摘? ? ? 要：公司內(nèi)部舉報(bào)制度是公司內(nèi)部控制制度的重要部分，其本質(zhì)是一種信息披露行為，激勵(lì)公司員工作為社會(huì)公眾的代表監(jiān)管公司行為，以有效保護(hù)股東利益，防范公司經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高內(nèi)部控制制度的有效性。因此，應(yīng)重視公司內(nèi)部控制制度中員工舉報(bào)的重要作用，對(duì)私營(yíng)部門(mén)舉報(bào)的立法應(yīng)聚集于公司內(nèi)部員工，鼓勵(lì)公司建立內(nèi)部舉報(bào)制度，加大對(duì)舉報(bào)人的外部激勵(lì)。

關(guān)? 鍵? 詞：舉報(bào)人;內(nèi)部控制;內(nèi)部舉報(bào);舉報(bào)立法;舉報(bào)制度

中圖分類號(hào)：D922.287? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2022）02-0118-11

收稿日期：2021-06-24

作者簡(jiǎn)介：周曉明，中南大學(xué)與廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)聯(lián)合招收博士后，法學(xué)博士，研究方向?yàn)楣娓姘l(fā)與公益訴訟。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目專項(xiàng)“社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入智慧社會(huì)法治建設(shè)的理論模型與實(shí)踐進(jìn)路”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：20VHJ009。

近年來(lái)，我國(guó)發(fā)生過(guò)多起受害人眾多、影響極為惡劣的公司犯罪案件，特別是三鹿奶粉事件和長(zhǎng)生疫苗事件。這兩家公司存在著嚴(yán)重危害公眾健康甚至生命安全的行為，但是公司的內(nèi)部管理自始至終都沒(méi)能主動(dòng)糾正自身的違法行為，也沒(méi)有內(nèi)部員工將公司的違法信息對(duì)外披露，最終導(dǎo)致案件的發(fā)生，使公眾的生命健康受到了嚴(yán)重?fù)p害。如何防止類似悲劇重演，值得深思。

一、 公司內(nèi)部舉報(bào)制度的概念及歷史

公司內(nèi)部舉報(bào)制度是公司內(nèi)部控制制度的一部分，其本質(zhì)是一種信息披露行為，由發(fā)現(xiàn)公司內(nèi)部違法、違規(guī)或不正常行為的員工將這一信息披露給可以糾正該行為的公司內(nèi)部人員，公司藉此發(fā)現(xiàn)并主動(dòng)糾正違法違規(guī)行為。向公司內(nèi)部披露信息的員工在西方被稱之為“吹哨人”。因?yàn)椤按瞪谌恕钡男袨槟軌虼龠M(jìn)社會(huì)公共利益的增進(jìn)，且其行為的本質(zhì)是信息披露，西方也稱之為公益披露，如英國(guó)針對(duì)舉報(bào)人保護(hù)的著名立法就被稱之為《公益披露法》?！按瞪谌恕钡拇瞪谛袨樵谖覈?guó)則稱之為舉報(bào)。

對(duì)“吹哨人”的最早定義出現(xiàn)于1972年，在一個(gè)關(guān)于職業(yè)責(zé)任與消費(fèi)者利益保護(hù)的會(huì)議上，Nader將其定義如下：“舉報(bào)是一個(gè)男人或女人的行為，他相信公共利益高于他所服務(wù)的組織的利益，當(dāng)組織出現(xiàn)腐敗、非法、欺詐和有害的行為時(shí)，他選擇舉報(bào)”①。這是對(duì)舉報(bào)所進(jìn)行的具有開(kāi)創(chuàng)意義的定義，Nader認(rèn)為舉報(bào)人的行為是積極的，是有益于社會(huì)的。1985年，長(zhǎng)期從事公益披露研究的著名學(xué)者Near和Miceli認(rèn)為“吹哨人”是指“組織現(xiàn)在的或曾經(jīng)的成員對(duì)組織控制下的非法、不道德或違反規(guī)則的行為向能對(duì)其采取行動(dòng)的個(gè)人或者組織披露的行為”。[1]這個(gè)定義是對(duì)“吹哨人”的定義中被引用最多的一個(gè)，影響廣泛。此后，學(xué)者M(jìn)artin和Schinzinger在他們合著的《工程中的倫理》一書(shū)中對(duì)“吹哨人”作出了一個(gè)類似的定義，認(rèn)為“舉報(bào)是組織現(xiàn)在的或曾經(jīng)的雇員以不被組織認(rèn)可的方式，向處于某一職位并能夠?qū)υ摻M織采取一定行動(dòng)的人舉報(bào)該組織或雇主不道德的或違法的活動(dòng)，以使該組織的違法活動(dòng)得到制止的行為”。[2]這兩個(gè)定義表明，在私營(yíng)組織中（如本文所指的公司），一個(gè)內(nèi)部舉報(bào)行為指的是員工對(duì)公司違法違規(guī)或者犯罪行為向公司當(dāng)中可以對(duì)該行為采取行動(dòng)的人進(jìn)行信息披露的行為，員工的目的在于使公司的違法違規(guī)行為得到制止。

從上述定義可以看出，公司內(nèi)部舉報(bào)也只是一個(gè)完整舉報(bào)流程的一部分。因?yàn)橐粋€(gè)合法的員工舉報(bào)行為，不但包括在公司內(nèi)部的舉報(bào)，也包括向公司外部的公權(quán)機(jī)關(guān)甚至向媒體和互聯(lián)網(wǎng)的舉報(bào)。根據(jù)英國(guó)《公益披露法》，一個(gè)完整的舉報(bào)可能包括三層：第一層是組織層，第二層是社會(huì)代表層，第三層是社會(huì)層。[3]本文所指的公司內(nèi)部舉報(bào)制度指的只是第一層的披露行為，即公司內(nèi)部員工在公司內(nèi)部的舉報(bào)行為。

