閆 錚蔡冬冬

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)，北京 100000；2.沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)，遼寧 110000）

內(nèi)容提要：地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵領(lǐng)域。本文對(duì)歐盟國(guó)家地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，具體包括對(duì)地方政府實(shí)施有條件的救助政策、改善財(cái)政管理方式、引入法院等獨(dú)立機(jī)構(gòu)執(zhí)行政府性債務(wù)監(jiān)管規(guī)則，并在處置政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，從實(shí)施財(cái)政救助與區(qū)域合并相結(jié)合的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施、完善財(cái)政管理方式、強(qiáng)化制定地方政府性債務(wù)管理和處置法律制度、建立獨(dú)立機(jī)構(gòu)執(zhí)行財(cái)政監(jiān)督和裁決以及調(diào)整財(cái)政自主權(quán)等方面提出了相關(guān)啟示，為我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和處置提供了政策參考。

一、引言

黨的十九大以來(lái)，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策制定的主要目標(biāo)之一。在“三期疊加”的背景下，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的“灰犀?！?。近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)增加明顯。2014年至2021年，地方政府債務(wù)余額從15.4萬(wàn)億元增加到30.47萬(wàn)億元，增長(zhǎng)1.98倍。在地方政府隱性債務(wù)方面，根據(jù)沈坤榮、施宇（2022）的估算，2020年末的區(qū)間值位于21.66-42.80萬(wàn)億元，其中地方政府投融資平臺(tái)公司（以下簡(jiǎn)稱“平臺(tái)公司”）為主要的構(gòu)成，大約在16.17-21.13萬(wàn)億元之間。2021年以來(lái)，受疫情、房地產(chǎn)行業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)以及國(guó)外需求縮減等因素影響，各地財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，土地出讓收入出現(xiàn)斷崖式下滑，對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控造成了嚴(yán)重影響。為了有效防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)政府陸續(xù)實(shí)施了地方債置換、引入優(yōu)質(zhì)上市公司化解地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、開展資產(chǎn)重組、強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制和實(shí)行常態(tài)化的政府舉債問(wèn)責(zé)機(jī)制等。雖然上述舉措有效遏制了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的增長(zhǎng)勢(shì)頭，但是并未從根本上消除政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的土壤，且由于部分措施缺乏普適性，難以作為應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可復(fù)制性舉措。2022年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)文”）為管理和處置省以下政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了綱領(lǐng)性的指導(dǎo)，突出了省級(jí)政府作為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的責(zé)任主體，但省以下政府在政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控和處置方面仍存在風(fēng)險(xiǎn)處置措施不足、財(cái)政管理方法不當(dāng)、法律制度建設(shè)不健全、相關(guān)主體機(jī)構(gòu)職能缺失等問(wèn)題，并且政府間財(cái)政關(guān)系的改革尚存桎梏。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，歐盟主要國(guó)家在多次財(cái)政整頓過(guò)程中實(shí)施的一系列具有針對(duì)性的舉措對(duì)于推動(dòng)地方政府財(cái)政收支平衡以及降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)效果顯著。比如希臘、愛爾蘭以及葡萄牙在實(shí)施了廣泛的財(cái)政整頓措施后，財(cái)政的基本平衡有了實(shí)質(zhì)性的改善，平均財(cái)政盈余超過(guò)GDP的2.8個(gè)百分點(diǎn)。而政府債務(wù)方面，1994年至2007年，愛爾蘭、荷蘭、西班牙政府債務(wù)率分別下降33.9%、35.6%和22.1%（Price R，2010）。

相比于美國(guó)所構(gòu)建的高度市場(chǎng)化的市政破產(chǎn)處置地方政府及相關(guān)實(shí)體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，歐盟國(guó)家更強(qiáng)調(diào)行政化的管理模式，并在處置地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系的再次梳理，且由高層級(jí)的政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。這與我國(guó)2016年發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱“88號(hào)文”）基本明確的行政化的財(cái)政重整處置地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方式具有一致性。由于我國(guó)僅有鶴崗市、雁江區(qū)、安岳縣進(jìn)行了財(cái)政重整，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)偏少，“88號(hào)文”所提及的相關(guān)舉措仍需要進(jìn)一步結(jié)合實(shí)踐情況進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)。因此，有必要對(duì)歐盟國(guó)家在地方政府性債務(wù)危機(jī)中形成的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，為我國(guó)省以下政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控和處置提供參考。

