張青波 曹 雨

2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》，“雙減”內容主要涉及減輕學生作業(yè)負擔、提升學校教育和服務質量、規(guī)范校外培訓等方面。按照教育部有關負責人的介紹，“雙減”所針對的問題包括學生作業(yè)和校外培訓負擔過重，以及家長經濟和精力負擔過重。

“雙減”政策體現(xiàn)了黨中央落實立德樹人、促進學生全面發(fā)展和健康成長的堅定意志和使命擔當。按照“雙減”政策的要求，各地均積極落實改革措施，取得了一定成效。但在另一方面，“雙減”政策的推行在實踐中也面臨一些難題，需要得到回應和解決。況且，教育政策在宏觀上攸關國家整體的人才培養(yǎng)，在微觀上涉及每個家庭的切身利益，在國家和社會治理中占據(jù)著重要地位。因此，從長遠來看，“雙減”政策應當逐步引入法治軌道，或者說，應當以法治化的方式推進“雙減”政策及其追求的素質教育，解決“雙減”政策實施中存在的問題。為此，本文試圖從“雙減”政策遭遇的現(xiàn)實難題出發(fā)，以社會理論分析這些難題背后蘊含的社會機理，并據(jù)此探討可行的制度改革方向，從而為“雙減”政策開啟的新一輪教育改革提供可行的法治策略。

一、“雙減”政策遭遇的現(xiàn)實難題

（一）校外學科類培訓名亡實存

“雙減”政策要求，堅決壓減學科類校外培訓。但學科類校外培訓目前難以杜絕。在實行“雙減”政策后，表面來看，義務教育階段的學科類培訓徹底“銷聲匿跡”了，但是“上有政策，下有對策”，校外學科類培訓仍然保持其生命力，只不過是通過與以往不同的方式開展。如騰訊網報道，有英語培訓機構雖然不再對外提供一對一外教口語培訓，但很多神通廣大的家長，仍聯(lián)系到給孩子上課的外教，用個人對個人的方式給孩子上課。①《雙減之后，中考之前，素質教育怎么卷？》，2021年12月12日，https://new．qq．com/omn/20211212/20211212A09NHX00．html，訪問時間：2022年1月13日。半月談的記者了解到，“雙減”政策出臺后，一二線城市中已經有家長以“3萬元起”的高薪聘請住家家教、長期家教，薪水之高令普通工薪階層望洋興嘆。②《教育“雙減”：療效還在觀察中》，2021年9月 4日，http://news．cyol．com/gb/articles/2021-09/04/content_JAOWvUZyb．html，訪問時間：2022年1月13日。鳳凰網記者在“雙減”政策出臺后實地探訪線下教培機構，有的緊閉大門，有的仍在店內秘密培訓上課，有的開展了線上補習工作，也有的機構在寫字樓以及商場內隱去了自己機構的樓層和名字以降低相關機構的盤查概率。如有的培訓機構雖然線下門店并未開放，但在門口貼有咨詢老師的聯(lián)系方式；有的培訓機構店內僅有前臺人員接待訪客，告知來訪家長的線上補習情況?，F(xiàn)有的大多數(shù)學科類培訓機構的前臺或門前豎起了家長禁止進入的牌子，學科輔導班儼然成了“地下組織機構”。③《教育雙減后實地探訪線下門店：閉門輔導、警惕咨詢、在職老師上課》，2021年7月21日，https://i．ifeng．com/c/88DNiRBOBcv，訪問時間：2022 年 1 月 13 日。

在現(xiàn)有的執(zhí)法體制機制下，基層政府的教育行政部門人力和財力均屬有限，難以根治這些“個人培訓”“住家培訓”“秘密培訓”的亂象。如果真要花大力氣通過增加執(zhí)法人員和執(zhí)法投入來厲行查禁，不僅會令政府產生巨額的執(zhí)法支出，而且會對現(xiàn)行的執(zhí)法體制、財政制度、人事制度構成沖擊。

（二）教育公平受到挑戰(zhàn)

“雙減”政策整頓規(guī)范校外培訓，本意在于防止校外培訓機構蛻變?yōu)閷W校之外的另一個對學生和家長施加壓力和產生焦慮的機構。但對教育的這種調整，卻給教育公平帶來新的挑戰(zhàn)。

首先，“雙減”追求讓學校教育成為決定學生學業(yè)的根本，可能加劇家長在擇?；蛸徺I學區(qū)房之間的競爭?！半p減”試圖讓學生的學習更好地回歸校園，但我國經濟社會發(fā)展不平衡是基本國情，在校際差距的現(xiàn)實之下，相比優(yōu)質學校，薄弱學校缺乏高質量的師資、設備資源和豐富的課外活動資源，制約了其學生的學業(yè)水平，這些學生的升學和未來發(fā)展自然面臨較難突破的瓶頸。在“雙減”以前，薄弱學校的學生尚能通過參與校外學科培訓，彌補與優(yōu)質學校學生在校內資源上的差距，但隨著校外培訓形式上的式微，校外培訓的學業(yè)補償效應也將隨之降低，從而放大薄弱學校的資源劣勢，助長擇校之風。①參見余暉：《“雙減”時代基礎教育的公共性回歸與公平性隱憂》，《南京社會科學》2021年第12期。

其次，如上所述，如果校外培訓補習不可能杜絕，反而會以各種形式變相存續(xù)，出現(xiàn)“輔導班停了，請不起的家教又來了”的局面，這必將使富裕家庭占據(jù)更多教育資源。中國教育學會2016年對家長的一次調查顯示，多數(shù)受訪者認為課外輔導對學生的教育十分重要，且消費意愿強烈，58.2%的受訪者對課外輔導有強烈的支付意愿，但也有34.5%和5.7%的受訪者分別表示課外輔導支出不能超過家庭可支配收入的20%或者要將課外輔導支出控制在很少的范圍內。②中國教育學會：《中國輔導教育行業(yè)及輔導機構教師現(xiàn)狀調查報告》，2016年12月30日，http://www．jynet．org/news/?14604_3．html，訪問時間：2022 年 1 月 13 日。據(jù)騰訊網報道，部分經濟實力較好的家庭以保姆的名義聘請家教，家長們出現(xiàn)了“抱團”“拼團”聘請老師的現(xiàn)象，致使補課的受眾從普通學生轉變?yōu)榱酥懈呤杖爰彝サ膶W生。③《雙減后，雞娃走入“地下”》，2021年9月4日，https://new．qq．com/omn/20210905/20210905A01W8S00．html，訪問時間：2022年1月13日。隨著校外培訓成為低收入群體可望不可即的“奢侈”消費，社會群體之間的教育差距可能會被放大，寒門子弟通過自身努力改變命運的機會或許更小，以致社會階層之間的流動性降低、社會階層的固化加劇。

二、教育系統(tǒng)的社會理論闡釋

以上難題的揭示，并不是要否認“雙減”政策已經或者可能取得的成績。不過，教育改革實施過程中產生的種種亂象，足以讓我們不對改革之一時一地取得的成就沾沾自喜，而是必須從全局著眼，剖析各種社會現(xiàn)象的生發(fā)機理，才能更妥善地設計和調整改革舉措。

（一）形式理性與代碼：現(xiàn)代社會的運轉邏輯

“雙減”政策是黨中央站在實現(xiàn)中華民族偉大復興的戰(zhàn)略高度作出的重要決策部署。④《堅決貫徹中央決策部署 深入推進“雙減”工作——教育部有關負責人就〈關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見〉答記者問》，2021年7月29日，http://www．moe．gov．cn/jyb_xwfb/s271/202107/t20210724_546567．html，訪問時間：2022年2月7日。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀背景下，要想真正科學、準確、深刻地把握“雙減”政策及其面臨的問題，就必須在社會理論的視野下審視現(xiàn)代社會的教育體制。