從法律層面重視公司內(nèi)部員工舉報(bào)行為始于美國(guó)《上市公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法案》（以下簡(jiǎn)稱《薩班斯法案》，該法全面改革了聯(lián)邦證券法對(duì)上市公司的信息披露要求，要求公司建立內(nèi)部信息披露程序，并保證內(nèi)部信息披露程序的完整性和有效性，還需要有外部監(jiān)督員證明該內(nèi)部披露程序的適當(dāng)性，如果不符合這個(gè)要求，美國(guó)證券交易委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱SEC）將禁止該公司在證券市場(chǎng)公開(kāi)發(fā)行股票。[4]與此同時(shí)，該法案為舉報(bào)公司財(cái)務(wù)欺詐的員工提供了激勵(lì)和完整的保護(hù)。

《薩班斯法案》對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)起源于20世紀(jì)后期美國(guó)聯(lián)邦和各州頒布的舉報(bào)人法案，而舉報(bào)人立法的背景是當(dāng)時(shí)的公眾對(duì)政府和大型公司較為敵對(duì)和懷疑，立法者希望借助公、私組織“內(nèi)部人”的力量來(lái)促進(jìn)法律的執(zhí)行。因?yàn)楣境舐劦念l發(fā)，國(guó)會(huì)沿襲這一思路，頒布了該法。國(guó)會(huì)試圖鼓勵(lì)公司管理人員、董事和普通員工充當(dāng)“步兵”來(lái)發(fā)現(xiàn)和制止公司的不端行為，并要求他們報(bào)告上市公司中發(fā)生的違規(guī)行為。[5]因此，對(duì)舉報(bào)人的激勵(lì)和保護(hù)條款在規(guī)制公司的證券違規(guī)行為上起到了重要的作用。該法第806節(jié)標(biāo)題為“保護(hù)提供欺詐證據(jù)的公眾公司的雇員”，該節(jié)第一部分明確規(guī)定：“保護(hù)進(jìn)行舉報(bào)的公眾公司雇員”，公司不得對(duì)采取舉報(bào)行為的員工采取不利對(duì)待措施。

與此前聯(lián)邦舉報(bào)立法沒(méi)有明確規(guī)定員工舉報(bào)渠道的做法不同，《薩班斯法案》明確規(guī)定員工披露公司違法行為信息的合法渠道。在該法案中，員工可以選擇聯(lián)邦監(jiān)管或執(zhí)法機(jī)構(gòu)，任何國(guó)會(huì)成員或委員會(huì)來(lái)分享他們掌握的證券違規(guī)行為的信息，也可以選擇向公司的相關(guān)負(fù)責(zé)人員披露內(nèi)部信息，這些舉報(bào)行為都受法律保護(hù)。此外，為了確保公司行政人員向董事會(huì)報(bào)告并保護(hù)“公開(kāi)及有效的信息通道”，該法案要求公司建立一個(gè)有效的內(nèi)部控制制度和流程，出具內(nèi)部控制報(bào)告且有外部審計(jì)員證明公司內(nèi)部控制制度的適當(dāng)性。[6]同時(shí)，該法案也要求每個(gè)公司的審計(jì)委員會(huì)保留所有的投訴記錄并確?？梢阅涿f交投訴，這些要求使得管理層將不會(huì)對(duì)匿名投訴置之不理，而且審計(jì)委員會(huì)要書(shū)面記載并確保內(nèi)部程序的有效性。該法案有關(guān)公司內(nèi)部控制程序及舉報(bào)制度的規(guī)定以及強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制程序?qū)τ诠局卫淼年P(guān)鍵作用都具有開(kāi)創(chuàng)性的意義，也為其他國(guó)家的立法所效仿。

《薩班斯法案》鼓勵(lì)內(nèi)部員工對(duì)公司違法違規(guī)行為舉報(bào)的做法在《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》（以下簡(jiǎn)稱《多德-弗蘭克法案》）中得到進(jìn)一步加強(qiáng)?！抖嗟?弗蘭克法案》規(guī)定，提供“原始信息”①的舉報(bào)人，只要能導(dǎo)致負(fù)責(zé)《證券和期貨法》執(zhí)法的司法或行政機(jī)關(guān)成功的執(zhí)行行動(dòng)，如果“命令支付”（包括罰金、追繳的非法所得及利息）高于100萬(wàn)美元，可以獲得不少于10%、不多于30%的獎(jiǎng)勵(lì)②。這種在公司外部向舉報(bào)人提供高額獎(jiǎng)勵(lì)的做法，使得公司必須重視內(nèi)部舉報(bào)渠道的建立，因?yàn)樵摲ò敢?guī)定了內(nèi)部舉報(bào)優(yōu)先，只有當(dāng)舉報(bào)在公司內(nèi)部無(wú)法得到妥善處理時(shí)才可以向外部機(jī)構(gòu)（本法案指SEC）舉報(bào)，這使得公司有動(dòng)力為員工提供良好的內(nèi)部舉報(bào)渠道③。

二、 公司內(nèi)部舉報(bào)制度的價(jià)值

公司員工處于公司內(nèi)部，有獲取公司違法違規(guī)信息的天然優(yōu)勢(shì)，法律制度如果很好地利用這種優(yōu)勢(shì)，將有很大的實(shí)用價(jià)值。他們的公益披露行為（舉報(bào)）對(duì)于公司治理有重要作用，可以作為公共利益的代表存在于公司內(nèi)部，監(jiān)視公司行為，以保障股東及社會(huì)大眾的利益。[7]

