別凱航

摘要：自然資源作為公共資源，將其市場化配置的重要手段就是通過特許經(jīng)營制度來實(shí)現(xiàn)，在避免破壞自然環(huán)境的前提下，可以最大限度地利用自然資源，刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，在自然資源特許經(jīng)營的實(shí)踐過程中依然存在著一些問題，比如欠缺科學(xué)論證、政府監(jiān)管乏力、服務(wù)質(zhì)量惡化、爭端糾紛頻發(fā)等。文章將對特許經(jīng)營制度的現(xiàn)實(shí)情況中存在的諸多問題和法律規(guī)制幾個方面進(jìn)行闡述。

關(guān)鍵詞：自然資源;特許經(jīng)營;法律規(guī)制

一、自然資源特許經(jīng)營制度

自然資源特許經(jīng)營是對自然資源的管理和利用，是通過將自然資源的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，為自然資源的市場化提供條件的手段，特許經(jīng)營作為將私人資本引入公共領(lǐng)域的一種手段，涉及到的利益主體眾多，主要包括國家、當(dāng)?shù)卣?、保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)、各層級經(jīng)營者以及當(dāng)?shù)鼐用竦龋煌闹黧w在特許經(jīng)營機(jī)制中擔(dān)任的角色和責(zé)任也不盡相同。

將特許經(jīng)營制度運(yùn)用于自然資源，是我國早期在自然資源領(lǐng)域的創(chuàng)新投資模式，通過引入特許經(jīng)營這一新模式，能夠更好的促進(jìn)地方自然資源利用建設(shè)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的作用。自然資源特許經(jīng)營模式在引入社會投資責(zé)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營后，不僅減輕了各地政府投資的資金壓力，還使地方政府能夠騰出更多的資金和精力投入其他領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此減輕了政府的債券壓力。通過公開形式選擇社會資本，建立公平公正的競爭秩序促進(jìn)同業(yè)競爭，有效提高了自然資源開發(fā)利用的建設(shè)運(yùn)營水平，適度降低了建設(shè)運(yùn)營成本，有效的引入了市場競爭機(jī)制。

二、制度實(shí)踐中存在的問題

現(xiàn)如今，在大力推行PPP（Public-private partnership）模式下，政策的鼓勵確實(shí)使民間資本向自然資源做出了大量投資。但是從實(shí)踐的效果來看，這些受政策鼓勵而迅速開始的政府特許經(jīng)營項(xiàng)目中，以失敗告終的不在少數(shù)。一些特許經(jīng)營項(xiàng)目在沒有反復(fù)論證的情況下匆匆上馬后，因?yàn)槿狈茖W(xué)論證、爭端糾紛頻發(fā)、服務(wù)質(zhì)量惡化、政府監(jiān)管力度不夠等事由而以失敗告終。觀察政府特許經(jīng)營的整個流程，則會發(fā)現(xiàn)大量項(xiàng)目失敗的原因幾乎覆蓋了政府特許經(jīng)營的全部過程。

（一）計(jì)劃期公私雙方對于項(xiàng)目的認(rèn)知錯位

在諸多案例中，自然資源特許經(jīng)營項(xiàng)目的匆促決策和上馬往往是項(xiàng)目失敗的潛在原因。這一階段的問題主要表現(xiàn)為，公私雙方對于即將運(yùn)行的自然資源政府特許經(jīng)營項(xiàng)目的認(rèn)知錯位：從政府角度而言表現(xiàn)為，上馬的特許經(jīng)營項(xiàng)目大多都只是為了減輕對自然資源維護(hù)投資的負(fù)擔(dān)，但對項(xiàng)目上馬可能存在的風(fēng)險(xiǎn)缺乏一定的防范;從私人經(jīng)營者而言則表現(xiàn)為，對公用事業(yè)的 “公益性”沒有充分的了解，投資者以自身利益最大化為唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)。雙方認(rèn)知的錯位，導(dǎo)致諸多自然資源特許經(jīng)營項(xiàng)目的運(yùn)行并未經(jīng)過妥善理性的論證，這也為項(xiàng)目之后的運(yùn)行困難埋下伏筆。