在人類現(xiàn)代歷史的開端，啟蒙思想家們主張將科學以及理性的科學模式置于首要地位，將市場作為商品和服務的決定性分配者，將代議制作為政治統(tǒng)治的最先進形式，將個人作為道德和政治的最高權威，人類就可以進入一個沒有沖突、戰(zhàn)爭和悲劇的安全、和平且寬容的世界。①參見史蒂文·史密斯：《現(xiàn)代性及其不滿》，朱陳拓譯，北京：九州出版社，2021年，“前言”，第vii、362頁。然而，現(xiàn)代性話語試圖建立起的合理性統(tǒng)治，只是揭示和破壞了一切壓迫、剝削、屈尊和異化的表面形式。②參見于爾根·哈貝馬斯：《現(xiàn)代性的哲學話語》，曹衛(wèi)東譯，南京：譯林出版社，2011年，第64頁。19世紀以后，隨著社會發(fā)展日新月異，社會關系也錯綜復雜，托克維爾、馬克思、涂爾干、韋伯、齊美爾等社會學思想家逐漸發(fā)現(xiàn)，人類在現(xiàn)代社會中面對著多數(shù)暴政、階級對立、意識分裂、意義喪失、文化悲劇等種種新的社會問題，遭受著新的剝削和異化。這就構成了現(xiàn)代性的悖論。③參見王小章：《經典社會理論與現(xiàn)代性》，北京：社會科學文獻出版社，2006年，第58-231頁。

韋伯所認識到的現(xiàn)代社會之理性化的發(fā)展趨勢頗具啟發(fā)意義。他認為，合理的社會行動包括以目的為趨向的目的理性，以及以價值為趨向的價值理性。④馬克斯·韋伯：《經濟與社會》（上卷），林榮遠譯，北京：商務印書館，1997年，第56頁。目的理性看重經由行為所能實現(xiàn)的其他事情，而價值理性關照行為本身的價值，體現(xiàn)對行為本身的信念。在韋伯看來，現(xiàn)代社會的特點就是目的理性大行其道。資本主義、官僚制度、形式法治等都表現(xiàn)出了極強的目的理性，在這些現(xiàn)代體制和規(guī)則的支配下，個人淪為貫徹別人意志之機器上的齒輪。⑤參見邁克爾·H．萊斯諾夫：《二十世紀的政治哲學家》，馮克利譯，北京：商務印書館，2002年，第26-28頁。與此同時，人們也更加傾向于以純粹形式的、可計算的方式來考慮問題，不再提出倫理的、政治的、功利主義的、享樂主義的、等級的、平均主義的或者其他的要求，不再關心實質理性。⑥參見馬克斯·韋伯：《經濟與社會》（上卷），第106-107頁。換句話說，經濟、政治、法律都形成了有效的工作計算方式和績效考核管理，得以充分調動人們的積極性，促動乃至“逼迫”人們努力工作或者遵守其他要求，極大提升了社會各項事業(yè)的效率。進而言之，市場經濟只問經濟活動有無創(chuàng)造經濟效益，官僚體制（并不限于政府管理）只問體制中人履責是否充足到位，形式法治只問法律受眾是否合乎形式規(guī)定。至于經濟盈利、履責完全、行為合規(guī)這些形式標準是否合乎某種實質價值或者價值理性，則非所問。這些問題實際上也無法追問，因為韋伯認為，隨著傳統(tǒng)價值信仰的失落，人們已經不再能夠擁有或者尋獲具有超越性意義的共同信念?！耙驗槭澜缫驯怀?，它的命運便是，那些終極的、最高貴的價值，已從公共生活中銷聲匿跡。”⑦馬克斯·韋伯：《學術與政治：韋伯的兩篇演說》，馮克利譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年，第48頁?，F(xiàn)代社會已然是一個諸神之爭的社會，選擇相信何種信仰，只能付諸個人自己的決定，“個人必須決定，在他看來，哪一方是上帝，哪一方是惡魔”①馬克斯·韋伯：《學術與政治：韋伯的兩篇演說》，第40頁。。既然無法評判何種實質價值為優(yōu)，也就不能要求人們采取符合某種實質價值的活動。那么，現(xiàn)代社會生活秩序的全面理性化就只能奉目的理性為圭臬，以形式指標為旨歸。

同樣，按照德國當代社會思想家盧曼的見解，社會運行的基本單位不是人的行為，而是人們之間的溝通，而每一個溝通則由信息、告知和理解三個成分組成。同時，現(xiàn)代社會業(yè)已分化出政治、法律、經濟、醫(yī)療、教育、科學等不同的子系統(tǒng)，各自為整個社會發(fā)揮一定的功能。每個子系統(tǒng)都按照自身的代碼進行著自身的運作和溝通，并與系統(tǒng)之外的（包括其他系統(tǒng)構成的）環(huán)境保持著一定聯(lián)系。一方面，各個系統(tǒng)在運作上封閉：系統(tǒng)為生產自己的運作，必須依賴于自身運作的網絡，系統(tǒng)只能訴諸自己其他的運作，借助運作后果充足的長時間和遞迴性的網絡化，來產生自己的運作。這就是系統(tǒng)運作上的封閉性。另一方面，系統(tǒng)并非隔絕于外界的環(huán)境，但是系統(tǒng)在認知上的開放性有它的條件：只有能用各個系統(tǒng)自有代碼加以判斷的溝通才被歸入一定系統(tǒng)，各個系統(tǒng)也只按照自身的代碼來對環(huán)境的擾動有所反應。那些不能按照系統(tǒng)代碼所把握的溝通，則被排除于系統(tǒng)之外。只有如此，系統(tǒng)才能在對環(huán)境保持認知上開放的同時，對系統(tǒng)與環(huán)境的聯(lián)結有所選擇，減少系統(tǒng)之環(huán)境和系統(tǒng)之自身的復雜性，在外界的噪音中生成自己的秩序。②Niklas Luhmann． Das Recht der Gesellschaft, Frankfurt a．M: Suhrkamp 1995, S．30-70．

依據(jù)這些理論來審視當下我國教育體制面臨的問題，就不難發(fā)現(xiàn)，“雙減”所力圖解決的學生作業(yè)和校外培訓負擔過重、家長經濟和精力負擔過重等問題，并不是偶然現(xiàn)象，而是內生于我國現(xiàn)代教育體制建立和發(fā)展中的必然現(xiàn)象。“高考是基礎教育的指揮棒”，高考評價標準就會在一定程度上影響基礎教育的開展③參見袁振國：《在改革中探索和完善具有中國特色的高考制度》，《華東師范大學學報》（教育科學版）2018年第3期。，因而高考在教育體制形成的形式評價、指標考核和代碼自治，就成為教育系統(tǒng)的運轉邏輯，引發(fā)了學生、家長、教師多方主體的成績壓力和升學焦慮，以致產生了過重的作業(yè)負擔和過熱的校外培訓。

