鄭方方 陳素云 蔣格格

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，鄭州 450000）

內(nèi)容提要：我國(guó)地方政府債務(wù)治理已由數(shù)量治理邁入績(jī)效治理。完善地方政府債務(wù)績(jī)效管理體系有助于提升地方政府債務(wù)治理效能，優(yōu)化政府債務(wù)績(jī)效水平。本文將地方政府債務(wù)績(jī)效分解為地方財(cái)政部門債務(wù)管理績(jī)效和債務(wù)項(xiàng)目資金績(jī)效兩個(gè)層面，構(gòu)建涵蓋項(xiàng)目單位、項(xiàng)目主管部門、地方財(cái)政部門在內(nèi)的債務(wù)全過程績(jī)效管理框架，并將以上級(jí)財(cái)政部門、地方審計(jì)部門、地方人大為主體的債務(wù)績(jī)效協(xié)同監(jiān)督機(jī)制納入債務(wù)績(jī)效管理體系。

一、引言

《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）發(fā)布后，為落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于做好2018年度地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕34號(hào)）提出，建立健全“舉債必問效、無效必問責(zé)”的政府債務(wù)資金績(jī)效管理機(jī)制，實(shí)施債務(wù)績(jī)效管理。這既是當(dāng)下預(yù)算績(jī)效理念在政府債務(wù)預(yù)算管理中的貫徹與踐行，也是地方政府債務(wù)治理發(fā)展的必然。基于文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，早期對(duì)地方政府債務(wù)治理問題的研究聚焦于舉債融資制度的合理性與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制方面。建立地方政府債券發(fā)行制度作為規(guī)范地方政府舉債、防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)關(guān)鍵舉措，已由2014年修訂后的《預(yù)算法》立法實(shí)施。既然允許地方政府舉債，對(duì)政府債務(wù)資金效益的要求便成為地方政府債務(wù)治理的重要方面，債務(wù)治理問題的研究重心也逐步轉(zhuǎn)向債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效提升。

地方政府債務(wù)績(jī)效水平的提升建立在完善的債務(wù)績(jī)效管理體系基礎(chǔ)之上，而已有圍繞地方政府債務(wù)績(jī)效的研究主要關(guān)注地方政府債務(wù)支出效率的測(cè)度與影響因素、地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建等方面，很少有對(duì)債務(wù)績(jī)效管理體系的系統(tǒng)探討。本文在回顧文獻(xiàn)、辨析概念及訪談實(shí)務(wù)專家的基礎(chǔ)上，將地方政府債務(wù)績(jī)效分解為地方財(cái)政部門債務(wù)管理績(jī)效和債務(wù)項(xiàng)目資金績(jī)效兩個(gè)層面，進(jìn)而構(gòu)建涵蓋項(xiàng)目單位、項(xiàng)目主管部門、地方財(cái)政部門在內(nèi)的債務(wù)績(jī)效管理框架，并將以上級(jí)財(cái)政部門、地方審計(jì)部門、地方人大為主體的債務(wù)績(jī)效監(jiān)督機(jī)制納入債務(wù)績(jī)效管理體系。最后，本文對(duì)建立我國(guó)地方政府債務(wù)管理體系作了進(jìn)一步的展望，以期為地方政府債務(wù)治理效能與債務(wù)績(jī)效水平提升提供有益參考。

二、文獻(xiàn)回顧與概念界定

構(gòu)建完善的地方政府債務(wù)績(jī)效管理體系，首先要明確界定地方政府債務(wù)績(jī)效管理的內(nèi)涵。而迄今為止，僅就地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑，國(guó)內(nèi)實(shí)務(wù)應(yīng)用和學(xué)術(shù)研究中的界定就多達(dá)12種[1]，且對(duì)地方政府債務(wù)績(jī)效問題的研究多側(cè)重于債務(wù)支出效率的測(cè)度與外部影響因素的探討。對(duì)地方政府債務(wù)內(nèi)涵的界定不清晰、對(duì)地方政府債務(wù)績(jī)效的認(rèn)識(shí)不全面，必然導(dǎo)致對(duì)債務(wù)績(jī)效管理的認(rèn)知不透徹，債務(wù)績(jī)效管理體系的建立也無從談起。