二、歐盟國(guó)家管理和處置地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要措施

（一）實(shí)施有條件的救助政策

1.市政機(jī)構(gòu)整合與財(cái)政救助相結(jié)合

市政整合與財(cái)政救助相結(jié)合是指中央或聯(lián)邦政府對(duì)處于債務(wù)危機(jī)的市政主體進(jìn)行救助的同時(shí)將市政主體各部門預(yù)算進(jìn)行合并或?qū)Χ鄠€(gè)市政當(dāng)局的轄區(qū)進(jìn)行合并管理，必要情況下體現(xiàn)為解散市政當(dāng)局的議會(huì)，以達(dá)到壓縮支出的目的，這一措施對(duì)于穩(wěn)定債務(wù)具有良好的效果（Molnár Margit，2012）。

（1）市政主體或機(jī)構(gòu)整合與財(cái)政救助相結(jié)合。葡萄牙、匈牙利在面對(duì)市政財(cái)政危機(jī)時(shí)，選擇合并市政機(jī)構(gòu)、相關(guān)的市政主體和公營(yíng)企業(yè)的方式減少財(cái)政支出并提高市政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率（Fabrizio Di Mascio，2015；Gei?ler R et al.，2019；CsabaLentner，2014）。希臘政府制定的救助計(jì)劃《卡利克拉底法案》提出市政機(jī)構(gòu)可以參與財(cái)政整頓計(jì)劃，并要求對(duì)市政各部門的預(yù)算進(jìn)行合并以便減少財(cái)政支出。按照該法案的要求，市政機(jī)構(gòu)從1034個(gè)合并至325個(gè)，建立了13個(gè)二級(jí)大區(qū)以替代之前的54個(gè)二級(jí)管理區(qū)域并建立了7個(gè)分散區(qū)，對(duì)各級(jí)地方政府管理的市政企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制性的合并，同時(shí)下放之前的道路管理和水務(wù)管理權(quán)限（Stolzenberg P，2015）。

（2）行政管轄區(qū)域合并與財(cái)政救助相結(jié)合。荷蘭在對(duì)市政主體進(jìn)行救助的同時(shí)，采用合并轄區(qū)的方式減少財(cái)政的支出。這一救助機(jī)制主要運(yùn)用在小轄區(qū)范疇，并且在荷蘭出臺(tái)財(cái)政均衡性轉(zhuǎn)移制度后逐步減少這一舉措的使用。均衡性救助機(jī)制背后是不同地區(qū)獲得的撥款數(shù)量變化，也就是說(shuō)，一個(gè)地區(qū)如果需要救助，則通過(guò)減少對(duì)其他地區(qū)的撥款所結(jié)余的資金進(jìn)行實(shí)施。后期隨著被救助的城市減少，該機(jī)制運(yùn)用的頻率也有所降低（Allers M A.，2015）。

2.財(cái)政整頓與救助相結(jié)合

財(cái)政整頓與上級(jí)救助相結(jié)合反映為市政當(dāng)局在接受上級(jí)政府救助的同時(shí)，上交有關(guān)財(cái)政支出、征稅及投資等權(quán)限，并由上級(jí)救助單位制定財(cái)政整頓計(jì)劃，旨在使被救助政府財(cái)政達(dá)到平衡狀態(tài)。在具體的形式上，各國(guó)政府通過(guò)設(shè)立的援助基金、再融資基金以及再借款等方式為困境中的市政主體提供支持和救助，并要求其進(jìn)行財(cái)政整頓。