（二）指標：教育系統(tǒng)的形式理性與代碼

教育的目標應當是傳承知識、哺育人才。但是在現(xiàn)代社會中，為了公平分配教育資源，有效考核教育工作，現(xiàn)代教育體制就不可避免地以分數(shù)決定學生能否升學，并以升學率考察評價教師的教學工作和學校的教育工作。而教育評價標準將左右教育的發(fā)展方向，有什么樣的評價指揮棒，就會有什么樣的辦學導向。首先，教育資源總是稀缺的，即便在我國高等教育毛入學率已經57.8%以上的今天④《教育部：2021年全國教育事業(yè)統(tǒng)計主要結果》，2022年3月1日，http://www．moe．gov．cn/jyb_xwfb/gzdt/s5987/202203/t20220301_603262．html，訪問時間：2022年3月2日。，各個大學之間也仍然存在著差距。因此，要決定誰能夠上什么樣的高中、上什么樣的大學，必須取決于能夠反映學生知識水平的考試，才能維護考生之間某種最基本的公平。其次，現(xiàn)代社會是大規(guī)模的社會，在沒有更好、更成熟的選拔人才標準出現(xiàn)之前，或者說在沒有一種被社會大眾普遍接受的其他選拔體制出現(xiàn)之前，要在數(shù)百萬考生中間選拔知識水平較高的人，評價一個學生是否優(yōu)秀，考試分數(shù)能夠立判高下，顯然是最有效率、最具權威的方式。①參見孫薇、郁鈺：《應試教育與素質教育并非水火不容》，《中國教育學刊》2016年第5期。由此，在現(xiàn)代社會理性化的大趨勢下，“千軍萬馬過獨木橋”“一考定終身”這些對高考的評價，折射出人們對高考的某種矛盾心理：一方面，高考承擔了不能承受之重，人們未必會認同高考真的能夠很好地選拔人才；但另一方面，高考畢竟維持了一種形式平等和效率機制，讓所有中學生都能夠平等競爭并被迅速分配入學機會，它作為一種教育資源的分配機制，不能說沒有合理性。

然而，教育體制的發(fā)展卻導致高考成績和升學率發(fā)展成為一種在形式上對學校進行評價的根本指標。在我國，社會對學歷高度重視，學歷在很大程度上決定著一個人的未來生活水平和社會地位，父母都希望自己的孩子能升學并能升入條件好的學校。因此，社會和家長對教育、中學和教學的評價，就集中在高考的升學率，甚至高考生升入重點大學的比率上。學校和教師為了創(chuàng)造優(yōu)質教育，滿足家長希望子女受到良好教育的愿望以及學生要求學習深造的進取心愿，并且為了提升學校自身的知名度，以獲得更好的生源，要追求學生的升學率。②王策三：《恢復全面發(fā)展教育的權威——三評“由‘應試教育’向素質教育轉軌”提法的討論》，《當代教師教育》2017年第1期。而中學對各個任課教師的考核，則取決于教師所上課堂學生的成績或者取得高分學生的數(shù)量。之所以如此，乃是因為比率、分數(shù)、數(shù)量這些數(shù)字具有形式化的特點，便于在不同中學和教師之間進行比較，以衡量其優(yōu)劣。隨著中考逐漸承擔了對職業(yè)教育和普通教育進行分流的作用，高考的甄別作用又被前推到了中考。與之相伴的就是，好的初中被認為是畢業(yè)生更多地升入重點高中的初中，好的教師被認為是他所教過的學生在中考中取得了更高成績的教師，這些同樣是一種依據(jù)形式化指標的比較。而且，一些地方干部存在不正確的“政績觀”，為了把所在地區(qū)的學校升學率作為自己“政績”，采取各種措施督促學校和教師，鼓勵、支持追求升學率，拓寬學校的知名度，打造名校。③如以山東省為例，40位教育局長中有18位認為對于推進素質教育來講，當前最大的阻力和障礙來自“教育政績觀”，57位高中校長中有28位也持此觀點，“教育政績觀”在阻礙素質教育的因素統(tǒng)計中占比最高。參見鹿永建：《一場輸不起的戰(zhàn)爭——2008年山東素質教育》，北京：中國社會科學出版社，2009年，第210-211頁。種種因素導致，高中、初中，甚至小學都被依照升學率分成重點和普通不同等級的學校。

在教育系統(tǒng)內外均按照高考或中考成績、升學率、入學指標數(shù)等形式化指標來評判教育工作之優(yōu)劣以后，這些指標及其彰顯的形式理性就逐漸成為教育系統(tǒng)運轉的代碼。家長們關心的是自己的孩子能否進入這些指標非常好的中學，或者能否受到產生好指標的教師的提點。既然學校的口碑取決于這些數(shù)字，學校的管理者就會想方設法地推出各種績效考核和獎懲措施，要求在校教師千方百計來提高這些數(shù)字。迫于這種壓力，為了讓學生取得更好的考試成績，教師們也只得殫精竭慮地備課授課，當然更會對學生提出各種要求、布置各種作業(yè)。而窺得此中商機的商家，就會開辦培訓機構，搖唇鼓舌地游說家長和學生，四處網羅授課人才，旨在通過提高培訓學生的考試成績來獲取收益，以致教育培訓成為資本逐利的火爆戰(zhàn)場。

所以，無論是望子成龍、望女成鳳的家長，還是學校內的管理層和教師這些體制中人，抑或學校外的自由職業(yè)者，他們孜孜以求的不外乎是如何提高這些指標，因而，他們之間以及他們與社會其他人相互進行的信息溝通，均圍繞著提高這些指標展開。即便“雙減”政策嚴禁地方各級黨委和政府下達升學指標或片面地以升學率評價學校和教師，也并不能在根本上撼動教育系統(tǒng)在與其他社會系統(tǒng)的溝通中業(yè)已形成的指標體系。于是，有關教育的溝通就形成了根據(jù)“指標”為二值代碼的溝通系統(tǒng)。這個系統(tǒng)在運作上是封閉的，因為它在未來的運作必然要指涉先前的運作、援引先前的能夠提高指標的經驗或者不能提高指標的教訓來展開，不會再按照其他標準來衍生進一步的運作。同時，教育系統(tǒng)在認知上也是開放的，但是這種開放必然以符合系統(tǒng)代碼為前提：教育系統(tǒng)不會對社會對教育的各種期望、要求充耳不聞，而是會有所吸納和選擇。也就是說，它對環(huán)境提供的各種信息均以“指標”為準加以判斷，能夠或者不能夠提高指標的信息溝通才會在教育系統(tǒng)中受到重視、引起反應。相反，與指標無關的信息溝通則被教育系統(tǒng)有意忽略。只有如此，教育系統(tǒng)才能刪繁就簡地運作，并發(fā)揮其培養(yǎng)人才的獨特功能。當然，如此運作的教育系統(tǒng)所能培養(yǎng)的“人才”，只能是應試教育系統(tǒng)下的人才，只會是考試成績優(yōu)異意義上的人才，也肯定會有高分低能的“人才”或者說是“考試機器”。

（三）教育系統(tǒng)的代碼自治對“雙減”政策造成的障礙

在此背景下，“雙減”所遭遇的現(xiàn)實難題就不難理解了。雖然“雙減”政策試圖減輕課堂作業(yè)和課外培訓給中小學生造成的巨大負擔，但是“雙減”政策正是政治系統(tǒng)向教育系統(tǒng)給出的一種信息溝通，“雙減”提出的要求能否被教育系統(tǒng)所認知接受，就取決于這些要求是否符合教育系統(tǒng)的指標代碼。自然，“雙減”的要求與教育系統(tǒng)的指標代碼并非毫不相關，而是密切相關，因此才獲得了教育系統(tǒng)的重視。但是，教育系統(tǒng)對“雙減”政策作出的反應不是積極貫徹執(zhí)行，而是按照教育系統(tǒng)的代碼進行識別判斷。本來，按照“雙減”的要求，學生應當從各種巨量的題海和雜多的培訓中解脫出來，但如此可能會不利于學生應對考試并在考試中取得好的成績，從而降低教育系統(tǒng)運作所看重的指標。如學者所言，“雙減”政策在我國推進的主要障礙來自對應試教育的“路徑依賴”。①甄瑩：《學校改革“路徑依賴”現(xiàn)象分析——以“素質教育”和“應試教育”為例》，《黑龍江教師發(fā)展學院學報》2020年第2期。在根深蒂固的應試教育觀念、制度和習慣做法等各方面條件的驅使之下，教育系統(tǒng)不會自動遵從“雙減”政策，而是仍然按照自有的指標代碼繼續(xù)運作。