（二）發(fā)動期市場準(zhǔn)入的失范

自然資源特許經(jīng)營項(xiàng)目由于是對公共資源、公共物品公共給付的分配，因此必須在公開透明、競爭開放的程序下進(jìn)行，只有這樣，政府才能在各競爭者當(dāng)中找出最優(yōu)選擇。但在我國實(shí)踐中，大多私人被授予特許經(jīng)營權(quán)并未經(jīng)歷嚴(yán)格的競爭程序，政府也并未采用的招投標(biāo)等競爭方式，這也導(dǎo)致特許經(jīng)營項(xiàng)目運(yùn)行期市場準(zhǔn)入的失范。除缺乏競爭性外，在諸多政府特許經(jīng)營項(xiàng)目的發(fā)動過程中，政府同樣沒有履行信息公開及保障公眾參與的義務(wù)，這也使得普通公眾在政府特許經(jīng)營項(xiàng)目發(fā)動初期對項(xiàng)目運(yùn)行所之甚少，因此無法有效表達(dá)訴求，更無從對項(xiàng)目的啟動進(jìn)行有效的公眾監(jiān)督。

（三）經(jīng)營期政府對私人主體不良履行的監(jiān)管不力

經(jīng)營期是整個自然資源特許經(jīng)營項(xiàng)目中最重要、歷時(shí)最長的階段。通過實(shí)踐證明，在特許經(jīng)營項(xiàng)目建成后，私人主體很多時(shí)候并不能按預(yù)期所承諾的那樣積極履行特許經(jīng)營協(xié)議，相反還常常由于投資中斷、管理不善等問題出現(xiàn) “不履行” 以及 “不良履行” 的弊端，此時(shí)應(yīng)通過政府的監(jiān)管手段來做出補(bǔ)救措施。但實(shí)踐中政府對私人主體履行政府特許經(jīng)營協(xié)議往往疏于監(jiān)管，尤其是對私人承諾提供服務(wù)的質(zhì)量和安全、穩(wěn)定的價(jià)格體系等未積極進(jìn)行績效考核和嚴(yán)格監(jiān)督，這也就導(dǎo)致公眾因私人主體的不履行或不良履行而使權(quán)益受到侵害。

三、法律規(guī)制要點(diǎn)

（一）以過程為線索的法律調(diào)控方式

公私合作意味著在一個很長的項(xiàng)目周期內(nèi)公私雙方所進(jìn)行的持續(xù)合作。這一合作并不能通過將行政任務(wù)轉(zhuǎn)移給私人這種一次性的抉擇就得以完成，而是表現(xiàn)為持續(xù)的動態(tài)過程。據(jù)此，為了更加全面地觀察、分析這一問題的錯綜復(fù)雜性，并對其予以有效調(diào)控，就必須將其視為一種整體的過程。而這一過程可以分為四個階段，依次為決定作出期、抉擇推行期、任務(wù)遷移期和后私營化期，所以，針對自然資源特許經(jīng)營的法律調(diào)整也應(yīng)根據(jù)以上四個步驟進(jìn)行。

在決定階段規(guī)制核心在于，該行政任務(wù)是否應(yīng)通過公私合作、民營化的方式作出，而決定落實(shí)階段則在于明確具體決定的內(nèi)容。在此階段，行政機(jī)關(guān)除了應(yīng)當(dāng)從憲法原則中尋找私營化的合法性外，還應(yīng)對照以下因素對其決定的對象、范圍、模式、限度等問題進(jìn)行具體確定，這些要素包括：私人處理行政任務(wù)的安全性;私人履行行政任務(wù)的可靠性;私人服務(wù)報(bào)酬的社會承受力;私人營化可否促進(jìn)良好的競爭環(huán)境和防止出現(xiàn)壟斷現(xiàn)象是否;政府機(jī)關(guān)是否為私營化規(guī)定了相應(yīng)的民事賠償與刑事責(zé)任。