比利時(shí)瓦隆尼亞和布魯塞爾分別設(shè)置了市政援助中心和區(qū)域再融資的基金，在必要時(shí)用于緩解當(dāng)?shù)刎?cái)政困局并充當(dāng)融資中介，在市政當(dāng)局發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，給予救助性支持，而被救助城市的財(cái)政則處于監(jiān)督范圍，舉債的權(quán)限受到限制。與此相似，愛沙尼亞地方政府團(tuán)體陷入債務(wù)困境后可以向中央政府請(qǐng)求支援，并獲得來(lái)自國(guó)家預(yù)算支持基金的援助，但是必須制定嚴(yán)厲的財(cái)政重整計(jì)劃（Gei?ler R等，2019）。德國(guó)對(duì)地方政府的債務(wù)救助機(jī)制要求在對(duì)低層級(jí)政府提供額外資金支持的同時(shí)，監(jiān)督其財(cái)政削減的情況。在實(shí)行財(cái)政整頓的過(guò)程中，地方政府下設(shè)的各類市政公司均要參與整頓（Stolzenberg P，2015）。從實(shí)際發(fā)生過(guò)的救助案例來(lái)看，德國(guó)聯(lián)邦政府在對(duì)薩爾州和不來(lái)梅州實(shí)施救助的過(guò)程中，分別與兩個(gè)州政府簽訂了救助性的合同，并要求他們定期向聯(lián)邦政府報(bào)告財(cái)政鞏固計(jì)劃（Seitz H，1999）。

西班牙在經(jīng)歷歐債危機(jī)后，制定的《基本預(yù)算法》雖然確定了中央政府不救助的規(guī)定并且對(duì)違反財(cái)政紀(jì)律的地方政府設(shè)置了自動(dòng)糾正程序，但是該程序明確地方政府在制定有效財(cái)政重整計(jì)劃并公布后，可以獲得來(lái)自中央政府流動(dòng)性的支持（Hernández de Cos P，2013）。此外，瑞典和芬蘭在引入平衡預(yù)算規(guī)則時(shí)，由于多數(shù)地區(qū)無(wú)法達(dá)到要求，瑞典和芬蘭中央政府在提供救助資金的同時(shí)要求各地方政府制定恢復(fù)性的法案，包括出售資產(chǎn)和增加稅收等，并接受中央政府設(shè)立的特別委員的監(jiān)督，以便確認(rèn)其財(cái)政恢復(fù)計(jì)劃的執(zhí)行情況（Gei?lerR et al.，2019）。

3.接管與救助相結(jié)合

市政機(jī)構(gòu)在陷入財(cái)政困境后，在接受上級(jí)政府救助的同時(shí)也存在市政事務(wù)被接管的可能。雖然歐盟各地的做法存在差異，有的地區(qū)表現(xiàn)為行政事務(wù)接管，而有的地區(qū)表現(xiàn)為財(cái)政接管。行政接管較為嚴(yán)格，在地方未履行財(cái)政紀(jì)律時(shí)，由上級(jí)政府直接管理當(dāng)?shù)厥聞?wù)，如英國(guó)在地方政府舉債管理上設(shè)置了直接的監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)監(jiān)督舉債情況，并且在地方政府財(cái)政紀(jì)律未得到履行的情況下直接管當(dāng)?shù)厥姓聞?wù)。而財(cái)政接管更多體現(xiàn)為上收財(cái)權(quán)并加強(qiáng)財(cái)政控制，相應(yīng)的，陷入財(cái)政困境的地區(qū)需要制定財(cái)政重整計(jì)劃，采用這一做法的國(guó)家主要包括荷蘭、斯洛伐克①荷蘭的法律規(guī)定，如果市政預(yù)算未滿足平衡性預(yù)算的要求，并且在后續(xù)三年的時(shí)間里仍難以平衡預(yù)算，省級(jí)政府將采取將執(zhí)行監(jiān)督措施，并在上收預(yù)算審批權(quán)限，地方政府的財(cái)政自主權(quán)受到極大限制，且必須制定財(cái)政重整計(jì)劃，規(guī)定支出削減和增加收入的具體措施，同時(shí)可能面臨被財(cái)政接管。捷克斯洛伐克的市政機(jī)構(gòu)面臨財(cái)政困境時(shí)，存在一種市政救助機(jī)制，但是這一機(jī)制的使用較為罕見，因?yàn)樵诮邮苌霞?jí)政府提供救助性擔(dān)保的同時(shí)需要面臨財(cái)政接管。和匈牙利（Bethlendi A，2018）。從實(shí)施該舉措的性質(zhì)來(lái)看，救助與接管相結(jié)合的方式對(duì)當(dāng)?shù)卣詭в袘土P性，其目標(biāo)是確保各地政府維護(hù)財(cái)政紀(jì)律，在實(shí)踐中較少采用。