于是，教育系統(tǒng)依然故我、執(zhí)拗地繼續(xù)專注于提高指標，并據(jù)此進行內部的信息溝通。只不過，面對“雙減”的政策壓力，教育系統(tǒng)不敢明目張膽地公開布置海量的課堂作業(yè)，或者公開進行校外學科培訓，只能采取各種方式規(guī)避，以致校外培訓名亡實存，甚至采取更為貴族化、精英化的授課形式，進一步危及教育公平。只要教育系統(tǒng)的指標代碼仍舊左右著教育系統(tǒng)中的溝通運作，此類亂象就不可能根除。

總之，基于其內部的指標代碼自治，教育系統(tǒng)能夠封閉運作，有條件地選擇和接納環(huán)境釋放的信息。由于“雙減”政策可能會降低教育系統(tǒng)所執(zhí)著的指標，因此教育系統(tǒng)仍會“暗度陳倉”地進行培訓輔導、布置課外作業(yè)，導致“雙減”政策的效果大打折扣，教育改革面臨一定的困境。

三、教育系統(tǒng)再造的法治進路

《中華人民共和國未成年人保護法》第一條將“促進未成年人德智體美勞全面發(fā)展”寫入立法目的。習近平總書記在2018年全國教育大會上強調，教育是國之大計、黨之大計，要培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人。②《習近平在全國教育大會上強調 堅持中國特色社會主義教育發(fā)展道路 培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人》，2018年 9月 10日，http://www．moe．gov．cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201809/t20180910_348145．html，訪問時間：2021年1月6日。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，落實立德樹人根本任務，著眼建設高質量教育體系是我國教育事業(yè)改革和發(fā)展的根本依歸。

在國家治理和社會治理現(xiàn)代化的宏觀視域下，必須深化教育體制機制的改革，推動教育體制機制的法治化，堅持依法治理、標本兼治。為了讓“雙減”政策能夠跨越教育系統(tǒng)嚴守的深溝高壘，切實影響教育系統(tǒng)的內部運作，就不能停留在不顧規(guī)制成本和規(guī)制實效的簡單下命之層面，而是必須從教育系統(tǒng)分化的現(xiàn)實出發(fā)，依據(jù)適應現(xiàn)代社會實際和當下中國國情的法治原理，構思能夠全面整體有效回應教育問題的法治策略。

（一）教育系統(tǒng)的自我規(guī)制：高校招生的自治

現(xiàn)代社會是一個功能分化的社會，各個系統(tǒng)均奉行自己的代碼自主運行。如果說作為其他系統(tǒng)之環(huán)境的政治系統(tǒng)并不能直接向其他系統(tǒng)輸入信息，而是必須將信息轉化為其他系統(tǒng)能夠識別的代碼才有可能促成其他系統(tǒng)的行動，那么國家法對社會系統(tǒng)的介入就必須尊重和發(fā)掘社會系統(tǒng)的自身特性和自治邏輯，使用間接的調控手段。①參見斯特凡·馬根：《處于改革壓力和市場疑慮之中：柏林共和時代的行政法學》，托馬斯·杜斐等編：《柏林共和時代的德國法學》，郭逸豪等譯，北京：商務印書館，2021年，第247頁。罔顧各個系統(tǒng)的運轉實情，由政治系統(tǒng)簡單粗放地發(fā)號施令，并不能引起其他功能系統(tǒng)的共振，更不能切實影響其他功能系統(tǒng)的內部運作，實為下策。

因此，任何對社會系統(tǒng)的規(guī)制和改革都必須尊重系統(tǒng)的功能邏輯，契合系統(tǒng)的自有代碼，才能引發(fā)系統(tǒng)的共振和共鳴，真正取得實效。換言之，在功能分化的社會中，每種子系統(tǒng)應自己發(fā)展自己的反思機制，而不是單由政治系統(tǒng)下達命令。政治—法律的規(guī)制和外部社會的影響除非被轉化為系統(tǒng)發(fā)展動力的自我馴化和自我引導，否則無法取得成功。②貢塔·托依布納：《憲法的碎片：全球社會憲治》，陸宇峰譯，北京：中央編譯出版社，2016年，第100、135頁。政治系統(tǒng)不應試圖以統(tǒng)一的指標調控其他社會系統(tǒng)，只能設置去中心化的、在社會子系統(tǒng)內部發(fā)揮作用的整合機制③參見張青波：《自我規(guī)制的規(guī)制——應對科技風險的法理與法制》，《華東政法大學學報》2018年第1期。，促進教育系統(tǒng)的自我調節(jié)和自我規(guī)制，協(xié)調政治系統(tǒng)和教育系統(tǒng)在結構上的兼容和耦合，方能讓政治系統(tǒng)對教育系統(tǒng)的調控產生預期的效果。那么，問題就在于，政治或者法律系統(tǒng)如何才能將它們的指令轉化為教育系統(tǒng)能夠接納的信息，或者說政策要求和法律規(guī)范如何才能符合系統(tǒng)的自有代碼，如何讓外部規(guī)制轉化為教育系統(tǒng)的自我規(guī)制，如何才能建立教育系統(tǒng)的內部整合機制。

如前所述，教育系統(tǒng)的代碼業(yè)已成為關系升學的若干指標。若政策要求直接服從于這類指標，比如嚴令教育系統(tǒng)提高指標，則這種要求自然能夠在教育系統(tǒng)中被從風而服，產生政策預期的成效。但是，如此要求勢必將進一步加劇教育系統(tǒng)的指標化運作，助長應試教育之風，絕非符合黨和國家的教育方針之道。因此，不能出于規(guī)制實效而遷就系統(tǒng)的運轉邏輯，放棄規(guī)制的價值目標。讓教育能夠立德樹人，將應試教育轉變?yōu)樗刭|教育，既是黨的教育方針應有之義，也是社會各界達成的基本共識。即使教育系統(tǒng)已經發(fā)展出了種種指標作為其運作代碼，也不能聽之任之，容忍教育系統(tǒng)固執(zhí)這些指標自我創(chuàng)生，繼續(xù)釀出教育異化的苦酒。

一方面，統(tǒng)一的高考成績作為決定升學這一教育資源的分配尺度，不僅維系著基本的教育形式公平，而且也是現(xiàn)代社會展開高效率運作的重要途徑。沒有考試成績，勢難讓高校選拔考生有章可循，甚至根本無法展開選拔。因而，教育系統(tǒng)的代碼化和自創(chuàng)生并不能被全盤否認。除了承認這種系統(tǒng)有其存在的合理性之外，人們別無選擇。但是另一方面，正是由于統(tǒng)一高考的指揮棒，教育系統(tǒng)才會依循可量化的指標展開運作，形成自治的功能系統(tǒng)，生產出應試教育這一“怪胎”?！皯嚱逃谋举|，實質上就是對教育本質的異化。”①燕國材：《素質教育概論》，廣州：廣東教育出版社，2002年，第66頁。教師和學生都為了考試和應試而進行教與學，師生都變成了考試和應試的工具。考試和應試成為教育評價的唯一手段和教育目的，這自然背離了教育的本真追求，從而引發(fā)了種種社會問題。②參見閆闖：《應試教育與素質教育豈能相容——與〈應試教育與素質教育并非水火不容〉作者商榷》，《上海教育科研》2017年第7期。

