閆海 肖虎

（遼寧大學(xué)，沈陽(yáng) 110136）

內(nèi)容提要：為應(yīng)對(duì)疫情持續(xù)下的消費(fèi)疲軟問(wèn)題，各地方政府紛紛籌措財(cái)政資金發(fā)放政府消費(fèi)券。政府消費(fèi)券兼具公共財(cái)產(chǎn)支配與政府干預(yù)市場(chǎng)雙重屬性，其法制構(gòu)建應(yīng)當(dāng)遵循公平、適度與績(jī)效原則。由于緊急狀態(tài)下法制供給的不及時(shí)，我國(guó)地方政府消費(fèi)券法制實(shí)踐存在發(fā)放受領(lǐng)不公、濫發(fā)亂發(fā)突出以及效果反饋機(jī)制不足等問(wèn)題。將政府消費(fèi)券納入法治化軌道是糾偏正向的最優(yōu)方案，我國(guó)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建政府消費(fèi)券法制體系，重塑政府消費(fèi)券啟動(dòng)的主體、條件與規(guī)模，暢通政府消費(fèi)券受領(lǐng)渠道并傾斜性配置，保障發(fā)放平臺(tái)與供應(yīng)商公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，落實(shí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)并強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)政府消費(fèi)券的財(cái)政法與競(jìng)爭(zhēng)法協(xié)同治理。

近年來(lái)，嚴(yán)峻的疫情形勢(shì)對(duì)居民消費(fèi)能力和消費(fèi)信心造成強(qiáng)力沖擊。消費(fèi)是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車之一，各地方政府紛紛發(fā)放消費(fèi)券，用以恢復(fù)消費(fèi)、提振經(jīng)濟(jì)。政府消費(fèi)券一般由政府直接或委托第三方主體向公眾發(fā)放，供應(yīng)商核銷，最終由政府兌付，本質(zhì)上是政府運(yùn)用財(cái)政資金對(duì)公眾或企業(yè)予以財(cái)政補(bǔ)貼的方式之一。但是，我國(guó)政府消費(fèi)券實(shí)踐存在發(fā)放條件不定、受領(lǐng)不公、第三方發(fā)放主體和供應(yīng)商選擇標(biāo)準(zhǔn)不明、效果評(píng)價(jià)不足等問(wèn)題，有違財(cái)政補(bǔ)貼的公平、適度與績(jī)效原則，可能造成財(cái)政資金的浪費(fèi)及對(duì)財(cái)政公平、競(jìng)爭(zhēng)公平的背離。本文認(rèn)為，政策設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)滿足解決問(wèn)題的迫切要求，但應(yīng)避免出現(xiàn)意想不到的負(fù)面后果，要進(jìn)一步加強(qiáng)政府消費(fèi)券的法制建設(shè)，合理設(shè)計(jì)政府消費(fèi)券法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)其恢復(fù)消費(fèi)的目的，并降低政府干預(yù)引發(fā)的不利影響。

一、我國(guó)政府消費(fèi)券法制構(gòu)建的原則

政府消費(fèi)券是財(cái)政資金向社會(huì)主體的無(wú)對(duì)價(jià)、單向轉(zhuǎn)移，屬于財(cái)政支出范疇的財(cái)政給付行為。對(duì)于政府的財(cái)政給付義務(wù)，應(yīng)切實(shí)有力地保障相對(duì)人的受領(lǐng)權(quán)，并通過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)φ呢?cái)政給付裁量加以規(guī)范[1]。財(cái)政資金的支出應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效和功能效用的最大化，促進(jìn)社會(huì)整體公共福祉[2]，追求績(jī)效是政府消費(fèi)券的題中應(yīng)有之義。此外，政府消費(fèi)券可能對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生負(fù)面效果，政府消費(fèi)券的發(fā)放渠道、適用對(duì)象的限定性可能誘發(fā)限制競(jìng)爭(zhēng)或不公平競(jìng)爭(zhēng)，因此維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)也是政府消費(fèi)券法治設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。申言之，政府消費(fèi)券應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿足財(cái)政法和競(jìng)爭(zhēng)法的要求：財(cái)政法約束作為財(cái)政給付的政府消費(fèi)券發(fā)放行為，使其符合財(cái)政公平、量力而行與講求績(jī)效的財(cái)政法基本原則[3]；競(jìng)爭(zhēng)法關(guān)注財(cái)政調(diào)控對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面影響，使其貫徹適度干預(yù)、公平競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)爭(zhēng)法理念。

