高利紅

教育現(xiàn)代化是中國現(xiàn)代化最重要的組成部分之一。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的教育轉(zhuǎn)型，自早期試辦新式教育至今，已有百年之久，其中的教育立法也從風雨如晦的20世紀20年代，走到體系初成、格局恢宏的今天。全國人大常委會決定從2021年開始研究啟動“教育法典編纂工作”，以期以井然之理性規(guī)制教育。百年來，中國的教育事業(yè)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下走過了奪回教育主權(quán)、為人民爭取受教育權(quán)的階段，也經(jīng)歷了政策主導、公權(quán)至上的教育政策和法律的艱難探索。1978年以降，法治的空間日益拓展，教育法治快速發(fā)展，在教育國際化的推動之下，教育法領(lǐng)域的私法具備了生長空間，教育的服務(wù)屬性、產(chǎn)品屬性漸為法律所接受。在教育全球化和我國“雙一流”建設(shè)的背景下，如何運用法治保障我國教育在全球治理和競爭中的權(quán)益，保護國民的受教育權(quán)，成為新的時代問題。目前對教育法治的歷史演進的學術(shù)研究較為少見，僅有少量關(guān)于教育主權(quán)的學術(shù)論文。教育立法，既要遵循教育規(guī)律，也應(yīng)尊重法律理性。本文擬對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的百年教育法治進行宏觀探析，發(fā)掘其基本法理。以教育主權(quán)、受教育權(quán)為權(quán)力—權(quán)利分析基礎(chǔ)，以公法—私法為法治演進的脈絡(luò)，對我國百年教育法治進行學理歸納，提煉其特點，發(fā)現(xiàn)其規(guī)律，為我國教育法治在全球化時代的定位提供理論參考，亦為教育法典化做些許理論準備。

一、1949年以前：漸次確立教育主權(quán)，保護受教育權(quán)

（一）教育主權(quán)的漸次確立

教育主權(quán)在我國的含義與歐美不盡相同。①歐美國家的教育主權(quán)概念主要是指土著、部落等對本民族人的教育權(quán)。以美國為例，教育主權(quán)更多用來討論印第安人所要求的教育管理權(quán)、對本地知識的傳授等，以此抵制國家殖民意識形態(tài)的侵入和對土著文化的同化。See Alexandra Rawlings，“Since Time Immemorial: Tribal Sovereignty Education in Washington State”（2018-11-15）．https://harvardlpr．com/2018/11/15/since-time-immemorial-tribalsovereignty-education-in-washington-state/,[2021-12-26]．于中國而言，其主要內(nèi)涵形成于20世紀20年代的“收回教育權(quán)運動”，該運動針對16世紀末以來西方傳教士在中國創(chuàng)辦的各類教會教育系統(tǒng)，提出收回一切外國人在華教育權(quán)的主張。經(jīng)過300余年的發(fā)展，教會通過教育體制，在中國部分地區(qū)建立了基督教社會秩序，儼然已是“國中之國”。北洋政府治理下的中國士人深感文化受到威脅，于是發(fā)起抵制運動。該運動以1923年《少年中國》上發(fā)表的《教會教育問題》提出的“收回教育權(quán)”口號為名稱。因此，中國文化和法律意義上的教育主權(quán)更強調(diào)國際法意義上政治國家對于本國教育的最高控制權(quán)。究其實質(zhì)而言，教育主權(quán)是一個國家追求對獨特生活方式、文化形態(tài)的自我決定和自我負責。當這一概念被運用于國際社會時，其針對的是其他國家的文化侵入；用于國內(nèi)時，則體現(xiàn)在國家對教育的立法、行政和司法管轄權(quán)，強調(diào)國家對教育的控制權(quán)。中國共產(chǎn)黨在創(chuàng)制教育體系之際，所要求之教育主權(quán)，兼具國際法和國內(nèi)法雙重含義。以下詳述之。

1.教育權(quán)是黨領(lǐng)導下的行政權(quán)力

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的人民政權(quán)認為，教育權(quán)是人民政權(quán)的重要權(quán)力，其核心是舉辦教育和管理教育的權(quán)力，以此為法理邏輯出發(fā)點，第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的農(nóng)村革命根據(jù)地的工農(nóng)民主政權(quán)建立了以人民為中心的教育管理體制。在創(chuàng)辦的學校中，充分行使教育權(quán)，規(guī)定教育原則，制定教學規(guī)范，編寫教材等。其實，早在1921年《中國共產(chǎn)黨第一個決議》中，就曾明確指出，“工人學校應(yīng)逐漸變成工人政黨的中心機構(gòu)，否則，這種學校就無須存在，可予以解散或改組”。足見中國共產(chǎn)黨在創(chuàng)辦之初就要求把握教育權(quán)，將之作為黨的建設(shè)和發(fā)展中的重點環(huán)節(jié)。1928年，井岡山湘贛邊區(qū)工農(nóng)兵蘇維埃政府即由政府主導教育，強調(diào)工農(nóng)兵自己管理教育。1931年在江西瑞金召開了中華工農(nóng)兵蘇維埃第一次全國代表大會，成立中華蘇維埃共和國。蘇維埃臨時中央政府設(shè)置了中央教育人民委員部，是中央人民委員會的九部之一，行使教育行政權(quán)力，管理蘇區(qū)的職業(yè)教育、工農(nóng)兵業(yè)余教育、兒童教育和師范教育。內(nèi)設(shè)初等教育局、高等教育局、社會教育局、藝術(shù)局等，還有專門的消滅文盲協(xié)會。就其管理范圍而言，可謂涵蓋了教育的各個年齡階段和各種類型。教育行政實行分級管理體制，中央負責教育方針、政策和計劃的制定，各級教育行政部門則直接指導各類學校辦學。1932年還專門成立了教材編審委員會，由徐特立擔任主任，以強化行政對于教材的統(tǒng)一領(lǐng)導和管理，貫徹黨的教育方針。①參見許成人：《蘇區(qū)教育事業(yè)的管理述略》，《江西教育科研》1988年第2期。1934年教育人民委員部又發(fā)布了《教育行政綱要》，規(guī)定“教育部在教育方針及政策上領(lǐng)導全國學校教育（普通教育）及社會教育”并撥付國立學校經(jīng)費。另設(shè)教材編審局，負責統(tǒng)一編審教材。

抗戰(zhàn)時期，黨的教育立法延續(xù)了蘇區(qū)的基本制度，將教育權(quán)作為國家的基本權(quán)力，不斷完善和建立國家教育體制，全面統(tǒng)轄國民教育。對義務(wù)教育、干部教育、高等教育等均進行了體系化的制度建設(shè)，建立了較為完善的國民教育體系。將國民教育分為學校教育與社會教育，進而規(guī)定，在學校教育方面，舉其大者，盡可能地恢復與重建各地小學校，達到每村有一個初級小學校，每鄉(xiāng)（或每編制村）有一個中心小學或模范初級小學，每個中心區(qū)有一個兩級小學或完全小學；某些縣區(qū)內(nèi)公立中學的設(shè)立，應(yīng)相當正規(guī)化；必須計劃在幾個中心地區(qū)設(shè)立師范學校。此外，還采用說服解釋的方法及政府法令的強制力量，大量地動員學齡兒童入學；在縣級政府的教育廳或科以下設(shè)置專門的“督學”。教材則力求完備與同一。②參見1940年3月18日《關(guān)于開展抗日民主地區(qū)的國民教育的指示》。1949年后我國的教育行政管理也吸納這一時期的體制。

2.充分行使教育立法權(quán)，初步形成教育法律體系

農(nóng)村革命根據(jù)地建立以后，蘇維埃政府進行了系統(tǒng)性的立法。①20世紀30年代蘇維埃政府師法蘇俄，結(jié)合蘇區(qū)實際，先后頒布的主要法律包括《憲法大綱》《組織法》《選舉法》《法庭條例》《司法程序》《土地法令》《婚姻條例》《國庫暫行條例》《工農(nóng)檢察部的組織條例》等一系列重要法律法規(guī)。1931年中央蘇區(qū)召開了第一次全國代表大會和中央執(zhí)行委員會第一次全體會議，通過了一系列法律，此后又陸續(xù)頒布法律，形成了“初具規(guī)模的中華蘇維埃法制體系”②楊枬：《中華蘇維埃法制的形成及其特點》，《南昌大學學報》（人文社會科學版）1982年第3期。。教育立法是蘇區(qū)立法中至關(guān)重要的組成部分。1933年頒布《省、縣、區(qū)、市教育部及各級教育委員會的暫行組織綱要》，以便統(tǒng)一進行教育行政管理，籌措撥付教育經(jīng)費，穩(wěn)定教師隊伍，組織教材編寫。為此，還專門頒布了《小學教育制度草案》和《小學課程與教則草案》，規(guī)范小學教育管理和課程設(shè)置、教材等內(nèi)容。此后又陸續(xù)發(fā)布關(guān)于師范、教師待遇等各類法律法規(guī)，最終于1934年將24個法規(guī)匯編成《蘇維埃教育法規(guī)》正式發(fā)布。