（二）調(diào)整財(cái)政管理方式

1.建立以財(cái)政平衡與債務(wù)限額為核心指標(biāo)的財(cái)政管理規(guī)則

財(cái)政平衡要求財(cái)政支出與收入規(guī)模相匹配，這一平衡性的財(cái)政收支關(guān)系表現(xiàn)為對(duì)支出設(shè)定上限要求。在這方面進(jìn)行限制的國(guó)家主要為法國(guó)、保加利亞和西班牙。按照法國(guó)的財(cái)政管理要求，法國(guó)地方政府允許出現(xiàn)過(guò)度支出的情況，但是必須控制在當(dāng)前收入的5%-10%之間。這種制度的背后體現(xiàn)了法國(guó)保留地方政府自主權(quán)的意識(shí)。而保加利亞則將地方政府支出的具體指標(biāo)和債務(wù)限額一起作為財(cái)政困難的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。按照《公共融資法》的規(guī)定，只要是滿足財(cái)政困難認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)六項(xiàng)指標(biāo)中的三項(xiàng)，則該市政主體便宣布為財(cái)政困難主體②保加利亞在《公共融資法》中明確了六項(xiàng)認(rèn)定財(cái)政困難的指標(biāo)，涵蓋支出和債務(wù)等多方面的指標(biāo)。具體包括：1.每個(gè)市每年的市政債務(wù)支付額不得超過(guò)根據(jù)市政預(yù)算執(zhí)行情況年度報(bào)告中的信息計(jì)算的過(guò)去三年的年平均自有收入和平衡補(bǔ)貼總額的15%；2.年末列于預(yù)算支出的負(fù)債超過(guò)近四年平均年度支出金額的15%；3.年末市政預(yù)算支出超過(guò)近四年年平均支出額的50%；4.年未列入預(yù)算的清償債務(wù)超過(guò)上一年度預(yù)算支出的5%；5.近三年市政預(yù)算余額每年為負(fù)數(shù)；6.房地產(chǎn)稅和機(jī)動(dòng)車輛稅的平均征收率低于上一年度的征收率。，并依此目標(biāo)實(shí)施對(duì)應(yīng)的財(cái)政整頓措施。此外，西班牙在歐債危機(jī)后出臺(tái)《基本預(yù)算法》將債務(wù)限額和支出限額共同作為財(cái)政管理的目標(biāo)規(guī)則，其中第12條和第13條對(duì)地方政府的財(cái)政平衡和債務(wù)限額提出了明確要求。首先，地方政府實(shí)行預(yù)算平衡，不列赤字；其次，地方政府的債務(wù)上限為GDP的60%，按照這一限額，中央、地方及市政當(dāng)局分別限額債務(wù)為GDP的 44%、13%、3%（OECD，2016）③關(guān)于西班牙《基本預(yù)算法》的內(nèi)容，可參見OECD文件英文版，https：//www.oecd.org/gov/budgeting/Spain.pdf，2022 年 9 月 22 日訪問(wèn)；最后，支出的規(guī)模受限于GDP的增長(zhǎng)，并且市政公司的經(jīng)營(yíng)情況需要納入監(jiān)管范圍。其他國(guó)家的財(cái)政管理指標(biāo)包括對(duì)債務(wù)限額的規(guī)定，比如希臘、斯洛文尼亞、意大利分別設(shè)定了對(duì)利息支出和債務(wù)總額的限定④希臘在設(shè)置兩個(gè)債務(wù)限額指標(biāo)，分別用于監(jiān)測(cè)利息支出情況和債務(wù)總額情況，對(duì)于違反這規(guī)定的市政主體需要進(jìn)行財(cái)政整頓。并且，該法案將政府控制的法律實(shí)體納入監(jiān)測(cè)范圍，實(shí)時(shí)跟蹤市政當(dāng)局全面的負(fù)債狀況。意大利強(qiáng)調(diào)當(dāng)期收入與支出和債務(wù)還本付息相匹配。如果地方審計(jì)法院裁決地方政府是否處于財(cái)政失衡的狀態(tài)。斯洛文尼亞市縣債務(wù)限額管理，借款上限為上一年收入的8%，并且將市政公司的借款納入預(yù)算法體系。要求。