第一，公司內(nèi)部舉報(bào)制度是一個(gè)很好的公司監(jiān)管工具。蓋因公司行為關(guān)系到公共利益，對(duì)于公司行為的監(jiān)管一直是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要主題，可以設(shè)計(jì)一些制度來(lái)確保公司行為不違反法律的規(guī)定，不損害股東的利益，不危及公眾的生命健康。對(duì)公司行為的監(jiān)管包括公司內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制和外部監(jiān)管機(jī)制兩種。公司的內(nèi)部監(jiān)控機(jī)構(gòu)包括董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)等，公司外部的監(jiān)控機(jī)制指的是相關(guān)的政府職能部門(mén)的監(jiān)管，它們?cè)诟髯缘穆氊?zé)范圍之內(nèi)對(duì)公司的行為行使監(jiān)管職責(zé)。運(yùn)行良好的監(jiān)控系統(tǒng)，可以使公司的行為不偏離正軌，不對(duì)公眾帶來(lái)?yè)p害。對(duì)于公司的監(jiān)管有時(shí)候會(huì)失敗，失敗的原因在于監(jiān)管者都是公司的“局外人”，這個(gè)身份對(duì)這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取準(zhǔn)確信息并有效監(jiān)管有著重要影響。[8]這意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須依賴于公司管理層提供的信息來(lái)履行他們的監(jiān)管職能，[9]而“這種信息不對(duì)稱弱化了管控機(jī)制的作用，也減少了他們作為公司監(jiān)控機(jī)制的有效性，即使公司執(zhí)行機(jī)構(gòu)或下級(jí)管理者同意披露信息，有些時(shí)候，這些信息也是不足的，或者被管理者篡改或過(guò)濾。在這種情況下，因?yàn)樾畔⒌娜狈Γ瑐鹘y(tǒng)的監(jiān)控機(jī)制無(wú)法知道公司真實(shí)的財(cái)政狀況”。[10]在最壞的情況下，公司的管理層甚至?xí)幸怆[藏、阻止或誤傳信息，其目的顯然是阻礙監(jiān)控機(jī)制的監(jiān)控。在這種情況下，公眾無(wú)法獲取準(zhǔn)確的信息，這種信息不對(duì)稱的局面可能會(huì)造成社會(huì)問(wèn)題并給社會(huì)帶來(lái)?yè)p害。因此，無(wú)法獲取足夠的公司信息可能是傳統(tǒng)的監(jiān)控機(jī)制無(wú)法阻止公司丑聞的發(fā)生的主要原因。[11]但如果是公司內(nèi)部員工情況就完全不同，他們往往是公司行為的直接行為人，可以獲知第一手的信息，而且是最具準(zhǔn)確性的信息。從最近發(fā)生的公司腐敗來(lái)看，因?yàn)樗麄儯ü竟蛦T）對(duì)公司運(yùn)作的熟悉，低層或中層的雇員在披露雇主錯(cuò)誤行為方面確實(shí)扮演了重要的角色。與傳統(tǒng)的監(jiān)控機(jī)制相比，公司雇員不但擁有獲取信息的優(yōu)勢(shì)，而且對(duì)公司發(fā)生的異常行為十分敏感，[12]他們也有預(yù)見(jiàn)公司管理不善和違法行為的能力。此外，對(duì)于財(cái)務(wù)資料，專業(yè)的雇員可以立即識(shí)別不準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)并判斷公司行為是否已經(jīng)超過(guò)了法律的邊界。[13]可見(jiàn)，公司內(nèi)部員工擁有的獲取信息的優(yōu)勢(shì)以及專業(yè)能力，使他們成為監(jiān)管公司行為的最佳人選，完全可以作為公司內(nèi)部的公眾代表，監(jiān)控公司行為，使其不對(duì)公眾帶來(lái)?yè)p害。

第二，公司內(nèi)部舉報(bào)制度可以較好地保護(hù)股東利益。公司內(nèi)部舉報(bào)人的監(jiān)管作用對(duì)于保護(hù)股東利益來(lái)說(shuō)也是至關(guān)重要的。公司和股東之間存在著一個(gè)有趣的關(guān)系，盡管股東在公司中擁有股份，但是他們對(duì)于公司的運(yùn)行狀態(tài)，特別是每天發(fā)生的事情卻幾乎一無(wú)所知。對(duì)于上市公司的股東來(lái)說(shuō)，這種情況更為明顯。這樣一來(lái)，公司內(nèi)部舉報(bào)人的位置就極有價(jià)值了，因?yàn)樗麄兓径际枪镜膯T工或者有知悉公司運(yùn)行的便利條件。從本質(zhì)上講，這類舉報(bào)人擁有股東和公眾都缺乏的信息，對(duì)于保障股東的利益來(lái)說(shuō)有著傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所不具備的優(yōu)勢(shì)。