1938年《中共擴大的六中全會政治決議案》決定“實行國防教育政策，使教育為民族自衛(wèi)戰(zhàn)爭服務(wù)”③《中共擴大的六中全會政治決議案》，中共中央書記處編：《六大以來黨內(nèi)秘密文件》（上），北京：人民出版社，1981年，第1004頁。，隨即，在陜甘寧邊區(qū)和18個敵后抗日根據(jù)地頒布了一系列教育法律法規(guī)，以保障政府有效行使教育管理權(quán)，改造舊制教育。設(shè)置三級教育制即群眾教育（村鎮(zhèn)鄉(xiāng)市范圍的成人教育和兒童教育）、初級干部教育（縣或分區(qū)范圍的縣科員及區(qū)鄉(xiāng)級干部的提高和培養(yǎng)）和中級干部教育。④《論普通教育中的學制與課程》，《解放日報》社論（1944年5月27日），參見《老解放區(qū)學校教育資料選集》（第1輯），鄭州：河南人民出版社，1958年，第5頁。比如1939年的《陜甘寧邊區(qū)小學法》規(guī)定，“小學課程由教育廳規(guī)定”，“小學教材一律采用教育廳編輯或?qū)彾ǖ恼n本及補充讀物”。1940年《陜甘寧邊區(qū)實施義務(wù)教育暫行辦法》（戰(zhàn)字第42號），規(guī)定了實施義務(wù)教育的區(qū)縣必須保障的基本條件及推行義務(wù)教育的步驟等，還規(guī)定，縣政府可對達到年齡但不送兒童入學的家長科處罰金或勞役。1941年的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》規(guī)定了基本教育制度。⑤《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》第十四條規(guī)定：繼續(xù)推行消滅文盲政策，推廣新文字教育，健全正規(guī)學制，普及國民教育，改善小學教員生活，實施成年補習教育，加強干部教育，推廣通俗書報，獎勵自由研究，尊重知識分子，提倡科學知識與文藝運動，歡迎科學藝術(shù)人才，保護流亡學生與失學青年，允許在學學生以民主自治權(quán)利，實施公務(wù)人員的兩小時學習制。

根據(jù)地和解放區(qū)對教育主權(quán)的理解，除了借鑒蘇俄，也與中國20世紀20年代收回教育主權(quán)運動對教育主權(quán)內(nèi)涵的確定和民國時期國民黨有關(guān)教育的法律有一定關(guān)系。

在收回教育權(quán)運動中，學術(shù)界受土耳其教育國家化①土耳其1924年通過了《教育統(tǒng)一法》，由教育部主管各類學校，停辦宗教學校和少數(shù)民族學校。的影響，對教育主權(quán)的討論集中于教育行政權(quán)?！皣覍τ趪鴥?nèi)之教育設(shè)施，只要國家有存在的資格，均有其固有的行政權(quán)，也就是對于教育機關(guān)設(shè)置裁廢及教育目標課程內(nèi)容私人設(shè)學等事均有權(quán)依法理處理。”②舒新城：《收回教育權(quán)運動》，上海：中華書局，1927年，第5頁。當時的中國共產(chǎn)黨人在將國力衰落的部分原因歸于國民黨政府未能收回教育權(quán)③陳獨秀在《向?qū)А罚?924年）第56期發(fā)表的《土耳其放逐教主》一文中，厲言道：“今后能否改變老大病夫的現(xiàn)狀，改造后的中國國民黨至少要負一半責任。”的同時，積極參加收回教育權(quán)運動，主張“中國教育部原定有立案辦法。但他們辦的學校都……與章部不和……政府應(yīng)用權(quán)力令照章辦理，學生亦應(yīng)用實力反對他們傳教”④《答武昌中華大學陳克諭》，《楊賢江教育文集》，北京：教育科學出版社，1982年，第614頁。轉(zhuǎn)引自王艷偉：《1920年代中國收回教育權(quán)運動：以輿論為中心的考察》，浙江大學2015年碩士學位論文。。國民黨在這一時期頒布了一系列教育法律，包括《國立大學條例》（1924年）、《教育廳暫行條例》（1924年）⑤最早的《教育廳暫行條例》由馮國璋于1917年9月6日頒布，規(guī)定各省設(shè)立教育廳，從而建立了省一級的教育行政主管部門。、《大學組織法》（1929年）等，頒布了學科規(guī)程、科目表、大學課程標準等，教育法律涵蓋教員評聘、學生考核等，性質(zhì)上屬于政府主導下的強制性制度構(gòu)建。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的教育立法顯然吸納了收回教育權(quán)運動中的主張和國民黨政府的一些具體制度。當然，更為主要的是師法蘇俄。

（二）保障人民的受教育權(quán)

1.將受教育權(quán)確立為憲法性權(quán)利

1931年的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第一次非常明確地將受教育權(quán)確立為憲法性權(quán)利⑥《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（1931年11月7日）第十二條：中華蘇維埃政權(quán)以保證工農(nóng)勞苦民眾有受教育的權(quán)利為目的，在進行階級戰(zhàn)爭許可的范圍內(nèi)，應(yīng)開始施行完全免費的普及教育，首先應(yīng)在青年勞動群眾中施行，并保障青年勞動群眾的一切權(quán)利，積極的引導他們參加政治和文化的革命生活，以發(fā)展新的社會力量。，此后在1946年的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》中再次規(guī)定，“人民有免于愚昧及不健康的權(quán)利”?？谷諔?zhàn)爭時期，邊區(qū)普遍開展識字教育，編制適合群眾的教材，主要遴選出與生產(chǎn)、紡織、衛(wèi)生有關(guān)的字，并推行子教母、夫教妻等教育方法，結(jié)合實際，不求進度一致。有的地方還組織了兒童團識字組、婦女識字組等。根據(jù)當時的總結(jié)，群眾性識字運動取得了良好的教育效果⑦《文教大會教育組研究現(xiàn)狀部分 新教育方針收獲巨大》，《解放日報》1944年11月14日，《老解放區(qū)學校教育資料選集》（第1輯），第21-23頁。，幫助人民在實質(zhì)意義上免于愚昧，獲得了受教育權(quán)。

2.規(guī)定政府提供義務(wù)教育

受教育權(quán)本質(zhì)上屬于社會性人權(quán)，其實現(xiàn)有待政府提供服務(wù)和保障，權(quán)利人無力自行實現(xiàn)該權(quán)利。因此，聯(lián)合國大會1966年開放簽署的《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》在規(guī)定人人有受教育權(quán)的同時，規(guī)定了締約國應(yīng)采取措施，在初等教育階段提供免費、強制性教育。①《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第十三條。《共產(chǎn)黨宣言》中寫道：“對一切兒童實行公共的和免費的教育。”②《馬克思恩格斯全集》第4卷，北京：人民出版社，1958年，第490頁。而中國共產(chǎn)黨的創(chuàng)始人在早期即具有為人民辦教育、保障貧民受教育權(quán)的思想，以踐行馬克思主義理想。以中國共產(chǎn)黨創(chuàng)辦的湖南自修大學為例，其《組織大綱》（1923年）第一條規(guī)定：“本大學鑒于現(xiàn)在教育制度之缺點，采取古代書院與現(xiàn)代學校二者之長……使文化普及于平民，學術(shù)周流于社會?！雹邸逗献孕薮髮W組織大綱》（1923年），2013年7月16日，http://theory．people．com．cn/n/2013/0716/c366646-22210662-4．html，訪問時間：2021年12月25日。湖南自修大學試圖結(jié)合中國傳統(tǒng)的書院④東部各省在1902年前后基本完成了書院向新式學堂的轉(zhuǎn)制，西部各省則于1909年左右完成。但多地新式學堂因經(jīng)費短絀、師資薄弱、生源匱乏、校舍簡陋而名實難副。參見余子俠、冉春：《中國近代西部教育開發(fā)史：以抗日戰(zhàn)爭時期為重點》，北京：人民教育出版社，2008年，第40頁。與新式學校之長，建立為人民辦教育的具有中國特色的基本教育體制。

第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，義務(wù)教育體制開始形成?！督魇√K維埃臨時政綱》（1927年）第二十條規(guī)定：“實行普及義務(wù)教育及職業(yè)教育?！毕娑踮M革命根據(jù)地也在經(jīng)費極其困難的情況下，“提倡平民教育，創(chuàng)辦紅色學校、成人補習班，允許失業(yè)工農(nóng)兵及貧民子弟免費入學”⑤參見《湘鄂贛邊革命委員會革命政綱》（1929年）第十六條。。建立中華蘇維埃共和國后，在《憲法大綱》中規(guī)定“在進行階級戰(zhàn)爭許可的范圍內(nèi)，應(yīng)開始施行完全免費的普及教育”⑥參見《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（1931年11月7日）第十二條。，有計劃地在各地建立列寧小學。⑦《目前形勢與川陜省蘇維埃的任務(wù)》（1933年8月12日）第六點提到廣泛地發(fā)展蘇區(qū)的文化教育。工作的重心應(yīng)當是發(fā)展社會教育，各處都辦工余學校、俱樂部、識字班、讀報班，加緊識字運動，使蘇區(qū)工農(nóng)大眾能識字，有計劃地建立各地列寧小學。開展出版工作，大批地出版共產(chǎn)主義的書籍。同時為了適應(yīng)蘇維埃的需要，決定省蘇維埃文化委員會馬上成立蘇維埃學校，培養(yǎng)文化和其他各種專門人才?？谷諔?zhàn)爭時期，義務(wù)教育在根據(jù)地進一步制度化和正規(guī)化。陜甘寧邊區(qū)實施免費兒童教育普及政策，健全正規(guī)學制。⑧《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》（1939年4月4日）第十五條：實行普及免費的兒童教育，以民族精神與生活知識教育兒童，造成中華民族的優(yōu)秀后代。晉察冀邊區(qū)要求“至少每行政村設(shè)一小學，每行政區(qū)設(shè)一完全小學或高小，每專區(qū)設(shè)一中學”。各邊區(qū)根據(jù)地還發(fā)展民眾教育，推進識字運動，消滅文盲。解放戰(zhàn)爭時期，隨著經(jīng)濟狀況的改進，中國共產(chǎn)黨更加注重對義務(wù)教育的基本保障，政府安排經(jīng)費修繕校舍，改善教師待遇，以提高義務(wù)教育的質(zhì)量。當時規(guī)定解放區(qū)的教師待遇與民政干部大體相當，實行等級薪米制度，華北解放區(qū)太岳“公立中學的教員待遇分小米200斤、220斤、240斤、270斤和300斤”①轉(zhuǎn)引自馮海通：《太岳解放區(qū)中學教育研究（1945-1949）》，太原理工大學2019年碩士學位論文，第18頁。。從制度上扭轉(zhuǎn)了教師是自由工作者的傳統(tǒng)思想，由政府保證教師的薪資。義務(wù)教育的核心即是政府提供免費的公共教育，歐美的義務(wù)教育制度的確立是仰賴法律的規(guī)定②1916年普魯士魏瑪公國頒布的《義務(wù)教育法》標志著義務(wù)教育制度的開端。我國最早引入義務(wù)教育則是1904年清政府的《奏定學堂章程》。，我國亦然。

