的作用研究”（21ZDA050）的階段性成果。在本文研究過程中，湖南大學法學院博士研究生熊婧對資料的收集、整理作出了重要貢獻。

作者簡介：屈茂輝（1962），男，湖南新寧人，湖南大學法學院教授，法學博士。

① 我國頒布了280多部法律，對一些法律還進行了多次修正，比如1988年、1993年、1999年、2004年、2018年對《憲法》進行了五次修正。為行文準確，對于經過多次修正的法律條文的引用，本文加注法律的頒布或修正的年份。關于基層群眾自治組織的規(guī)定，參見《憲法》（1982）第111條。