舒穎

摘 要：隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，社會(huì)組織成了社會(huì)治理的新主體之一，其與政府的合作為社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的發(fā)展提供了新方向。政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系是社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，若想要建立高效的政府與社會(huì)組織合作關(guān)系，需引導(dǎo)社會(huì)組織參與到公共服務(wù)中來(lái)，對(duì)提升國(guó)家治理能力具有至關(guān)重要的意義。本文通過(guò)探尋政府與社會(huì)組織合作中政府的應(yīng)然角色，進(jìn)而分析二者在合作過(guò)程中實(shí)際面臨的阻礙，幫助政府進(jìn)行合理的角色定位，推動(dòng)政府與社會(huì)組織的有效合作。

關(guān)鍵詞：政府;社會(huì)組織;合作;政府角色

中圖分類號(hào)：D9 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.06.057

1 問(wèn)題的提出

20世紀(jì)90年代，薩拉蒙提出合作關(guān)系理論，認(rèn)為政府與社會(huì)組織之間是合作關(guān)系：政府—資金提供者和監(jiān)管者;社會(huì)組織-公共服務(wù)的提供者。當(dāng)前，我國(guó)正處于向社會(huì)現(xiàn)代化治理模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期和矛盾的突顯期，想要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型，必須改變?cè)械囊哉疄橹鲗?dǎo)的單一治理模式，推動(dòng)社會(huì)組織從依附政府向合作政府的轉(zhuǎn)變。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》提及要“厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系”，“激活社會(huì)活力”，厘清政社關(guān)系，加強(qiáng)政府與社會(huì)組織的合作進(jìn)而提升對(duì)公共事務(wù)的治理能力，成為促進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。珍妮弗·布林克霍夫（J.M.Brinkerhoff）將政府與社會(huì)組織二者的合作關(guān)系解釋為雙方可以通過(guò)合作進(jìn)而發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，獲得單憑一方無(wú)法獲得的資源，因此二者的溝通、信任與合作是推動(dòng)建立合作關(guān)系的重要投入因素，影響著我國(guó)公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展?；貧w到二者合作本身，政府應(yīng)該以怎樣的角色出現(xiàn)在與社會(huì)組織合作的過(guò)程中？此過(guò)程又是面臨著怎樣的阻礙？政府在與社會(huì)組織合作中應(yīng)該扮演的角色。

1.1 可以促進(jìn)有效監(jiān)督

在傳統(tǒng)治理模式向現(xiàn)代化治理模式的轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，政府扮演著監(jiān)管的角色，積極發(fā)布相關(guān)的監(jiān)督流程與措施，對(duì)推動(dòng)政府與社會(huì)組織合作發(fā)揮了強(qiáng)有力的監(jiān)管作用。例如，2013年在《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中加強(qiáng)了監(jiān)管管理，要求“對(duì)公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等社會(huì)組織實(shí)行民政部門直接登記制度，依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理?！?/p>

1.2 可以給予政策保證

政策的保證是指政府通過(guò)建設(shè)制度化的良好環(huán)境，給予政府與社會(huì)組織合作的發(fā)展空間。當(dāng)前我國(guó)政府印發(fā)的一系列文件不斷優(yōu)化著二者合作的制度環(huán)境，例如關(guān)于購(gòu)買服務(wù)的《關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的通知》和《關(guān)于通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以及“十四五”規(guī)劃中提及的要發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理的作用，給予財(cái)政補(bǔ)助、購(gòu)買服務(wù)稅收優(yōu)惠、人才保障等政策支持。

1.3 可以引導(dǎo)高效合作

社會(huì)組織作為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要參與主體之一，通過(guò)發(fā)展與政府間的關(guān)系而加強(qiáng)合作，積極參與公共事務(wù)，進(jìn)而進(jìn)行民主選舉、決策、管理和自我監(jiān)督，二者間的合作是現(xiàn)代化社會(huì)治理的大勢(shì)所趨。政府在統(tǒng)一發(fā)展戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下，基于揚(yáng)長(zhǎng)避短以及分工合作的原則下，政府充當(dāng)引導(dǎo)的角色，加強(qiáng)與社會(huì)組織的聯(lián)系，充分發(fā)揮二者其自身優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建有效的合作機(jī)制以及渠道，進(jìn)而有效推動(dòng)二者高效參與公共服務(wù)事業(yè)。