（一）地方政府債務(wù)內(nèi)涵的界定

目前，國(guó)內(nèi)實(shí)務(wù)應(yīng)用和學(xué)術(shù)研究中使用的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑繁多①常見的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑包括地方債、地方政府債券、地方政府債務(wù)、地方政府性債務(wù)、城投債、融資平臺(tái)公司債務(wù)、地方政府顯性債務(wù)、地方政府隱性債務(wù)、一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)、一般債券和專項(xiàng)債券。，其中以“地方政府債務(wù)”和“地方政府性債務(wù)”兩個(gè)概念的混用和誤用最為常見。2014年新《預(yù)算法》頒布實(shí)施前，“地方政府性債務(wù)”概念的使用更為普遍。審計(jì)署3次發(fā)布的地方政府債務(wù)審計(jì)公告中均使用了“地方政府性債務(wù)”表述，并將其劃分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)3類。②2011年6月審計(jì)署公布《2011年第35號(hào)：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》；2013年6月，審計(jì)署發(fā)布《2013年第24號(hào)公告：36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》；2013年12月審計(jì)署公布《2013年第32號(hào)：全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》?！蛾P(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）和《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)）中則同時(shí)出現(xiàn)“地方政府債務(wù)”與“地方政府性債務(wù)”兩種概念表述，且其概念內(nèi)涵與毛捷和徐軍偉（2018）的界定一致。③國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)文中，“地方政府性債務(wù)”包括政府債務(wù)和或有債務(wù)，其中政府債務(wù)包括政府債券和除地方政府債券外的其他存量政府債務(wù)；或有債務(wù)包括政府提供擔(dān)保的債務(wù)和政府承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)。同時(shí)，本文在當(dāng)前的政策環(huán)境下，暫時(shí)將“地方政府隱性債務(wù)”列入“地方正府性債務(wù)”口徑中。二者的內(nèi)涵區(qū)分見圖1所示。

圖1 地方政府債務(wù)與地方政府性債務(wù)的內(nèi)涵區(qū)分

一些學(xué)者認(rèn)為，隨著我國(guó)地方政府債務(wù)治理的法治化、科學(xué)化和透明化，“地方政府性債務(wù)”這一口徑將失去沿用意義[2]。但事實(shí)上或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范將始終是我國(guó)地方政府債務(wù)治理不可忽視的重要部分和關(guān)鍵難點(diǎn)[3]。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)研究中使用的“地方政府債務(wù)”概念通常指廣義的政府債務(wù)范疇[4-5]。也有一些文獻(xiàn)中使用的“地方政府債務(wù)”僅指地方政府債券[6-8]。

（二）地方政府債務(wù)績(jī)效相關(guān)研究

目前，有關(guān)地方政府債務(wù)績(jī)效的研究中，學(xué)者大多基于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的4E原則與投入產(chǎn)出理論，將債務(wù)支出績(jī)效分解為外部結(jié)果績(jī)效和內(nèi)部過程績(jī)效①外部結(jié)果績(jī)效包括經(jīng)濟(jì)性和公平性，內(nèi)部過程績(jī)效包括配置效率、使用效率和管理效率在內(nèi)的效率性。，進(jìn)而以投入、過程、產(chǎn)出和外部效應(yīng)為一級(jí)指標(biāo)構(gòu)建評(píng)價(jià)體系對(duì)債務(wù)支出效率進(jìn)行測(cè)度[9-10]。也有一些學(xué)者選取不同的投入產(chǎn)出指標(biāo)，運(yùn)用DEA模型對(duì)債務(wù)支出效率進(jìn)行評(píng)估[11-15]。在測(cè)度債務(wù)支出績(jī)效水平的基礎(chǔ)上，學(xué)者們進(jìn)一步研究了政府債務(wù)規(guī)模[14]、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平[15]、地方競(jìng)爭(zhēng)程度[16]及政府審計(jì)[17-18]對(duì)債務(wù)績(jī)效水平的影響。