第三，公司內(nèi)部舉報(bào)制度可以減少公司經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。在公司的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)始終如影隨形，公司的有效管理可以降低公司風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。歐盟委員會(huì)認(rèn)為“公司治理是抑制有害的短期利益主義和過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)的一種方法”，[14]經(jīng)合組織的報(bào)告也指出“公司在薪酬管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、董事會(huì)執(zhí)行及股東權(quán)力的行使上的治理薄弱是造成金融危機(jī)的重要原因之一”。[15]公司治理聚焦于內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理，因?yàn)樵鰪?qiáng)公司治理的嘗試不僅應(yīng)著眼于對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理的增強(qiáng)，也應(yīng)著重對(duì)舉報(bào)者的保護(hù)。對(duì)于預(yù)防公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，一個(gè)預(yù)警系統(tǒng)如舉報(bào)系統(tǒng)是大有益處的。不管風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的情形如何，第一個(gè)知道這種風(fēng)險(xiǎn)的人一般都是為公司工作的員工。舉報(bào)可以幫助公司識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，如工廠中的危險(xiǎn)、公司內(nèi)的欺詐行為，錯(cuò)誤銷售行為和固定價(jià)值、提供、接受和請(qǐng)求賄賂行為，向環(huán)境傾倒危險(xiǎn)物質(zhì)、績(jī)效數(shù)據(jù)的錯(cuò)誤報(bào)告行為等。[16]這些行為如果能夠及時(shí)被舉報(bào)并得以糾正，那么公司經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)大大降低。盡管舉報(bào)與風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別之間存在重疊，但是它們卻是獨(dú)立的，有著不同的程序和目標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)管理是公司保存自己的實(shí)力，要確保能夠識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并管理風(fēng)險(xiǎn);舉報(bào)則著重于對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)以及與法律法規(guī)的合規(guī)，其作用并非在識(shí)別和管理風(fēng)險(xiǎn)上給公司帶來(lái)利益，而是作為公司風(fēng)險(xiǎn)管理工具幫助公司識(shí)別并解決發(fā)生于公司或由公司做出的錯(cuò)誤做法，[17]很大程度上能夠化解公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

第四，員工舉報(bào)可以顯著提升公司內(nèi)部控制的有效性。公司內(nèi)部控制包括五大要求，即內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通以及內(nèi)部監(jiān)督①。員工的舉報(bào)行為可以在其中四個(gè)方面發(fā)揮重要作用，即可以提高公司風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的能力，有利于真實(shí)地識(shí)別公司經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)，可以幫助公司合理制定應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的策略，使其合乎公司內(nèi)部控制的目標(biāo);可以提高公司的風(fēng)險(xiǎn)控制能力，在公司的風(fēng)險(xiǎn)控制活動(dòng)中起到重要作用;作為一種信息披露行為有助于公司迅速收集關(guān)于內(nèi)部控制的相關(guān)信息，有利于相關(guān)的信息在公司的內(nèi)部傳遞，必要時(shí)可將這種重要的信息向公司外部披露，以免公眾受到公司行為的損害;作為公司發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷的有效工具，便于公司及時(shí)糾正違法違規(guī)行為。

三、 我國(guó)公司內(nèi)部舉報(bào)制度建設(shè)存在的問(wèn)題

我國(guó)法律文件中的舉報(bào)條款數(shù)以十萬(wàn)計(jì)②，若再加上與舉報(bào)功能相似的檢舉和揭發(fā)制度，法條的數(shù)量還要增加幾萬(wàn)條。但遺憾的是，這些法條似乎并未在公司治理方面起到應(yīng)有的作用。因此，研究他國(guó)比較先進(jìn)的舉報(bào)立法，再結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)公司內(nèi)部舉報(bào)制度建設(shè)存在的問(wèn)題。

第一，我國(guó)的舉報(bào)制度未聚焦于公司內(nèi)部舉報(bào)人。我國(guó)雖然存在舉報(bào)制度，但是對(duì)公司員工針對(duì)公司違法行為進(jìn)行舉報(bào)的重要性卻不夠重視，沒(méi)有對(duì)公司員工的行為提供特別的激勵(lì)措施。這使得公司內(nèi)部舉報(bào)人對(duì)于公司治理的作用無(wú)法完全發(fā)揮出來(lái)，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)公司違法行為的監(jiān)控成效不高。同時(shí)，由于沒(méi)有特別的保護(hù)制度，也影響了公司內(nèi)部舉報(bào)人舉報(bào)的積極性。此外，因?qū)緝?nèi)部舉報(bào)制度不夠重視，無(wú)法形成公司內(nèi)外部舉報(bào)制度的競(jìng)爭(zhēng)局面，公司本身亦不會(huì)重視內(nèi)部舉報(bào)制度的建設(shè)。

第二，公司內(nèi)部控制制度建設(shè)不重視內(nèi)部舉報(bào)問(wèn)題。2005年的《中華人民共和國(guó)證券法》（以下簡(jiǎn)稱《證券法》）第一百二十四條便要求設(shè)立證券公司應(yīng)當(dāng)“有完善的風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制制度”，這是我國(guó)首次在法律中提到公司內(nèi)部控制制度。2018年修訂的《首次公開(kāi)發(fā)行股票并上市管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《上市管理辦法》）中再次提到公司內(nèi)部控制制度的問(wèn)題，其中兩個(gè)條款涉及到內(nèi)部控制，分別是第十七條和第二十二條①，這兩個(gè)條款要求上市公司建立健全和有效的內(nèi)部控制制度，但無(wú)論《證券法》還是《上市管理辦法》都未在公司內(nèi)部控制制度中提到員工舉報(bào)的問(wèn)題。除此之外，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)五個(gè)部門(mén)聯(lián)合制定的《公司內(nèi)部控制基本規(guī)范》和《公司內(nèi)部控制配套指引》亦倡導(dǎo)公司建立內(nèi)部舉報(bào)制度?！豆緝?nèi)部控制基本規(guī)范》第四十三條規(guī)定：“公司應(yīng)當(dāng)建立舉報(bào)投訴制度和舉報(bào)人保護(hù)制度，設(shè)置舉報(bào)專線，明確舉報(bào)投訴處理程序、辦理時(shí)限和辦結(jié)要求，確保舉報(bào)、投訴成為公司有效掌握信息的重要途徑。舉報(bào)投訴制度和舉報(bào)人保護(hù)制度應(yīng)當(dāng)及時(shí)傳達(dá)至全體員工”?！豆緝?nèi)部控制配套指引》有關(guān)“內(nèi)部信息傳遞”部分第八條規(guī)定：“公司應(yīng)當(dāng)拓寬內(nèi)部報(bào)告渠道，通過(guò)落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)措施等多種有效方式，廣泛收集合理化建議。公司應(yīng)當(dāng)重視和加強(qiáng)反舞弊機(jī)制建設(shè)，通過(guò)設(shè)立員工信箱、投訴熱線等方式，鼓勵(lì)員工及公司利益相關(guān)方舉報(bào)和投訴公司內(nèi)部的違法違規(guī)、舞弊和其他有損公司形象的行為。”這是我國(guó)法律中對(duì)于公司內(nèi)部舉報(bào)制度僅存的兩個(gè)立法文件，不過(guò)這兩個(gè)文件都是部門(mén)規(guī)章，層次較低，沒(méi)有強(qiáng)制效力，也沒(méi)有任何激勵(lì)措施鼓勵(lì)公司建立內(nèi)部舉報(bào)制度，可操作性不強(qiáng)。