3.規(guī)定國家和政府有保障教育平等的義務(wù)

受教育權(quán)的核心和起點是每個人均具有平等地接受教育之機會。由于智力、健康、家庭出身等偶然因素，人并非生而平等，教育是消除此種事實性不平等最好的制度性方法。教育不僅為每個人提供了精神自由的可能性，亦能幫助人成為自主的負責任的公民，在最基本的意義上達成法律上的平等。平等的受教育權(quán)首先是接受教育資格的平等。

針對中國歷史上女性的受教育權(quán)長期被剝奪的不公平現(xiàn)實，法律用幾近迫切的方式“確定男女絕對平等”③《江西省蘇維埃臨時政綱》第十四條：在法律上、政治上、經(jīng)濟上及社會一切地位，確定男女絕對平等。。1931年的《蘇維埃共和國憲法大綱》規(guī)定徹底實行婦女解放，保障婦女有平等地接受教育的權(quán)利。抗戰(zhàn)時期各邊區(qū)的法律文件也都規(guī)定了婦女與男子同權(quán)，有權(quán)接受教育等。④《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》（1941年）第十六條：依據(jù)男女平等原則，從政治經(jīng)濟文化上提高婦女在社會上的地位，發(fā)揮婦女在經(jīng)濟上的積極性，保護女工、產(chǎn)婦、兒童，堅持自愿的一夫一妻婚姻制?！稌x冀魯豫邊區(qū)政府施政綱領(lǐng)》（1941年）第十一條：保障女權(quán)，實行男女平等：甲、女子在社會上、政治上、經(jīng)濟上與教育上，完全享有與男子同等權(quán)利。1934年的一份調(diào)查資料顯示，在“興國夜校學生女子占百分之六十九，識字組女子占百分之六十。……婦女不但自己受教育，而且在主持教育，許多婦女在作小學與夜校的校長，作教育委員會與識字委員會的委員了”⑤《此次文教大會的意義何在？》，《解放日報》社論（1944年11月23日），《老解放區(qū)學校教育資料選集》（第2輯），鄭州：河南人民出版社，1958年，第5頁。。

此外，共產(chǎn)黨政權(quán)保障了偏遠地區(qū)、少數(shù)民族的教育權(quán)。法律規(guī)定尊重民族地區(qū)的文化和風俗習慣，保障其語言文字自由①《山東省戰(zhàn)時施政綱領(lǐng)》（1944年）第十條：實現(xiàn)民族平等、男女平等：甲、各民族在法律上一律平等，尊重各民族之風俗習慣，保障其語言文字及宗教信仰之自由，在選舉時對少數(shù)民族予以優(yōu)待。，蒙古族、回族等在政治、經(jīng)濟、文化上與漢族平等，在邊遠地區(qū)推行教育②《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》（1939年）第五條：尊重蒙、回民族之信仰、宗教、文化、風俗、習慣，并扶助其文化的發(fā)展。第十六條：發(fā)展民眾教育，消滅文盲，提高邊區(qū)成年人民之民族意識與政治文化水平。，在少數(shù)民族地區(qū)采用民族文字教科書。③《內(nèi)蒙古自治政府施政綱領(lǐng)》（1947年）第十二條：普及國民教育，增設(shè)學校，開辦內(nèi)蒙古軍政大學及各種技術(shù)學校，培養(yǎng)人材，推廣蒙文報紙及書籍，研究蒙古歷史，各蒙古學校普及蒙文教科書，發(fā)展蒙古文化。邊區(qū)政府的施政綱領(lǐng)還特別規(guī)定了社會游民的受教育權(quán)。④《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》（1941年）第十九條：給社會游民分子以耕種土地、取得職業(yè)與參加教育的機會，糾正公務(wù)人員及各業(yè)人民中對游民分子加以歧視的不良習慣，對會門組織實行爭取、團結(jié)與教育的政策?！稌x冀魯豫邊區(qū)政府施政綱領(lǐng)》（1941年）第八條：加強農(nóng)村階級團結(jié)，給予農(nóng)村一切貧苦人民與游民分子以生存教育的機會：丁、給社會游民分子以耕種土地及取得職業(yè)和享受教育的機會，對各種會門組織，實行爭取團結(jié)與教育的政策。

（三）本階段教育立法的基本特征

1.國家意志突出，教育立法公法特征鮮明

1934年，毛澤東總結(jié)蘇維埃教育的經(jīng)驗，提出中國共產(chǎn)黨的教育方針時說：“蘇維埃文化教育的總方針在什么地方呢？在于以共產(chǎn)主義的精神來教育廣大的勞苦民眾，在于使文化教育為革命戰(zhàn)爭與階級斗爭服務(wù)?！雹荨睹珴蓶|同志論教育工作》，北京：人民教育出版社，1958年，第15頁?？谷諔?zhàn)爭時期“一切工作的總目標就是打倒日本帝國主義”⑥《毛澤東在邊區(qū)文教大會講演 文教統(tǒng)一戰(zhàn)線方針》，《解放日報》（1944年11月1日），《老解放區(qū)學校教育資料選集》（第2輯），第10頁。，因此，法律規(guī)定“高度的發(fā)揚邊區(qū)人民的民族自尊心與自信心，反對一切悲觀失望、妥協(xié)投降的傾向”⑦《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》（1939年）第一條“民族主義”第二款。。這使得根據(jù)地的教育在與日本的斗爭中發(fā)展起來，教育的內(nèi)容結(jié)合了抗日戰(zhàn)爭的需要。1945年毛澤東在《論聯(lián)合政府》中指出，“一切奴化的、封建主義的和法西斯主義的文化和教育，應(yīng)當采取適當?shù)膱詻Q的步驟，加以掃除?！袊鴩裎幕蛧窠逃淖谥?，應(yīng)當是新民主主義的；就是說，中國應(yīng)當建立自己的民族的、科學的、人民大眾的新文化和新教育”⑧《毛澤東選集》（第3卷），北京：人民出版社，1991年，第1083頁。。這奠定了解放戰(zhàn)爭時期教育方針的基本內(nèi)容。因此法律規(guī)定要“摧毀敵偽奴化教育”①《晉察冀邊區(qū)行政委員會施政要端》（1945年9月）第七條：摧毀敵偽奴化教育，實行民族的民主的科學的大眾的文化教育政策，審查與改造師資，審查與改編教材，敵偽所設(shè)學校須經(jīng)政府審查立案，始準開課。獎勵并扶助人民大眾的文化事業(yè)之發(fā)展。，“廢除法西斯的奴化教育”②《東北各省市（特別市）民主政府共同施政綱領(lǐng)》第六條：廢除法西斯的奴化教育，以民主為教育的中心內(nèi)容。普及國民教育，推廣社會教育，加強職業(yè)教育、師范教育與專門教育。保障教職員與貧苦學生生活，優(yōu)待科學家、藝術(shù)家、各種專家與文化工作者，并獎勵特殊的發(fā)明與創(chuàng)造。，東北行政區(qū)的政委在會議上說，“我們的國民教育，就應(yīng)該配合協(xié)助發(fā)動廣大群眾參加保衛(wèi)和建設(shè)東北解放區(qū)的斗爭”③《東北行政委員會關(guān)于改進學校教育與開展冬學運動的指示》（1946年9月24日），轉(zhuǎn)引自華東師范大學教育系：《中國現(xiàn)代教育史》，上海：華東師范大學出版社，1983年，第331頁。。通過制定教育政策、審查和改造師資、審查與編寫教材、審查敵偽所辦學校的行政許可等，中國共產(chǎn)黨改造教育系統(tǒng)，使之符合國家需要。1948年中共中央判斷解放戰(zhàn)爭即將結(jié)束，因此發(fā)出《關(guān)于九月會議的通知》，要求“奪取全國政權(quán)的任務(wù)，要求我黨迅速地有計劃地訓練大批的能夠管理軍事、政治、經(jīng)濟、黨務(wù)、文化教育等項工作的干部?！夥艆^(qū)的學校教育工作，必須恢復和發(fā)展”④《中共中央關(guān)于九月會議的通知》（1948年10月10日），中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》（第25冊），北京：中央文獻出版社，2011年，第557-558頁。。這些立法或決議，充分彰顯了教育為政治的國家意志。

2.教育法律以保障行政權(quán)的行使為核心

當時的相關(guān)法律中對教育行政權(quán)的行使的規(guī)定，可謂巨細靡遺。可以顯見，在中國共產(chǎn)黨政權(quán)創(chuàng)設(shè)期，教育權(quán)就是公權(quán)力的重要組成部分，通過頒布政策法規(guī)的方式，中國共產(chǎn)黨保障了教育行政權(quán)的有效、統(tǒng)一行使，確保教育的公權(quán)力遍及全部教育形式、貫穿教育的每個環(huán)節(jié)。此外，教育立法深入微觀層面。法律內(nèi)容涵蓋各類學校，規(guī)定了學校設(shè)立、教育目的、入學資格、修業(yè)年限、課程設(shè)置、教材費用和膳食費用、教師待遇等內(nèi)容。⑤參見曾維才：《〈蘇維埃教育法規(guī)〉述評》，《贛南師范學院學報》2013年第4期；曾維才：《〈蘇維埃教育法規(guī)〉的誕生及徐特立的貢獻》，《特立學刊》2013年第3期；劉仁杰：《蘇維埃政府重視教育立法工作——〈蘇區(qū)教育資料〉學習札記》，《江西教育》1981年第12期。教育立法從一開始下沉至微觀層面，奠定了我國此后教育立法的基本特征，即教育法律制度密度高、內(nèi)容細。