不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究大多基于外部因素視角探討其對(duì)地方政府債務(wù)績(jī)效的影響，卻忽視了地方財(cái)政部門債務(wù)管理水平等內(nèi)部管理因素對(duì)政府債務(wù)績(jī)效的重要作用，如由地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)的同級(jí)地方政府的債務(wù)預(yù)算管理情況、債務(wù)管理配套制度建設(shè)情況、債務(wù)運(yùn)行管理情況、債務(wù)管理能力建設(shè)情況以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置情況等都將對(duì)政府債務(wù)績(jī)效水平產(chǎn)生重要影響。②具體可參看河北省《省對(duì)市、縣政府債務(wù)管理工作績(jī)效評(píng)價(jià)辦法（試行）》（冀財(cái)債〔2016〕38號(hào)）和陜西省《陜西省政府債務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》（陜財(cái)辦預(yù)〔2018〕109號(hào)）。此外，美、日等國(guó)地方公債融資經(jīng)驗(yàn)還表明，政府債務(wù)資金使用效率的高低不僅取決于債務(wù)管理制度體系的完備性和實(shí)際執(zhí)行效率，更關(guān)鍵在于債務(wù)項(xiàng)目決策的民主化和項(xiàng)目管理的科學(xué)化。

（三）債務(wù)績(jī)效管理內(nèi)涵的界定

隨著債務(wù)績(jī)效問題研究的不斷深入，一些學(xué)者對(duì)地方政府債務(wù)績(jī)效管理進(jìn)行了概念界定[19]。薛菁認(rèn)為債務(wù)績(jī)效管理是以政府債務(wù)的可持續(xù)為目標(biāo)，圍繞債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控而進(jìn)行的管理活動(dòng)[9]。冀云陽(yáng)將債務(wù)績(jī)效管理分解為債務(wù)預(yù)算管理、績(jī)效管理和項(xiàng)目管理三部分，提出債務(wù)績(jī)效應(yīng)包括覆蓋債務(wù)運(yùn)行全過程的債務(wù)管理績(jī)效和全生命周期的債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效[19]。2021年，財(cái)政部頒布的《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)）對(duì)項(xiàng)目資金績(jī)效管理的內(nèi)涵作出明確表述，將其定義為涵蓋事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和事后績(jī)效評(píng)價(jià)的全過程管理。具體定義表述見表1所示。

表1 現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)“債務(wù)績(jī)效管理”的定義表述

對(duì)債務(wù)績(jī)效管理內(nèi)涵的把握應(yīng)當(dāng)注意兩點(diǎn)：一是區(qū)分“債務(wù)績(jī)效管理”與“債務(wù)管理績(jī)效”。債務(wù)管理績(jī)效指各級(jí)地方財(cái)政部門債務(wù)管理工作的成效。部分學(xué)者將債務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系用于對(duì)債務(wù)項(xiàng)目資金績(jī)效或整體債務(wù)績(jī)效水平進(jìn)行測(cè)度是不全面、不合理的[20]。二者在評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)目標(biāo)及評(píng)價(jià)內(nèi)容等方面存在差異。如安徽省財(cái)政廳《關(guān)于開展2015年度新增地方政府債券資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的通知》（財(cái)債〔2016〕136號(hào)）明確其評(píng)價(jià)對(duì)象是各市、縣（區(qū)）使用新增債券資金實(shí)施的項(xiàng)目，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括項(xiàng)目進(jìn)度、完成投資額情況、項(xiàng)目資金到位情況及項(xiàng)目產(chǎn)出與效果等。楊寶昆和劉芳（2019）特別強(qiáng)調(diào)各地方財(cái)政部門出臺(tái)的債務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是從其履職履責(zé)角度出發(fā)設(shè)計(jì)的，與以項(xiàng)目實(shí)施方為主的債務(wù)資金使用方、申請(qǐng)方、償還者及行業(yè)主管部門進(jìn)行的內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)存在較大差異[7]。具體差異見圖2所示。

圖2 地方政府債務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)與項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)

二是明確債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)績(jī)效的關(guān)系。劉尚希（2014）強(qiáng)調(diào)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不在于債務(wù)規(guī)模本身而在于債務(wù)使用的績(jī)效，對(duì)債務(wù)使用績(jī)效的評(píng)估是防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重心所在[21]。現(xiàn)有文獻(xiàn)構(gòu)建的債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系均將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)指標(biāo)包含在內(nèi)。本文認(rèn)為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)含于債務(wù)績(jī)效?？煽氐膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)水平是實(shí)現(xiàn)債務(wù)績(jī)效的基本前提和必要保障，反之債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平也受債務(wù)資金配置效率和使用效益的影響。地方政府債務(wù)績(jī)效管理，一方面可以抑制地方政府的過度舉債動(dòng)機(jī)，控制舉債規(guī)模，另一方面可以提高債務(wù)資金的使用效益，提高地方政府債務(wù)償還能力[22]。

