摘? ? ? 要：恪守民生尊重義務(wù)，是政府保障和改善民生的基礎(chǔ)。民生尊重義務(wù)對(duì)應(yīng)民生對(duì)政府的防御權(quán)功能，包括不作為的形式尊重和作為方式的實(shí)質(zhì)尊重。在政府保障民生的實(shí)踐中，因部分民生尊重義務(wù)履行不到位，一定會(huì)程度上使得民生問(wèn)題復(fù)雜化。政府履行尊重民生義務(wù)，應(yīng)在堅(jiān)持民生價(jià)值取向、消解民生價(jià)值與行動(dòng)邏輯背離的基礎(chǔ)上堅(jiān)持有限政府原則，以不作為方式確保對(duì)民生的形式尊重。為方便民眾自我實(shí)現(xiàn)民生，應(yīng)積極提供民生信息、確保民生參與、改變民生干預(yù)方式，以助力性的作為方式體現(xiàn)對(duì)民生的實(shí)質(zhì)尊重。

關(guān)? 鍵? 詞：民生;國(guó)家義務(wù);尊重義務(wù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2022）02-0109-09

收稿日期：2021-07-09

作者簡(jiǎn)介：劉耀輝，湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授，法學(xué)博士后，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)、社會(huì)法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的國(guó)家義務(wù)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：20BFX184;湖南省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“老年人權(quán)益保護(hù)法研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：19ZDB30。

保障和改善民生是黨和政府做一切工作的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)①。面對(duì)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，我國(guó)各級(jí)政府緊抓“六穩(wěn)”“六?！钡让裆Ｕ洗胧咔榉揽厝〉弥卮髴?zhàn)略成果。但也要看到，部分地方執(zhí)行防疫政策時(shí)擅自加碼、層層加碼、搞“一刀切”，影響了社會(huì)正常秩序。[1][2]甚至在個(gè)別地方一旦出現(xiàn)散發(fā)疫情或局部聚集性疫情，立即宣布“進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”，不僅容易造成不必要的恐慌，也容易麻痹公眾心理，淡化“備戰(zhàn)”意識(shí)。[3]保障和改善民生沒(méi)有終點(diǎn)，只有連續(xù)不斷的新起點(diǎn)。[4]保障和改善民生是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的明確要求，應(yīng)主動(dòng)接受尊重民生的義務(wù)約束。

一、 政府民生保障之效應(yīng)

保障和改善民生，是以人民為中心發(fā)展思想的體現(xiàn)，是中國(guó)特色社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本價(jià)值取向。黨的十八大以來(lái)，政府采取一系列的實(shí)際行動(dòng)保障和改善民生，民生建設(shè)已升格為與經(jīng)濟(jì)建設(shè)比肩的強(qiáng)勢(shì)話(huà)語(yǔ)。在保障和改善民生的過(guò)程中，尊重民生容易被忽略，進(jìn)而導(dǎo)致保障和改善民生的效果被弱化。從某種角度上來(lái)說(shuō)，政府直接廣泛、深度介入民生，易增加社會(huì)負(fù)擔(dān)和形成逆向激勵(lì)效應(yīng)。正如鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中所言：“我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來(lái)可以很好辦”。[5]政府對(duì)民生事務(wù)的直接干預(yù)過(guò)寬、過(guò)多，必然會(huì)產(chǎn)生一些民生問(wèn)題。

保障和改善民生，首先應(yīng)該尊重民生。政府之手是最有力、最有效的，但也可能是有害的。解決民生問(wèn)題，應(yīng)在免于政府不當(dāng)干預(yù)和侵害的基礎(chǔ)上確定民生規(guī)劃、提供民生服務(wù)、兜底民生安全，即在政府積極作為保障民生的同時(shí)仍需堅(jiān)持政府的有限性。有學(xué)者認(rèn)為，如果政府職能不受限制，可以“越位”做其想做的任何事情，即使是出于發(fā)展一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)、為民謀利的良好愿望，也不可避免地會(huì)造成權(quán)力濫用，侵犯公民的權(quán)利和自由，最終損害公民利益，導(dǎo)致政府功能異化。[6]