2 政府在與社會(huì)組織合作中實(shí)際面臨的阻礙

2.1 政府主導(dǎo)色彩過(guò)重

政府容易展現(xiàn)“強(qiáng)勢(shì)”的一面，導(dǎo)致在合作過(guò)程中過(guò)于占據(jù)主導(dǎo)地位。政府應(yīng)該充分把握管理的尺度，充分發(fā)揮社會(huì)組織在二者合作中的活力，而不是阻礙社會(huì)組織這一主體在社會(huì)中的自由競(jìng)爭(zhēng)。無(wú)論在二者合作的哪一個(gè)環(huán)節(jié)中，理清政府和社會(huì)組織之前的關(guān)系都是所有工作開展實(shí)施的前提條件。由于政府對(duì)其角色定位不夠清晰，對(duì)歸屬于政府職責(zé)范圍的事務(wù)沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。

2.2 社會(huì)組織自我認(rèn)知不清晰

當(dāng)前，我國(guó)大多數(shù)社會(huì)組織的工作人員以及志愿者仍處于定位不明確、對(duì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)處理能力薄弱的狀態(tài)，造成這類問(wèn)題的原因，除本身自我定位不夠明確外，還有政府過(guò)度主導(dǎo)導(dǎo)致的社會(huì)組織依賴性嚴(yán)重。根本的原因還是在于在社會(huì)組織中人員自身意識(shí)上的“錯(cuò)位”。社會(huì)組織的大部分人員是社會(huì)公眾發(fā)展出來(lái)的，雖然已經(jīng)完成了身份上的轉(zhuǎn)變，但其并沒(méi)有及時(shí)形成正確意識(shí)，其陳舊的依賴政府主導(dǎo)的意識(shí)已完全不適應(yīng)政府與社會(huì)組織二者合作的發(fā)展，甚至和社會(huì)的現(xiàn)代化治理模式發(fā)生沖突，這些自身意識(shí)方面和在與政府合作中他們應(yīng)有的意識(shí)發(fā)生偏差，這就從社會(huì)組織主體本身上導(dǎo)致了高度依賴政府的現(xiàn)象出現(xiàn)，以及社會(huì)組織對(duì)社區(qū)治理的參與度不足等一系列問(wèn)題。

2.3 法規(guī)與監(jiān)管體系不完備

首先，政府和社會(huì)組織的合作在政策法規(guī)方面存在滯后性：一是目前關(guān)于政府和社會(huì)組織合作的法律法規(guī)不夠全面，仍存在政策法規(guī)空白之處，其他類型的行政法規(guī)則缺乏權(quán)威性;二是國(guó)家即使出臺(tái)了一系列的指導(dǎo)性意見(jiàn)以及政策性法規(guī)，但絕大部分還是從宏觀角度出發(fā)，內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)且可操作性較低，對(duì)二者合作進(jìn)程沒(méi)有做出明確規(guī)定，使得有利于社會(huì)組織發(fā)展和與合作相關(guān)的福利政策貫徹落實(shí)不到位。上述兩方面造成在政府和社會(huì)組織合作的過(guò)程中難以準(zhǔn)確地用法律手段解決出現(xiàn)的問(wèn)題。其次，由于社會(huì)組織的數(shù)量日益增長(zhǎng)，負(fù)責(zé)監(jiān)管的部門精力和資源相對(duì)有限，在政府和社會(huì)組織合作的過(guò)程中，除了對(duì)社會(huì)組織的年度檢查缺乏一套行之有效的監(jiān)督管理辦法，同時(shí)對(duì)政府與社會(huì)組織合作的日常監(jiān)管也是流于形式，在二者的后續(xù)合作中缺乏持續(xù)性且有效的監(jiān)管。從二者合作的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，不僅造成大量社會(huì)組織事實(shí)存在卻脫離政府監(jiān)管的尷尬困境，也不利于政府的監(jiān)督和管理及二者有效合作實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)地發(fā)展。因此，政府在與社會(huì)組織的合作中需要有與其相配套且健全的政策法規(guī)體系以及完善的監(jiān)督管理機(jī)制加以支持和約束。