（一）公平原則

就財(cái)政給付而言，公平原則的主要意涵是指相對(duì)人的平等受益，即全體公民享有平等獲得財(cái)政給付的權(quán)利。保障相對(duì)人的平等受益權(quán)是《憲法》第三十三條第二款平等原則在財(cái)政法領(lǐng)域的延伸，也是現(xiàn)代財(cái)政“聚公眾之財(cái)、辦公眾之事”的內(nèi)在要求。受益公平可以從機(jī)會(huì)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平三個(gè)維度加以解釋：一是機(jī)會(huì)公平。相對(duì)人之間會(huì)因財(cái)政資金的稀缺性形成互斥性關(guān)系，即對(duì)特定群體的給付將造成對(duì)其余公眾的給付不足[4]，因而不得為相對(duì)人設(shè)置不合理的限制條件，人為抹除相對(duì)人請(qǐng)求并獲得的權(quán)利。二是過(guò)程公平。財(cái)政法所追求的過(guò)程公平體現(xiàn)為“財(cái)政程序上的同等條件同等處理”[5]，政府不能毫無(wú)根據(jù)地給予部分相對(duì)人提供程序便利，而給其余公眾設(shè)置程序障礙，阻礙其平等行權(quán)。三是結(jié)果公平。財(cái)政法上的結(jié)果公平是對(duì)平等分配的補(bǔ)充或矯正，以傾斜的權(quán)益配置為手段進(jìn)行財(cái)政資金的再分配。[6]財(cái)政給付應(yīng)斟酌地方政府的財(cái)力、相對(duì)人的物質(zhì)條件等采取差異化供給，不能罔顧地區(qū)財(cái)力差異而在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一給付標(biāo)準(zhǔn)，也不能忽視相對(duì)人的基本生活保障。

除受領(lǐng)公平外，政府消費(fèi)券法制還應(yīng)遵循公平競(jìng)爭(zhēng)原則，將政府消費(fèi)券對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)過(guò)程置于公平競(jìng)爭(zhēng)的評(píng)價(jià)和約束之下。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)法治演進(jìn)，公平競(jìng)爭(zhēng)已成為構(gòu)建我國(guó)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)原則，對(duì)處理政府與市場(chǎng)關(guān)系具有重要的指導(dǎo)意義。[7]公平競(jìng)爭(zhēng)原則要求確保市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)均等，不造成任一市場(chǎng)主體以不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)。[8]在實(shí)踐中，政府消費(fèi)券往往依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)放并在指定供應(yīng)商處使用，相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、經(jīng)營(yíng)者均有權(quán)依據(jù)非歧視、透明化的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則而取得發(fā)放平臺(tái)與供應(yīng)商資格，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝是獲許參與政府消費(fèi)券發(fā)放與核銷的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

（二）適度原則

政府消費(fèi)券法制構(gòu)建的適度原則主要是控制政府消費(fèi)券的發(fā)放規(guī)模和對(duì)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的介入深度，一方面，政府消費(fèi)券的發(fā)放規(guī)模應(yīng)適度，政府承擔(dān)的政府消費(fèi)券兌付義務(wù)是以財(cái)政資金為保障責(zé)任，為避免造成地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，加劇財(cái)政收支矛盾，政府消費(fèi)券發(fā)放規(guī)模應(yīng)當(dāng)充分考量地方政府自身財(cái)力水平，確保量力而行、收支平衡。因此，政府消費(fèi)券并不普遍適用于所有地方政府，財(cái)政資金承受能力應(yīng)當(dāng)成為發(fā)放政府消費(fèi)券的前提，地方政府不能違背《預(yù)算法》規(guī)定超出財(cái)政承受能力超發(fā)、濫發(fā)政府消費(fèi)券。另一方面，政府消費(fèi)券的發(fā)放頻次應(yīng)適度，政府在充分尊重經(jīng)濟(jì)自主的前提下可以對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行合法、正當(dāng)且謹(jǐn)慎的干預(yù)，[9]但政府消費(fèi)券只能作為應(yīng)急性、臨時(shí)性措施，蓋因政府消費(fèi)券的有效期限較短且對(duì)未來(lái)長(zhǎng)期消費(fèi)的提振效果不明顯。政府消費(fèi)券的高頻使用會(huì)在短期內(nèi)刺激消費(fèi)，但存在透支未來(lái)消費(fèi)需求和誤導(dǎo)加大市場(chǎng)供給等可能的負(fù)面效應(yīng)。因此，“治標(biāo)難治本”的政府消費(fèi)券不適宜高頻使用，提振消費(fèi)需要建立更為長(zhǎng)效的機(jī)制，一旦經(jīng)濟(jì)破冰且找到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整政府消費(fèi)券發(fā)行，確保其及時(shí)退出。