政府重視民生、尊重民生，在保障和改善民生的過(guò)程中應(yīng)受到一定的限制并遵循一定的方式，盡量減少、避免政府的民生保障措施和民生利益之間沖突。尊重和保障民生是政府民生義務(wù)的具體履行方式。重民安生，而民生首先是屬于消極權(quán)利范疇，要求政府對(duì)民生利益及個(gè)人的民生活動(dòng)給予尊重，排除不當(dāng)干預(yù)。以此為基礎(chǔ)，解決公眾遭遇的普遍性或超過(guò)個(gè)人能力的民生問(wèn)題，其采取的以實(shí)現(xiàn)民生權(quán)利為目的積極措施是對(duì)民生尊重義務(wù)的延伸和補(bǔ)充。由此，明確政府對(duì)民生的尊重義務(wù)和民生尊重義務(wù)的履行方式，是民生政治實(shí)踐中政府適當(dāng)介入民生、確保保障和改善民生效果的可靠路徑。

目前，學(xué)界對(duì)于民生保障的研究已從對(duì)民生問(wèn)題反映和民生保障呼吁轉(zhuǎn)向民生問(wèn)題的具體應(yīng)對(duì)，政府保障和改善民生的責(zé)任、方式、路徑等成為經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)各相關(guān)學(xué)科的關(guān)注焦點(diǎn)。在這些研究中，對(duì)政府積極作為保障和改善民生的重要性已形成普遍共識(shí)，但是對(duì)政府的民生尊重義務(wù)的關(guān)注仍顯不夠。尊重民意和保障民生是一個(gè)有機(jī)的整體，黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿于黨治國(guó)理政的全部工作之中，鞏固黨執(zhí)政的階級(jí)基礎(chǔ)，厚植黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。[7]因此，本文從民生法治角度，對(duì)尊重民意的法律表達(dá)——政府對(duì)民生的尊重義務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)探討，力求政府在民生保障中“有限”“有為”，以“有限”確?！坝袨椤钡暮戏ㄐ耘c合目的性。

二、 政府民生尊重義務(wù)之界定

民生即老百姓的生計(jì)，在憲法上體現(xiàn)為社會(huì)權(quán)。依賴(lài)于社會(huì)資源保障實(shí)現(xiàn)的社會(huì)權(quán)，主要對(duì)應(yīng)國(guó)家給付義務(wù)，但是基礎(chǔ)性的尊重義務(wù)也是社會(huì)權(quán)國(guó)家義務(wù)體系中不可或缺的部分。政府的民生尊重義務(wù)是國(guó)家尊重義務(wù)在民生建設(shè)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，可以從尊重義務(wù)的類(lèi)型、地位和功能等方面進(jìn)行系統(tǒng)考察。

（一）形式和實(shí)質(zhì)意義上的民生尊重義務(wù)類(lèi)型

尊重義務(wù)是消極的，它強(qiáng)調(diào)國(guó)家在主觀上對(duì)基本權(quán)認(rèn)同、容忍，在客觀上采取不干預(yù)、不妨礙等不作為的方式予以保證。[8]現(xiàn)有對(duì)國(guó)家尊重義務(wù)的論述大多停留在抽象與整體的角度，從尊重義務(wù)對(duì)應(yīng)的公民權(quán)利性質(zhì)和公民地位來(lái)看，可以將國(guó)家尊重義務(wù)區(qū)分為形式消極尊重（形式尊重）義務(wù)與實(shí)質(zhì)消極尊重（實(shí)質(zhì)尊重）義務(wù)。

