■張默蘭 荊 彪 王效京

生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金是指中央財(cái)政安排的對(duì)各省和生豬調(diào)出大縣給予獎(jiǎng)勵(lì)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。近年來(lái)，生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金在助力鄉(xiāng)村振興，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中、提高人民生活質(zhì)量、帶動(dòng)就業(yè)等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。

2022年，中央下達(dá)山西省生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金2223萬(wàn)元，但截止8月20日山西省中央生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金支出進(jìn)度為零。為了解此原因，山西省財(cái)政廳、山西省畜牧獸醫(yī)局、山西省畜牧技術(shù)推廣服務(wù)中心組成了聯(lián)合調(diào)研組進(jìn)行了調(diào)研。

一、基本情況

山西省中央生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金支出進(jìn)度為零，影響了政策執(zhí)行效果。為此，省財(cái)政廳向省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)出《關(guān)于聯(lián)合調(diào)研中央生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金有關(guān)情況的函》，由省財(cái)政廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳畜牧獸醫(yī)局、省畜牧技術(shù)推廣服務(wù)中心組成聯(lián)合調(diào)研組，2022年8、9月對(duì)8縣市（區(qū)）、17戶企業(yè)的中央生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金使用情況進(jìn)行了深入調(diào)研。調(diào)研采取了宣講政策、聽(tīng)取匯報(bào)、查閱資料、深入企業(yè)實(shí)地調(diào)查、交流座談等方式。調(diào)研發(fā)現(xiàn)中央生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金大量滯留在縣級(jí)財(cái)政部門，項(xiàng)目進(jìn)展參差不齊，有一些項(xiàng)目已經(jīng)完成正在走驗(yàn)收程序，大部分項(xiàng)目正在持續(xù)推進(jìn)中，個(gè)別的縣正在制定獎(jiǎng)勵(lì)資金項(xiàng)目實(shí)施方案，項(xiàng)目整體進(jìn)展緩慢。調(diào)研組堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)了影響資金支出進(jìn)度慢的問(wèn)題，研究改進(jìn)的具體措施和路徑，提出了解決問(wèn)題的建議。

二、聚焦問(wèn)題核心，剖析產(chǎn)生根源

（一）項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)滯后，“資金等項(xiàng)目”問(wèn)題突出

目前，中央生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金沒(méi)有建立項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足。財(cái)政部明確“推動(dòng)將直達(dá)資金項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)管理”，經(jīng)了解，生豬生產(chǎn)企業(yè)有些好項(xiàng)目，而且有的已取得了較好的效果，但因?yàn)轫?xiàng)目庫(kù)建設(shè)滯后，一方面好項(xiàng)目沒(méi)有及時(shí)做好儲(chǔ)備入庫(kù)的前期準(zhǔn)備工作，另一方面“資金等項(xiàng)目”問(wèn)題突出，這是財(cái)政資金不能及時(shí)下達(dá)的重要原因。

（二）責(zé)任落實(shí)缺位，資金滯留在縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政部門

目前，中央生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金支出滯留在縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政部門，主要原因是項(xiàng)目主管部門不能及時(shí)提供項(xiàng)目情況，導(dǎo)致資金無(wú)法支出?？此瀑Y金管理問(wèn)題，折射的是項(xiàng)目管理問(wèn)題，影響了財(cái)政資金及時(shí)發(fā)揮惠企利民政策的效果。其根源是，各級(jí)財(cái)政部門從主觀上認(rèn)為，財(cái)政部門是資金的保障部門，將資金及時(shí)下達(dá)市縣，就完成了資金的保障任務(wù)，對(duì)項(xiàng)目管理，過(guò)多地依賴項(xiàng)目主管部門，使大量的資金滯留，沒(méi)有發(fā)揮出財(cái)政資金的應(yīng)有效益。另外，對(duì)資金支出進(jìn)度的推動(dòng)力度不足，缺乏有針對(duì)性的指導(dǎo)措施。

一是受新冠疫情影響項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展受阻。受疫情影響，很多生豬生產(chǎn)企業(yè)不能正常經(jīng)營(yíng)，如太谷縣天生緣養(yǎng)殖有限公司已簽訂了引種合同，但由于新冠疫情原說(shuō)好種豬引種暫不供貨，外地引種場(chǎng)10月中旬才讓太谷的車去拉種豬。這在一定程度上影響了項(xiàng)目的推進(jìn)。