2.引入權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)政會(huì)計(jì)制度

在財(cái)政收支和債務(wù)管理上，歐洲地區(qū)國(guó)家采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)制度對(duì)財(cái)政的運(yùn)行情況進(jìn)行管理和分析。這一財(cái)政會(huì)計(jì)制度的優(yōu)勢(shì)在于能夠清晰的盤點(diǎn)政府的資產(chǎn)和負(fù)債情況，計(jì)算政府資產(chǎn)對(duì)負(fù)債的覆蓋程度，進(jìn)而提高財(cái)政透明度（IMF，2007）。①關(guān)于財(cái)政透明度的要求可參見，國(guó)際貨幣基金組織財(cái)政透明度手冊(cè)（2007 年）https：//www.imf.org/external/np/fad/trans/chi/manualc.pdf，2022年9月10日訪問(wèn)。權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度多數(shù)應(yīng)用在私人公司報(bào)表中，政府對(duì)資產(chǎn)負(fù)債的統(tǒng)計(jì)仿造對(duì)私人公司的做法將利息支出攤銷在資產(chǎn)的購(gòu)建科目中，使得政府對(duì)于融資空間的計(jì)算也更加準(zhǔn)確；此外，由于市政公司作為政府的一個(gè)組成部分，在出現(xiàn)財(cái)政困境的情況下，政府也會(huì)提供財(cái)政支持。因此，權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)報(bào)表編制范圍涵蓋了與政府關(guān)聯(lián)的市政公司。采用這一做法的歐洲國(guó)家包括意大利、荷蘭、瑞典、愛沙尼亞和比利時(shí)，其中愛沙尼亞相對(duì)自由，可以靈活選擇現(xiàn)金會(huì)計(jì)和權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度。②意大利在1996年引入權(quán)責(zé)發(fā)生制作為財(cái)政管理的方法，并且按照權(quán)責(zé)發(fā)生制計(jì)算財(cái)政平衡，并以此作為地方財(cái)政約束的管理制度，促進(jìn)地方政府財(cái)政透明度和問(wèn)責(zé)效率的提升。荷蘭采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則記錄政府的資產(chǎn)和負(fù)債情況，將投資的利息支出攤銷在具體購(gòu)置的固定資產(chǎn)科目上，有效的保證了地方政府的融資空間。此外，權(quán)責(zé)發(fā)生制的還應(yīng)用在對(duì)于市政關(guān)聯(lián)公司的管理上。瑞典在進(jìn)行政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程中將所有關(guān)聯(lián)公司納入財(cái)政報(bào)告的編制中。其他采用該方式的國(guó)家還包括比利時(shí)和愛沙尼亞，其中愛沙尼亞在《地方政府財(cái)務(wù)管理法》中約定可以自由選擇現(xiàn)金會(huì)計(jì)和權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)。

（三）在財(cái)政監(jiān)督上引入司法力量

歐盟國(guó)家在關(guān)于政府財(cái)政赤字與政府債務(wù)的監(jiān)管方面的監(jiān)管框架主要有《馬斯特里赫特條約》《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》以及在歐債危機(jī)后制定的《歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和治理?xiàng)l約》。按照上述協(xié)定的要求，政府債務(wù)必須控制在經(jīng)濟(jì)總量的60%以內(nèi)，保持財(cái)政平衡且可持續(xù)，財(cái)政赤字控制在經(jīng)濟(jì)總量的3%以內(nèi)，結(jié)構(gòu)性赤字不能超過(guò)經(jīng)濟(jì)總量的0.5%，并且在存在偏離的情況下，實(shí)施自動(dòng)啟動(dòng)糾錯(cuò)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等（戴啟秀，2012；龔永麗，2014），上述協(xié)定已經(jīng)成為各國(guó)監(jiān)管地方政府債務(wù)的重要指導(dǎo)并納入國(guó)內(nèi)法律。根據(jù)《財(cái)政契約③《財(cái)政契約》為《歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和治理?xiàng)l約》第三章的內(nèi)容?！?，簽約成員國(guó)需要將財(cái)政平衡的思想需要嵌入到國(guó)內(nèi)法體系。這一要求一方面強(qiáng)化了財(cái)政平衡的約束，同時(shí)為歐盟各國(guó)進(jìn)行財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的管理提供了法律支撐。從歐盟國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，歐盟部分國(guó)家將財(cái)政監(jiān)督管理上升至憲法層面，并制定了多項(xiàng)法律制度管理政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政收支。