消極權(quán)利即要求權(quán)利相對(duì)人予以尊重與容忍的權(quán)利，旨在確保權(quán)利人免于不當(dāng)干預(yù)的狀態(tài)。免于不正當(dāng)干預(yù)是目的，要求相對(duì)人承認(rèn)與寬容是手段。其中，承認(rèn)是消極性的手段，即對(duì)權(quán)利人權(quán)利現(xiàn)狀及狀態(tài)維持的接受與認(rèn)可，無(wú)需額外負(fù)擔(dān)，具有對(duì)世性，是較低層次的形式尊重。而寬容傾向于積極手段，即容忍甚至助力權(quán)利人的權(quán)利行使行為，既包括在與自己利益沖突的情形下克制自己而保全對(duì)方，也包括為權(quán)利人權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供便利措施。因此，作為尊重的寬容手段具有明顯的對(duì)人性，是一種相對(duì)較高的實(shí)質(zhì)尊重。可見(jiàn)，消極權(quán)利對(duì)應(yīng)的消極性國(guó)家尊重義務(wù)，其本質(zhì)并不在于僅要求國(guó)家形式上的不作為，而在于防御侵害權(quán)利和自由的不作為。因此，為確保權(quán)利和自由的公權(quán)力自身克制行為和為促進(jìn)權(quán)利和自由實(shí)現(xiàn)的助力行為，皆是國(guó)家對(duì)權(quán)利和自由尊重的體現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，尊重就是承認(rèn)權(quán)利并努力促進(jìn)實(shí)現(xiàn)。[9]概言之，公民消極權(quán)利對(duì)應(yīng)的要求國(guó)家不得不當(dāng)干預(yù)的尊重義務(wù)，可分為兩種狀態(tài)，即形式上的不作為和實(shí)質(zhì)上的作為但不侵害，亦即形式尊重和實(shí)質(zhì)尊重。

國(guó)家尊重義務(wù)對(duì)應(yīng)公民消極地位。依據(jù)耶律內(nèi)克的地位理論，公民與國(guó)家之關(guān)系可從其所處的四種地位來(lái)予以解釋?zhuān)幢粍?dòng)地位（對(duì)國(guó)家權(quán)力的服從）、消極地位（排除國(guó)家的干預(yù)）、積極地位（對(duì)國(guó)家擁有請(qǐng)求權(quán)）、主動(dòng)地位（參與行使國(guó)家權(quán)力）是公民在國(guó)家中地位的表現(xiàn)形態(tài)。[10]國(guó)家尊重義務(wù)對(duì)應(yīng)公民的消極地位，旨在使公民免于不當(dāng)干預(yù)而行使其本來(lái)的自由及享有其自由空間。排除國(guó)家不當(dāng)干預(yù)確保公民的消極地位，最簡(jiǎn)單、最保守的方式就是要求國(guó)家不作為。然而，作為未必注定侵犯該權(quán)利，還有不產(chǎn)生影響與產(chǎn)生有利影響的可能。對(duì)于國(guó)家而言，實(shí)施對(duì)權(quán)利有助益或者無(wú)害的作為，在其動(dòng)機(jī)或精神狀態(tài)上應(yīng)該對(duì)權(quán)利是尊重的。從權(quán)利主體看，如果是國(guó)家相應(yīng)作為助益于現(xiàn)有權(quán)利，當(dāng)然樂(lè)見(jiàn)其成。由此，公民消極地位排除的是國(guó)家對(duì)公民權(quán)利具有負(fù)面性的干預(yù)，而對(duì)其具有正面性的干預(yù)應(yīng)該是持中立態(tài)度①。可見(jiàn)，從公民消極地位角度來(lái)看，國(guó)家的尊重義務(wù)也可分為純粹的不作為和對(duì)權(quán)利具有正效應(yīng)的作為兩種情形，亦可用形式尊重和實(shí)質(zhì)尊重進(jìn)行概括。

從尊重義務(wù)對(duì)應(yīng)的公民消極權(quán)利和消極地位考察，國(guó)家尊重義務(wù)具有形式尊重和實(shí)質(zhì)尊重的表現(xiàn)形式?；诖?，政府的民生尊重義務(wù)可以區(qū)分為形式尊重義務(wù)和實(shí)質(zhì)尊重義務(wù)。其中，民生的形式尊重義務(wù)指政府承認(rèn)公民的民生利益，以不作為的方式確保公民持有的民生利益免于政府不當(dāng)干預(yù)。民生的實(shí)質(zhì)尊重義務(wù)是指政府行使以尊重民生為目的，在結(jié)果上不對(duì)民生產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)甚至還可能具有正效應(yīng)的作為，包括政府為了避免不當(dāng)干預(yù)的自我克制和促進(jìn)民生實(shí)現(xiàn)的助力行為。