鑒于地方政府或有債務(wù)的監(jiān)管和隱性債務(wù)的防范依然是地方財(cái)政部門債務(wù)管理績(jī)效的重要評(píng)價(jià)內(nèi)容，本文傾向于就廣義的地方政府債務(wù)范疇構(gòu)建債務(wù)績(jī)效管理體系。本文認(rèn)為地方政府債務(wù)管理績(jī)效與債務(wù)項(xiàng)目資金績(jī)效共同構(gòu)成地方政府債務(wù)績(jī)效，即地方政府債務(wù)績(jī)效的優(yōu)化既有賴于財(cái)政部門的債務(wù)管理能力與成效，也離不開債務(wù)項(xiàng)目資金績(jī)效的提升，二者相互促進(jìn)、協(xié)同發(fā)展。

三、地方政府債務(wù)績(jī)效管理體系的構(gòu)建

基于對(duì)債務(wù)績(jī)效管理內(nèi)涵的界定，本文認(rèn)為，對(duì)地方政府債務(wù)中自2015年以來自發(fā)自還的債券類債務(wù)應(yīng)從地方政府債務(wù)管理績(jī)效和債務(wù)項(xiàng)目資金績(jī)效兩方面入手，對(duì)廣義地方政府債務(wù)中的其他債務(wù)應(yīng)主要從地方政府債務(wù)管理績(jī)效入手。本文首先以自發(fā)自還的債券類債務(wù)為對(duì)象構(gòu)建項(xiàng)目資金全過程績(jī)效管理機(jī)制，而后構(gòu)建以上級(jí)財(cái)政部門、地方審計(jì)部門及地方人大為主體的債務(wù)績(jī)效協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，最后將二者結(jié)合構(gòu)建地方政府債務(wù)績(jī)效管理體系。

（一）債務(wù)項(xiàng)目資金全過程績(jī)效管理機(jī)制的構(gòu)建

就地方政府自發(fā)自還的債券類債務(wù)，債務(wù)績(jī)效管理的內(nèi)容應(yīng)包括資金方面的管理和項(xiàng)目方面的管理，即債務(wù)的借、用、還和責(zé)、權(quán)、利高度統(tǒng)一，且工程實(shí)施與項(xiàng)目資金、物資管理之間應(yīng)有效銜接，不能脫節(jié)。對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目應(yīng)建立財(cái)政、發(fā)展改革委和項(xiàng)目主管部門三方協(xié)同的項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，對(duì)于項(xiàng)目資金績(jī)效管理，各級(jí)財(cái)政部門主要起督促指導(dǎo)作用，績(jī)效管理工作的具體實(shí)施由項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)。一級(jí)財(cái)政部門主要對(duì)同級(jí)和下級(jí)地方政府總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平和配置效率負(fù)責(zé)，項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位主要對(duì)使用效益負(fù)責(zé)。