如果說高考所保障的基本教育公平不可放棄，高考所實現(xiàn)的學生選拔效率不能犧牲，現(xiàn)代教育走向一種代碼化的系統(tǒng)運作是不可逆轉的大勢，那么需要考慮的就是如何能夠打破由統(tǒng)一高考而來的指標統(tǒng)一性，以避免教育系統(tǒng)衍生出單一的運作符碼而致其功能過分演化。此處的出路就是，驅虎趕狼，以火攻火！必須通過自我規(guī)制，通過教育系統(tǒng)自己來決定自己的運作，引入多種多樣的指標來打破固定單一指標塑造的僵化代碼，形成多姿多彩的考試類型和豐富多元的系統(tǒng)代碼，讓統(tǒng)一高考的指揮棒轉變?yōu)槎鄻涌荚嚨娜f花筒，從而在承認教育系統(tǒng)以成績?yōu)榇a展開運作的同時，讓成績能夠容納多樣化的素質教育，實現(xiàn)公平選才和科學選才的統(tǒng)一。正如國務院2014年9月頒布的《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》中提出的，要“形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生模式，健全促進公平、科學選才、監(jiān)督有力的體制機制”。

申言之，根據(jù)《教育部關于加強和改進普通高中學生綜合素質評價的意見》中“全面實施綜合素質評價”的要求，應當承認高校的自治權，由各個高校代表的教育系統(tǒng)來決定選擇什么樣的考生作為其培養(yǎng)的對象。只有各個高校在錄取標準的設置上有較大的自主權，才能形成多樣化的錄取標準和錄取方式，避免過分統(tǒng)一的高考產生僵化指標而構成教育系統(tǒng)的單一代碼，導致教育系統(tǒng)過度的形式運作。也就是說，考生需要通過考試才能入讀大學，但是高校的入學考試不應強求統(tǒng)一，而是應當容許并鼓勵各個高校以多樣的方式和標準，決定錄取什么樣的考生。如學者所言，素質教育的評價體系最重要的就是多元性，包括評價功能的多元性、評價標準的多元性和評價主體的多元性。③吳迪：《多元性：素質教育評價的特征》，《中國教育學刊》2001年第4期。只有讓各高校有權安排不同的考試題目和形式來考察不同的知識，甚至測試不同的專業(yè)，才有可能不拘一格降人才，吸收錄取各類型的人才。僵化一律、要求考生面面俱到的高考模式并不適合教育領域，因為在未來決定學生發(fā)展的可能并不是他最弱的一項，而是最強的優(yōu)勢學科，在人的發(fā)展中，揚長避短是可能的，但揚短避長是不合理的。高考的標準化答案雖然有利于相對客觀地評定成績，但也會導致教學中刻意培養(yǎng)學生的定向思維，抑制學生創(chuàng)造力的發(fā)展。①郭法奇：《如何從應試教育走向素質教育——基于〈教育規(guī)劃綱要〉及教育歷史的實證分析》，《河北師范大學學報》（教育科學版）2013年第11期。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第十一章“人才培養(yǎng)體制改革”中的第三十二條提出，要“關注學生不同特點和個性差異，發(fā)展每一個學生的優(yōu)勢潛能”。只有放權到各個高校，讓它們可以各自組織各有特點和側重的入學考試，才有可能通過這些分殊差異的考試來考察考生有無值得肯定的個性與特點。多樣化的高校入學考試，才可以兼顧學生的知識廣度、專注程度、語言表達、動手能力、心理健康、身體素質、氣質自信，甚至某一方面的專長，從而像馬克思主義經典作家倡導的那樣，讓學生把“生產勞動、智育、體育和綜合技術教育結合起來”②《馬克思恩格斯全集》第16卷，北京：人民出版社，1964年，第218頁。。各個高校不同的入學考試所測試的不同方面知識和技能，自然不是乏味單調的應試技巧或者千篇一律的題海戰(zhàn)術能夠應對或強化的，而是可以要求學生在中小學階段養(yǎng)成各方面的素質，如通過題目設計，要求應試者只有具備勇于探索、積極創(chuàng)新的潛質，形成博覽群書、踏實認真的習慣，或者鍛造迎難而上、愈挫愈勇的韌勁，才能取得好成績。無論如何，只有多元化的高考，才能避免單一模式的高考篩選出高分低能的“小鎮(zhèn)做題家”這一困境。當然，這并不意味著要完全取消統(tǒng)一的高考，只不過統(tǒng)一的高考僅應作為一種低門檻、寬口徑的文化資格考試（甚至沒有分數(shù)而只有等級），以免統(tǒng)一的高考過度窄化特殊人才的選拔通道。③參見吳根洲、甘齊：《高校招生自主權：實踐探索與理論思考》，《陜西師范大學學報》（哲學社會科學版）2017年第4期。在考生通過統(tǒng)一高考之后，再按照不同大學設置的等級要求和考生就讀大學所填報的志愿，對符合條件的考生，由各高校按照其具有自主權的考試方式，單獨組織考試，或者由對考生有一致或類似要求的若干高校共同組織聯(lián)考，最終決定是否錄取。如此一來，各高校面對的考生數(shù)量就會大大降低，高校也才能夠有足夠的人力物力，不再唯過于格式化的分數(shù)取人才，而是全面考察考生的綜合素質。

既然各所高校錄取學生的要求有別，試圖輔導學生考上大學的高中也必然要根據(jù)不同高校的風格調整中學的教學內容和方式，社會也就難以按照高考升學率來簡單衡量各個中學的教學水平。各所高中的教學將不再單調乏味地局限于應付統(tǒng)一的高考，而是必須有所側重和分化。因為隨著各高校單獨或者幾所高校聯(lián)合組織的考試不再那么側重考察學生的做題能力，單靠刷題就未必能夠在多樣化的考試中取得理想的成績，那么，中學和中學的教師為了讓學生取得好的高考成績而加重學生作業(yè)負擔這種做法才可能從根本上失去動力，學校和教師的功利主義教學傾向才會受到遏制，學校才能加強對辦學理念的重新審視和特色凝練。同樣，隨著高中教學內容和方式的多樣化，初中也才可能逐步對應地發(fā)展出多樣化的風格，教師、家長和學生才不會將全部“賭注”押在做題之上。

由于很多家長希望孩子跳舞練琴、考級考證，以獲得高考加分，有更好的升學機會，扭曲了作為實施素質教育重要途徑的藝術、科技和體育教育，2014年以來各地開始實施以減少加分項目為主要內容的高考加分政策調整。正如時任北京市海淀區(qū)教委主任尹麗君指出的，“科技、藝術、體育工作不僅面向有特長的學生，其覆蓋的是全體學生，追求的是學生的全面發(fā)展”①《評論：后加分時代如何回歸素質教育》，2013年11月12日，http://edu．people．com．cn/n/2013/1112/c1053-23514188．html，訪問時間：2022年1月13日。。如果說不應將素質教育扭曲為文化成績之外的、對某種特長的應試教育，那么就應當在統(tǒng)一高考確保學生獲得基本文化素質的前提下，讓不同高校側重考察素質教育的不同側面，讓學生能夠選擇符合自己興趣的素質教育方向，避免家長強硬要求學生接受“素質教育”。這同樣說明了放權于各個高校的重要性。