第三，我國(guó)對(duì)公司內(nèi)部舉報(bào)人提供的外部激勵(lì)不夠。以對(duì)公司證券違法行為的舉報(bào)為例，證監(jiān)會(huì)于2001年出臺(tái)的《關(guān)于有獎(jiǎng)舉報(bào)證券期貨詐騙和非法證券期貨交易行為的通告》（現(xiàn)已廢止）第四條規(guī)定：“凡提供證券期貨詐騙和非法證券期貨交易等線索，經(jīng)所在地方政府及有關(guān)部門(mén)查證屬實(shí)的，由受理舉報(bào)的證券監(jiān)管部門(mén)向舉報(bào)人一次性發(fā)放獎(jiǎng)金人民幣不高于3000元;舉報(bào)的證券期貨詐騙和非法證券期貨交易行為涉及金額較大、人員較廣或影響較大的，一次性發(fā)放獎(jiǎng)金人民幣不高于20000元;舉報(bào)重大線索或有特殊貢獻(xiàn)的，可給予重獎(jiǎng)?！弊罡擢?jiǎng)勵(lì)一般不會(huì)超過(guò)20000元，這點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)顯然不足以讓公司內(nèi)部舉報(bào)人冒險(xiǎn)向公司外部披露公司的違法信息。目前適用的《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《證券舉報(bào)暫行規(guī)定》）第十五條規(guī)定，舉報(bào)人可以獲得的獎(jiǎng)勵(lì)金額一般不會(huì)超過(guò)10萬(wàn)元，舉報(bào)在全國(guó)有重大影響或涉案數(shù)額巨大的案件線索，獎(jiǎng)勵(lì)金額可以突破10萬(wàn)元的限制，但一般也不超過(guò)30萬(wàn)元，這仍然不足以讓公司員工賭上工作和職業(yè)前途進(jìn)行舉報(bào)。除了獎(jiǎng)勵(lì)過(guò)少以外，相關(guān)部門(mén)兌獎(jiǎng)的“誠(chéng)意”似乎也不夠。自《證券舉報(bào)暫行規(guī)定》頒布以來(lái)，6年間證監(jiān)會(huì)僅兌現(xiàn)了3起獎(jiǎng)勵(lì)，比例之少，讓人驚嘆。[18]蓋因公司內(nèi)外部舉報(bào)制度競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的存在，如果缺乏外部激勵(lì)，公司建立內(nèi)部舉報(bào)制度的動(dòng)力也會(huì)明顯不足。

第四，我國(guó)對(duì)公司員工舉報(bào)提供的法律保護(hù)不夠充分。我國(guó)沒(méi)有為舉報(bào)人提供法律保護(hù)的專門(mén)立法，對(duì)于公司內(nèi)部舉報(bào)人的保護(hù)幾乎全部來(lái)自《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)法》）?？傮w來(lái)看，我國(guó)勞動(dòng)法是傾斜性立法的典范，對(duì)于勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)是比較到位的。在國(guó)外舉報(bào)人保護(hù)制度中最讓人擔(dān)心的問(wèn)題，如因?yàn)榕e報(bào)而被調(diào)崗或被解除勞動(dòng)關(guān)系，這樣的擔(dān)心在我國(guó)并不存在。因?yàn)楦鶕?jù)《勞動(dòng)法》的規(guī)定，用人單位單方解除勞動(dòng)合同必須提供合法的理由，否則便會(huì)被認(rèn)定為違法解除勞動(dòng)關(guān)系，須向勞動(dòng)者支付賠償金，而勞動(dòng)者舉報(bào)顯然不是合法的解除理由。對(duì)勞動(dòng)者隨意調(diào)動(dòng)崗位也并非易事，《中華人民共和勞動(dòng)合同法》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)合同法》）第三十五條第一款規(guī)定：“用人單位與勞動(dòng)者協(xié)商一致，可以變更勞動(dòng)合同約定的內(nèi)容”，若在未征得勞動(dòng)者同意的情形下調(diào)動(dòng)崗位，勞動(dòng)者是具有單方解除勞動(dòng)合同的權(quán)利，用人單位仍需向其支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，這是我國(guó)《勞動(dòng)法》在對(duì)勞動(dòng)者保護(hù)方面優(yōu)于國(guó)外制度的體現(xiàn)，對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)具有積極意義。但若用人單位使用解除合同和調(diào)崗以外的方式來(lái)刁難舉報(bào)人，并以此來(lái)逼迫舉報(bào)人自行離開(kāi)用人單位，勞動(dòng)者的處境就會(huì)特別艱難。由此，公司內(nèi)部舉報(bào)的動(dòng)機(jī)自然就會(huì)相應(yīng)減少。