債務(wù)項(xiàng)目資金全過程績(jī)效管理應(yīng)當(dāng)包括事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)管理與評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用五大環(huán)節(jié)（見圖3）。事前績(jī)效評(píng)估與績(jī)效目標(biāo)管理環(huán)節(jié)，應(yīng)分領(lǐng)域、分行業(yè)、分層級(jí)建立地方政府債券項(xiàng)目庫(kù)，嚴(yán)格項(xiàng)目的入庫(kù)和出庫(kù)。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)強(qiáng)化項(xiàng)目入庫(kù)評(píng)估與發(fā)行審批，并依靠各級(jí)財(cái)政部門、項(xiàng)目主管部門及財(cái)政部駐各地監(jiān)管局等開展監(jiān)督檢查，且各級(jí)人大具有對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督責(zé)任。由地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)債務(wù)預(yù)算的編制和執(zhí)行、項(xiàng)目的考察論證、效益評(píng)估與償債能力分析，跟蹤監(jiān)督項(xiàng)目資金使用情況。績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控環(huán)節(jié)，由省級(jí)財(cái)政部門和項(xiàng)目主管部門依據(jù)設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查?？?jī)效評(píng)價(jià)管理環(huán)節(jié)，一級(jí)財(cái)政部門既是本級(jí)公共部門和預(yù)算單位債務(wù)資金使用的監(jiān)督管理主體，同時(shí)也是上一級(jí)財(cái)政部門的監(jiān)督對(duì)象。通過對(duì)一級(jí)財(cái)政部門的債務(wù)管理績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)來降低上下級(jí)財(cái)政部門間的信息不對(duì)稱，通過同級(jí)財(cái)政部門對(duì)公共部門進(jìn)行的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)來降低財(cái)政部門與公共部門之間的信息不對(duì)稱。評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)，由地方財(cái)政部門依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果反饋整改意見，并對(duì)下級(jí)財(cái)政部門績(jī)效管理情況進(jìn)行抽查，項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位進(jìn)行整改。

圖3 地方政府債務(wù)項(xiàng)目資金全過程績(jī)效管理機(jī)制

值得注意的是，當(dāng)前財(cái)政部門、發(fā)展改革委、項(xiàng)目主管部門和各項(xiàng)目單位對(duì)債務(wù)績(jī)效管理的理解程度參差不齊，各部門僅將債務(wù)績(jī)效管理作為一項(xiàng)工作程序，而并未將績(jī)效與責(zé)任理念真正貫徹到工作中去。因此，應(yīng)同時(shí)建立發(fā)債項(xiàng)目的決策者一貫責(zé)任制，對(duì)債券發(fā)行和項(xiàng)目管理中存在的違紀(jì)行為、決策失誤追究責(zé)任。

（二）債務(wù)績(jī)效管理協(xié)同監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

地方政府債務(wù)績(jī)效的提升除需要建立完善的債務(wù)全過程績(jī)效管理機(jī)制外，還應(yīng)強(qiáng)化債務(wù)績(jī)效管理監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。地方政府債務(wù)績(jī)效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，就上下級(jí)財(cái)政部門間的委托代理關(guān)系而言，由于二者面對(duì)的是同樣的政治激勵(lì)制度，且下級(jí)財(cái)政部門的政績(jī)也是上級(jí)財(cái)政部門政績(jī)的構(gòu)成部分，二者的決策行為往往是相互強(qiáng)化的[23]，因而單獨(dú)依靠財(cái)政監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)績(jī)效管理的有效監(jiān)管。一些學(xué)者研究了地方政府債務(wù)審計(jì)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的抑制作用，如仲楊梅和張龍平（2019）、張?jiān)徍驮婪品疲?021）等，但當(dāng)前地方審計(jì)部門對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)督仍更多關(guān)注債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，對(duì)債務(wù)績(jī)效的監(jiān)督明顯不足。還有一些學(xué)者研究了地方人大對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)督作用，如蔡芳宏（2019）、肖鵬（2021）等，研究發(fā)現(xiàn)法律賦予地方人大審查監(jiān)督地方政府債務(wù)的權(quán)力，但從現(xiàn)實(shí)情況看其監(jiān)督作用并未得到有效發(fā)揮，其對(duì)財(cái)政收支預(yù)算與決算的審議大多流于形式?；诖?，就地方政府債務(wù)績(jī)效管理監(jiān)督機(jī)制而言，除發(fā)揮地方財(cái)政部門的財(cái)政監(jiān)督作用外，還應(yīng)強(qiáng)化地方審計(jì)部門及地方人大的債務(wù)績(jī)效監(jiān)督職能，構(gòu)建以三者為主體的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制。

