趙山兒

（湖南大眾傳媒職業(yè)技術(shù)學(xué)院 審計(jì)處，湖南 長(zhǎng)沙 410100）

2019年，教育部為貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，印發(fā)了《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，提出到2020年底，基本建成覆蓋部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付的全面預(yù)算績(jī)效管理制度體系，在此基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)和推廣實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐步推動(dòng)形成體系完備、務(wù)實(shí)高效的教育預(yù)算績(jī)效管理模式。2019年4月，中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)》，提出到2022年基本建成我省全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)施預(yù)算和績(jī)效管理一體化。由此，高職院校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)運(yùn)而生。

一、高職院校預(yù)算績(jī)效管理的必要性

預(yù)算績(jī)效管理是以提高資金的效益為目標(biāo)，將績(jī)效的理念融入預(yù)算管理全過(guò)程，運(yùn)用績(jī)效管理的方法，強(qiáng)調(diào)決策和過(guò)程，注重產(chǎn)出和效益的管理活動(dòng)。在通常情況下，預(yù)算績(jī)效管理包括績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效實(shí)施、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用4個(gè)方面的內(nèi)容。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化教育資源配置、提升教育服務(wù)質(zhì)量的重要措施。

（一）深化財(cái)稅體制改革的要求

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的全面實(shí)施提出了指導(dǎo)意見(jiàn)，明確了按照深化財(cái)稅體制改革的總體要求，謀劃全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的路徑和制度體系。湖南省相繼出臺(tái)了包括評(píng)價(jià)指標(biāo)在內(nèi)的一系列預(yù)算績(jī)效管理辦法，各高校也不斷摸索，通過(guò)一系列新舉措加快全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的步伐，逐步形成了“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必追責(zé)”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。［1］因此，高職院校根據(jù)國(guó)家要求和自身實(shí)際情況，探索并實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理勢(shì)在必行。

（二）提升高職院校治理能力的需要

目前高職院校的資金投入一般以財(cái)政撥款為主、自籌為輔，投入和發(fā)展目標(biāo)有一定差距。同時(shí)，隨著國(guó)家對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入的逐年增加，教育支出規(guī)模水漲船高，社會(huì)公眾對(duì)高校教育支出的透明度和資金的績(jī)效提出了更高要求。2019年湖南省就提出牢固樹(shù)立“過(guò)緊日子”思想，實(shí)行一般性支出大力壓縮，不必要項(xiàng)目支出堅(jiān)決取消，真正把錢化在刀刃上的要求。受新冠肺炎疫情影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。在這種情況下，改變傳統(tǒng)的重投入輕管理、重支出輕績(jī)效的慣性思維，通過(guò)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，組織績(jī)效實(shí)施，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化績(jī)效結(jié)果的運(yùn)用，從而達(dá)到提升高職院校治理能力的目的就顯得尤為迫切。

（三）優(yōu)化教育資源配置的重要措施

高職院校的財(cái)政撥款與資金績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果直接關(guān)聯(lián)，生均撥款標(biāo)準(zhǔn)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為一項(xiàng)硬指標(biāo)。為切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益，2021年湖南省教育廳印發(fā)《湖南省教育廳預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》和《關(guān)于開(kāi)展2020年度教育部門整體支出和專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的通知》，明確了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算支出是否納入項(xiàng)目庫(kù)、如何進(jìn)行預(yù)算調(diào)整和預(yù)算安排的重要依據(jù)：對(duì)于評(píng)價(jià)等級(jí)為優(yōu)、良的予以支持；對(duì)于評(píng)價(jià)等級(jí)為較差、差的，要完善政策、改進(jìn)管理，并根據(jù)情況核減預(yù)算，甚至取消預(yù)算安排；對(duì)于不進(jìn)行整改或整改不到位的，根據(jù)情況相應(yīng)調(diào)減預(yù)算或整改到位后再予以安排?？梢?jiàn)，預(yù)算績(jī)效管理是高職院校優(yōu)化教育資源配置的重要措施。

二、高職院校預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，隨著國(guó)家預(yù)算體制改革的推進(jìn)，教育主管部門和高校不斷探索預(yù)算績(jī)效管理的新模式，高職院校預(yù)算績(jī)效管理的理念逐步加強(qiáng)，也積累了不少有益的經(jīng)驗(yàn)，教育經(jīng)費(fèi)的使用效益不斷提高，預(yù)算績(jī)效管理的初步框架基本確定，為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理奠定了較好的基礎(chǔ)。但目前，高職院校預(yù)算績(jī)效管理與中央全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求還有一定差距，與高職院校高質(zhì)量?jī)?nèi)涵式發(fā)展也有一定距離。

（一）預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不夠強(qiáng)