在任務(wù)轉(zhuǎn)移階段，法律的調(diào)控主要表現(xiàn)為公私雙方可選擇何種法律形式完成行政任務(wù)的轉(zhuǎn)移 。簽署政府特許經(jīng)營合同已成為公私合作適用法律形式的典型類型，也成為實(shí)踐中的常規(guī)選擇。這種合同的目的是為了私營主體能在符合規(guī)定的條件下進(jìn)行，并能夠以持續(xù)承受、高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)地交付。正因如此，上述合同就必須包含如下內(nèi)容：首先，私人提供給付的品質(zhì)，以及為保障上述品質(zhì)，還應(yīng)同時(shí)保障行政機(jī)關(guān)對于私人的控制和懲罰可能;其次，因?yàn)樘卦S經(jīng)營會加大項(xiàng)目壟斷的可能性，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在協(xié)議中提出強(qiáng)制性的價(jià)格約束和義務(wù)，保證能讓普遍大眾承受其提供的服務(wù)。最后，合同還須規(guī)定行政機(jī)關(guān)在私人 “不履行” 或 “不良履行” 時(shí)收回行政任務(wù)的權(quán)限。上述內(nèi)容構(gòu)成了合作合同的基本構(gòu)架，在這當(dāng)中，確保行政機(jī)關(guān)的影響力和引導(dǎo)以及私人主體合規(guī)范地、高品質(zhì)地提供行政給付，成為規(guī)范和架構(gòu)合同內(nèi)容時(shí)的重要參考。

（二）多樣化的自然資源公私合作模式

目前我國的公私合作基本都采用政府特許經(jīng)營模式，既有的針對公私合作的法律規(guī)制也主要集中于政府特許經(jīng)營。我國 “政府特許經(jīng)營” 的含義一直到2015年國務(wù)院發(fā)布 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》 （以下簡稱 《辦法》）對其做出了更具體的解釋。根據(jù)該《辦法》第3條，規(guī)定了“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營” 的成立方式和權(quán)利義務(wù)的分擔(dān)。又根據(jù)該 《辦法》 第5條，規(guī)定了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可采取的形式。據(jù)此，我國的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營已包括如下典型模式：第一，BOT （建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓） 模式。即私營企業(yè)對特定基礎(chǔ)設(shè)施獲得專營權(quán)，在權(quán)限期限內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營和管理，在期限屆滿時(shí)，特許經(jīng)營企業(yè)無償或有償?shù)膶⒃摶A(chǔ)設(shè)施移交給政府。第二，TOT （轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓） 模式，即政府出售基礎(chǔ)設(shè)施一個固定年限的特許經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)，新投資者在特許經(jīng)營期限內(nèi)通過擁有和運(yùn)營該設(shè)施獲得回報(bào)，特許經(jīng)營期滿后，將所有權(quán)還給政府;第三，BTO （建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓） 模式，即某項(xiàng)公用設(shè)施由特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建后，將其所有權(quán)移交給政府，政府再授權(quán)其在一定期限內(nèi)運(yùn)營。

從域外經(jīng)驗(yàn)來看，自然資源公私合作的樣式豐富多變，并不僅限于政府特許經(jīng)營的方式。與政府特許經(jīng)營模式處于同一緯度的合作方式就包括運(yùn)營模式和合作模式。在運(yùn)營模式下，為完成某項(xiàng)任務(wù)，私人被賦予對某項(xiàng)自然資源項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃、運(yùn)營的職能。私人主體一次性地從政府獲得補(bǔ)助，項(xiàng)目完成后，使用者通過公法付費(fèi)的方式將項(xiàng)目使用費(fèi)用交給公權(quán)力機(jī)關(guān)，而使用者和私人運(yùn)營者之間也因此不會產(chǎn)生法律關(guān)聯(lián)。合作模式則是公權(quán)力機(jī)關(guān)和私人主體共同完成一項(xiàng)公共給付。