（三）績(jī)效原則

“講求績(jī)效”是《預(yù)算法》規(guī)定的重要原則之一?！额A(yù)算法》第四條規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，政府消費(fèi)券作為財(cái)政給付方式之一，理應(yīng)受《預(yù)算法》約束，即政府消費(fèi)券也應(yīng)符合績(jī)效原則。進(jìn)言之，講求績(jī)效在本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)效率和政治民主的雙重要求，以法律形式加以確定。一方面，講求績(jī)效一般通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)及其評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用得以實(shí)現(xiàn)。財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)將迫使財(cái)政支出向規(guī)范化、透明化和標(biāo)準(zhǔn)化方向轉(zhuǎn)型，能顯著提高財(cái)政資金使用效益。[10]財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果則為財(cái)政支出是否值得、是否繼續(xù)開(kāi)支提供重要參考依據(jù)，能夠提高決策的科學(xué)性。目前，我國(guó)地方政府績(jī)效預(yù)算改革已經(jīng)取得一定的成果，“資金分配效率提高、項(xiàng)目管理改善、政策意圖得到更好落實(shí)”[11]，也證明了講求績(jī)效對(duì)于優(yōu)化財(cái)政支出的重大意義。另一方面，講求績(jī)效對(duì)財(cái)政民主的實(shí)現(xiàn)具有促進(jìn)作用，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為一種可靠的參考材料助力對(duì)財(cái)政的民主監(jiān)督。政府消費(fèi)券以產(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向，實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，所形成的評(píng)價(jià)結(jié)果將影響是否繼續(xù)發(fā)放政府消費(fèi)券的最終決策。

二、我國(guó)政府消費(fèi)券實(shí)踐的檢視

受新冠肺炎疫情影響，政府消費(fèi)券自2020年以來(lái)重回公眾視野，但其實(shí)早在2008年，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)下行壓力，多個(gè)地方政府就發(fā)放過(guò)政府消費(fèi)券。2009年，財(cái)政部還專門出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范地方政府消費(fèi)券發(fā)放使用管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)建〔2009〕649號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“649號(hào)文件”），但2016年財(cái)政部《關(guān)于公布廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十二批）的決定》將“649號(hào)文件”予以廢止。目前，各地方政府如火如荼發(fā)放政府消費(fèi)券的行為缺乏統(tǒng)一規(guī)范，均由各地方政府自主決定，具有一定程度的隨意性，部分地區(qū)的實(shí)踐并不完全符合公平、適度和績(jī)效原則的要求。