（二）尊重義務(wù)是政府對(duì)民生承擔(dān)的基礎(chǔ)性義務(wù)

從憲法角度來(lái)看，民生是公民依據(jù)憲法享有維持基本生存基礎(chǔ)上的有尊嚴(yán)的生活，體現(xiàn)為公民享有的憲法社會(huì)權(quán)。[11]公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，依賴(lài)于國(guó)家相應(yīng)義務(wù)的適當(dāng)履行。依據(jù)國(guó)家義務(wù)體系②，國(guó)家對(duì)民生社會(huì)權(quán)負(fù)有尊重、保護(hù)和給付的義務(wù)。

社會(huì)權(quán)對(duì)應(yīng)的國(guó)家尊重義務(wù)，在相關(guān)公民權(quán)利與國(guó)家義務(wù)關(guān)系的研究中已逐漸清晰。依據(jù)基本權(quán)利與國(guó)家義務(wù)的對(duì)應(yīng)邏輯，基本權(quán)利分類(lèi)也存在相對(duì)應(yīng)的國(guó)家義務(wù)類(lèi)型。傳統(tǒng)憲法學(xué)將基本權(quán)利作自由權(quán)、平等權(quán)、社會(huì)權(quán)、參政權(quán)的劃分，雖然具有一定的優(yōu)點(diǎn)，但其缺點(diǎn)在于將各種權(quán)利的性質(zhì)予以絕對(duì)化，尤其是對(duì)于自由權(quán)的性質(zhì)，幾乎都采取“防御權(quán)”的解釋方式，忽略了其他定性的可能。[12]這樣區(qū)分的基本權(quán)利類(lèi)型在性質(zhì)上具有綜合性，與國(guó)家義務(wù)的對(duì)應(yīng)并不嚴(yán)謹(jǐn)，如平等權(quán)既具有防御權(quán)的性質(zhì)也可作受益權(quán)的解釋。基本權(quán)利性質(zhì)上的綜合性導(dǎo)致了相應(yīng)國(guó)家義務(wù)的復(fù)合性。“每一項(xiàng)基本權(quán)利都可能具有幾個(gè)層次的性質(zhì)，對(duì)應(yīng)幾個(gè)層次的義務(wù)，權(quán)利和義務(wù)的對(duì)應(yīng)不是‘一對(duì)一’，而是‘一對(duì)多’”。[13]

實(shí)際上，“所有的權(quán)利既有‘積極’的相關(guān)義務(wù)，也有‘消極’的相關(guān)義務(wù)。”[14]日本學(xué)者大沼保昭認(rèn)為：“在傳統(tǒng)的理解上，社會(huì)權(quán)使國(guó)家負(fù)有積極的義務(wù)。這種理解只強(qiáng)調(diào)滿(mǎn)足的義務(wù)，而忽視了尊重、保護(hù)和促進(jìn)的義務(wù)等其他方面?！盵15]也有學(xué)者認(rèn)為，由于基本權(quán)利最原始和最根本的目的在于確保權(quán)利免于遭受?chē)?guó)家的侵害，基本權(quán)利的最重要價(jià)值也在于此，所以社會(huì)權(quán)天然地有著抵御國(guó)家侵害的意義。因此，國(guó)家對(duì)社會(huì)權(quán)的義務(wù)不只是積極義務(wù)，也包含著不侵犯社會(huì)權(quán)的消極義務(wù)。[16]具體來(lái)說(shuō)，“自由權(quán)和社會(huì)權(quán)之分不在于國(guó)家的義務(wù)是積極還是消極，而在于兩種義務(wù)在兩種情形下的地位和作用。社會(huì)權(quán)以國(guó)家的積極義務(wù)作為主要手段達(dá)到期待利益的保護(hù)、促成和提供，以國(guó)家的消極義務(wù)作為次要手段達(dá)到現(xiàn)有利益的尊重;自由權(quán)以國(guó)家消極義務(wù)為主要手段、國(guó)家積極義務(wù)為次要手段達(dá)到現(xiàn)有利益的尊重?！盵17]