3.立法保護人權(quán)性質(zhì)的受教育權(quán)，具有一定的啟蒙色彩

就前述內(nèi)容而言，公民的受教育權(quán)在立法中得到了較為全面的體現(xiàn)，尤其強調(diào)貧苦的工農(nóng)、婦女、少數(shù)民族的受教育權(quán)，體現(xiàn)了較為先進的平等教育法律理念。將受教育權(quán)作為一項人權(quán)，是1948年《世界人權(quán)宣言》的規(guī)定，我國在1948年之前的立法中，即已經(jīng)體現(xiàn)了該項權(quán)利。1942年《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財權(quán)條例》第一條規(guī)定：“本條例以保障邊區(qū)人民之人權(quán)財權(quán)，不受非法之侵害為目的?！蓖瑫r規(guī)定：“邊區(qū)人民有享受教育的權(quán)利?！雹佟蛾兏蕦庍厖^(qū)〈保障人權(quán)財權(quán)條例〉的公布和實施（1942年2月）》，http://www．sxlib．org．cn/dfzy/sjk/wxjl/slhb/yasqdsjs_8221/201704/t20170425_678776．html，訪問日期：2022年1月2日。這是充分學習、吸收法國人權(quán)宣言和蘇聯(lián)立法的結(jié)果，對于當時的中國而言，具有啟蒙色彩。

4.教育立法帶有一定的戰(zhàn)時色彩，保障靈活多樣的教育形式和方法

從第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期到抗戰(zhàn)時期，再到延安時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的教育，在艱苦的條件下，探索了多種形式的教育組織方式，教學方法靈活多變，教育內(nèi)容與生產(chǎn)生活結(jié)合密切。開展群眾性的教育運動等，是“長期農(nóng)村環(huán)境與戰(zhàn)爭環(huán)境中的產(chǎn)物”②《在全國教育工作會議上 錢俊瑞副部長總結(jié)報告要點》，《人民日報》1950年1月6日，第3版。，宣傳和教育常常結(jié)合在一起，具有一定程度的非正規(guī)教育特征。比如為擴大黨的影響，中共中央決定“應(yīng)力爭在社會教育、職業(yè)教育中的活動，特別注意鄉(xiāng)村小學教師巡回教師中的工作和通俗讀物的編輯。在黨力量占優(yōu)勢的地區(qū)，應(yīng)有系統(tǒng)地去計劃與檢查一般的國民教育”③《中央關(guān)于宣傳教育工作的指示》（1939年5月7日），中共中央書記處編：《六大以來黨內(nèi)秘密文件》（下），北京：人民出版社，1981年，第764頁。。為抗日需要，決定在部隊中“增加抗日政治課程，對干部及兵員教授東四省及華北五省地理，教授日本現(xiàn)狀”④《中共中央軍委主席團命令——關(guān)于紅軍改編為國民革命軍及加強抗日教育問題》（1937年7月14日），中央文獻研究室根據(jù)中央檔案照片刊印，人民網(wǎng)人民數(shù)據(jù)：http://data．people．com．cn/sc/detail?ar ticleId=caabf96f5cb142f7b324d85a2ed8fc5a，訪問時間：2021年12月31日。。受制于當時的政治、經(jīng)濟條件，當時的學校學制也比較短，教學時數(shù)也比較少。比如曾規(guī)定“估計到抗戰(zhàn)時期的政治經(jīng)濟條件，小學教育的年限不可提得太高，暫時以采用三、二制或四、二制為宜，即初小三年高小二年或初小四年高小二年，初小為義務(wù)教育，以政治動員及政府法令配合進行之。每學年分二學期，每學期修業(yè)以二十周為標準，延長或縮短以一周為限?！湍晟恐芙虒W時間以十八小時至二十小時為限，高年生以二十小時至二十四小時為限”⑤《中央宣傳部關(guān)于各抗日根據(jù)地內(nèi)小學教育的指示》（1940年11月15日），中央文獻研究室根據(jù)1941年1月20日《共產(chǎn)黨人》刊印，人民網(wǎng)人民數(shù)據(jù)，http://data．people．com．cn/sc/detail?articleId=43ed9f8 56f0c4b36b92e3b0df5e29e14，訪問時間：2021年12月31日。。這一時期的政策、法律對此類教育給予了肯定，這為我國1949年后教育立法的探索提供了實踐經(jīng)驗。但是，當該時期的教育經(jīng)驗被夸大時，則引發(fā)了教育立法的紊亂甚至破壞。時至今日，我們應(yīng)客觀評鑒這一階段的教育立法，充分認識其時代和現(xiàn)實局限性。

二、1949—1976年：全面收回教育主權(quán)，教育立法確保公權(quán)至上

（一）全面收回教育主權(quán)

全面收回教育主權(quán)，既包括收回國民黨、教會、私立學校的權(quán)力，也包括按照社會主義國家的需要，對既有的教育體制進行系統(tǒng)改造，董必武將大學的初步改造總結(jié)為：“決定了各大學公共必修課科目，和文法學院各系基本課程；重新評定了學生的人民助學金。”①金鳳：《完成各大學初步改造 華北高教會結(jié)束》，《人民日報》1949年10月21日，第4版。

1.全面接管學校

全面接管學校實際上1946年就從已經(jīng)解放的地區(qū)開始了，至1952年全部完成。1947年東北解放區(qū)總結(jié)時提到，全區(qū)大中小學10385所均已實行新學制。②《東北解放區(qū)實行民主新學制 學校教育獲重大成就》，人民網(wǎng)人民數(shù)據(jù)，http://data．people．com．cn/sc/detail?articleId=8ea46cec7a4c4a0aa6282ba484c8b5be，訪問時間：2021年12月31日。1949年，收回教育主權(quán)成為中心任務(wù)。因此，國家迅速地頒布了一系列法規(guī)（見表1），接管教育，全面收回教育主權(quán)。1950年10月12日，教育部命令接辦天主教會1925年創(chuàng)辦的輔仁大學，時任教育部長馬敘倫約見教會駐校代表，申明在獨立民主的國家里，不允許外國人辦學校的基本原則，也絕不允許新設(shè)這類學校。這被認為是維護國家教育主權(quán)的一項必要措施。③《擁護人民政府接管輔仁大學》，《人民日報》1950年10月13日。政府頒布法律，要求教育機構(gòu)一律停止接受外國的津貼，根據(jù)情況不同，改為國家公立事業(yè)單位或由中國人自辦的私立學校，解除外國管理人員的董事或行政制度，外籍教師一律辭退。時任政務(wù)院文化教育委員會陸定一副主任強調(diào)，必須把處理美國津貼的文化教育救濟機關(guān)和宗教團體的任務(wù)，看作是一個反對美帝國主義的政治任務(wù)。④《教育部召開處理外國津貼的高等學校會議 研究實施政務(wù)院決定擬定方案各校分三種類型處理》，《人民日報》1951年1月25日。

表1 與接管教育有關(guān)的主要法規(guī)

2.建立新教育行政管理體制并調(diào)整院系

收回教育主權(quán)不僅體現(xiàn)在學校的接管，也表現(xiàn)在對學校管理體制（見表2）、學校的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的改革上，其中對中國教育影響最大的是高校的院系調(diào)整（見表3）。當時全國共有227所高等學校，其中公立高校138所，私立高校65所，教會設(shè)立的24所。改變原來高等教育的無政府狀態(tài)，“逐步實現(xiàn)統(tǒng)一和集中的領(lǐng)導。中央人民政府教育部對全國公立的高等學校，在方針、制度、設(shè)置計劃，負責人任免、課程教材及教學方法等方面，都應(yīng)該負有領(lǐng)導的責任”，“綜合性的大學以及師范大學師范學院等均歸中央教育部直接管理；獨立學院和?？茖W校有一部分仍歸中央教育部直接管理。另一部分歸中央政府各有關(guān)部門辦理的，其校長人選、方針、學制、課程等仍歸中央教育部決定；經(jīng)費、設(shè)備及其他日常行政事務(wù)方面得歸有關(guān)部門管理”①《教育部馬敘倫部長 在全國高等教育會議上的開幕詞》（1950年6月14日），人民網(wǎng)人民數(shù)據(jù)，http://data．people．com．cn/sc/detail?articleId=7e131ca6f45f4eb0b7719347e5240c9c，訪問時間：2021 年 12 月31日。。

表2 與管理體制有關(guān)的主要法規(guī)

表3 與院系調(diào)整有關(guān)的主要文件

1951年11月30日，時任教育部長在政務(wù)院第113次政務(wù)會議上做了《關(guān)于全國工學院調(diào)整方案的報告》，提出了對42所工學院、6個大學工程系、17所工業(yè)?？茖W校的調(diào)整方案。②比如：將北京大學工學院、燕京大學工科方面各系并入清華大學；將南京大學的工學院劃分出來和金陵大學的電機工程系、化學工程系及之江大學的建筑系合并成為獨立的工學院；將武漢大學的礦冶工程系、湖南大學的礦冶系、廣西大學的礦冶系、南昌大學的采礦系調(diào)整出來，在湖南長沙成立獨立的礦冶學院，以培養(yǎng)有色金屬的采礦冶煉人才為主，并增設(shè)采煤系及鋼鐵冶煉系。同一地區(qū)的工學院系，決定實行分工，如交通大學、同濟大學的各系已作出具體分工的方案。關(guān)于全國同院系的分工，得召開分系專業(yè)會議討論。詳細情況參見：《中央人民政府教育部關(guān)于全國工學院調(diào)整方案的報告》，《人民日報》1952年4月16日。這被認為是“有計劃、有步驟地改革舊的高等教育制度、教學內(nèi)容和教學方法的一個重要步驟，是適合于我們國家建設(shè)初期的特點和工業(yè)建設(shè)的需要的”③《積極實現(xiàn)全國工學院調(diào)整方案》，《人民日報》1952年4月16日。。1952年，教育部召開了全國農(nóng)學院院長會議，時任教育部長馬敘倫作了關(guān)于高等農(nóng)業(yè)學校方針任務(wù)及系、科、事業(yè)設(shè)置原則的報告，蘇聯(lián)專家福民和伊凡諾夫作了關(guān)于蘇聯(lián)農(nóng)業(yè)教育發(fā)展過程、教學制度及專業(yè)設(shè)置情況的報告，教育部副部長曾昭掄作了關(guān)于院系調(diào)整草案的報告。最終大會通過了高等農(nóng)業(yè)學校院系調(diào)整和專業(yè)設(shè)置草案并呈請政務(wù)院批準。至1952年9月，全國原有的高校有四分之三進行了調(diào)整院系和專業(yè)設(shè)置，原有的210所高等學校調(diào)整后共201所①其中，綜合性大學及普通大學21所、工科院校43所、高等師范院校33所、農(nóng)林院校28所、醫(yī)藥衛(wèi)生院校32所、藝術(shù)院校15所、財經(jīng)院校13所、政法院校3所，以及其他藝術(shù)、體育和少數(shù)民族高等院校，共計201所。新設(shè)了鋼鐵、地質(zhì)、礦冶、水利等12個工業(yè)專門學校。參見周洪宇總主編，劉來兵、涂懷京、但昭彬主編：《中國教育活動通史（第八卷 中華人民共和國）》，濟南：山東人民出版社，2016年，第132-133頁。，私立大學全部改為公立。1953年5月，政務(wù)院第180次會議批準了教育部關(guān)于進一步調(diào)整高等學校院系的計劃，加強對全國高校的統(tǒng)一領(lǐng)導。原則是改組舊大學，加強和增設(shè)工業(yè)高等學校，適當集中政法、財經(jīng)各院系。1955年又對工科高校進行調(diào)整，以便與工業(yè)基地相結(jié)合。