（一）發(fā)放受領(lǐng)存公平性爭(zhēng)議

各地方政府主要以主動(dòng)贈(zèng)送和競(jìng)爭(zhēng)搶券兩種方式發(fā)放政府消費(fèi)券，后者在實(shí)踐中更為普遍。競(jìng)爭(zhēng)搶券是公眾申請(qǐng)受領(lǐng)政府消費(fèi)券，但僅部分人實(shí)際受領(lǐng)的發(fā)放模式。數(shù)量有限的政府消費(fèi)券往往通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)放，公眾在規(guī)定時(shí)間內(nèi)于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)獲得中券機(jī)會(huì)，先到先得，或者公眾提前在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上預(yù)約，再由系統(tǒng)隨機(jī)開(kāi)獎(jiǎng)確定。雖然依據(jù)各地政府消費(fèi)券的發(fā)放規(guī)則，發(fā)放地公眾均可參與搶券，但實(shí)際上受領(lǐng)并不一定公平：一是發(fā)放平臺(tái)可能存在算法黑箱，公眾無(wú)法察覺(jué)，在拼手速或隨機(jī)抽獎(jiǎng)中不知不覺(jué)遭受來(lái)自算法的不公正待遇；二是線上單一渠道的發(fā)放未顧及部分不使用智能終端或不熟練互聯(lián)網(wǎng)操作的弱勢(shì)群體，以致其雖然享有搶券的權(quán)利，但不具備行使權(quán)利的客觀條件。主動(dòng)贈(zèng)送是又一種發(fā)放方式，無(wú)須受領(lǐng)人表達(dá)受領(lǐng)意愿，由政府直接主動(dòng)向符合條件的特定群體發(fā)放，實(shí)踐中主要面向低保、特困等低收入人群發(fā)放①《鄭州市紅利性消費(fèi)券發(fā)放工作實(shí)施細(xì)則》第二條規(guī)定，由市政府向全市低保、低收入、特困、優(yōu)撫等四類救助對(duì)象（發(fā)放當(dāng)月登記在冊(cè)人員）每人發(fā)放500元紅利性消費(fèi)券。，但部分地方政府并非基于基本民生保障目的發(fā)放消費(fèi)券，例如為鼓勵(lì)新冠疫苗接種，凡在北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)指定接種點(diǎn)完成加強(qiáng)針的接種人員，均可領(lǐng)取接種地贈(zèng)送的政府消費(fèi)券②資料來(lái)源于北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)官網(wǎng)，http：//kfqgw.beijing.gov.cn/zwgkkfq/yzxwkfq/202201/t20220101_2581365.html，最后訪問(wèn)日期為2022年4月12日。；昆明市呈貢區(qū)政府也為接種新冠疫苗的人群免費(fèi)發(fā)放疫苗接種消費(fèi)券。③資料來(lái)源于昆明市呈貢區(qū)人民政府官網(wǎng)，http：//www.kmcg.gov.cn/c/2022-03-21/5855990.shtml，最后訪問(wèn)日期為2022年4月12日。此類政府消費(fèi)券具有獎(jiǎng)勵(lì)意味，相對(duì)人限定為接種過(guò)新冠疫苗的人群，亦屬不恰當(dāng)?shù)貙?duì)相對(duì)人條件做出限制。

政府消費(fèi)券發(fā)放公平性的另一質(zhì)疑涉及政府對(duì)發(fā)放平臺(tái)和供應(yīng)商的選擇或限定是否合理。政府消費(fèi)券借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)放，既能提高效率、便利民眾，又與需求相匹配，還能提高發(fā)放的安全性，是政府消費(fèi)券發(fā)放的優(yōu)選方案。目前，各地方政府往往傾向于選擇與支付寶、微信、美團(tuán)、云閃付或本區(qū)域特有APP合作發(fā)放，單獨(dú)使用其中一家的地區(qū)約占72%[12]，但幾乎未公開(kāi)說(shuō)明互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的中標(biāo)理由，以及是否經(jīng)過(guò)規(guī)范的政府采購(gòu)程序，中小型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)是否獲得政策傾斜亦未可知。未依法經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)程序指定單一互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)放政府消費(fèi)券的行為既限制了消費(fèi)者選擇權(quán)，又影響了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。有些地方政府甚至只與本地平臺(tái)合作，涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。供應(yīng)商的審核標(biāo)準(zhǔn)同樣不夠公開(kāi)透明，絕大部分地區(qū)都允許經(jīng)營(yíng)者直接向相關(guān)部門提出申請(qǐng)，或者向政府指定的發(fā)放平臺(tái)提出申請(qǐng)，但對(duì)于適合的貨物或服務(wù)供應(yīng)商的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并未公開(kāi)。規(guī)則不透明為權(quán)力尋租提供土壤，為某些壟斷企業(yè)濫用優(yōu)勢(shì)地位提供空間，削弱市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)信念。