總之，改革高中與高校的招生制度比考試改革更應優(yōu)先，這是實現(xiàn)“雙減”的關鍵之一。②朱益明：《“雙減”：認知更新、制度創(chuàng)新與改革行動》，《南京社會科學》2021年第11期。只有容許高校能夠自我規(guī)制、招生自治、自主決定錄取學生的考試方式和標準，才能形成多樣化的高考格局，才能打破升學指標構成的僵化代碼對教育系統(tǒng)的宰制，才能形成較為多元開放的教育系統(tǒng)代碼引導教育系統(tǒng)的運作，才能釜底抽薪地讓作業(yè)和做題不再是教育資源分配的核心要求，才能實現(xiàn)應試教育模式向素質教育模式的轉變。

（二）錄取標準多樣化的可行性分析：與研究生入學考試的比較

上述想法不免會遭遇可行性的質疑：由國家或省級行政區(qū)統(tǒng)一組織的高考和被賦予招生自治權的高校所組織的入學考試來共同決定高等教育資源的分配，能否保障教育公平和分配效率？比如高校自治提出的多樣化選拔標準以及組織的考試，是否真的會選拔出有真才實學的考生，而不會淪為拉關系、走后門的渠道？好的高校乃至高中，能否有足夠的人力物力資源應對通過統(tǒng)一資格考試的大量考生？

回應這些質疑，不妨將研究生入學考試作為一個參照。研究生教育作為高等教育的拔高，也要通過入學考試來選拔要培養(yǎng)的研究生。但是對于考研，題海戰(zhàn)術的作用就大大降低了。而且，對于研究生入學考試，鮮見其致使大學教育蛻變?yōu)閼嚱逃淖h論。一方面，從結構主義教育觀來看，研究生教育要求完整、系統(tǒng)地掌握一門專業(yè)，培養(yǎng)學生主動探索未知領域的能力，同時推動學生在人文修養(yǎng)、專業(yè)水平、科學素質等各方面的協(xié)調發(fā)展。③高媛等：《我國碩士研究生入學考試制度中的結構性缺陷及對策研究》，《東北大學學報》（社會科學版）2008年第2期。研究生教育“不僅要培養(yǎng)學生成為一個有知識的人，而且要使他們成為有知識、有智慧、有教養(yǎng)的人，讓他們的知識得以不斷充實，智慧得以不斷激發(fā)，文化品位和精神境界得以不斷提升”①文輔相：《文化素質教育應確立全人教育理念》，《高等教育研究》2002年第1期。。另一方面，在考生層面，作為成年人的大學生有自主學習的熱情，能夠更好地化壓力為動力，并且有更為成熟的人格和心智，足以找到適合自己的備考方式。但是，制度層面的原因就在于研究生考試的多樣化評價機制，即只有政治、外語、數(shù)學為全國統(tǒng)一的考試，而專業(yè)課程則由各高校自主命題并閱卷。而且，研究生入學還需要在筆試之外通過面試。因此，考研的考生所能參考的只有各高校數(shù)量有限的歷年考題，這些考題的數(shù)量遠遠低于高考練習和模擬題。實際上，由于各高校筆試題目不同，很難有機構能夠提供足夠的模擬題資源以滿足報考不同高校的考生。況且，考研的面試重在考察考生的綜合素質，也絕不是刷題所能應對得了的?？梢?，作為一種多元化考試方式并賦予高校自主權的研究生入學考試，并沒有因為過度僵化的指標而產生類似高考那樣的應試負擔，那么研究生入學考試體現(xiàn)的考試內容和考核要求的多樣化，也應當作為中考和高考的改革方向。

如此一來，就很容易化解高校自主組織大學生入學考試所可能產生的公平與效率方面的疑慮。研究生入學考試雖然由各高校組織，但未必不能保障考試的基本公平?？梢?，關鍵的問題不在于由誰來組織考試，而是在于如何組織考試。這一點我們將在下文詳細說明。至于說高校自主組織大學生入學考試可能因為考生過多而超越高校能力的極限，肯定是輕視了現(xiàn)代組織體制和技術能力的作用。在筆者所在的中南財經政法大學，根據(jù)學校官網數(shù)據(jù)，2021年報考研究生入學考試的總數(shù)為26664人，其中在校內考點考試的有7469人。成千上萬的大學生來他們理想中的學府考研，高校能夠安排得秩序井然、井井有條，那么，為什么不能讓成千上萬的高中生參加他們心儀的高校所組織的大學入學考試呢？

（三）程序法：對自我規(guī)制的再規(guī)制

那么，法律對于多元招考的模式再造能夠發(fā)揮何種作用呢？

其實，多元化的招生模式早已被推行。2003年，教育部批準清華、北大等22所高校開展自主招生試點，賦予它們5%的自主招生權，以便于發(fā)現(xiàn)特殊人才，擴大選拔人才的操作空間。這些高校先組織自主考試與面試，進行人員初選；然后入選考生參加高考，成績達到學校同批次錄取分數(shù)線以上的就可以由學校決定錄取。2006年，全國自主選拔錄取改革試點高校擴大到53所，自主招生類型也逐漸增多，形成了校長實名推薦制、自主組織測試、自主招生聯(lián)考等多種形式。②袁振國：《在改革中探索和完善具有中國特色的高考制度》，《華東師范大學學報》（教育科學版）2018年第3期。同時，實踐中還出現(xiàn)了很多其他的招生選拔方式。如在2011年，浙江省開創(chuàng)了“三位一體”綜合評價招生模式，按照一定比例結合高校綜合素質測試、高中學業(yè)水平考試和高考成績錄取學生，開啟了省屬高校實行綜合評價的試點。①邊新燦：《公平選才和科學選才——高考改革兩難價值取向的矛盾和統(tǒng)一》，《中國高教研究》2015年第9期。另外，浙江省和上海市還實行分類選拔，形成統(tǒng)一考試招生和其他多元選拔模式并存的格局，改文理分科為跨文理的自由組合式選擇。在試點地區(qū)改革經驗的基礎之上，四川、山東、北京、天津等20多個省市相繼頒布了各地的考試招生制度改革方案，均采用多樣化的選拔模式錄取學生。②詳見：《四川省深化考試招生制度改革實施方案》《山東省深化考試招生制度改革實施方案》《北京市深化考試招生制度改革實施方案》《天津市深化考試招生制度改革實施方案》。

從法律的角度講，高等學校是獨立的法人實體，擁有辦學自主權，包括招生權。我國《憲法》第四十七條保障了學術自由，是我國大學自治的憲法基礎，因為科研自由這一憲法權利的實現(xiàn)，需要高校自主辦學的制度性保障。招生屬于《中華人民共和國高等教育法》第三十二條規(guī)定的高校自主事項，行政機關對高校自主權事項的干涉和管理，必須“依法”執(zhí)行。③湛中樂、黃宇驍：《高校自主辦學法解釋論》，《華東政法大學學報》2020年第3期。每個高校都有自己的特色，尤其是專業(yè)設置和培養(yǎng)目標不同，就要求高校按照自己的條件和定位招收適合自己培養(yǎng)的學生。但在實踐中，高校的自主招生和綜合評價招生改革仍面臨一些現(xiàn)實問題。