如圖4所示，本文構(gòu)建了由上級(jí)財(cái)政部門、地方審計(jì)部門及地方人大形成的“三位一體”債務(wù)績(jī)效管理協(xié)同監(jiān)督機(jī)制。一是財(cái)政監(jiān)督方面。省級(jí)財(cái)政部門對(duì)下級(jí)財(cái)政部門的債務(wù)績(jī)效管理監(jiān)督除定期對(duì)下級(jí)財(cái)政部門開展債務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)外，還應(yīng)對(duì)其債務(wù)績(jī)效管理工作進(jìn)行抽查，必要時(shí)選取部分重點(diǎn)項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)并督促下級(jí)財(cái)政部門按照債務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)、債務(wù)績(jī)效管理工作抽查及重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)整改。二是審計(jì)監(jiān)督方面。在債務(wù)績(jī)效治理背景下應(yīng)由地方審計(jì)部門定期實(shí)施對(duì)地方政府債務(wù)整體績(jī)效的審計(jì)和對(duì)專項(xiàng)重點(diǎn)債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效的審計(jì)。三是人大監(jiān)督方面。2021年8月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方人大對(duì)政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見》，明確提出加強(qiáng)地方人大對(duì)政府債務(wù)的全口徑審查和全過程監(jiān)管責(zé)任，審查監(jiān)督范圍包括政府債務(wù)限額總規(guī)模、債務(wù)限額分配是否合理、債務(wù)資金投向是否符合黨中央方針政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，債務(wù)資金有無挪用、長(zhǎng)期閑置、損失浪費(fèi)情況等，在強(qiáng)化地方人大對(duì)政府債務(wù)預(yù)決算執(zhí)行審查職責(zé)的基礎(chǔ)上特別強(qiáng)調(diào)其對(duì)債務(wù)績(jī)效的審查監(jiān)督責(zé)任。

圖4 “三位一體”的地方政府債務(wù)績(jī)效管理監(jiān)督機(jī)制

（三）地方政府債務(wù)績(jī)效管理體系的構(gòu)建

結(jié)合地方政府債務(wù)項(xiàng)目資金全過程績(jī)效管理流程與債務(wù)績(jī)效管理協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，本文構(gòu)建的債務(wù)績(jī)效管理體系，見圖5所示。地方財(cái)政部門、項(xiàng)目主管部門及項(xiàng)目單位作為債務(wù)項(xiàng)目資金全過程績(jī)效管理的主體，協(xié)同推進(jìn)項(xiàng)目資金績(jī)效管理。其中，地方財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)同級(jí)政府地方債務(wù)管理和督促指導(dǎo)債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作，項(xiàng)目主管部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)行與項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的監(jiān)控，項(xiàng)目單位主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)行管理，并對(duì)債務(wù)資金使用與實(shí)際產(chǎn)出負(fù)責(zé)。與此同時(shí)，由上級(jí)財(cái)政部門、地方審計(jì)部門及地方人大對(duì)債務(wù)績(jī)效管理過程實(shí)施協(xié)同監(jiān)督。其中，上級(jí)財(cái)政部門主要通過債務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)與債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督，地方審計(jì)部門主要通過對(duì)同級(jí)政府整體債務(wù)績(jī)效審計(jì)與債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，地方人大主要通過對(duì)同級(jí)政府債務(wù)預(yù)決算審查與債務(wù)績(jī)效審查實(shí)施人大監(jiān)督。

圖5 地方政府債務(wù)績(jī)效管理體系

四、完善地方政府債務(wù)績(jī)效管理體系的展望

（一）加快構(gòu)建分領(lǐng)域、分行業(yè)、分層次的債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系

當(dāng)前，債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的難點(diǎn)在于項(xiàng)目產(chǎn)出效益的復(fù)雜性和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的差異性。產(chǎn)出效益的復(fù)雜性方面，地方政府債務(wù)資金的產(chǎn)出效益往往既有有形的產(chǎn)出與經(jīng)濟(jì)效益，也有無形的產(chǎn)出及社會(huì)效益，且產(chǎn)出通常具有滯后性和外溢性，這就導(dǎo)致項(xiàng)目產(chǎn)出效益衡量的完整性和準(zhǔn)確性難以保證，繼而影響債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的差異性方面，由于對(duì)投入、過程及產(chǎn)出指標(biāo)的選取及指標(biāo)權(quán)重賦值方法各異且主觀性較強(qiáng)，缺乏系統(tǒng)性指導(dǎo)，導(dǎo)致相同或相似項(xiàng)目的債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不具有可比性，喪失決策價(jià)值。