3 政府在與社會(huì)組織合作中的角色定位

3.1 引領(lǐng)者：扭轉(zhuǎn)思想方向

充分發(fā)揮引領(lǐng)者的角色是政府在與社會(huì)組織合作中進(jìn)行角色重塑的重要維度。政府部門需要做的不僅引領(lǐng)好政府官員正確的思想方向：第一，轉(zhuǎn)變政府作為單一主體的思想觀念。當(dāng)前，隨著社會(huì)治理的不斷轉(zhuǎn)型，政府與社會(huì)組織合作已成為必然之勢(shì)，政府官員需將原有的行政方式格式化，拒絕在公共服務(wù)事務(wù)中將政府作為單一主體。第二，增強(qiáng)官員的“服務(wù)者”意識(shí)。政府部門作為公共服務(wù)的提供者，首先應(yīng)該充分地認(rèn)識(shí)到素質(zhì)的提升才能在合作中發(fā)揮最優(yōu)水平。其次應(yīng)該樹立政府官員以及工作人員為民服務(wù)的工作理念，滿足社會(huì)組織與之合作的合理需求，提升政府公信力，為日后深層次合作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，政府部門也應(yīng)該積極樹立社會(huì)組織作為參與主體的意識(shí)，提升社會(huì)組織在其它的角色價(jià)值的同時(shí)，應(yīng)摒棄傳統(tǒng)社會(huì)固有的觀念，改變政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度，鼓勵(lì)社會(huì)組織的發(fā)展，使其具有獨(dú)立自主性，從而擴(kuò)大社會(huì)的包容性，激發(fā)出社會(huì)組織的潛在能力。

3.2 支持者：提供資源扶持

由于政府是社會(huì)組織發(fā)展以及與其的重要支持者，主要在二者合作基礎(chǔ)上進(jìn)行人力、財(cái)力、物力、政策等方面的扶持。

（1）資金扶持方面：現(xiàn)階段，我國(guó)現(xiàn)代化社會(huì)治理中社會(huì)組織發(fā)展不完備，主要依靠政府給予資金幫助。政府的資金支持可以從兩個(gè)方面出發(fā)：一是由政府設(shè)立專項(xiàng)資金渠道，通過(guò)項(xiàng)目投入和直接補(bǔ)貼兩種方式為專門的社會(huì)組織發(fā)展下達(dá)專項(xiàng)資金，從而滿足社會(huì)組織發(fā)展的需要。二是由政府設(shè)立定向的資金協(xié)助，通過(guò)購(gòu)買式服務(wù)的方式促使社會(huì)組織向政府提供服務(wù)，換取相應(yīng)的報(bào)酬，緩解相對(duì)的資金壓力。

（2）政策傾斜方面：任何事務(wù)的發(fā)展都與國(guó)家政策密不可分。我國(guó)政府在與社會(huì)組織合作方面給予充分的肯定和認(rèn)可，通過(guò)出臺(tái)大量的政策，促使我國(guó)政府與社會(huì)組織合作實(shí)現(xiàn)質(zhì)的前進(jìn)，在二者關(guān)系的同時(shí)，明確合作的發(fā)展方向，為其提供堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。同時(shí)，各地方政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況，且關(guān)于二者合作針對(duì)性強(qiáng)的相關(guān)地方性政策法規(guī)，幫助地方政府有效推進(jìn)與社會(huì)組織合作的實(shí)踐，為二者發(fā)展合作積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（3）人才培養(yǎng)方面：隨著現(xiàn)代化社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型，政府與社會(huì)組織合作能否達(dá)到最優(yōu)效果取決于人員素質(zhì)的高低。政府有義務(wù)加強(qiáng)建設(shè)專業(yè)化人才隊(duì)伍，增加專業(yè)化人才供給，在二者合作的過(guò)程中，不但需要注重人才專業(yè)化培養(yǎng)，還需要重視現(xiàn)有人力資源的協(xié)同和整合。一是要求通過(guò)改革人事制度，建立政府與社會(huì)組織統(tǒng)一的勞動(dòng)保障制度，營(yíng)造公平的就業(yè)環(huán)境;二是改革我國(guó)現(xiàn)存的相關(guān)制度，縮小社會(huì)組織從業(yè)者和政府部門服務(wù)者的待遇差距，保證社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