預(yù)算績(jī)效管理是使資金的分配使用與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果相關(guān)聯(lián)的一種管理模式，它更加重視預(yù)算的績(jī)效和高校的資源配置。目前，高職院校仍然存在預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是部分高職院校依舊存在重投入輕管理的現(xiàn)象，重視立項(xiàng)和項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)，項(xiàng)目驗(yàn)收投入使用后的管理力度卻不夠，造成國(guó)有資產(chǎn)的利用率不高。個(gè)別高職院校在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)甚至只有立項(xiàng)的必要性，沒(méi)有設(shè)置項(xiàng)目建設(shè)的績(jī)效目標(biāo)，造成項(xiàng)目的績(jī)效難以合理評(píng)價(jià)。二是有些高職院校的年度預(yù)算編制基本沿用上年的預(yù)算數(shù)據(jù)，沒(méi)有將年度預(yù)算與學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，導(dǎo)致單位預(yù)算編制與學(xué)校實(shí)際發(fā)展情況相偏離，甚至年末為了追求預(yù)算執(zhí)行率而盲目鋪攤子、上項(xiàng)目。三是高職院校預(yù)算績(jī)效管理的部門職責(zé)邊界不清，部分高職院校對(duì)于部門職責(zé)劃分仍在摸索中，加上預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)性比較強(qiáng)，而高職院校從事預(yù)算績(jī)效管理的工作人員普遍缺乏這方面的專業(yè)知識(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)往往變成為完成上級(jí)的任務(wù)而評(píng)價(jià)，流于形式。

（二）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不夠科學(xué)

目前，高職院?；旧隙紗?dòng)了預(yù)算績(jī)效管理，也建立了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，但普遍存在績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善或不科學(xué)的問(wèn)題。高職院校不同于一般企業(yè)和事業(yè)單位。作為特殊的評(píng)價(jià)主體，高職院校雖然也有資金投入，如財(cái)政撥款和事業(yè)收入，但其產(chǎn)出與一般企業(yè)和事業(yè)單位有明顯差異，更側(cè)重于學(xué)生的培養(yǎng)質(zhì)量和服務(wù)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這在客觀上要求高職院校在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置上要區(qū)分財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)，使定量指標(biāo)與定性指標(biāo)、長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)與短期發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合。目前，高職院校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系更加重視預(yù)算執(zhí)行率等財(cái)務(wù)指標(biāo)，以及預(yù)算收入完成率等定量指標(biāo)，而體現(xiàn)教書(shū)育人和辦學(xué)特色的指標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)合理，無(wú)法全面評(píng)價(jià)高職院校的預(yù)算管理情況。［2］

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量不夠高

目前高職院校的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作基本上由省教育廳統(tǒng)一部署、組織和協(xié)調(diào)，采用總體評(píng)價(jià)和抽選單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式。高職院校的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作雖然取得了一定的成績(jī)，但也存在一些問(wèn)題：一是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主動(dòng)性和科學(xué)性不夠強(qiáng)。高職院校普遍按省教育廳的工作部署和要求開(kāi)展自評(píng)，自評(píng)過(guò)程帶有被動(dòng)性，主觀能動(dòng)性不強(qiáng)。二是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不夠客觀，高校之間的評(píng)價(jià)結(jié)果可比性不強(qiáng)。目前高職院?？?jī)效評(píng)價(jià)有兩種模式，一種是學(xué)校工作人員進(jìn)行評(píng)價(jià)，另一種是聘請(qǐng)三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)。前者專業(yè)水平參差不齊，后者對(duì)高職院校業(yè)務(wù)不夠熟悉，兩種模式出具的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告不夠準(zhǔn)確且無(wú)法科學(xué)比較。三是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)重視事后評(píng)價(jià)，事前評(píng)估力度不夠，事中的評(píng)價(jià)也缺乏。尤其是事前事中的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠完善，績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)往往流于數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)。［3］

（四）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不夠充分

要提高預(yù)算績(jī)效管理的成效，進(jìn)一步優(yōu)化教育資源配置，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效運(yùn)用是關(guān)鍵。在預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有著指揮棒的作用。目前，大多數(shù)高職院校并未對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作給予足夠的重視，績(jī)效評(píng)價(jià)工作在完善性和科學(xué)性上存在不足。在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用方面，高職院校也基本上是雷聲大雨點(diǎn)小，大多停留在會(huì)議和管理制度上，真正與預(yù)算安排掛鉤的不多，與評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)掛鉤的更少。這就導(dǎo)致部門在資金使用上對(duì)績(jī)效關(guān)注度不高，績(jī)效管理的主體責(zé)任落實(shí)難以到位。

三、高職院校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策

高職院校要按照上級(jí)文件的要求，結(jié)合本校預(yù)算績(jī)效管理工作中存在的問(wèn)題，通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的宣傳與培訓(xùn)，優(yōu)化績(jī)效指標(biāo)體系，構(gòu)建績(jī)效動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，來(lái)有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。

（一）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的宣傳與培訓(xùn)