（二）啟動(dòng)機(jī)制缺乏硬性約束

疫情持續(xù)至今已有三年之久，政府消費(fèi)券的發(fā)放未曾停歇，部分省市已發(fā)放過(guò)多輪政府消費(fèi)券且仍在不斷擴(kuò)大發(fā)放規(guī)模，文旅消費(fèi)券、餐飲消費(fèi)券、汽車消費(fèi)券、加油消費(fèi)券等形形色色的消費(fèi)券接連涌現(xiàn)，個(gè)別地區(qū)還發(fā)放“疫苗接種消費(fèi)券”。此外，自2016年以來(lái)，我國(guó)地方政府根據(jù)《文化部、財(cái)政部關(guān)于開(kāi)展引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民擴(kuò)大文化消費(fèi)試點(diǎn)工作的通知》（文產(chǎn)發(fā)〔2016〕6號(hào)）的規(guī)定，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力名義試點(diǎn)發(fā)放文化消費(fèi)券，但兩年的試點(diǎn)時(shí)間過(guò)后并無(wú)終止跡象，反而演變?yōu)殚L(zhǎng)期政策。我國(guó)財(cái)政法對(duì)政府消費(fèi)券的啟動(dòng)條件暫無(wú)專門規(guī)定，考察有關(guān)政府消費(fèi)券政策文本，僅籠統(tǒng)地提及政策目的是“對(duì)沖新冠肺炎疫情影響”或“促進(jìn)消費(fèi)增長(zhǎng)”等，未對(duì)政府消費(fèi)券啟動(dòng)的必要性予以充分論證。雖然政府消費(fèi)券旨在實(shí)現(xiàn)促消費(fèi)、保民生等政策意圖，但消費(fèi)低迷至何程度才須發(fā)放政府消費(fèi)券并無(wú)明確指引，發(fā)放規(guī)模的確定也沒(méi)有操作指南，均由各地方政府自主決定，裁量空間極大，屬于法律的真空地帶。由于政府消費(fèi)券啟動(dòng)機(jī)制缺乏硬性約束，呈現(xiàn)出濫發(fā)、亂發(fā)的無(wú)序現(xiàn)象，政府消費(fèi)券的應(yīng)急屬性正在被剝離，變成經(jīng)常性或可隨意采用的政策工具。政府消費(fèi)券的高頻使用不僅干擾市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還會(huì)加重財(cái)政壓力。目前，各地方政府通過(guò)投放預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金、動(dòng)用預(yù)算預(yù)備費(fèi)等方式籌措發(fā)放政府消費(fèi)券所需資金，但在疫情防控背景下，財(cái)政收入下滑嚴(yán)重，病患救治、社會(huì)救助等優(yōu)先開(kāi)支的項(xiàng)目不斷增多，若不為政府消費(fèi)券劃定紅線，一是可能擠占其他項(xiàng)目所需財(cái)政資金，二是兌付義務(wù)將加劇地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）發(fā)放效果欠缺績(jī)效評(píng)價(jià)

政府消費(fèi)券的績(jī)效評(píng)價(jià)有助于督促政府消費(fèi)券政策及時(shí)退出或調(diào)整，提高財(cái)政資金的使用效益，有效防止財(cái)政資金的浪費(fèi)，但我國(guó)政府消費(fèi)券的效果反饋機(jī)制存在明顯不足：一是我國(guó)政府消費(fèi)券規(guī)則圍繞資金投入與使用展開(kāi)，少見(jiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)要求。在突發(fā)事件發(fā)生后，政府往往將主要精力投入突發(fā)事件的及時(shí)處理，財(cái)政資金調(diào)配上只算政治賬，不算經(jīng)濟(jì)賬，以致財(cái)政資金通常是一撥了之，很少進(jìn)行有效的跟蹤問(wèn)效[13]，相關(guān)政府消費(fèi)券方案鮮有產(chǎn)出的監(jiān)督評(píng)價(jià)。二是績(jī)效評(píng)價(jià)所需信息真實(shí)性與透明度不高。政府消費(fèi)券的績(jī)效評(píng)價(jià)圍繞投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)展開(kāi)，但產(chǎn)出指標(biāo)所需要的政府消費(fèi)券真實(shí)受領(lǐng)情況與最終使用情況鮮有公布，部分?jǐn)?shù)據(jù)由發(fā)放平臺(tái)統(tǒng)計(jì)提供，可能存在失真風(fēng)險(xiǎn)。①資料來(lái)源于九江市商務(wù)局官網(wǎng)，http：//swj.jiujiang.gov.cn/zwgk_213/glfw/gzjh/202108/t20210802_5052739.html，最后訪問(wèn)日期為2022年4月12日。三是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不足。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果能夠反映財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，是后續(xù)財(cái)政資金投入與調(diào)整的重要依據(jù)，但實(shí)踐中絕大多數(shù)地方政府并不重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)于政治決策的作用，決策仍顯倉(cāng)促與隨意。