考慮到不同地區(qū)發(fā)展的不均衡和不同行業(yè)項(xiàng)目間的差異性，當(dāng)務(wù)之急是構(gòu)建分領(lǐng)域、分行業(yè)和分層次的債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，同時(shí)對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重給予指導(dǎo)性規(guī)范，以確保債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在一定區(qū)域范圍內(nèi)具有可比性，進(jìn)而有效發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)債務(wù)資金配置的決策價(jià)值。鑒于債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，可由第三方專業(yè)咨詢和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)庫(kù)的構(gòu)建并持續(xù)加以更新完善。

（二）推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，全面反映政府債務(wù)成本與績(jī)效信息

20世紀(jì)70年代末，西方政府會(huì)計(jì)改革興起，其關(guān)鍵動(dòng)因就是政府債務(wù)規(guī)模的膨脹和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的加劇。以國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》（國(guó)發(fā)〔2014〕63號(hào)）為標(biāo)志，我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革已于2014年正式啟動(dòng)。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)輸出的債務(wù)信息、項(xiàng)目成本信息和績(jī)效產(chǎn)出信息為防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、開展債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)提供了信息基礎(chǔ)。一方面，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)能夠提升債務(wù)項(xiàng)目的收入確認(rèn)與成本費(fèi)用歸集分配的合理性；另一方面，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)提供的歷史的、可比的項(xiàng)目成本信息有助于更準(zhǔn)確的項(xiàng)目預(yù)算，進(jìn)而有利于項(xiàng)目成本管理和績(jī)效評(píng)價(jià)。債務(wù)績(jī)效管理的實(shí)施需要政府成本會(huì)計(jì)和政府管理會(huì)計(jì)提供項(xiàng)目成本管理與績(jī)效管理信息和方法，因此，應(yīng)從服務(wù)債務(wù)績(jī)效管理的需求出發(fā)持續(xù)深化政府會(huì)計(jì)改革，加快推進(jìn)政府成本會(huì)計(jì)和政府管理會(huì)計(jì)建設(shè)。

（三）強(qiáng)化債務(wù)信息披露，加大債務(wù)績(jī)效管理監(jiān)督力度

隨著地方政府債務(wù)治理法治化、科學(xué)化和透明化的推進(jìn)，我國(guó)地方政府債務(wù)治理模式已由行政控制模式向規(guī)則控制和市場(chǎng)控制機(jī)制轉(zhuǎn)變，而市場(chǎng)原則的核心即是信息的充分披露。上級(jí)財(cái)政部門、地方審計(jì)部門、地方人大以及社會(huì)公眾對(duì)地方政府債務(wù)績(jī)效管理工作進(jìn)行有效監(jiān)督的前提是其能夠圍繞債務(wù)預(yù)算編制、執(zhí)行和事后監(jiān)督展開信息收集以全面及時(shí)掌握債務(wù)各項(xiàng)信息，因此必須建立地方政府債務(wù)全生命周期信息披露制度，及時(shí)披露債券發(fā)行、項(xiàng)目運(yùn)行、債券資金還本付息、績(jī)效管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)信息。2018年12月，財(cái)政部頒布的《地方政府債務(wù)信息公開辦法》（財(cái)預(yù)〔2018〕209號(hào)）中對(duì)地方政府新增一般債券發(fā)行公開、新增專項(xiàng)債券發(fā)行公開、重大事項(xiàng)公開、債券資金調(diào)整用途公開等多項(xiàng)債務(wù)信息公開作出明確要求，2019年12月，財(cái)政部辦公廳下發(fā)《關(guān)于啟用地方政府新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目信息披露模板的通知》（財(cái)辦庫(kù)〔2019〕364號(hào)），進(jìn)一步提出要加強(qiáng)地方政府債券信息披露管理，提高信息披露質(zhì)量。在地方層面，山西省于2020年4月起率先啟用地方政府債券新增專項(xiàng)債券標(biāo)準(zhǔn)化信息披露模板，將關(guān)鍵信息表格化，詳細(xì)披露債券存續(xù)期內(nèi)所有項(xiàng)目分年收益情況及項(xiàng)目最新預(yù)期收益等信息，如新披露的信息與上期披露的信息差異較大則進(jìn)行必要的情況說明，以此更好滿足投資者對(duì)專項(xiàng)債券核心信息的關(guān)注和獲取，值得國(guó)內(nèi)其他省份借鑒。