這是一次有計劃、有步驟地改革舊的高等教育制度、教學組織的重大舉措，是中國教育史上里程碑式的事件，高等教育基本收歸教育部或相關(guān)部委管理。綜合性大學大多數(shù)被拆分，歸攏合并后的專業(yè)性院校與國家的經(jīng)濟建設(shè)結(jié)合密切。

（二）改造教育內(nèi)容

教育內(nèi)容的改造即建立社會主義的教育制度，對課程、師生的思想等均進行了系統(tǒng)改造。①參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于教育工作的指示》，北京：人民出版社，1958年，第2-10頁。改造的方向是“進行革命的政治教育，肅清封建的買辦的法西斯主義的思想”②《教育部馬敘倫部長 在全國高等教育會議上的開幕詞》，人民網(wǎng)人民數(shù)據(jù)：http://data．people．com．cn/sc/detail?articleId=7e131ca6f45f4eb0b7719347e5240c9c，訪問時間：2021年12月31日。，以凸顯中國教育的獨立性、民族性。選用新民主主義的、科學的、大眾的、反帝反封建的文化和馬列主義改革課程是一個重大舉措，也是學習蘇聯(lián)教育經(jīng)驗結(jié)果。比如法學專業(yè)的任務(wù)是“培養(yǎng)以馬列主義的科學觀點分析政治法律問題，并培養(yǎng)新民主主義國家立法司法干部的基本知識”③《華北高等教育委員會頒布 各大學?？茖W校文法學院各系課程暫行規(guī)定》，人民網(wǎng)人民數(shù)據(jù)，http://data．people．com．cn/sc/detail?articleId=175ebf33bf1d4368b18be1598c1e88ed，訪問時間：2021 年 12 月 31 日。。開設(shè)的課程包括馬列主義法律理論，新民主主義的各項政策法令，馬、恩、列、斯和毛澤東重要著作的名著選讀課等。選修課主要是與國家聯(lián)系密切的課程，主要是公法課程。④選修課程包括：新民法原理、新刑法原理、憲法原理、國際公法、國際私法、商事法原理、犯罪學、刑事政策、蘇聯(lián)法律研究。此外，體育課程也應(yīng)該是民族的、科學的、大眾的。強調(diào)體育訓練與體育運動對于國防事業(yè)、生產(chǎn)勞動及其他各種建設(shè)事業(yè)的重大積極作用。⑤《新民主主義的國民體育——馮文彬在全國體育總會籌備會議上的報告》，人民網(wǎng)人民數(shù)據(jù)，http://data．people．com．cn/sc/detail?articleId=fefb91f6c2fd4267b9652f4491c65927，訪問時間：2021 年 12 月 31 日。1951年1月23—26日，教育部在北京召開會議，審查制定了51所學校的課程草案、教學計劃和課程改革實施情況。會議專門審查了政治課的開設(shè)情況是否符合教育部的規(guī)定，認為“各校一般都能重視政治思想教育，規(guī)定了政治課的學習……而且很多學校都已成立了教研組”⑥《中央教育部召開高等學校會議審查課程改革實施情況》，《人民日報》1951年1月31日。。

教授、講師、助教、教員、職員等，是靠工資薪水來維持生活的，屬于工人階級。⑦金鳳：《談?wù)劷逃ぷ髡吖ǜ鶕?jù)全國總工會副主席李立三在北京院校教職員代表大會上的報告寫成）》，人民網(wǎng)人民數(shù)據(jù)：http://data．people．com．cn/sc/detail?articleId=ed5126a53c8b4309b40a3055f99c4a68，訪問時間：2021年12月31日。衛(wèi)生部發(fā)文強調(diào)小學教師與干部享受同樣的醫(yī)療待遇。⑧《衛(wèi)生部關(guān)于對享受公費醫(yī)療的縣鄉(xiāng)小學教師應(yīng)與當?shù)叵硎芄M醫(yī)療待遇的干部同等對待的通知》（1956年11月16日），衛(wèi)醫(yī)字第586號。但這一情況到1957年則改變?yōu)椤耙徊糠种R分子還沒有接受或者還不贊成馬克思列寧主義”，因此“教育者必須受教育”①《教育者必須受教育 談知識分子的改造》，人民網(wǎng)人民數(shù)據(jù)，http://data．people．com．cn/sc/detail?articleId=4fa2744e21e54db793c4bfeff72f5029，訪問時間：2021年12月31日。，從而扭轉(zhuǎn)了對教育工作者的政治和法律定位?？傊@一時期對教育進行了全面深入、堅決地改造，高等教育更是重中之重。（與課程相關(guān)的法規(guī)，參見表4）

表4 與課程有關(guān)的主要法規(guī)

由以上表格中羅列的法律法規(guī)可以看出國家對課程改革的重視程度。政治課更成為學校的必修課，思想政治教育貫穿教育始終。

收回教育主權(quán)的一系列教育立法內(nèi)容實質(zhì)上來自于兩方面的經(jīng)驗和制度。

第一，師法蘇聯(lián)。在1949年10月的中蘇友好協(xié)會總會成立大會上，劉少奇在總報告中說：“在過去就是學習蘇聯(lián)，‘以俄為師’，所以能夠獲得今天這樣的勝利。在今后我們要建國，同樣也必須‘以俄為師’，學習蘇聯(lián)人民的建國經(jīng)驗?，F(xiàn)在蘇聯(lián)有許多世界上所沒有的完全新的科學知識，我們只有從蘇聯(lián)才能學到這些科學知識。例如：經(jīng)濟學、銀行學、財政學、商業(yè)學、教育學等等?！雹佟吨刑K友好協(xié)會成立大會上 劉少奇會長報告全文》，《人民日報》1949年10月8日。時任教育部副部長錢俊瑞總結(jié)指出，政務(wù)院經(jīng)過討論，“接受蘇聯(lián)的先進經(jīng)驗，有計劃、有步驟地培養(yǎng)新中國的各種建設(shè)干部”②《在全國教育工作會議上 錢俊瑞副部長總結(jié)報告要點》，《人民日報》1950年1月6日。。具體而言，就是學習學校體制及“蘇聯(lián)的教材、教法以及教育理論、教育制度”③朱永新：《嬗變與建構(gòu) 中國當代教育思想史》，北京：人民教育出版社，2004年，第32頁。。

第二，采納1949年以前中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的教育制度經(jīng)驗。鑒于當時中國急需大量干部和工人，全國的識字率較低，為快速培養(yǎng)人才，決定“普遍舉辦工農(nóng)速成中學……大量辦理工人業(yè)余補習教育……進行全國規(guī)模的識字教育”④《在全國教育工作會議上 錢俊瑞副部長總結(jié)報告要點》，《人民日報》1950年1月6日。。這一做法則吸收和采納了1949年以前中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的教育制度經(jīng)驗。

（三）受教育權(quán)

1954年憲法規(guī)定：國家設(shè)立并且逐步擴大各種學校和其他文化教育機關(guān)，以保證公民享受教育權(quán)利。這一規(guī)定對于當時的中國而言，是非常必要和緊迫的。⑤截至1953年，中國的高等學校僅有181所，在校生212181人。全國幼兒園的入學兒童有424900人。這與我國的人口相比，顯然太少了。當時對這一權(quán)利的認識是“社會主義類型的憲法，關(guān)于公民的權(quán)利，不以規(guī)定形式權(quán)利為限，而著重于實現(xiàn)這些權(quán)利的物質(zhì)條件”⑥《我國的憲法是屬于社會主義類型的憲法》，《人民日報》1954年6月22日。。

國家為保證公民的受教育權(quán)提供物質(zhì)、師資等基礎(chǔ)保障?！耙痪盼迦昴甑祝珖W生已達到五千五百余萬名，比舊中國歷史上最高年份小學生數(shù)增加百分之一百三十五?！雹摺段覈膽椃ㄊ菍儆谏鐣髁x類型的憲法》，《人民日報》1954年6月22日。當時師資短缺問題比較嚴重，擴大師范院校規(guī)模也成為這一時期的教育立法熱點。為同時開展多種辦學形式，盡力擴大受教育人數(shù)，教育部專門頒發(fā)了《師范專科學校暫行教學計劃》并增加短訓班，各地還成立大批自學組織，組織未能升學的高小和初中畢業(yè)生進行自學。⑧參見習平：《各地組織未能升學的高小和初中畢業(yè)生進行自學的初步經(jīng)驗》，《人民日報》1954年11月6日。普遍設(shè)置幼兒園，“保證了我國婦女得以更廣泛地參加各種生產(chǎn)活動，參加各種社會和政治活動”，“在蘇聯(lián)專家?guī)椭?，制定了幼兒園教學綱要，廢除了以兒童為本位的自由主義教育思想為基礎(chǔ)的單元教學，規(guī)定了全面發(fā)展的幼兒教育，以體育為首要任務(wù)，同時重視智育、德育和美育的培養(yǎng)，重視集體主義的教育”①張逸園：《幼兒教育工作的情況和問題》，《人民日報》1954年10月27日。。開展職工業(yè)余教育。1955年中國文字改革委員會頒發(fā)了《漢字簡化方案草案》，簡化漢字以利于學習和傳播。公立學校不收取學費并為部分學生提供資助。1956年教育部發(fā)出了《關(guān)于全國高等學校研究生人民助學金標準問題》的通知，視具體情況，大約每人每月發(fā)放45元助學金。學生可以通過中華全國學生聯(lián)合會參與國家和學校管理，這也是我國受教育權(quán)行使的重要制度。②中華全國學生聯(lián)合會的前身是成立于1919年的中華民國聯(lián)合總會，1949年3月1日在北京召開的全國學生第14屆會議上成立中華全國學生聯(lián)合會。1955年發(fā)布章程。