三、我國(guó)政府消費(fèi)券法制的構(gòu)建

在疫情防控常態(tài)化背景下，政府消費(fèi)券短期內(nèi)不會(huì)離場(chǎng)，具有經(jīng)濟(jì)刺激效用的政府消費(fèi)券作為應(yīng)急手段在將來(lái)仍有被運(yùn)用的可能性。為有效規(guī)范政府消費(fèi)券，破解法制供給存在的問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)結(jié)合實(shí)踐中發(fā)放平臺(tái)深度參與、強(qiáng)制績(jī)效評(píng)價(jià)等新特點(diǎn)，以公平、適度和績(jī)效為原則引領(lǐng)政府消費(fèi)券的法制構(gòu)建，設(shè)計(jì)從啟動(dòng)、運(yùn)行到結(jié)果評(píng)價(jià)全過(guò)程的法制體系。

（一）重塑政府消費(fèi)券的啟動(dòng)主體、條件與規(guī)模

財(cái)政支出的決策過(guò)程在應(yīng)急狀態(tài)下可以適當(dāng)簡(jiǎn)化，但決策過(guò)程的簡(jiǎn)化不等于恣意妄為。只有法定事由發(fā)生時(shí)，有權(quán)主體才能根據(jù)既定支出基準(zhǔn)發(fā)放政府消費(fèi)券。在實(shí)踐中，政府消費(fèi)券的發(fā)放權(quán)限已下放到縣級(jí)以上地方政府，由其根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要自主發(fā)放政府消費(fèi)券。但是，政府消費(fèi)券并非簡(jiǎn)單的花錢，而是牽涉公共財(cái)產(chǎn)支配與政府干預(yù)市場(chǎng)的行為，縣級(jí)政府受限于行政資源與行政能力，并不能有效研判宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，許多縣級(jí)政府消費(fèi)券發(fā)放實(shí)際是一哄而上、盲目跟風(fēng)，缺乏正當(dāng)性論證。此外，目前尚無(wú)明文規(guī)定對(duì)政府消費(fèi)券的支出規(guī)模予以明確指引，僅要求發(fā)放政府消費(fèi)券要納入本級(jí)政府預(yù)算管理，且不得超出財(cái)政資金承受能力，因此地方政府對(duì)消費(fèi)券的發(fā)放規(guī)模具有較大裁量自主權(quán)。鑒于此，本文建議明確規(guī)定政府消費(fèi)券啟動(dòng)的法制要件：一是將政府消費(fèi)券的啟動(dòng)權(quán)限適當(dāng)上移，從原縣級(jí)以上政府自主決定改為由宏觀調(diào)控能力較強(qiáng)的設(shè)區(qū)的市或省級(jí)政府統(tǒng)籌，縣級(jí)政府僅負(fù)責(zé)執(zhí)行；二是政府消費(fèi)券屬于非常規(guī)的應(yīng)急財(cái)政支出，僅在突發(fā)事件發(fā)生或者經(jīng)濟(jì)指標(biāo)明顯下降時(shí)才能啟動(dòng)，當(dāng)突發(fā)事件結(jié)束或經(jīng)濟(jì)回暖，應(yīng)當(dāng)及時(shí)停止發(fā)放政府消費(fèi)券，嚴(yán)格節(jié)制政府以政府消費(fèi)券名義行使其他政府職能的行為，具體的實(shí)施細(xì)則可由財(cái)政部會(huì)同商務(wù)部、應(yīng)急管理部商討，設(shè)區(qū)的市或省級(jí)政府可以根據(jù)本行政區(qū)實(shí)踐做出細(xì)化規(guī)定；三是政府消費(fèi)券不得擠占其他項(xiàng)目所需資金，更不得以舉借地方政府債務(wù)形式籌集所需資金，具體發(fā)放規(guī)?？筛鶕?jù)地方財(cái)力、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和居民消費(fèi)能力等授權(quán)政府自主確定。