第一，政府放權不足。④參見崔海麗：《如何擴大與落實試點高校的招生自主權——“考試制”國家自主招生制度的啟示》，《湖南師范大學教育科學學報》2018年第3期。高校招生自主權和綜合評價招生權的落實仍需各方努力，其中需要轉變政府的權力思維。政府具有辦學者、投資者與管理者的多重身份⑤參見田建榮：《論高校招生自主權的意蘊》，《陜西師范大學學報》（哲學社會科學版）2010年第4期。，不肯或不能輕易地向高校下放核心權力，導致高校沒有足夠的辦學自主權和招生自主權。⑥吳根洲、甘齊：《高校招生自主權：實踐探索與理論思考》，《陜西師范大學學報》（哲學社會科學版）2017年第4期。同時，雖然政府頒布的歷次考試招生制度改革文件看似向高?！跋路拧绷藱嗔Γ珜嶋H上是政府將部分權力委托或授予給高校，并非實質性地下放。⑦許杰：《對高校招生自主權性質的再認識》，《中國教師》2004年第7期。最關鍵的是，我國現(xiàn)有教育法對高等學校自主權規(guī)定得過于籠統(tǒng)，缺乏具體的解釋，可操作性不強，使得政府和高等學校之間缺乏清晰的權力邊界。⑧參見候蓉：《關于我國高校招生自主權的思考》，《高教發(fā)展與評估》2005年第1期。

第二，高校權力的自律性和規(guī)范性不夠。個別高校在自主招生和綜合素質測試上常常出現(xiàn)暗箱操作、利益?zhèn)鬏數(shù)仁录咝Ｗ灾髡锌嫉牟煌该餍院筒淮_定性導致社會各界質疑的聲音越來越大，《中國青年報》社會調查中心的數(shù)據(jù)顯示， 66.7%的人認為自主招生過程中權錢交易不可避免，56.8%的人認為過程不夠透明。①《近7成受調查者認為自主招生過程不夠透明》，2009年11月24日，http://news．sohu．com/20091124/n268411254．shtml，訪問時間：2022年1月13日。缺乏相對獨立的考試招生機構監(jiān)督機制等損害招生公平性的問題成為社會關注的焦點，致使一些公眾不免認為自主招生就是“走后門”“托關系”的渠道。

可見，各個高校有權自主決定錄取考試，并不是說它們可以恣意行事，而是必須依法而為、保障公平。因此，高校自主招生采用何種科學的程序、方式來選拔人才，保障招生的公平性，是未來自主招生和綜合素質評價改革需要關注的焦點，也是高校招生自主權回歸正軌的必由之路。其實，功能系統(tǒng)的自治未必一定契合整個社會的需要。社會子系統(tǒng)中的行動者，即便無意以社會公益為代價來成就系統(tǒng)的局部利益，也難以作出適合整個社會公益需要的反應。由于對受委托的、專業(yè)化精英集團的依賴，相關機構容易把注意力集中于范圍狹窄的特定事務上，對更大的政治體則變得不那么負責，甚至公共利益這一觀念將毫無意義。②參見諾內特、塞爾茲尼克：《轉變中的法律與社會：邁向回應型法》，張志銘譯，北京：中國政法大學出版社，1994年，第111-116頁。因此，承認各個高?？梢宰晕乙?guī)制、自行決定如何錄取學生，以便在教育系統(tǒng)形成較為多元包容的運作代碼，并不意味著法律完全放棄對高校自治權的規(guī)制。

《中華人民共和國高等教育法》第三十二條規(guī)定，“高等學校根據(jù)社會需求，辦學條件和國家核定的辦學規(guī)模，制定招生方案，自主調節(jié)系科招生比例”。這雖然是以法律形式確定了高校的自主招生權，但如何平衡教育行政部門與高校之間的權力劃分、如何建立自主招生權內外監(jiān)督體系、如何建立招生信息公開規(guī)則等卻并沒有具體規(guī)定，因此，落實素質教育的改革首先是要健全高校招生相關的法律法規(guī)。

不過，法律的規(guī)制應當是一種程序法的規(guī)制。要想對整個社會發(fā)揮整合作用，法律不應通過進行具體的、細節(jié)的內容調控以致對一定的社會結果承擔責任，應當避免為各個系統(tǒng)設置普遍有效的規(guī)范或價值，而是應當進行抽象的程序編程，回歸到過程、組織結構、調控權的分配和決定權力進行規(guī)制，應當限于設置組織、程序和權力去規(guī)制自我規(guī)制的機制，確立民主性的自我規(guī)制機制，在子系統(tǒng)內部設置和準備整合機制。也就是說，法律要運用間接、抽象的社會控制手段，在組織和程序上設置一定內容決定的決定前提，為其他社會關聯(lián)中的自我規(guī)制和反思過程創(chuàng)設結構前提，從而矯治自治可能存在的缺陷，促使受規(guī)制的系統(tǒng)中發(fā)生的溝通能夠取向于公共利益，最終得以既尊重各個系統(tǒng)各自的規(guī)律，又向系統(tǒng)施加社會的限制。①Gunther Teubner,Reflexives Recht: Entwicklungsmodelle des Rechts in vergleichender Perspektive, ARSP 1982,S．22 f．, 26 f．,50; Graf-Peter Calliess, Reflexives Recht, in: Lars Viellechner hg．, Verfassung ohne Staat:Gunther Teubner Verstaendnis von Recht und Gesellschaft, Baden-Baden 2019, S．67-70．我國經濟社會發(fā)展不平衡是基本國情，隨著功能分化時代的降臨，包括教育系統(tǒng)在內的各個社會子系統(tǒng)中的自創(chuàng)生運作將愈發(fā)復雜化、專業(yè)化，這使得法律更難對高校的決定權在內容上設定要求。況且，各個高校也應當有權根據(jù)其歷史傳統(tǒng)、學科特色、發(fā)展愿景，來決定錄取與培養(yǎng)什么樣的學生，法律不宜越俎代庖地予以干涉。總之，法律應當妥善構思對高校自主權的程序規(guī)制，既要確保這種權力在行使時的民主正當性，又要避免對教育系統(tǒng)自治的不當干預。具體來說，為了實現(xiàn)“雙減”政策追求的素質教育目標，未來的立法應當做到以下幾點。

第一，劃定政府在高校招生中的權力邊界，切實賦予高校招生自主權。政府和教育行政部門可以在宏觀上管理和調控高校的招生事宜，但具體、微觀事務的處理權應歸還給高校，即政府部門對高校招錄工作僅應進行宏觀的指導和服務性的介入。比如《浙江省深化高校考試招生制度綜合改革試點方案》中規(guī)定“各級政府及教育行政主管部門要切實轉變管理觀念……認真制定綜合改革試點的各項細則，建立健全管理制度和基礎教育評估體系、督導制度，引導中小學校積極開展素質教育”。與此同時，要確定高校的招生自主權，明確高校在制定招生章程和招生標準上到底具有何種權力，爭取實現(xiàn)從行政權力向學術權力的轉變。②羅家文：《從行政權力到學術權力：高校招生權的性質走向》，《課程教學研究》2015年第2期。為此，高校的招生標準特別是專業(yè)錄取標準制定權必須有法可依，而且相關規(guī)則的制定應減弱行政權力的影響，避免出現(xiàn)行政權力隨意影響高校招生章程制定、章程帶有行政意圖的情況。這就涉及對高校招生規(guī)則制定權的程序規(guī)范。