（四）本階段教育立法的特征

1.先立后廢、政策主導

收回教育主權(quán)的過程中，教育立法發(fā)揮了制度保障作用，但也埋下了立法絕對服從政治需要的隱患。各地紛紛創(chuàng)辦農(nóng)民大學、勞動大學，部分縣甚至公社下均創(chuàng)辦了大學。“教授要按所種作物的產(chǎn)量評級”③劉光主編：《新中國高等教育大事記（1949—1987）》，長春：東北師范大學出版社，1990年，第136頁。，每畝產(chǎn)5000斤可評一級教授。1958年，河南省孟津縣的翟泉紅專大學僅用了半個月即創(chuàng)辦了擁有17個系的綜合大學。④參見陳鍵：《孟津創(chuàng)辦綜合性紅專大學》，《人民日報》1958年6月20日。同年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于教育工作的指示》，指出要將全面規(guī)劃與地方分權(quán)相結(jié)合，在黨委領(lǐng)導下，走與群眾相結(jié)合的路線，用15年左右的時間普及高等教育。此后，各種轉(zhuǎn)批的報告、指示、意見等逐漸成為教育管理的規(guī)范性文件形式，學校的管理漸漸陷入混亂之中。

除了前面已經(jīng)列舉的法律法規(guī)外，本階段還有一些法律、法規(guī)，對于規(guī)范教育起到了作用。

表5 1956—1966年的主要教育法規(guī)

續(xù)表

1966至1976年間，教育管理以指示、文件、批復、轉(zhuǎn)批報告、紀要、人民日報社論等形式發(fā)布，中國的教育也進入一段動蕩時期。

2.公權(quán)至上、服務(wù)政治

中華人民共和國成立初期，教育立法強調(diào)社會主義教育與資本主義教育的不同。社會主義教育的目的是要“消滅城市與鄉(xiāng)村的差別和消滅腦力勞動與體力勞動的差別”，因此中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的教育方針是“教育為工人階級的政治服務(wù)”①《中共中央 國務(wù)院關(guān)于教育工作的指示》，北京：人民出版社，1958年，第14頁。。教育立法深入學校治理的各個方面，從課程設(shè)置到教材編寫，再到考核方式、學生分配去向等，皆有法律法規(guī)或教育部的通知、指示作出明確規(guī)定。以教材為例，在國家教育行政部門的直接組織、管理下，1950年人民教育出版社出版了全國通用教材，強調(diào)文以載道、文道統(tǒng)一。1956年《小學語文教學大綱（草案）》的編寫說明中指出：“小學語文課是以社會主義思想教育兒童的強有力的工具?！闭Z文教學完成的五項任務(wù)中前三項均為政治性任務(wù)：“1.樹立對社會主義的信心。2.樹立辯證唯物主義世界觀的基礎(chǔ)。3.培養(yǎng)共產(chǎn)主義道德。”②林治金主編：《語文教學大綱匯編》，青島：青島出版社，2001年，第52頁。公權(quán)力全面深入教育的目的是確保教育服務(wù)于政治，服務(wù)于國家。

1966至1976年間，教育立法與政治的關(guān)系由初期教育立法服從政治需求，演變?yōu)檎巍皰鞄洝保苯又笓]教育。教材編寫“必須突出無產(chǎn)階級政治、突出毛澤東思想”③羅樹林：《“文革”時期中小學語文教材語言研究》，廈門大學2018年博士學位論文。。

3.教育民主泛化

1958年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于教育工作的指示》，要求“在一切學校中，必須把生產(chǎn)勞動列為正式課程”。時任宣傳部長陸定一發(fā)表文章《教育必須與生產(chǎn)勞動相結(jié)合》，提出要人民群眾辦教育，貫徹全民辦學，以便培養(yǎng)全面的人。為此，改革學習模式和考試模式。1966年7月13日，教育部發(fā)出《中小學招生、考試、放假、畢業(yè)等問題的通知》要求中小學各年級的學期考試，凡是沒有舉行的，一律不舉行，改由師生民主評定。城市中小學畢業(yè)考試一律不舉行，采取民主評定辦法考核成績。

4.面向國際強調(diào)教育主權(quán)

中國恢復在聯(lián)合國教科文組織的合法席位以來，特別強調(diào)教育主權(quán)，要求該“組織在促進教育、科學和文化領(lǐng)域的國際合作事業(yè)中，應(yīng)該尊重各國的主權(quán)和獨立，清除和抵制帝國主義、新老殖民主義和霸權(quán)主義在教育、科學、文化領(lǐng)域?qū)Πl(fā)展中國家的危害和影響，特別是要反對和防止超級大國進行控制和滲透”，“至于一個國家在教育、科學、文化領(lǐng)域?qū)嵭惺裁礃拥恼?，制定什么樣的計劃和?guī)劃，這是各該國家的主權(quán)和內(nèi)政，只能由各個國家的政府和人民根據(jù)本國的具體情況來決定”。①《曾濤團長在聯(lián)合國教科文組織大會上發(fā)言》，《人民日報》1974年10月30日。

三、1977年至今：適度節(jié)制教育管理權(quán)，深化保障受教育權(quán)

（一）教育立法保障公權(quán)主導、服務(wù)國家戰(zhàn)略

1.引領(lǐng)國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

1977年5月24日，鄧小平在同王震、鄧力群的談話中，指出要“從小學抓起，一直到中學、大學。……要經(jīng)過嚴格考試，把最優(yōu)秀的人集中在重點中學和大學?！边@個講話對恢復高考起到了關(guān)鍵作用。5月27日，教育部發(fā)出通知，恢復西南政法學院。10月13日，國務(wù)院轉(zhuǎn)批了教育部《關(guān)于一九七七年高等學校招生工作的意見》及《關(guān)于高等學校招收研究生的意見》，高考正式恢復。鄧小平在科學和教育工作座談會上對教育的定位是：“我們國家要趕上世界先進水平，從何著手呢？我想，要從科學和教育著手。”②鄧小平：《關(guān)于科學和教育工作的幾點意見》，《人民日報》1977年8月8日。教育再次成為國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的先行者，由此開啟了我國教育立法的一個新的階段。1983年，鄧小平提出了“教育要面向現(xiàn)代化，面向世界，面向未來”，確定了此后教育立法的基調(diào)：服務(wù)國家戰(zhàn)略、教育現(xiàn)代化。

值得關(guān)注的是，自1978年開始，國內(nèi)教育界開展了關(guān)于教育的性質(zhì)、功能等長達七年的大討論，其間譯介了諸多國外教育理論的作品，對教育的方針、目標、價值、發(fā)展趨勢、管理體制、學校的內(nèi)部機構(gòu)、教材、課程等均進行了較為深入的討論，討論意見最終被吸收進1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（簡稱《決定》），《決定》體現(xiàn)了教育法治理念以社會目標為中心的重大轉(zhuǎn)變，教育由“為無產(chǎn)階級政治服務(wù)”轉(zhuǎn)向“為社會主義建設(shè)服務(wù)”，為此“必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進行改革”。

2.建立國家和學校二元權(quán)力學位授予制度

隨著高等教育的恢復正常，考慮到學位授予的需要，我國于1980年頒布了《學位條例》，當年成立了國務(wù)院學位委員會，下設(shè)學科評議組作為學術(shù)性工作組織。從1981年開始實行學位制度，1983年開始授予名譽博士學位?！秾W位條例》設(shè)置了學位授予的條件，同時也規(guī)定授予學位的高?？梢灾贫ū締挝坏臉藴?。授予學位必須經(jīng)過國務(wù)院學位委員會審定，使得客觀上形成了由國家和授予單位共同行使學位授予權(quán)的二元權(quán)力格局。后來成立的省級學位委員會也參與了學位授予的管理工作，但并非學位授予的權(quán)力主體。①《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確擴大?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的教育決策權(quán)和包括對中央部門所屬學校的統(tǒng)籌權(quán)。

（二）教育立法深化保障受教育權(quán)

受教育權(quán)的內(nèi)涵在全球化時代更加深入。受教育權(quán)作為憲法性權(quán)利，既得益于國內(nèi)立法的不斷擴展和深化，同時也受加入國際公約的推動，我國的教育更加公平②以男女教育公平為例，九年義務(wù)制教育中，2018年女生比重為46．5%。2015年后，普通高中女生比重超過男生，到2018年已達50．8%。公派留學生中，女性達到53%。到2017年底，普通?？婆壤_到52．5%。高等教育中，女生比例為48．4%。參見：中華人民共和國關(guān)于《消除針對婦女一切形式歧視國際公約》的第九次國家報告，https://www．humanrightseducation．cn/wp-content/uploads/2020/12/《消除針對婦女一切形式歧視國際公約》．pdf，訪問時間：2022年1月1日。，法律賦予了受教者更多的教育內(nèi)容、教育形式選擇自由。終身教育則使得受教育權(quán)的時間跨度更大。