社會(huì)權(quán)屬性的民生雖然主要依靠政府積極的給付義務(wù)來(lái)保障，但是政府消極的尊重義務(wù)是不容替代、不可缺失的，在政府承擔(dān)的民生義務(wù)中具有基礎(chǔ)性地位。首先，從國(guó)家義務(wù)結(jié)構(gòu)看，尊重義務(wù)是國(guó)家義務(wù)最原始、最根本、最核心的義務(wù)。憲法關(guān)系中的國(guó)家義務(wù)來(lái)源于社會(huì)契約理論衍生的公民第一性、國(guó)家第二性，公民權(quán)利首先和關(guān)鍵在于要求國(guó)家權(quán)力的承認(rèn)與尊重，排除國(guó)家不當(dāng)干預(yù)，這是現(xiàn)代國(guó)家與傳統(tǒng)國(guó)家的根本區(qū)別所在。其次，從國(guó)家義務(wù)效力范圍看，尊重義務(wù)是普遍性的，保護(hù)義務(wù)和給付義務(wù)存在于具體法律關(guān)系中。尊重義務(wù)是一切公權(quán)力對(duì)所有公民權(quán)利必須承擔(dān)的絕對(duì)義務(wù)，而保護(hù)義務(wù)和給付義務(wù)是有條件的、具體的義務(wù)。第三，從國(guó)家義務(wù)功能看，在尊重義務(wù)內(nèi)部，尊重首先就是承認(rèn)，然后是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)。前者可稱(chēng)之為承認(rèn)性尊重，后者可稱(chēng)之為實(shí)現(xiàn)性尊重。在國(guó)家義務(wù)體系中，保護(hù)義務(wù)和給付義務(wù)是建立在尊重義務(wù)的前提和基礎(chǔ)之上的，既是對(duì)尊重義務(wù)的延伸和補(bǔ)充，也是尊重義務(wù)的進(jìn)一步表現(xiàn)。

（三）政府民生尊重義務(wù)對(duì)應(yīng)民生社會(huì)權(quán)的防御權(quán)功能

如前文所述，基本權(quán)利分類(lèi)與國(guó)家義務(wù)類(lèi)型之間的對(duì)應(yīng)并不清晰，存在混合重疊的情形。而國(guó)家義務(wù)與基本權(quán)利功能之間的對(duì)應(yīng)相對(duì)簡(jiǎn)單。依據(jù)基本權(quán)利功能理論，基本權(quán)利包括防御權(quán)功能、受益權(quán)功能、客觀價(jià)值秩序功能（包括保護(hù)義務(wù)功能、制度保障功能、組織與程序保障功能）等。其中，防御權(quán)功能和受益權(quán)功能屬于主觀權(quán)利范疇，客觀價(jià)值秩序?qū)儆诳陀^法。民生社會(huì)權(quán)的防御權(quán)功能對(duì)應(yīng)國(guó)家尊重義務(wù)，對(duì)國(guó)家課以不（不當(dāng)）干預(yù)、不侵害的精神負(fù)擔(dān)，公民享有“不（不當(dāng)）干預(yù)請(qǐng)求權(quán)”“停止侵害請(qǐng)求權(quán)”。