第二，規(guī)范高校設置招生規(guī)則和作出錄取決定的程序建制。按照《高等學校章程制定暫行辦法》第八條第三項，選拔學生的條件、標準、辦法和程序的基本規(guī)則、決策程序與監(jiān)督機制由各高校通過其章程加以明確。而《高等學校章程制定暫行辦法》第三章則用了7個條文對章程制定的參與人員、聽取意見、溝通協(xié)商、討論審議以及通過、審定和上報的程序問題進行了規(guī)定。但是，高校招生是一項具有重要社會影響、攸關公共利益的事項，在賦予高校更大的招生自主權的同時，應當由各高校制定專門的規(guī)則，而國家立法則要從程序上予以嚴格規(guī)制。具體來說，錄取什么樣的學生作為大學人才培養(yǎng)的基礎，以及學生在何種條件下將會喪失繼續(xù)就讀的機會，包括是否采取一種“寬進嚴出”的取向，都應當由高校自主進行專門研究和設置，法律要規(guī)定各高校應會同一定比例人數(shù)的教育行政機關代表、教育學專家代表、相關學科專家代表、家長代表、公眾代表、學校管理人員代表和教師代表，經過共同研究和商議來制定規(guī)范和相應的考試、評判細則。比如《山東省深化考試招生制度改革實施方案》中規(guī)定，“加強學校招生委員會建設，吸收專家、教授參加，提高組成人員的廣泛性和參與度。充分發(fā)揮招生委員會在制定學校招生計劃、確定招生政策和規(guī)則、決定招生重大事項等方面的作用”。法律應當從代表遴選、預先通知、召開會議的最低人數(shù)、發(fā)言規(guī)則、表決規(guī)則、信息公示等方面設置會議規(guī)則，并規(guī)定違反會議規(guī)則所制定修改的規(guī)范、細則無效的法律后果，以及相關責任人承擔何種法律責任。同時，法律還應當規(guī)定生效的規(guī)范、細則被付諸實施時的組織和程序，即誰應當遵循何種程序步驟來執(zhí)行生效的規(guī)范、細則，作出錄取決定、專業(yè)調劑決定等涉及學生身份資格授予和剝奪的決定，以確保這些規(guī)范和細則能被嚴格執(zhí)行。

第三，保障對高校實施自主招生權的監(jiān)督和公開。中央教育科學研究所研究員程方平認為，教育方面的自主招生改革已經成為各地發(fā)展的趨勢，與之相配套的制度和法律一定要健全?！吨袊嗄陥蟆飞鐣{查中心的數(shù)據(jù)顯示， 74.4%的人認為要提高招生錄取過程中的透明度，必須全面公示學生信息。①《近7成受調查者認為自主招生過程不夠透明》，2009年11月24日，http://news．sohu．com/20091124/n268411254．shtml，訪問時間：2022年1月13日。因此，教育系統(tǒng)要接受外部系統(tǒng)的監(jiān)督和制約，即高校招生自主權的良性運行需要教育行政部門、新聞媒體、相關利益人等外部監(jiān)督與制約。而監(jiān)督的前提是信息的對稱，為此要健全信息公開機制，對高校自主招生權進行明確的制度安排，確保建立高校信息公開機制和法定化的信息公開規(guī)則，包括其他社會主體申請信息公開的各項規(guī)則。在實踐中部分高校也進行了探索，教育系統(tǒng)內部也在嘗試建立監(jiān)督體系。比如浙江大學采取全程錄像的方式進行自主招生面試現(xiàn)場的記錄工作，武漢工程大學設立“透明”面試考場，允許考生親屬旁聽等，這些得到公眾肯定的做法應納入法律規(guī)定中而常態(tài)化。②朱欣：《高校十年自主招生的政策調整與爭議》，《江蘇高教》2014年第2期。再如《上海市深化高等學校考試招生綜合改革實施方案》《山東省深化考試招生制度改革實施方案》都提出實施招生“陽光工程”，并提出了多項配套舉措，要求高校招生全過程、全方位公開，值得進一步總結經驗而提升為立法。

第四，暢通對高校招生決定的救濟渠道。《山東省深化考試招生制度改革實施方案》《四川省深化考試招生制度改革實施方案》中就有“建立考試錄取申訴機制”“實施招生違規(guī)事項問責機制”等相關規(guī)定。在我國行政決定相關學理制度體系較為成熟發(fā)達的背景下，有關大學生被不予發(fā)放學位的相關決定均已被納入行政訴訟的受案范圍③參見最高人民法院指導案例38號：田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證案；指導案例39號：何小強訴華中科技大學拒絕授予學位案。，至少對于公立大學涉及學生身份資格的各種決定也都應該通過立法或司法解釋，明確納入行政訴訟救濟途徑，由法院依據(jù)有效的相關規(guī)范和細則予以審查，以保障學生的正當權益。法院通過司法審查介入高校招生自主權的運行，應當以程序審查為主，輔之以有限的實體審查。①許維利、黃俊浩：《司法審查高校招生行為的法理分析》，《高教探索》2005年第4期。這意味著，法院主要審查錄取決定是否依照法定程序進行，即高校作出錄取決定時，若沒有嚴格按照國家立法或高校自治規(guī)則規(guī)定的組織和程序進行，相關決定就應被法院撤銷。如果法院認為高校的錄取決定在實體上不合法，也應采取謙抑立場，尊重高校專業(yè)性的自治權力，不宜直接作出替代性判決，而是可以通過撤銷判決的形式責令高校重新作出決定。

結 語

在當今形式理性占據(jù)主流、功能系統(tǒng)漸趨分化的社會中，學歷和文憑成為篩選人才的一種代碼，所以入讀理想大學就是實現(xiàn)人生價值的必經之路。這讓統(tǒng)一高考的單一指標成為教育系統(tǒng)的運作代碼，變?yōu)榻逃到y(tǒng)自創(chuàng)生的根本依歸。按照此類僵化指標運作的教育系統(tǒng)已異化為應試教育，導致家長不斷加大的學區(qū)焦慮、中小學教師持續(xù)增加的考核壓力、中小學生越來越重的作業(yè)負擔等問題。為了實現(xiàn)學校的素質教育、確保學生的全面發(fā)展，黨中央高瞻遠矚、審時度勢，提出了“雙減”政策，是順應民意、體察民情的一項重要舉措，對我國教育體制的改革和發(fā)展具有深遠意義。

然而，冰凍三尺非一日之寒。在現(xiàn)代社會已然分化為不同系統(tǒng)的前提下，國家政策難以直接改變教育系統(tǒng)內部圍繞單一高考指標而展開的溝通和運作，強行命令只會形成執(zhí)法主體和執(zhí)法對象之間貓鼠游戲的博弈，也不能根本扭轉功利性的教育價值觀，事倍而功半。相反，完全取消教育系統(tǒng)的考試指標，不啻逆功能分化之歷史潮流而動，不能公平有效地選拔人才、分配資源。因此，可行的方案應當是采取社會系統(tǒng)自我規(guī)制的理論視角，采行社會組織程序法治的規(guī)制進路，通過組織法和程序法方面的建章立制，讓高校能夠自我規(guī)制、自治決定錄取標準和考試內容、自主選拔考生，從而以教育機構自主組織考試形成多元化的考核標準，替代僵化一元的考試指標，打破單一代碼生成的應試教育困局。在以立法明確賦予高校自主招生權的同時，為了避免自我規(guī)制產生的視野局限和利益偏私，對高校有關錄取和招生之自治規(guī)范的制定以及相關決定的作出，法律上應當設置程序性制度，讓社會多元主體代表能夠參與和決策、讓社會各界能夠知情和監(jiān)督、讓利害關系方能夠訴諸司法救濟。如此才能在保留教育系統(tǒng)自治帶來的系統(tǒng)運作之便的同時，避免教育系統(tǒng)的功能扭曲，為學生的個性化成長留有充分空間和足夠余地，為素質教育提供可靠的制度保障，在根本上實現(xiàn)“雙減”政策所追求的提升育人水平的宏偉目標，為科教興國、人才強國的整體戰(zhàn)略奠定法治基礎。