1.教育自由的制度保障

受教育的自由權(quán)就其本質(zhì)而言是權(quán)利人對自己人格塑造的權(quán)利，因此與人格權(quán)高度相關(guān)。因此，2001年最高法院開啟了通過司法解釋，準許援引憲法條文作為民事判決依據(jù)，保護當事人受教育權(quán)的嘗試。③該司法解釋于2008年被廢止。2009年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》，規(guī)定裁判文書只能援引“法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件”，其他規(guī)范性文件“可以作為裁判說理的依據(jù)”。2016年又發(fā)布《人民法院民事裁判文書制作規(guī)范》，規(guī)定“裁判文書不得引用憲法”。最高人民法院在《關(guān)于以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯憲法保護的公民受教育的基本權(quán)利是否應(yīng)承擔民事責任的批復》中指出：“經(jīng)研究，我們認為，根據(jù)本案事實，陳曉琪等以侵犯姓名權(quán)的手段，侵犯了齊玉苓依據(jù)憲法規(guī)定所享有的受教育的基本權(quán)利，并造成了具體的損害后果，應(yīng)承擔相應(yīng)的民事責任。”司法解釋中涉及的這一案件引起了學術(shù)界和司法界的廣泛討論。無論持何種觀點，基本上都承認受教育權(quán)具有民事權(quán)利性質(zhì)，可以追究責任人的民事責任。①參見張紅：《論一般人格權(quán)作為基本權(quán)利之保護手段——以對“齊玉苓案”的再檢討為中心》，《法商研究》2009年第4期；李永軍：《論姓名權(quán)的性質(zhì)與法律保護》，《比較法研究》2012年第1期。而《刑法修正案（十一）》對冒名頂替上大學進行了回應(yīng)，從而使得受教育權(quán)成為刑法保護的法益，進一步加強了對受教育權(quán)作為人格利益的保護。

教育自由表現(xiàn)為受教育者有權(quán)利選擇接受何種教育。換言之，一個國家只有允許多種辦學形式的存在，受教育者才能享受這一自由。自1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“在國家有關(guān)法律和法規(guī)的范圍內(nèi)進行國際合作辦學”，這一權(quán)利得到重視。1995年即頒布了《中外合作辦學暫行規(guī)定》，除義務(wù)教育及國家規(guī)定的特殊教育外，均允許采取中外合作辦學的方式舉辦并“自主地實施教育教學活動”②《中外合作辦學暫行規(guī)定》的通知（教外綜〔1995〕31號）第二十六條。。此外，國務(wù)院還頒布了《中外合作辦學條例》（2003年）等一系列法規(guī)。加入WTO后，教育作為一種服務(wù)，國際資本被允許參與國內(nèi)辦學，雖然相關(guān)文件要求“增強政治敏感性，牢固樹立教育主權(quán)的意識”③《教育部關(guān)于當前中外合作辦學若干問題的意見》（教外綜〔2006〕5號）。，但允許國際化的教育機構(gòu)在課程設(shè)置、教材選用、教學方法、教學語言等方面各有其特點。鑒于這些并非教育主權(quán)的核心權(quán)利，我國在這些方面作出了適度讓步。1982年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《自費出國留學的規(guī)定》，此后出國留學人數(shù)也逐年攀升。1995年頒布的《教育法》還規(guī)定“國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構(gòu)”。2002年又頒布了《民辦教育法》，至2020年，民辦教育占比達到34.76%④《2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2021年8月27日，http://www．moe．gov．cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004．html，訪問時間：2022年1月2日。，為受教育者提供了多種選擇。

2.教育平等的制度保障

教育平等首先表現(xiàn)為接受教育的資格平等。于我國而言，主要是性別平等、城鄉(xiāng)平等、少數(shù)民族和殘疾人的教育平等等。除了憲法的規(guī)定，《教育法》第三十七條也規(guī)定了教育平等權(quán)。第二款還特別強調(diào)了女子與男子在入學等方面享有平等的權(quán)利。為保障貧困人群的受教育權(quán)，除了義務(wù)制教育外，國家和社會還應(yīng)提供各種形式的資助。2007年國務(wù)院決定對經(jīng)濟困難的高校和中職學校學生提供資助⑤《國務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系的意見》（國發(fā)〔2007〕13號）。，補助形式多種多樣。①《學生資助資金管理辦法》（財科教〔2019〕19號）規(guī)定的補助形式包括國家獎學金、國家勵志獎學金、學業(yè)獎學金、國家助學金、免學（雜）費補助資金、服兵役國家教育資助資金、基層就業(yè)學費補償國家助學貸款代償資金、國家助學貸款獎補資金等。2011年，財政部和教育部聯(lián)合發(fā)文，建立了學前教育資助制度。②《財政部、教育部關(guān)于建立學前教育資助制度的意見》（財教〔2011〕410號）。

我國分別于1994年頒布了《殘疾人教育條例》，2007年簽署了《殘疾人權(quán)利公約》，以法律制度“保障殘疾人享有平等接受教育的權(quán)利，禁止任何基于殘疾的教育歧視”③《殘疾人教育條例》1994年頒布，2011年、2017年兩次修訂。條例第二條規(guī)定：國家保障殘疾人享有平等接受教育的權(quán)利，禁止任何基于殘疾的教育歧視。殘疾人教育應(yīng)當貫徹國家的教育方針，并根據(jù)殘疾人的身心特性和需要，全面提高其素質(zhì)，為殘疾人平等地參與社會生活創(chuàng)造條件。。教育部制定了相應(yīng)的課程標準④包括《盲校義務(wù)教育課程標準（2016年版）》《聾校義務(wù)教育課程標準（2016年版）》《培智學校義務(wù)教育課程標準（2016年版）》等。，引導廣大教師依據(jù)課程標準組織教學。為保障殘疾人不被貼上標簽，教育部又制定了相應(yīng)的指導意見⑤《關(guān)于加強殘疾兒童少年義務(wù)教育階段隨班就讀工作的指導意見》（教基〔2020〕4號）。，以保障殘疾兒童有機會像正常人一樣進入普通學校就讀，使得殘疾人能夠接受與正常人一樣的優(yōu)質(zhì)教育。國務(wù)院為督促省級人民政府履職盡責，制定了相應(yīng)的評估指標體系⑥《對省級人民政府履行教育職責的評價辦法》（國辦發(fā)〔2017〕49號）。，設(shè)置了保障制度、保障措施、保障狀況、監(jiān)督機制等4個一級指標、10個二級指標、48個三級指標，其中包括對政府的問責指標。

教育平等既是人的平等，也是知識內(nèi)容上的平等。隨著資格平等的保障水平越來越高，近些年教育平等也開始深入教育的內(nèi)容。一些地方編制了性別平等教育指導大綱或指南，以扭轉(zhuǎn)教育內(nèi)容中對女性的類型化排斥現(xiàn)象。

教育法還保障公民有權(quán)終身接受教育，規(guī)定國家“為公民接受終身教育創(chuàng)造條件”。目前我國國家層面尚未制定終身教育法，但已有少數(shù)地方進行了立法探索⑦目前已經(jīng)頒布的終身教育地方立法包括《上海市終身教育促進條例》《河北省終身教育促進條例》《福建省終身教育促進條例》。此外，太原、寧波也制定了相關(guān)條例。，事實上，慕課等教育方式在實質(zhì)上給終身教育提供了機會，教育的內(nèi)容更加開放，且容易獲得，促進了教育公平。

這些立法比較全面地構(gòu)筑了保護教育平等的法律制度體系。隨著教育平等的法律保障水平不斷提高，追求教育卓越已經(jīng)逐漸成為教育平等的新內(nèi)涵，形式平等向因材施教的實質(zhì)平等過渡。隨著人工智能時代的到來，教育范式開始轉(zhuǎn)換，個性化教育成為可能。因此，我國應(yīng)盡快研究相關(guān)立法，以保障新的教育技術(shù)能有效地應(yīng)用于對每個人能力的開發(fā)和培養(yǎng)。

（三）本階段教育立法的主要特征

1.體系初成、編纂法典

《教育部政策法規(guī)司2021年工作要點》提出要啟動教育法典的編纂，主要是基于我國的教育立法已經(jīng)初步形成。目前已有10部教育法律①分別為：《學位條例》（1980）、《義務(wù)教育法》（1986）、《教師法》（1993）、《教育法》（1995）、《職業(yè)教育法》（1996）、《高等教育法》（1998）、《國家通用語言文字法》（2000）、《國防教育法》（2001）、《民辦教育促進法》（2002）、《家庭教育促進法》（2021）。，國務(wù)院行政法規(guī)和教育部行政規(guī)章近200部，還有大量地方教育立法。教育法律可謂蔚為大觀，體系初成。下一步則是基于體系化的方法，補充欠缺的部分，解決疏漏和制度之間的錯位與沖突。通過教育法典化，理順教育法律關(guān)系，明確各自的權(quán)力、權(quán)利、職責、義務(wù)。從形式到內(nèi)容，全面構(gòu)筑科學的教育法律體系。

目前教育立法中欠缺的部分包括學前教育法、家庭教育法、老年教育法、終身教育法、特殊教育法等，此外，還應(yīng)研究制定環(huán)境教育法、人工智能教育法、跨國教育法等，以適應(yīng)生態(tài)文明轉(zhuǎn)型的需要，應(yīng)對人工智能時代教育的規(guī)制等問題。

2.公法主導、私法生長

教育法總體上仍然屬于公法性質(zhì)的法律。這一時期的教育立法，相對于前一個階段，國家對教育的絕對控制權(quán)有所減少。隨著市場化、全球化的進程，私法因素開始萌芽，但國家對教育的管理依然非常深入和全面。教育行政主管部門的監(jiān)管范圍十分廣泛，比如高等教育的設(shè)立、分立、合并、變更，高校的章程核準，教材審定，學位點、學科名錄審核，本科專業(yè)審批，義務(wù)教育階段的教材等也屬于國家高度關(guān)注的管理事項。