（二）暢通政府消費(fèi)券受領(lǐng)渠道并傾斜性配置

關(guān)于政府消費(fèi)券的受領(lǐng)，公開(kāi)信息、便捷申領(lǐng)與保護(hù)弱勢(shì)群體等應(yīng)當(dāng)成為今后政府消費(fèi)券法制構(gòu)建一以貫之的基本要求。隨著消費(fèi)電子化的普及，政府消費(fèi)券的受領(lǐng)便利被賦予數(shù)字時(shí)代的新內(nèi)涵，電子消費(fèi)券必然成為時(shí)代新主流。但是，老年人、殘障人士等難以熟練操作智能終端參與競(jìng)爭(zhēng)搶券與線上支付，無(wú)法適應(yīng)政府消費(fèi)券的數(shù)字化，應(yīng)當(dāng)為此類人群受領(lǐng)政府消費(fèi)券盡可能提供便利。因而，政府消費(fèi)券不能僅通過(guò)線上渠道申領(lǐng)，還應(yīng)當(dāng)兼顧線下傳統(tǒng)模式，可以線上線下同步發(fā)放。具言之，政府消費(fèi)券發(fā)放應(yīng)提前以電子或紙質(zhì)公告形式將發(fā)放規(guī)模、發(fā)放時(shí)間、申領(lǐng)人資格、申領(lǐng)程序、使用范圍以及供應(yīng)商等信息及時(shí)通知本轄區(qū)內(nèi)居民，發(fā)放當(dāng)日在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)或線下發(fā)券點(diǎn)憑有效身份證件實(shí)行實(shí)名制領(lǐng)受政府消費(fèi)券，每人限領(lǐng)若干張且先到先得，線下發(fā)券點(diǎn)的選擇應(yīng)盡可能優(yōu)先交通便利且人口密度大的居民點(diǎn)。政府與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)開(kāi)展發(fā)放電子消費(fèi)券合作，應(yīng)當(dāng)選擇多家市場(chǎng)份額占有量較大的：一方面，公眾慣用的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)不一定與政府指定發(fā)放平臺(tái)一致，公眾必然會(huì)有各自的消費(fèi)偏好；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)所掌握的資源并不一致，單一互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)不能有效覆蓋全部供應(yīng)商。即便已為受領(lǐng)人提供均等受領(lǐng)機(jī)會(huì)與受領(lǐng)便利，仍須落實(shí)特殊弱勢(shì)群體的傾斜性保護(hù)，貫徹民生財(cái)政理念，政府消費(fèi)券宜按照公平合理原則向困難群體傾斜。本文認(rèn)為，政府消費(fèi)券可以進(jìn)行類型化處理，具言之，政府消費(fèi)券可區(qū)分為普惠型政府消費(fèi)券和救助型政府消費(fèi)券[14]，二者承擔(dān)不同的政策目標(biāo)：前者主要承擔(dān)刺激消費(fèi)的重任，后者則旨在保障基本民生。普惠型政府消費(fèi)券面向全體公眾開(kāi)放，而救助型政府消費(fèi)券只允許特困戶、低保戶等弱勢(shì)群體領(lǐng)受，面向困難人群定向投放。救助型政府消費(fèi)券的使用規(guī)則也應(yīng)與普惠型政府消費(fèi)券有所區(qū)別，充分考慮弱勢(shì)群體的消費(fèi)能力，盡量不采取滿減模式，而采取抵扣模式，以保證救助型政府消費(fèi)券真正滿足民生保障需求。