1.憲法層面實(shí)施財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管

德國(guó)的債務(wù)剎車制度將赤字約束設(shè)定在憲法層面，使得財(cái)政平衡的思想為憲法約束下的主導(dǎo)性思想。按照德國(guó)憲法115條規(guī)定，聯(lián)邦政府的結(jié)構(gòu)性赤字不能超過(guò)名義經(jīng)濟(jì)總量的0.35%，考慮到經(jīng)濟(jì)的周期性，或者面對(duì)自然災(zāi)害以及經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，需要將借款列入監(jiān)管賬戶，對(duì)于超出名義經(jīng)濟(jì)總量1.5%的部分，在經(jīng)濟(jì)回暖時(shí)候予以清償。這一要求不光在聯(lián)邦層面實(shí)行，對(duì)于地方政府而言，需要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)納入地方政府憲法（Feld L P，2021；Schmidt，Christoph M，2020）。采用相似做法的國(guó)家還包括意大利、奧地利、斯洛文尼亞和愛沙尼亞，上述國(guó)家在憲法層面均明確了財(cái)政赤字的使用范圍，聯(lián)邦和中央政府對(duì)地方政府具有財(cái)政監(jiān)督的權(quán)力，并由司法和財(cái)政等部門共同分擔(dān)財(cái)政監(jiān)督的責(zé)任。④《愛沙尼亞憲法》第154條規(guī)定市級(jí)財(cái)政管理的權(quán)力集中在中央層面，司法部和財(cái)政部共同分擔(dān)財(cái)政監(jiān)督的責(zé)任。斯洛文尼亞憲法寫入財(cái)政監(jiān)管，并由《財(cái)政規(guī)則法》進(jìn)行解釋。

2.建立多項(xiàng)法律制度共同管理政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

從歐盟國(guó)家政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和處置的實(shí)踐來(lái)看，多數(shù)國(guó)家基本形成了以《預(yù)算法》或《公共財(cái)政法》為主的法律體系，用于從不同角度對(duì)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理和處置。相關(guān)法律制度分別從地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理、處置方式以及具體程序方面進(jìn)行了規(guī)定，為地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理和處置提供了法律依據(jù)，并保障政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置措施的合法性。保加利亞的《公共財(cái)政法》和《政府債務(wù)法》分別對(duì)財(cái)政預(yù)算管理、財(cái)政規(guī)則和政府債務(wù)的使用進(jìn)行了明確約定。愛沙尼亞制定《國(guó)家預(yù)算法》《城市財(cái)政管理法》以及《地方政府財(cái)務(wù)管理法》分別對(duì)財(cái)政規(guī)則、中央政府介入和債務(wù)限額等內(nèi)容進(jìn)行管理（Gei?ler R等，2019）。匈牙利在地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和政府性債務(wù)管理與處置上分別設(shè)計(jì)了《預(yù)算法》《地方自治法》《地方政府法案》以及《市政債務(wù)調(diào)整法》對(duì)財(cái)政規(guī)則，債務(wù)限額以及政府救助進(jìn)行了相關(guān)約定，并為市政破產(chǎn)等措施提供了具體的程序規(guī)則（Jókay C，2013）。

（四）獨(dú)立的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)審查機(jī)構(gòu)