基本權(quán)防御功能“指基本權(quán)賦予人民一種法的地位，于國(guó)家侵犯到其基本權(quán)所保護(hù)的法益時(shí)，得以直接據(jù)基本權(quán)規(guī)定，請(qǐng)求國(guó)家停止侵害，借以達(dá)到防御基本權(quán)保護(hù)的法益，使免于國(guó)家恣意干預(yù)的目的?！盵18]基本權(quán)利防御權(quán)功能具有自由法治國(guó)性質(zhì)。自由法治國(guó)是古典自由主義的現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照。古典自由主義堅(jiān)持自己最清楚自己的利益所在，每個(gè)人都是自己的主宰，國(guó)家應(yīng)該尊重個(gè)人廣泛的自主空間，放任每個(gè)人在自由的空間里追逐自己的利益。這種觀念將國(guó)家視為潛在最大威脅，具有對(duì)抗國(guó)家干預(yù)的特征和防御色彩。自由法治國(guó)即18、19世紀(jì)自由資本主義時(shí)代的法治國(guó)，那時(shí)國(guó)家的職能只是國(guó)防、維持社會(huì)治安、借助警察權(quán)力和稅收權(quán)力管理國(guó)家和人民，其他活動(dòng)概由人民自由安排，政府不加干預(yù)。公民的權(quán)利與自由對(duì)政府公共權(quán)力是一種限制。[19]

基本權(quán)利防御權(quán)功能的目的在于為公民創(chuàng)設(shè)“自由空間”、防止國(guó)家權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，要求國(guó)家以尊重的方式保障實(shí)現(xiàn)。這種尊重表現(xiàn)為保證基本權(quán)利主體行為的選擇可能性，一方面保護(hù)主體行為時(shí)消極不受?chē)?guó)家指令的拘束，另一方面確保主體可以依其意志自由地選擇為行為行使之態(tài)樣。[20]目前，學(xué)界一般從行為方式上理解尊重義務(wù)對(duì)應(yīng)的基本權(quán)利防御權(quán)功能，如“防御權(quán)功能是指公民享有要求國(guó)家承擔(dān)不侵害基本權(quán)利所保障的法益之消極不作為義務(wù)的能力”，[21]這完全是因襲古典自由主義對(duì)防御權(quán)功能的形式主義理解。為了適應(yīng)基本權(quán)利內(nèi)容和國(guó)家功能的拓展，應(yīng)當(dāng)對(duì)基本權(quán)利防御性功能進(jìn)行開(kāi)放性的實(shí)質(zhì)主義詮釋。

隨著公權(quán)力制約理論、經(jīng)驗(yàn)的不斷豐富以及制約手段的多元化，個(gè)人和國(guó)家之間不再處于零和博弈狀態(tài)，個(gè)人有條件也有能力對(duì)具體國(guó)家行為進(jìn)行判斷。對(duì)于行為動(dòng)機(jī)上不否定、不排斥基本權(quán)利，在結(jié)果上不會(huì)對(duì)基本權(quán)利造成干預(yù)或侵害，反而有利于基本權(quán)利的國(guó)家行為。雖然在形式上表現(xiàn)為作為，但只要體現(xiàn)的是自由法治國(guó)性質(zhì)，仍然屬于防御權(quán)功能范疇。概言之，在現(xiàn)代社會(huì)，不僅需要從傳統(tǒng)的形式防御權(quán)功能理解民生對(duì)應(yīng)的政府尊重義務(wù)，即以限制政府作為為內(nèi)容的民生尊重義務(wù)，也需要從發(fā)展的實(shí)質(zhì)防御權(quán)功能考察民生對(duì)應(yīng)的政府尊重義務(wù)，即不侵害民生利益或助力民生權(quán)利實(shí)現(xiàn)的政府積極作為體現(xiàn)出的對(duì)民生的實(shí)質(zhì)尊重。

三、 政府民生尊重義務(wù)之履行

政府尊重民生的義務(wù)，既是一種行為方式，也是一種價(jià)值理念，更是承載價(jià)值理念的行為方式。政府民生尊重義務(wù)的履行，應(yīng)在“有所不為”的基礎(chǔ)上“有所為”，做“有限”卻“有為”的民生政府。