如果深入合作合同的內(nèi)部，根據(jù)PPP項(xiàng)目特別強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容也可以有不同的形式呈現(xiàn)：特別強(qiáng)調(diào)工程的計(jì)劃和建設(shè)，則被稱作一般承包商模式;如果側(cè)重于融資，則被稱為融資模式，如果側(cè)重于項(xiàng)目的運(yùn)營，則為運(yùn)營商模式，在這種模式下，私人企業(yè)往往承擔(dān)了公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的計(jì)劃、建設(shè)、融資和運(yùn)營等諸多環(huán)節(jié)或其中的部分環(huán)節(jié)。如果不強(qiáng)調(diào)公私合作的側(cè)重面，而是從項(xiàng)目的生命周期為導(dǎo)向，又會有收購人模式、租賃模式、出租模式、持有人模式以及承包模式的諸多劃分。

綜上，在未來的PPP實(shí)踐和法律規(guī)制中，都應(yīng)將更豐富多樣的公私合作方式的納入提供更廣闊的空間。相應(yīng)地，作為合作基礎(chǔ)的合作合同也并不存在整齊劃一的合同標(biāo)準(zhǔn)，在PPP實(shí)踐中同樣應(yīng)通過合同構(gòu)成的多樣化，為不同特質(zhì)的公私合作項(xiàng)目的運(yùn)行提供基礎(chǔ)。

（三）納入競爭者條款

自然資源特許經(jīng)營授權(quán)的過程就是行政機(jī)關(guān)通過競爭機(jī)制選擇出最優(yōu)的合作伙伴，在以往的公私合作實(shí)踐中，政府部門大多是通過招投標(biāo)的方式確定私人合作主體。但需要思考的是特許經(jīng)營制度項(xiàng)目周期性強(qiáng)，綜合性強(qiáng)，因此在項(xiàng)目上馬之前就確定總體價(jià)格和對標(biāo)書進(jìn)行準(zhǔn)確描述存在較大的困難，此時(shí)納入競爭者條款就顯得尤為重要。盡管我國在特許經(jīng)營制度里同樣對競爭性談判予以規(guī)定，但在實(shí)踐中并未積累太多的經(jīng)驗(yàn)，如何運(yùn)用競爭機(jī)制，并在這一過程中如何保障其競爭性和透明性都需要更多的合作實(shí)踐。而在未來的自然資源特許經(jīng)營的立法中，對于競爭性談判也應(yīng)作為特許經(jīng)營重要的成立方式予以規(guī)范。

四、結(jié)語

自然資源是人類共同的資源，其具有兩重性，它不僅是人類生存與發(fā)展的根源，又是環(huán)境要素。自然資源是無限資源也是有限資源，而在有限資源中有些資源是不可再生、不可更新的資源。所以，在如今的特許經(jīng)營制度和市場配置資源的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，市場在資源配置中由“基礎(chǔ)性作用”變?yōu)椤皼Q定性作用”的趨勢下，自然資源利用雖然得到了經(jīng)濟(jì)利益的最大化，但實(shí)踐中仍存在諸多問題，這些問題預(yù)示合作行政領(lǐng)域需要重要規(guī)制的內(nèi)容。如前所言，特許經(jīng)營制度已被納入我國國家治理體系改革的重要一環(huán)，解決合作行政所存在的上述問題，需要從推進(jìn)國家治理體系與之能力現(xiàn)代化的高度出發(fā)，科學(xué)、系統(tǒng)地進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，充分吸收已有實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，建立具有中國特色的特許經(jīng)營制度體系。

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（作者單位：昆明理工大學(xué)法學(xué)院）

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