1.審計(jì)法院發(fā)揮債務(wù)管理作用

歐盟國(guó)家設(shè)立的審計(jì)法院發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用，并且依法獨(dú)立運(yùn)行，具有一定的裁決權(quán)限，是財(cái)政監(jiān)督體系中的重要組成部分。審計(jì)法院的職能包括對(duì)舉債是否違反財(cái)政紀(jì)律以及財(cái)政規(guī)則是否得到有效執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督管理，保證財(cái)政的監(jiān)管法律得到有效的執(zhí)行，同時(shí)，保障政府處理市政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)候，相關(guān)的利益方能夠獲得公平的對(duì)待。在權(quán)力賦能上，審計(jì)法院的權(quán)力獲得了憲法的肯定。比如，德國(guó)、希臘和意大利分別將審計(jì)法院設(shè)置為國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的一部分，具有監(jiān)管權(quán)和裁決市政當(dāng)局是否成為陷入財(cái)政困境的權(quán)力。相似的，荷蘭獨(dú)立審計(jì)法院的權(quán)力與特殊性由憲法和《政府賬目法》約定，審計(jì)法院可以調(diào)查市政主體及相關(guān)組織決策的合法性和財(cái)政使用情況等（Government Accounts Act 2016①荷蘭《政府賬目法》具體可參考網(wǎng)站：https：//english.rekenkamer.nl/about-the-netherlands-court-of-audit/position-and-powers）；葡萄牙和斯洛文尼亞則將審計(jì)法院設(shè)定為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，相關(guān)權(quán)限包括報(bào)告地方政府財(cái)政預(yù)算是否執(zhí)行錯(cuò)誤方面，不具有調(diào)查權(quán)限。

2.獨(dú)立財(cái)政監(jiān)管機(jī)構(gòu)

與審計(jì)法院相似，歐盟國(guó)家還通過(guò)建立獨(dú)立的財(cái)政監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督管理，具體機(jī)構(gòu)包括財(cái)政審計(jì)委員會(huì)以及外部審計(jì)機(jī)構(gòu)等。比如比利時(shí)、捷克斯洛伐克、愛沙尼亞、匈牙利以及瑞典均設(shè)置了獨(dú)立的委員會(huì)對(duì)市政機(jī)構(gòu)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督管理、評(píng)價(jià)財(cái)政執(zhí)行情況并決定是否在財(cái)政困難時(shí)對(duì)市政債務(wù)進(jìn)行援助（Rácz T A.et，2021；SzilárdHegedüs，2019）。再比如，德國(guó)設(shè)立獨(dú)立穩(wěn)定委員會(huì)來(lái)監(jiān)督債務(wù)剎車制度的執(zhí)行。在對(duì)各州債務(wù)情況進(jìn)行審查方面，該委員會(huì)以凈借款為落腳點(diǎn)，并將政府的全部實(shí)體納入監(jiān)測(cè)范圍。如果政府的凈借款指標(biāo)超過(guò)規(guī)定的閾值，則向該州發(fā)出預(yù)警信號(hào)（Deutsche Bundesbank，2019）。此外，西班牙在出臺(tái)了《基本預(yù)算法》之后，為了保證各地方遵守法案中提及的規(guī)則，西班牙政府同步設(shè)立獨(dú)立財(cái)政責(zé)任局，負(fù)責(zé)監(jiān)督財(cái)政預(yù)算和執(zhí)行修正機(jī)制，對(duì)《基本預(yù)算法》的落實(shí)具有輔助作用（OECD，2016）。②關(guān)于西班牙《基本預(yù)算法》的內(nèi)容，可參見OECD文件英文版，https：//www.oecd.org/gov/budgeting/Spain.pdf，2022 年 9 月 22 日訪問(wèn)。

（五）地方財(cái)政重組過(guò)程中政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整

1.稅收分配權(quán)的重新界定

財(cái)稅關(guān)系重新分配主要體現(xiàn)為放松地方政府財(cái)政自主權(quán)限，給予地方政府征稅權(quán)。從政府性債務(wù)危機(jī)發(fā)生后不同經(jīng)濟(jì)體表現(xiàn)出的韌性來(lái)看，具有較大稅收自主權(quán)的地方政府往往能夠表現(xiàn)出較為強(qiáng)勁的復(fù)蘇速度。這也是一些國(guó)家在面對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)放松地方征稅權(quán)限的原因。過(guò)于僵硬的征稅權(quán)限和稅率調(diào)整權(quán)限往往導(dǎo)致地方政府錯(cuò)過(guò)最佳的債務(wù)危機(jī)處理時(shí)機(jī)。愛爾蘭和意大利分別在政府財(cái)政危機(jī)發(fā)生后，重新界定了中央和地方的稅收關(guān)系，將調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)稅和房產(chǎn)稅的權(quán)限下放給地方政府，增加地方政府稅收的自主權(quán)。