（一） 堅(jiān)持民生價(jià)值取向：消解民生價(jià)值與行動(dòng)邏輯的背離

民生尊重義務(wù)首先是一種價(jià)值理念。政府尊重民生，在堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民的人民主體地位的基礎(chǔ)上，始終堅(jiān)持關(guān)注民生的基本價(jià)值取向，以民生為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，不亂作為、濫作為使民生及民生活動(dòng)免于政府不當(dāng)干預(yù)。通過(guò)對(duì)民生價(jià)值取向與行動(dòng)邏輯沖突的歷史反思，可以將影響二者融合的因素歸納為三個(gè)主要方面：一是民生保障依賴(lài)于一定的物質(zhì)資源，民生價(jià)值取向與政府行動(dòng)邏輯的結(jié)合必須建立在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上。二是民生價(jià)值取向與政府行動(dòng)邏輯之間缺乏戰(zhàn)略布局和發(fā)展理念的銜接。三是民生的價(jià)值取向本身存在目的性?xún)r(jià)值和工具性?xún)r(jià)值的區(qū)別，只有堅(jiān)持民生的目的性?xún)r(jià)值，行動(dòng)邏輯才會(huì)真正體現(xiàn)民生導(dǎo)向。

為了使民生價(jià)值導(dǎo)向落實(shí)為行動(dòng)力量，在政府保障民生的過(guò)程中要更加注意基礎(chǔ)性、根本性、關(guān)鍵性的民生尊重義務(wù)。從價(jià)值取向看，一方面，政府需超越傳統(tǒng)的樸素民本思想，從公民權(quán)利目的性與政府工具性的憲法關(guān)系中尋求合法性;另一方面，政府對(duì)民生的重視，既要重視作為結(jié)果狀態(tài)的民生，也要尊重民生過(guò)程及公眾自身的民生能力。

（二） 形式尊重：確保民生免于不當(dāng)干預(yù)

為了尊重公眾的民生活動(dòng)、確保政府保障民生的效率性和效益性，政府應(yīng)減少、放棄某些民生領(lǐng)域的直接介入。從方法論角度，政府直接介入民生保障，應(yīng)遵循輔助性原則。其一，堅(jiān)持國(guó)家介入的條件性，只有窮盡其他途徑，才啟動(dòng)國(guó)家介入。按照輔助性原則，個(gè)人層面能夠解決的問(wèn)題應(yīng)由個(gè)人來(lái)解決，而不應(yīng)交由社會(huì)或者國(guó)家來(lái)處理;在社會(huì)層面能夠解決的問(wèn)題，就應(yīng)由社會(huì)來(lái)解決，而不應(yīng)交由國(guó)家來(lái)處理。[22]其二，國(guó)家介入需具有目的性和有效性。從輔助原則看，在特定公眾和組織無(wú)法自主實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)時(shí)，高一層級(jí)的組織應(yīng)該介入，但僅限于保護(hù)目的，高一層級(jí)組織只能處理那些低一層級(jí)的組織無(wú)法獨(dú)立處理而高一層級(jí)的組織又能更好完成的事務(wù)。[23]

政府減少對(duì)民生活動(dòng)（事項(xiàng)）的直接介入，不僅有利于政府集中力量落實(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，為民生改善和發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，而且，政府減少對(duì)民生活動(dòng)（事項(xiàng)）的直接介入，確保自我實(shí)現(xiàn)民生的空間，有利于尊重人民主體地位，激勵(lì)人民改善和發(fā)展民生的積極性，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神。

（三）實(shí)質(zhì)尊重：助力民生自我實(shí)現(xiàn)

政府以作為的方式履行民生尊重義務(wù)，是對(duì)民生的實(shí)質(zhì)尊重、積極尊重，主要表現(xiàn)在為方便公眾更好地自主保障和改善民生，積極提供民生信息和民生參與機(jī)會(huì)、改變與民生相關(guān)事項(xiàng)的行政方式，而不是直接增加民生利益。