第五，我國(guó)缺乏對(duì)公司內(nèi)部舉報(bào)制度建設(shè)的研究。對(duì)于公司內(nèi)部舉報(bào)系統(tǒng)應(yīng)如何建設(shè)，我國(guó)學(xué)界相關(guān)的研究成果較少。至于如何建立公司的舉報(bào)管理部門(mén)、員工舉報(bào)的方式、如何保護(hù)舉報(bào)員工的身份信息、舉報(bào)案件應(yīng)如何處理、舉報(bào)調(diào)查小組如何組建、舉報(bào)調(diào)查的操作要求、舉報(bào)的獎(jiǎng)懲等也鮮有學(xué)者涉足。

四、 我國(guó)公司內(nèi)部舉報(bào)制度立法的關(guān)鍵問(wèn)題

第一，對(duì)私營(yíng)部門(mén)舉報(bào)的立法應(yīng)聚集于公司內(nèi)部舉報(bào)人。我國(guó)舉報(bào)制度對(duì)于“舉報(bào)人”的概念沒(méi)有清晰的定義，沒(méi)有限定舉報(bào)人的范圍，這種“人人皆可舉報(bào)”的做法表面上可以為公權(quán)機(jī)關(guān)提供所需要的違法信息，有利于打擊犯罪，促進(jìn)法律的執(zhí)行，但實(shí)際上陷入了工具主義立法的誤區(qū)。以對(duì)證券違法的舉報(bào)為例，我國(guó)每年向證監(jiān)會(huì)的舉報(bào)數(shù)量只有500到600宗，但是SEC近三年收到的舉報(bào)數(shù)量都在5000宗以上。[19]可見(jiàn)，以結(jié)果為導(dǎo)向的立法方式并不能夠獲得更多的舉報(bào)信息。而且，因?yàn)榕e報(bào)人的多樣性，有公司內(nèi)部的，也有公司外部的;有自益性的，也有公益性的，所以在舉報(bào)渠道設(shè)計(jì)、舉報(bào)人激約制度和舉報(bào)人保護(hù)問(wèn)題上是無(wú)法采取同一模式的，這些都限制了我國(guó)舉報(bào)制度的有效性。因此，應(yīng)利用公司內(nèi)部員工在獲取公司違法信息上的優(yōu)勢(shì)地位，將舉報(bào)立法聚集于公司內(nèi)部舉報(bào)人。這樣會(huì)促進(jìn)公司內(nèi)部舉報(bào)制度的建設(shè)，也有利于對(duì)公司違法行為的監(jiān)管。

第二，立法鼓勵(lì)公司建立內(nèi)部舉報(bào)系統(tǒng)。從立法層面而言，完善公司內(nèi)部舉報(bào)制度大體有兩種方式。一是法律的強(qiáng)制。按照有些國(guó)家的法律規(guī)定，如果公司內(nèi)部控制程序的設(shè)置不符合法律的要求，證券交易所以及證券協(xié)會(huì)將不允許這個(gè)公司的證券上市交易，還將制裁公司監(jiān)管人員。這使得希望上市交易的公司必須建立內(nèi)部控制程序，作為內(nèi)部控制程序重要部分的內(nèi)部舉報(bào)系統(tǒng)也能得以建立。二是對(duì)公司許以建立內(nèi)部舉報(bào)系統(tǒng)的利益。有些國(guó)家鼓勵(lì)公司建立一個(gè)完整而健康的內(nèi)部舉報(bào)渠道，如給予被指控犯罪的公司一個(gè)“罪責(zé)分”，如果內(nèi)部舉報(bào)渠道完善，這個(gè)分?jǐn)?shù)將減少，公司可能被判處的刑罰也會(huì)減輕。[20]因此，公司建立的內(nèi)部舉報(bào)渠道越完整，公司因自己非法行為可能面臨的懲罰和罰金就會(huì)越少。[21]這種做法與強(qiáng)制方法殊途同歸，實(shí)踐證明是很有效的。我國(guó)亦可借鑒這一做法，對(duì)公司許以建立內(nèi)部舉報(bào)程序的利益，讓員工作為公眾的代表，監(jiān)控公司的行為，使其不偏離法律的軌道。

第三，加大對(duì)公司內(nèi)部舉報(bào)人的外部激勵(lì)。部分國(guó)家的法律都重獎(jiǎng)舉報(bào)人，如規(guī)定舉報(bào)人可以獲得的獎(jiǎng)勵(lì)為罰金和追繳的非法所得及利息總額的10%到30%，即被舉報(bào)人被處罰1億元，舉報(bào)人最高可以獲得3000萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)，這與我國(guó)法律為舉報(bào)人提供的獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額是不同的。這種外部存在的高額獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)舉報(bào)人的行為是一種極大的激勵(lì)，這種激勵(lì)有三個(gè)好處：一是防止舉報(bào)人被公司收買;二是在某種程度上也可以抵消舉報(bào)行為給舉報(bào)人帶來(lái)的不利影響;三是可以促使公司建立良好的內(nèi)部舉報(bào)系統(tǒng)，讓公司違法行為在員工向外部舉報(bào)之前得到糾正或者防止。