3.3 監(jiān)管者：完善監(jiān)管流程

政府能夠通過(guò)行使政府權(quán)力，運(yùn)用政策工具和行政手段等方式對(duì)在與社會(huì)組織合作過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)管，避免出現(xiàn)政府監(jiān)管不到位的問(wèn)題。在政府與社會(huì)組織合作的整個(gè)過(guò)程中，政府始終發(fā)揮著監(jiān)督者作用，政府應(yīng)該健全其監(jiān)管制度，杜絕貪污腐敗、注意力分散等現(xiàn)象出現(xiàn)。一是成立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，構(gòu)建完備的監(jiān)督體系。中央政府聯(lián)動(dòng)地方政府制定了對(duì)與社會(huì)組織合作的相關(guān)監(jiān)管制度，并成立了專業(yè)化的隊(duì)伍，建立獨(dú)立于政府行政系統(tǒng)的專門的監(jiān)督部門，能在政府與社會(huì)組織合作過(guò)程中監(jiān)督雙方是否存在違規(guī)與違法行為。二是號(hào)召社會(huì)力量加入監(jiān)督隊(duì)伍。通過(guò)社會(huì)公眾監(jiān)督相關(guān)社會(huì)組織在公共事務(wù)方面開展的服務(wù)，合理公示二者合作的相關(guān)信息，構(gòu)建公眾咨詢平臺(tái)，聽(tīng)取社會(huì)公眾的建議意見(jiàn)，引導(dǎo)增進(jìn)合作過(guò)程透明度。三是實(shí)施大數(shù)據(jù)監(jiān)管。通過(guò)大數(shù)據(jù)與信息技術(shù)，搭建涉及政府與社會(huì)組織合作的數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)二者合作全過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)化監(jiān)管。

3.4 協(xié)調(diào)者：推動(dòng)有效合作

政府首先需要在宏觀層面進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃，明確好在與社會(huì)組織合作過(guò)程中各個(gè)部門的作用和責(zé)任，加強(qiáng)協(xié)同合作，激發(fā)出政府自身活力。在政府與社會(huì)組織合作的過(guò)程中，由于市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的特殊模式影響，常常會(huì)出現(xiàn)資源分配利用不合理，社會(huì)組織之間容易呈現(xiàn)無(wú)法協(xié)調(diào)的局面。所以，政府需要扮演好協(xié)調(diào)者的角色，對(duì)資金、人才、公共服務(wù)等多方面進(jìn)行有效整合，在不斷建立健全相應(yīng)的法律政策的同時(shí)，積極參與資源分配，促使資源有效整合，從而實(shí)現(xiàn)資源合理配置以及提升資源利用率，進(jìn)而推動(dòng)政府與社會(huì)組織的合作發(fā)揮出最大的效益。

4 結(jié)語(yǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直處在強(qiáng)政府弱社會(huì)組織不平等的依賴關(guān)系之中。政府唯有理清二者之間的關(guān)系，把握好自身角色定位，才能對(duì)推動(dòng)政府與社會(huì)組織的合作起到關(guān)鍵性的作用，從引領(lǐng)者、支持者、監(jiān)管者、協(xié)調(diào)者四個(gè)角色來(lái)推動(dòng)政府與社會(huì)組織的有效合作。這樣，政府與社會(huì)組織的合作才能成為現(xiàn)代化建設(shè)的新旗幟。

參考文獻(xiàn)

[1]萊斯特·M.薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系[M].田凱譯.北京：商務(wù)印書館，2008：109.

[2]J.M.Brinkerhoff.GovernmentNonprofit Partnership：A Defining Framework.Public Administration and Development，2002，22（1）.

[2]蘇曦凌.激發(fā)社會(huì)組織活力的政府角色調(diào)整-基于國(guó)際比較的視閾[J].政治學(xué)研究，2016，（04）：8190+127.

[3]郁建興，沈永東.調(diào)試性合作：黨的十八大以來(lái)中國(guó)政府與社會(huì)組織關(guān)系的策略性變革[J].政治學(xué)研究，2017，（03）：3441+126.