其一，政府應(yīng)提高民生政務(wù)透明度，保障公眾對(duì)民生信息的知情權(quán)。沒(méi)有信息公開(kāi)，公眾不了解民生決策、決定以及民生政策、決定的事實(shí)根據(jù)、形成過(guò)程、基本目標(biāo)、預(yù)期的成本和效益等情況，難免造成民生利益受損。因此，必須保障公眾對(duì)重大的、與自身利益相關(guān)民生決策和措施的知情權(quán)，促進(jìn)政府保障和改善民生的合法性和合理性以及方便公眾的民生參與。具體而言，政府掌握的相關(guān)民生信息，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，依法可以不公開(kāi)的信息外，應(yīng)當(dāng)一律向社會(huì)公開(kāi)，允許公眾查閱，行政機(jī)關(guān)應(yīng)為公眾查閱政府信息提供便利條件，建立健全民生政務(wù)信息公開(kāi)制度，擴(kuò)大公眾對(duì)民生政務(wù)的知情范圍和知情度。其二，民生利益具有復(fù)雜性，公眾最了解自身利益所在，尊重民生必須確保公眾對(duì)民生事務(wù)的平等參與。不同階層、行業(yè)、領(lǐng)域、團(tuán)體會(huì)有不同的利益，只有通過(guò)平等參與和參與的博弈過(guò)程才能實(shí)現(xiàn)利益的平衡和協(xié)調(diào)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們要隨時(shí)隨刻傾聽(tīng)人民呼聲、回應(yīng)人民期待，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平正義，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)。”[24]政府應(yīng)規(guī)定公眾民生參與的不同途徑、不同形式。當(dāng)政府行政行為直接涉及公眾切身利益時(shí)，可以通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等途徑充分聽(tīng)取相關(guān)公眾陳述、申辯、舉證以及提出的意見(jiàn)和異議。對(duì)重大的民生議題尤其是公眾對(duì)其有重大或明顯意見(jiàn)分歧的，應(yīng)向社會(huì)公布，征求社會(huì)各界的意見(jiàn)，研究論證;應(yīng)借助于互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通訊工具等信息化手段，擴(kuò)大參與范圍，提升參與程度。其三，尊重民生利益和民生活動(dòng)空間還體現(xiàn)在政府行為方式上，政府應(yīng)構(gòu)建民生介入的柔性機(jī)制。行政行為具有廣覆蓋的特點(diǎn)，涉及到社會(huì)生活的方方面面，不干預(yù)民生是不可能的，但如何干預(yù)也恰恰體現(xiàn)出政府對(duì)民生的尊重程度。民生執(zhí)法中，相對(duì)人一般不存在違法性，無(wú)須法律的強(qiáng)制性維護(hù)法律尊嚴(yán)和社會(huì)正義，而采取相對(duì)柔性的機(jī)制，既能體現(xiàn)政府對(duì)民生的尊重，也有利于具體行政行為目的的實(shí)現(xiàn)。民生介入的柔性機(jī)制，即通過(guò)與相對(duì)人協(xié)商、合作的方式、程序，應(yīng)用比例原則，采用柔性的方式解決民生爭(zhēng)議，具體包括但不限于行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式。

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（責(zé)任編輯：趙婧姝）

On the Government's Obligation to Respect People's Livelihood

Liu Yaohui

Abstract：Abiding by the obligation to respect people's livelihood is the basis for the government to ensure and improve people's livelihood.The obligation to respect people's livelihood corresponds to the function of people's livelihood's defense right to the government，including formal respect for inaction and substantive respect for action.In the government's practice of ensuring people's livelihood，it is easy to complicate people's livelihood problems because some people's livelihood respect obligations are not fulfilled in place.To fulfill the obligation of respecting people's livelihood，the government should adhere to the principle of limited government and ensure formal respect for people's livelihood by inaction on the basis of adhering to the value orientation of people's livelihood and eliminating the deviation between people's livelihood value and action logic.In order to facilitate people's self realization of people's livelihood，actively provide people's livelihood information，ensure people's livelihood participation，change people's livelihood intervention methods，and reflect the substantive respect for people's livelihood in a supportive way.

Key words：people's livelihood;state obligations;obligation of respect