第四，舉報(bào)立法應(yīng)規(guī)定公司內(nèi)部舉報(bào)優(yōu)先。雖然部分國(guó)家的法律允許公司員工對(duì)公司的違法行為可進(jìn)行內(nèi)部舉報(bào)和外部舉報(bào)，但一般會(huì)規(guī)定內(nèi)部舉報(bào)相對(duì)于外部舉報(bào)而言應(yīng)優(yōu)先使用，甚至規(guī)定在進(jìn)行外部舉報(bào)之前必須首先窮盡內(nèi)部舉報(bào)渠道。[22]若舉報(bào)人窮盡內(nèi)部渠道之后才向外部舉報(bào)，其可以獲得的獎(jiǎng)金數(shù)額也會(huì)增加。[23]這樣的做法可以在社會(huì)利益、公司利益和舉報(bào)人利益之間謀求一個(gè)大致的平衡，不會(huì)因?yàn)閱T工的舉報(bào)使公司遭受重大損害。如英國(guó)《公益披露法》和日本《公益舉報(bào)人保護(hù)法》均為舉報(bào)人設(shè)置了一個(gè)三層結(jié)構(gòu)的舉報(bào)渠道，由內(nèi)到外，大致為組織內(nèi)部、社會(huì)代表機(jī)構(gòu)（政府職能部門(mén)）和社會(huì)層面的機(jī)構(gòu)三層，舉報(bào)人須優(yōu)先考慮內(nèi)部舉報(bào)程序，由內(nèi)而外依次舉報(bào)（披露信息），方可得到法律的保護(hù)。[24]

第五，增加對(duì)上市公司內(nèi)部控制中舉報(bào)制度的重視程度。上市公司規(guī)模龐大，對(duì)社會(huì)的影響更大，對(duì)上市公司的監(jiān)管一直是市場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)。上市公司內(nèi)部控制的成效也可以給其他公司起到示范作用。前文述及，我國(guó)僅有兩部關(guān)于上市公司內(nèi)部控制的立法文件，對(duì)舉報(bào)制度的重視程度不夠，應(yīng)該增強(qiáng)。此外，根據(jù)2014年證監(jiān)會(huì)第1號(hào)公告要求，上市公司披露的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)以內(nèi)部控制缺陷評(píng)價(jià)報(bào)告的披露為重點(diǎn)。筆者認(rèn)為，對(duì)于上市公司內(nèi)部控制中舉報(bào)制度的評(píng)價(jià)也應(yīng)作為評(píng)價(jià)報(bào)告的重要部分。

五、 公司內(nèi)部舉報(bào)制度建設(shè)的注意事項(xiàng)

除《薩班斯法案》對(duì)于上市公司建立內(nèi)部舉報(bào)制度的強(qiáng)制性規(guī)定之外，各國(guó)的其他法律并沒(méi)有規(guī)定公司是否必須建立內(nèi)部舉報(bào)制度以及如何建立內(nèi)部舉報(bào)制度，只是少數(shù)國(guó)家的法律規(guī)定公司一定要在網(wǎng)站公布其舉報(bào)制度，還有一些國(guó)家采取的是頒布“指南”方式，倡導(dǎo)公司建立有效的內(nèi)部舉報(bào)系統(tǒng)。總體來(lái)看，無(wú)論公司的性質(zhì)和規(guī)模大小，對(duì)于一個(gè)健康的公司舉報(bào)制度來(lái)說(shuō)，以下幾點(diǎn)最為關(guān)鍵：

第一，要有成文的舉報(bào)管理制度。公司內(nèi)部舉報(bào)制度的運(yùn)行應(yīng)建立在一套合理且有效的舉報(bào)管理制度基礎(chǔ)之上，這也是內(nèi)部員工舉報(bào)的基本保障。公司應(yīng)通過(guò)民主協(xié)商的方式建立舉報(bào)管理制度，要注意舉報(bào)管理制度與其它管理制度的銜接問(wèn)題①。應(yīng)在舉報(bào)管理制度中明確公司對(duì)于舉報(bào)的鼓勵(lì)態(tài)度，要有對(duì)舉報(bào)員工的獎(jiǎng)勵(lì)措施，要有處理舉報(bào)的相關(guān)規(guī)定以及對(duì)舉報(bào)員工的保護(hù)制度。[25]此外，根據(jù)《勞動(dòng)合同法》第四條規(guī)定的規(guī)章制度公示原則，公司應(yīng)通過(guò)員工手冊(cè)、公告欄或者公司網(wǎng)站公布其內(nèi)部舉報(bào)制度，并表明對(duì)違法行為的零容忍態(tài)度。

第二，應(yīng)成立舉報(bào)管理部門(mén)（或者指定舉報(bào)管理專員）。公司應(yīng)根據(jù)自身的情況至少指定一個(gè)舉報(bào)管理專員管理員工內(nèi)部舉報(bào)事項(xiàng)，大型公司可以考慮建立舉報(bào)管理部門(mén)，作為管理舉報(bào)工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)，以體現(xiàn)公司對(duì)員工內(nèi)部舉報(bào)的重視以及在處理舉報(bào)事項(xiàng)上的專業(yè)性和公正性。舉報(bào)管理部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)公司舉報(bào)制度的宣傳和培訓(xùn)工作，要負(fù)責(zé)對(duì)員工舉報(bào)的處理并向公司管理層統(tǒng)計(jì)匯報(bào)，要負(fù)責(zé)對(duì)舉報(bào)員工的獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)工作，還要管理與舉報(bào)相關(guān)的其它工作。

第三，應(yīng)為內(nèi)部員工提供多種舉報(bào)渠道。舉報(bào)渠道的多樣化，有利于內(nèi)部員工對(duì)公司違法違規(guī)行為的舉報(bào)。公司應(yīng)安裝舉報(bào)熱線，允許員工通過(guò)電子郵件、公司內(nèi)網(wǎng)等多種方式進(jìn)行舉報(bào)。舉報(bào)管理制度應(yīng)規(guī)定員工可以通過(guò)各種形式進(jìn)行舉報(bào)，但也應(yīng)為員工提供當(dāng)面舉報(bào)的條件。公司應(yīng)規(guī)定員工可以匿名舉報(bào)，但是應(yīng)鼓勵(lì)員工實(shí)名舉報(bào)。