本階段教育立法的一個特點是私法開始生長。自1982年憲法規(guī)定鼓勵社會力量辦教育以來，民辦教育發(fā)展非常迅速。自1992年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》將教育事業(yè)作為重點產(chǎn)業(yè)之一②中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》（1992年6月16日）規(guī)定：對國民經(jīng)濟發(fā)展具有全局性、先導性影響的基礎(chǔ)行業(yè)，主要是交通運輸業(yè)、郵電通訊業(yè)、科學研究事業(yè)、教育事業(yè)和公用事業(yè)等。以后，教育產(chǎn)業(yè)化成為政策制定和立法討論的熱點。1993年發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出要“逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”，此后，社會辦學快速增長。1997年國務(wù)院頒布的《社會力量辦學條例》規(guī)定學校可以設(shè)立董事會，其治理結(jié)構(gòu)模仿企業(yè)進行設(shè)置。隨著加入世界貿(mào)易組織談判的推進，教育作為服務(wù)貿(mào)易的屬性逐漸為教育界所接受，經(jīng)濟學界更是強調(diào)“教育是一個產(chǎn)業(yè)，不同于行政管理部門”①厲以寧：《關(guān)于教育產(chǎn)品的性質(zhì)和對教育經(jīng)營的若干思考》，《教育科學研究》1999年第3期。，提出根據(jù)市場規(guī)則，“非義務(wù)教育要企業(yè)化、市場化、商品化、大眾化”②黃少安：《關(guān)于教育產(chǎn)業(yè)化問題的思考》，《學習與探索》2001年第5期。。2002年我國正式頒布《民辦教育促進法》，該法對民辦學校的教育收費給予了較大的自主權(quán)。③《民辦教育促進法》（2002年）第三十七條：民辦學校對接受學歷教育的受教育者收取費用的項目和標準由學校制定，報有關(guān)部門批準并公示；對其他受教育者收取費用的項目和標準由學校制定，報有關(guān)部門備案并公示。此后，各地紛紛制定條例、辦法等，推動民辦學校的發(fā)展。這些立法基本上強調(diào)了民辦教育的獨立性、專業(yè)性、公正性、公益性，均要求民辦教育機構(gòu)采取法人治理結(jié)構(gòu)，設(shè)置理事會或董事會。教育收費則充分考慮市場化因素，發(fā)改委牽頭教育部、勞動和社會保障部制定的《民辦教育收費管理暫行辦法》提出了收費標準應(yīng)考慮補償教育成本和合理回報兩大因素。④《民辦教育收費管理暫行辦法》（發(fā)改價格〔2005〕309號）第六條。教育產(chǎn)品的私人物品性質(zhì)充分釋放，形成了教育市場。教育部專門制定了教育服務(wù)合同標準文本，供接受服務(wù)者參考使用 。這些足見由此展開的法律規(guī)制，已經(jīng)呈現(xiàn)出更多的私法內(nèi)容。

3.積極參與教育國際治理

教育始終與國家的政治、經(jīng)濟力量高度相關(guān)，也與國家在全球的競爭力相關(guān)。⑤蔡安成、曲恒昌：《歐共體的高教一體化歷程及其啟示》，《比較教育研究》2004年第11期。我國1978至2019年，留學人員累計高達656.06萬人⑥《2019年度出國留學人員情況統(tǒng)計》，2020年12月14日，http://www．moe．gov．cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202012/t20201214_505447．html，訪問時間：2022年1月3日。，在國內(nèi)課程中也開始大量開設(shè)國際化的課程、引進外國教材⑦1979年教育部成立外國教材中心。、聘用外籍教師、加強學分互認等。教育的國際化規(guī)模、程度均呈現(xiàn)快速上升特點。論文的國際發(fā)表量更是增長速度驚人，“2019年SCI論文數(shù)量與2000年相比，翻了16倍多”⑧李牧南、周科宇：《SCI論文價值的再錨定——兼論如何破解“唯論文”的科技評價弊端》，《情報雜志》2021年第10期。。在教育國際化推進的過程中，我國也積極加入與教育有關(guān)的國際公約（參見表6），與其他國家簽訂學歷互認協(xié)議，參與全球教育治理體系。截至2020年，“中國已與188個國家和地區(qū)、46個重要國際組織建立了教育合作與交流關(guān)系，與54個國家簽署了高等教育學歷互認協(xié)議”⑨《中國已與54個國家簽署高等教育學歷學位互認協(xié)議》，2020年9月11日，https://m．thepaper．cn/baijiahao_9128600，訪問時間：2022年1月3日。。高等教育的全球化規(guī)則體系正在形成之中。

表6 我國加入教育類國際公約

必須要關(guān)注的是，在教育的全球化過程中，國家維護本國的傳統(tǒng)文化和教育主權(quán)始終是主題之一?！皩W校正在成為超出民族國家控制的力量和行為者”①Stephen Carney ,Eleftherios Klerides,Governance and the Evolving Global Education Order,European Education,Volume 52, 2020 - Issue 2．。威斯特伐利亞國家體系維護的主權(quán)觀念和權(quán)力，受到了跨國教育機構(gòu)的政治、經(jīng)濟、文化愿望的影響。在由教育構(gòu)筑的無形空間之內(nèi)，“權(quán)力在一系列全球、區(qū)域和地方行政者、過程和機構(gòu)之間進行交換、共享和分配”②Stephen Carney ,Eleftherios Klerides,Governance and the Evolving Global Education Order,European Education,Volume 52, 2020 - Issue 2．。國際學術(shù)研究議題的設(shè)定大多數(shù)掌控在少數(shù)幾個以英語作為交流媒介的國家之中，這些國家創(chuàng)辦的期刊，以一種隱性但強大的力量引領(lǐng)著國際學術(shù)的方向，也左右著內(nèi)涵于學術(shù)研究之中的價值。國際教育計劃則以一組課程的方式，在傳遞知識的同時，塑造受教育者的思維體系，由此提高了其所代表的機構(gòu)和文化的軟實力。即便是文化傳統(tǒng)高度趨同的歐洲，也強調(diào)教育計劃“必須允許保持每個國家的傳統(tǒng)和它們各自教育制度的多樣性”。目前我國尚無跨境教育法。而跨境教育監(jiān)管“是經(jīng)濟自由主義、超越領(lǐng)土和主權(quán)的混合體”③William Yat Wai Lo,Chang Da Wan,Revisiting the Asian regulatory regimes in transnational education: how local politics （re）oriented higher education policy in Malaysia, Singapore and Hong Kong,Policy Reviews in Higher Education,Volume 5, 2021 - Issue 2．，一方面給受教育者提供了多樣化的教育機會、多元化的教育內(nèi)容，另一方面也給教育主權(quán)的維護帶來一定風險。我國應(yīng)盡快研究教育全球化給教育主權(quán)帶來的潛在影響并盡快立法。

結(jié) 語

百年中國的教育立法是教育主權(quán)和受教育權(quán)的雙重變奏曲，早期我國爭取教育主權(quán)是對16世紀以來教會教育制度的一次總的反饋，強調(diào)國際法意義上政治國家對于本國教育的最高控制權(quán)，強調(diào)國家的教育立法、行政管理權(quán)和司法管轄權(quán)。20世紀三四十年代，我國形成了黨領(lǐng)導下的教育體制。借鑒蘇俄，制定了一系列教育法律法規(guī)，具有強烈的社會塑造功能。在將受教育權(quán)確立為憲法性權(quán)利的同時，規(guī)定政府提供義務(wù)教育并保障教育平等，具有顯著啟蒙性質(zhì)。1949至1976年間，國家全面收回了教育主權(quán)，對既有的教育體制進行了系統(tǒng)性改造。法律深入教育管理的細節(jié)和教育內(nèi)容的設(shè)定，規(guī)定了各大學公共必修科目，政治課成為學校的必修課，思想政治教育貫穿教育始終。1954年憲法規(guī)定要保證公民的受教育權(quán)，鑒于當時的發(fā)展階段，該時期重在為受教育權(quán)的實現(xiàn)提供物質(zhì)條件。1977年以后，教育再次成為國家發(fā)展的先導戰(zhàn)略，隨著中國國民平均收入的提高，教育形式變得更加多元化和全球化，受教育權(quán)者的自由選擇權(quán)增加。教育平等也大大提高，國家頒布了一系列立法，尤其關(guān)注殘疾人、婦女等弱勢群體的受教育機會。與此同時，教育主權(quán)再次需要立法維護。

中國的教育立法自中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導早期開始，即具有強烈的公法色彩，立法確立和保護管理部門擁有全面而具體的管理權(quán)力。1949年之后，我國一方面吸收早期共產(chǎn)黨領(lǐng)導教育的制度經(jīng)驗，另一方面繼續(xù)學習蘇聯(lián)，使教育立法絕對服從政治，埋下了教育法治被破壞的隱患。1966至1976年，教育民主一度泛化，教育管理以指示、文件、批復、轉(zhuǎn)批報告、紀要、人民日報社論等形式發(fā)布，中國的教育也進入一段動蕩時期。直到1977年，教育法治方進入恢復期。建立了國家和學校二元權(quán)力學位授予制度，教育法總體上仍然屬于公法性質(zhì)的法律。教育行政主管部門的監(jiān)管范圍十分廣泛，高等教育的設(shè)立、分立、合并、變更，高校的章程核準，教材審定，學位點、學科名錄審核，本科專業(yè)審批，義務(wù)教育階段的教材等也屬于國家高度關(guān)注的管理事項。但在市場化進程中，教育的服務(wù)功能得到承認，私法也得以生長。民辦教育方面的立法強調(diào)民辦教育的獨立性、專業(yè)性、公正性、公益性，要求民辦教育機構(gòu)采取法人治理結(jié)構(gòu)，設(shè)置理事會或董事會。教育收費則充分考慮市場化因素。教育產(chǎn)品的私人物品性質(zhì)得以充分釋放，形成了教育市場。由此展開的法律規(guī)制，已經(jīng)呈現(xiàn)出更多的私法內(nèi)容。此外，中國也匯入了教育全球化的洪流，也正積極參與國際教育法律規(guī)則的塑造。在教育的全球化過程中，在積極參與教育國際治理之際，維護本國的傳統(tǒng)文化和教育主權(quán)始終是主題之一。目前我國的教育立法已經(jīng)初步形成，已有10部教育法律，國務(wù)院行政法規(guī)和教育部行政規(guī)章近200部，還有大量地方教育立法，即將啟動教育法典編纂。將教育權(quán)和受教育權(quán)、公法與私法的關(guān)系作為新的維度，給出其恰當定位，是中國教育法典的理論內(nèi)核之一。