二是自然災(zāi)害導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度緩慢。2022年7、8月份連續(xù)降雨導(dǎo)致山西大面積受災(zāi)，由于不可抗力的暴雨原因，導(dǎo)致方山縣銘賢晉汾種豬繁育有限公司和方山縣聚浩種養(yǎng)殖專業(yè)合作社兩個(gè)財(cái)政資金支持的企業(yè)地基下沉，造成項(xiàng)目液體飼喂設(shè)備和產(chǎn)床新技術(shù)設(shè)備無(wú)法安裝，進(jìn)度緩慢。目前項(xiàng)目正進(jìn)行地基加固施工處理。

三是事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革影響了項(xiàng)目的組織管理。由于省、市、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)事業(yè)單位重塑性改革從2020年初到2021年底，時(shí)間長(zhǎng)、跨度大、涉及面寬，職能銜接上出現(xiàn)較長(zhǎng)的空檔期與真空期。特別是縣級(jí)畜牧部門的撤消合并，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧中心站的人員劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目組織難以根據(jù)要求的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上報(bào)縣級(jí)，連鎖反應(yīng)導(dǎo)致層層延誤。

（三）政策執(zhí)行不到位

一是財(cái)政直達(dá)資金政策宣傳不到位。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村畜牧項(xiàng)目主管部門的同志對(duì)財(cái)政直達(dá)資金不了解，對(duì)考核不達(dá)支出進(jìn)度的追責(zé)措施不敏感。財(cái)政直達(dá)資金政策不僅財(cái)政部門應(yīng)熟悉和掌握，項(xiàng)目主管部門和市、縣級(jí)也應(yīng)該了解和掌握。

二是對(duì)資金管理辦法吃不透。財(cái)政部資金管理辦法明確“獎(jiǎng)勵(lì)資金由縣級(jí)人民政府根據(jù)年度支持內(nèi)容，統(tǒng)籌確定資金支持方式。”“也可采取貸款貼息、財(cái)政補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等支持方式?！钡强h級(jí)財(cái)政部門認(rèn)為財(cái)政資金只能支持當(dāng)年的項(xiàng)目，而當(dāng)年開(kāi)工的項(xiàng)目很難按財(cái)政直達(dá)資金序時(shí)進(jìn)度的要求完成支出任務(wù)。調(diào)研組了解到有些上年已完成的項(xiàng)目，如繁峙縣康大牧業(yè)養(yǎng)殖有限公司投資60多萬(wàn)元，改建育肥圈2000多平方米，其中2棟圈舍1400平方米讓村里農(nóng)民免費(fèi)使用，年出欄4000頭，可帶動(dòng)170戶貧困戶，年底分紅，項(xiàng)目的社會(huì)效益顯著。調(diào)研組提出了可靈活運(yùn)用多種支持方式，對(duì)上年已建成的符合規(guī)定的項(xiàng)目允許采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式支持，能夠大大加快資金支出進(jìn)度，又能消除資金、項(xiàng)目管理部門對(duì)資金安全的顧慮。由于對(duì)政策吃不透，使好的財(cái)政政策沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的好效果。

三是政策界限把握不準(zhǔn)。項(xiàng)目主管部門對(duì)中央生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法中支持范圍界限不明，如陽(yáng)高縣在安排擬支持的項(xiàng)目時(shí)將縣級(jí)獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)納入了支持范圍，資金管理辦法明確：“嚴(yán)禁用于部門基本建設(shè)、人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)等。”財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委等11部委局關(guān)于繼續(xù)支持脫貧縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金工作的通知中也明確要求“脫貧縣要將整合資金優(yōu)先用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。”經(jīng)了解，該項(xiàng)目是用于縣級(jí)獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室購(gòu)置設(shè)備，屬于主管部門的能力建設(shè)范疇，調(diào)研組及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并請(qǐng)其調(diào)整支持內(nèi)容，糾正和避免了項(xiàng)目資金使用方向的偏離。

四是對(duì)直達(dá)資金管理政策吃不透。調(diào)研發(fā)現(xiàn)大部分縣擬安排的資金習(xí)慣用于當(dāng)年新增項(xiàng)目，沿襲過(guò)去的一貫做法，待年底項(xiàng)目驗(yàn)收合格后才撥付資金。周期較長(zhǎng)，不適應(yīng)財(cái)政直達(dá)資金對(duì)支出進(jìn)度的新要求，這種安排資金項(xiàng)目習(xí)慣亟待改進(jìn)。究其原因，是思想跟不上確保財(cái)政直達(dá)資金迅速見(jiàn)效的管理要求。