一是對(duì)高職院校校領(lǐng)導(dǎo)的宣傳與培訓(xùn)。目前主管部門對(duì)高校預(yù)算績(jī)效考核的重點(diǎn)依舊是預(yù)算執(zhí)行率，每年8月份左右就開(kāi)始逐月排名并通報(bào)，甚至使用不完的資金還會(huì)部分收回。這在一定程度上造成高職院校校領(lǐng)導(dǎo)更加關(guān)注預(yù)算執(zhí)行率，而對(duì)資金的使用績(jī)效重視不夠。建議主管部門加強(qiáng)對(duì)高職院校校領(lǐng)導(dǎo)的宣傳與培訓(xùn)，增強(qiáng)他們?cè)陬A(yù)算績(jī)效管理方面的責(zé)任意識(shí)。二是對(duì)業(yè)務(wù)人員的專門培訓(xùn)。針對(duì)高職院校預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)人員素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)狀，建議組織針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理人員的專項(xiàng)培訓(xùn)，有效提升績(jī)效管理人員的專業(yè)能力。

（二）優(yōu)化績(jī)效指標(biāo)體系

《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》明確指出，績(jī)效目標(biāo)不僅要包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對(duì)象滿意度等績(jī)效指標(biāo)。政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施之后，在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)運(yùn)行下，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)要求和條件也隨之發(fā)生很大變化，高職院校要根據(jù)上級(jí)要求和本校實(shí)際情況建立科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)體系。績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)是預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)工作，也是績(jī)效管理工作的難點(diǎn)。高職院校應(yīng)在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)聘請(qǐng)行業(yè)專家對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行充分論證，建立科學(xué)合理的績(jī)效目標(biāo)；同時(shí)逐步探索建立健全定量和定性相結(jié)合、具有高校特點(diǎn)、科學(xué)合理、可測(cè)可比的績(jī)效指標(biāo)體系，為預(yù)算績(jī)效管理工作奠定良好的基礎(chǔ)。

（三）構(gòu)建績(jī)效動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制

一是建立事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制。在項(xiàng)目立項(xiàng)前，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要做好績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)工作，提出明確細(xì)化、可量化的績(jī)效目標(biāo)。項(xiàng)目管理部門要結(jié)合項(xiàng)目的預(yù)算評(píng)審、項(xiàng)目審批等程序?qū)π陆?xiàng)目或提質(zhì)改造（修繕）項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、項(xiàng)目投資的規(guī)模、項(xiàng)目預(yù)算及項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行充分論證，嚴(yán)把立項(xiàng)入口關(guān)。二是建立事中績(jī)效監(jiān)控機(jī)制。項(xiàng)目立項(xiàng)進(jìn)入建設(shè)期后，為了保證項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和建設(shè)質(zhì)量，應(yīng)及時(shí)組織中期檢查，評(píng)估項(xiàng)目是否按時(shí)間節(jié)點(diǎn)建設(shè)、項(xiàng)目預(yù)算是否合理，對(duì)于中期檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要督促糾正，對(duì)于存在嚴(yán)重問(wèn)題的項(xiàng)目要暫緩或停止預(yù)算撥款，督促項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及時(shí)整改落實(shí)。三是建立事后預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。項(xiàng)目建設(shè)竣工驗(yàn)收時(shí)，要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，未達(dá)到績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目必須限期整改。

（四）強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用

高職院校對(duì)整體支出績(jī)效目標(biāo)完成情況和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，要圍繞本校的發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，從運(yùn)行成本、管理效率、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)對(duì)象滿意度等方面，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。在整體評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，建立專項(xiàng)評(píng)價(jià)和整體評(píng)價(jià)相結(jié)合的管理機(jī)制，對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行評(píng)價(jià)，包括項(xiàng)目的安排是否科學(xué)，績(jī)效目標(biāo)是否與學(xué)校發(fā)展密切相關(guān)，績(jī)效目標(biāo)的完成情況等；對(duì)于未完成績(jī)效目標(biāo)或偏離績(jī)效目標(biāo)較大的項(xiàng)目，要認(rèn)真分析原因，研究改進(jìn)措施。結(jié)合高校實(shí)際和項(xiàng)目特點(diǎn)，應(yīng)逐步構(gòu)建單位自評(píng)、三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)和省教育廳現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)價(jià)模式。

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果得到合理運(yùn)用是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的落腳點(diǎn)，它與績(jī)效評(píng)價(jià)相輔相成，相互促進(jìn)。重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的現(xiàn)實(shí)運(yùn)用，一是要把預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與年度考核、評(píng)優(yōu)評(píng)先掛鉤，通過(guò)獎(jiǎng)懲機(jī)制強(qiáng)化部門和單位的績(jī)效意識(shí)；二是把預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金安排掛鉤，將績(jī)效理念和方法融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化；三是建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)反饋機(jī)制，及時(shí)把評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給項(xiàng)目管理部門和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，督促其對(duì)照績(jī)效目標(biāo)及時(shí)調(diào)整與整改，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。