第四，應(yīng)成立舉報(bào)調(diào)查小組，對(duì)員工舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查。公司成立一個(gè)舉報(bào)調(diào)查小組是必要的，這個(gè)小組應(yīng)該包括公司法律部門(mén)的人員。要確保調(diào)查小組可以快速訪問(wèn)公司的各種資源。要建立一個(gè)清晰的調(diào)查程序，以便能夠及時(shí)調(diào)查公司潛在或正在發(fā)生的違法違規(guī)行為。[26]調(diào)查小組在調(diào)查的過(guò)程中要秉持快速處理的原則，對(duì)員工舉報(bào)不應(yīng)拖延，要始終采取客觀公正的原則來(lái)處理員工的舉報(bào)，與舉報(bào)事項(xiàng)相關(guān)的調(diào)查人員應(yīng)回避。此外，調(diào)查小組應(yīng)保持與實(shí)名舉報(bào)人的定期溝通，及時(shí)向舉報(bào)人匯報(bào)處理進(jìn)度，有了處理結(jié)論后也應(yīng)及時(shí)告知舉報(bào)人。在整個(gè)處理過(guò)程中應(yīng)保存好所有的處理記錄，如果公司采取了糾正措施，也應(yīng)保留相應(yīng)的記錄。

第五，給予舉報(bào)人合適的獎(jiǎng)勵(lì)。公司內(nèi)部的舉報(bào)制度與外部的舉報(bào)制度其實(shí)存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，如果內(nèi)部舉報(bào)渠道不暢，員工可能會(huì)向外部舉報(bào)，而外部舉報(bào)將對(duì)公司帶來(lái)實(shí)際影響，如行政機(jī)關(guān)的處罰甚至?xí)l(fā)公眾對(duì)公司違法行為的關(guān)注，公司可能因此面臨重大損失?？梢?jiàn)，對(duì)內(nèi)部員工的舉報(bào)進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)是十分必要的。如果公司希望員工不進(jìn)行外部舉報(bào)從而給公司帶來(lái)更大物質(zhì)上或者聲譽(yù)上的損失的話，一定要給內(nèi)部舉報(bào)人合適的獎(jiǎng)勵(lì)，否則這些人可能會(huì)選擇去行政部門(mén)舉報(bào)或者提起舉報(bào)人訴訟。

第六，應(yīng)重視舉報(bào)人身份保密的問(wèn)題。在對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)措施中，匿名舉報(bào)一直都是討論的重點(diǎn)。一般認(rèn)為，在舉報(bào)的過(guò)程中一定要隱匿舉報(bào)人的身份，除非舉報(bào)人自己愿意公開(kāi)。為了保護(hù)舉報(bào)人的身份不被暴露，有的國(guó)家還允許舉報(bào)人成立有限責(zé)任公司或者有限合伙公司，以這樣的公司實(shí)體來(lái)進(jìn)行舉報(bào)并利用公司實(shí)體來(lái)領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)。[27]因?yàn)榕e報(bào)人關(guān)心他們是否匿名，一些公司雇傭第三方人員來(lái)專門(mén)負(fù)責(zé)建立匿名熱線。第三方機(jī)構(gòu)如Ethics Point或International Ombudsman Association，可以提供熱線、網(wǎng)頁(yè)舉報(bào)或者案件管理服務(wù)。如KPMG，一家跨國(guó)公司提供審計(jì)、稅收及咨詢服務(wù)，雇傭Ethics Point以保證合規(guī)程序中的機(jī)密和匿名。當(dāng)?shù)谌綑C(jī)構(gòu)收到員工對(duì)公司錯(cuò)誤行為的舉報(bào)時(shí)，他們必須將這種違規(guī)告知公司合規(guī)經(jīng)理，由合規(guī)經(jīng)理將其報(bào)告給政府相關(guān)部門(mén)。[28]

第七，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員的培訓(xùn)。公司舉報(bào)管理部門(mén)或管理專員要積極宣傳內(nèi)部舉報(bào)程序，讓公司員工都知道舉報(bào)渠道的存在以及公司內(nèi)部舉報(bào)程序的相關(guān)規(guī)定，此外，還應(yīng)為公司管理人員進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，以確保管理人員可以對(duì)員工的舉報(bào)作出快速而恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。[29]要通過(guò)培訓(xùn)讓他們知道公司的反報(bào)復(fù)制度以及可能被視為報(bào)復(fù)的行為類型。公司內(nèi)部的宣傳旨在提升內(nèi)部舉報(bào)制度的價(jià)值并保證舉報(bào)潛在違法行為的員工將被嚴(yán)肅對(duì)待，絕不會(huì)受到報(bào)復(fù)，也可以使員工的舉報(bào)得到迅速而妥當(dāng)?shù)奶幚怼?/p>

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（責(zé)任編輯：趙婧姝）

Research on the Internal Reporting System of the Company

Zhou Xiaoming

Abstract：The company's internal reporting system is an important part of the company's internal control system.Its essence is an information disclosure behavior，which encourages the company's employees to supervise the company's behavior as the representative of the public，so as to effectively protect the interests of shareholders，prevent the company's business risks and improve the effectiveness of the internal control system. Therefore，we should pay attention to the important role of employee reporting in the company's internal control system.The legislation on private sector reporting should focus on the company's internal employees，encourage the company to establish an internal reporting system and increase the external incentive for informants.

Key words：informant;internal control;internal reporting;reporting legislation;reporting system