（三）保障發(fā)放平臺(tái)與供應(yīng)商公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)深度參與是政府消費(fèi)券在數(shù)字時(shí)代的全新特征，多個(gè)平臺(tái)參與被認(rèn)為是便利公眾的優(yōu)選方案?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)與政府合作發(fā)放和使用政府消費(fèi)券，能夠吸引更多經(jīng)營(yíng)者入駐、覆蓋更多消費(fèi)者，從而提升平臺(tái)價(jià)值，使其占有更大市場(chǎng)份額，因此平臺(tái)普遍愿意與政府進(jìn)行政府消費(fèi)券的合作?；诰S護(hù)地區(qū)利益的考量，各地方政府普遍傾向于選擇本地互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)或在本地具有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，但鮮有公布平臺(tái)的選擇標(biāo)準(zhǔn)與過(guò)程。此做法違背公開(kāi)公平公正原則，存在地方保護(hù)主義和權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)。供應(yīng)商的限定也存在此種弊端，大部分地方政府允許入駐合作平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)者成為供應(yīng)商，但也有少部分地方政府在未說(shuō)明任何正當(dāng)理由的情況下，指定一家或數(shù)家供應(yīng)商接受政府消費(fèi)券。本文認(rèn)為，選擇政府消費(fèi)券的發(fā)放平臺(tái)應(yīng)當(dāng)適用政府采購(gòu)的相關(guān)規(guī)定，遵循公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)和公正原則，按照法定政府采購(gòu)方式和程序確定合同相對(duì)方，被選中的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備技術(shù)能力、平臺(tái)能力、落地能力和安全管理能力，政府不得濫用行政權(quán)力排除和限制競(jìng)爭(zhēng)。確需選擇單一互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)放的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用競(jìng)爭(zhēng)性程序，不得直接指定發(fā)放平臺(tái)。供應(yīng)商公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)權(quán)亦應(yīng)得到法律保障，應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則公開(kāi)、公正地確定供應(yīng)商，盡量不設(shè)準(zhǔn)入門檻，只要合法成立的市場(chǎng)主體具備核銷政府消費(fèi)券的能力，就有資格成為供應(yīng)商，即便設(shè)置準(zhǔn)入門檻，相關(guān)審核標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)程也應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。為嚴(yán)格保障政府消費(fèi)券發(fā)放平臺(tái)和供應(yīng)商選擇的公正性，相關(guān)發(fā)放方案應(yīng)當(dāng)按照《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（國(guó)市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號(hào)）的規(guī)定及時(shí)開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，防止出現(xiàn)排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。另外，選擇供應(yīng)商時(shí)應(yīng)傾斜受疫情影響較大的行業(yè)，例如餐飲、旅游、零售等，對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的中小微企業(yè)也須給予更多關(guān)照，鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)營(yíng)者也應(yīng)公平享有參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。

（四）落實(shí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)并強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用

財(cái)政支出表面上是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)際上具有極強(qiáng)的政治屬性，需要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率與政治民主的雙重目標(biāo)。因此，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)已超越純粹的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)范疇，在堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)性、效率性的前提下，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)規(guī)范性和公平性的要求，重點(diǎn)評(píng)價(jià)決策過(guò)程是否民主、資金分配是否科學(xué)、目標(biāo)設(shè)計(jì)是否合理以及制度安排是否可行，聚焦支出目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及其可持續(xù)性等，體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意導(dǎo)向。[15]近年來(lái)，財(cái)政法日趨完善，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)正成為政府消費(fèi)券發(fā)放的新要求。各地方政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，適用財(cái)政部的《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)），認(rèn)真落實(shí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，吸引政府部門、人大及其常委會(huì)、獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)、民間組織等有能力有條件的多元主體參與，按照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行客觀公正的測(cè)量、分析與評(píng)判，相關(guān)部門及發(fā)放平臺(tái)等應(yīng)當(dāng)提供評(píng)價(jià)所需真實(shí)信息。所形成的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)在政府內(nèi)部通報(bào)并向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布，以充分發(fā)揮激勵(lì)約束作用，將評(píng)價(jià)結(jié)果與政府消費(fèi)券的后續(xù)預(yù)算安排、政策調(diào)整和管理改進(jìn)等實(shí)質(zhì)性掛鉤，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)良的可以繼續(xù)安排，評(píng)價(jià)一般的可以適當(dāng)壓減調(diào)整，績(jī)效評(píng)價(jià)差的應(yīng)當(dāng)停止并追究直接責(zé)任人的責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

政府消費(fèi)券啟動(dòng)、運(yùn)行與結(jié)果評(píng)價(jià)的緣法而治是財(cái)政法制建設(shè)的重要內(nèi)容，相關(guān)制度規(guī)范的生成與變遷既須符合法律的形式要求，也要體現(xiàn)法律的實(shí)質(zhì)理念。健全政府消費(fèi)券法制，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)政府消費(fèi)券領(lǐng)域立法，及時(shí)制定《政府消費(fèi)券管理?xiàng)l例》，實(shí)現(xiàn)制度的權(quán)威性供給。具言之，國(guó)務(wù)院可制定行政法規(guī)，明確規(guī)范和指引政府消費(fèi)券的發(fā)放與使用，并創(chuàng)設(shè)適應(yīng)數(shù)字時(shí)代和符合績(jī)效評(píng)價(jià)要求的新規(guī)則。政府消費(fèi)券法制構(gòu)建在實(shí)質(zhì)層面上也應(yīng)符合公平正義之一般法價(jià)值并注入適度干預(yù)、量力而行與講求績(jī)效等財(cái)政法的理念。