（四）項(xiàng)目管理體制機(jī)制不順影響了項(xiàng)目進(jìn)度

一是省級(jí)項(xiàng)目實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)下達(dá)不及時(shí)。往年省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門年初要下發(fā)項(xiàng)目實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)，2022年7月底才下發(fā)了使用計(jì)劃及任務(wù)清單，未下達(dá)指導(dǎo)意見(jiàn)也沒(méi)有及時(shí)告知縣里，縣級(jí)項(xiàng)目主管部門一直等上級(jí)文件，在一定程度上影響了項(xiàng)目的組織、實(shí)施等進(jìn)程。究其原因，是省級(jí)事業(yè)單位改革后職能與機(jī)關(guān)交叉、管理機(jī)制尚未完全理順，更主要的還是省級(jí)項(xiàng)目主管部門對(duì)中央直達(dá)資金管理的重要性認(rèn)識(shí)不到位。

二是基層項(xiàng)目主管部門服務(wù)管理力度不夠。究其原因，是對(duì)項(xiàng)目管理的主人翁意識(shí)不強(qiáng)，也有人員新舊交替銜接不暢；主動(dòng)指導(dǎo)和督促項(xiàng)目單位全力強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任，切實(shí)推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，盡早形成實(shí)物工作量力度不夠。

三是縣級(jí)安排資金項(xiàng)目時(shí)存在政企不分、職責(zé)不清現(xiàn)象。如陽(yáng)高縣政府在統(tǒng)籌安排中央生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金時(shí)，對(duì)統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金理解不全面，將資金安排所屬的大白登鎮(zhèn)人民政府100萬(wàn)元、鰲石鄉(xiāng)人民政府80萬(wàn)元，用于畜禽糞污治理及資源化利用工程。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府是資金項(xiàng)目安排的組織者、資金使用和項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督者，而不應(yīng)是項(xiàng)目單位，項(xiàng)目單位應(yīng)是項(xiàng)目實(shí)施主體。由于對(duì)政策理解有偏差，出現(xiàn)了政企不分、職責(zé)難以劃分的現(xiàn)象。調(diào)研組及時(shí)指出，請(qǐng)其調(diào)整項(xiàng)目單位。

三、改進(jìn)工作建議，完善管理機(jī)制

（一）建立項(xiàng)目庫(kù)管理機(jī)制

為避免“資金等項(xiàng)目”問(wèn)題的發(fā)生，必須要建立項(xiàng)目庫(kù)，提前一年做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備并驗(yàn)收。目前“資金等項(xiàng)目”的被動(dòng)局面問(wèn)題將迎刃而解，資金滯留縣級(jí)財(cái)政部門的現(xiàn)象也將不復(fù)存在。

（二）理順項(xiàng)目管理體制機(jī)制

省市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要進(jìn)一步理順由于畜牧管理部門機(jī)構(gòu)改革后的項(xiàng)目管理體制機(jī)制，明確各自在中央生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金管理、項(xiàng)目管理中的職責(zé)分工、程序、內(nèi)容、與財(cái)政部門銜接等工作，強(qiáng)化項(xiàng)目管理。

（三）提前謀劃項(xiàng)目

縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村畜牧主管部門必須在項(xiàng)目管理上下功夫，多深入項(xiàng)目單位，全面了解、熟悉屬地企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等情況，給予相關(guān)的引導(dǎo)，提前謀劃項(xiàng)目，當(dāng)好項(xiàng)目單位和財(cái)政資金管理的橋梁和紐帶。

（四）宣傳政策實(shí)行系統(tǒng)培訓(xùn)

每年定期組織全省涉及中央生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金的省、市、縣級(jí)人員進(jìn)行普遍性的政策業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，提高相關(guān)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平。

（五）建立聯(lián)合監(jiān)管督導(dǎo)機(jī)制

建立省市縣、財(cái)農(nóng)牧聯(lián)合監(jiān)管督導(dǎo)機(jī)制，壓實(shí)縣級(jí)屬地責(zé)任，確保項(xiàng)目加快實(shí)施。

（六）修改資金管理辦法

現(xiàn)行財(cái)政部《生豬（牛羊）調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》已執(zhí)行7年，建議及早修訂出臺(tái)新的管理辦法，增加直達(dá)資金管理及智能化、物聯(lián)網(wǎng)、聯(lián)合育種等支持內(nèi)容。

本次調(diào)研，診斷出影響支出進(jìn)度的主要問(wèn)題，剖析了問(wèn)題形成的原因，糾正了政策執(zhí)行中的偏差，提出了改進(jìn)建議。所調(diào)研縣縣領(lǐng)導(dǎo)或農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、畜牧部門、財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)都明確表態(tài)：要克服困難，2022年10月底前將中央生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金全部支出。截止2022年10月21日，全省中央生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金支出進(jìn)度已從8月為零上升到38.1%，支出金額達(dá)729萬(wàn)元，比全國(guó)總體支出進(jìn)度30.7%快了7.4個(gè)百分點(diǎn)，后續(xù)支出進(jìn)度還會(huì)大幅提升，調(diào)研取得了顯著成效。