2.限制財(cái)政自主權(quán)

在限制地方財(cái)政自主權(quán)方面，主要體現(xiàn)為預(yù)算審批權(quán)限、財(cái)政支出權(quán)限和增加稅收的權(quán)限受到限制。這一舉措往往與中央政府的救助性性措施相結(jié)合，并作為重組地方財(cái)政過(guò)程中的懲罰性舉措。比如上文提及荷蘭和比利時(shí)進(jìn)行財(cái)政重整后，在必要時(shí)，上級(jí)政府直接接管財(cái)政，限制地區(qū)的投資支出權(quán)限等。匈牙利在2011年出臺(tái)的新版《地方政府法案》中規(guī)定，如果沒(méi)有定期提交預(yù)算執(zhí)行情況，地方政府將面臨財(cái)政補(bǔ)貼減少的懲罰性措施，并喪失公共融資的管理權(quán)限，且中央政府不承擔(dān)責(zé)任（Temesi I，2017）。

三、歐盟國(guó)家地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理及處置經(jīng)驗(yàn)的政策啟示

歐盟國(guó)家在管理和處置地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面的經(jīng)驗(yàn)特征體現(xiàn)為應(yīng)對(duì)措施多樣、司法制度周全、主體功能完善并且在處置政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中不斷完善政府間財(cái)政關(guān)系。上述經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)省以下政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理與處置提供了有益啟示。

（一）實(shí)施財(cái)政救助與區(qū)劃調(diào)整相結(jié)合的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

從歐盟國(guó)家實(shí)施的救助政策來(lái)看，不論是市政機(jī)構(gòu)整合，還是市政管理區(qū)域合并與接管，都是在壓縮政府支出方面的具體舉措，并且，這一措施與財(cái)政整頓計(jì)劃結(jié)合，是與上級(jí)政府實(shí)施財(cái)政救助相伴隨的主要措施。按照吳建民、丁疆輝（2018）的總結(jié)，目前我國(guó)在區(qū)劃調(diào)整中主要包括撤縣（市）設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市、行政區(qū)合并、增設(shè)行政區(qū)、邊界調(diào)整、隸屬變更和建制升格7類，具體調(diào)整主要緣由分為基于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略行政區(qū)調(diào)整、基于城鎮(zhèn)化水平提升的區(qū)域調(diào)整以及基于邊疆治理的區(qū)域調(diào)整，尚未出現(xiàn)基于政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置的區(qū)域調(diào)整。在88號(hào)文所公布的財(cái)政重整措施中亦未有提及區(qū)域調(diào)整作為應(yīng)對(duì)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置的舉措。而區(qū)域合并作為一種壓縮財(cái)政支出、調(diào)整行政結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的舉措，既有懲戒效果，又包含財(cái)政整頓的思想，適合作為省以下政府特別是區(qū)縣級(jí)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)舉措。為此，各省在制定省以下政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理與處置制度時(shí)，可以將區(qū)域合并、撤市設(shè)區(qū)作為政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置措施，將政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的區(qū)域合并至能夠吸收其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的行政單元，并與財(cái)政重整計(jì)劃一同實(shí)施，以便妥善處置政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善地方政府財(cái)政管理方式

1.完善財(cái)政管理規(guī)則

歐盟國(guó)家地方政府財(cái)政管理規(guī)則主要有兩方面特征，一是多維度財(cái)政管理指標(biāo)，從債務(wù)利息支出、債務(wù)規(guī)模以及財(cái)政收支的維度設(shè)定具體的限制指標(biāo)；二是將市政主體的運(yùn)行指標(biāo)納入財(cái)政管理規(guī)則之中。反觀我國(guó)現(xiàn)階段的財(cái)政管理指標(biāo)，僅有88號(hào)文中明確提及了關(guān)于實(shí)施財(cái)政重整的風(fēng)險(xiǎn)閾值，且范圍限制于政府債務(wù)，并對(duì)債務(wù)屬性進(jìn)行區(qū)分。我國(guó)隱性債務(wù)包括平臺(tái)公司負(fù)債、政府付費(fèi)型以及缺口補(bǔ)助型PPP項(xiàng)目負(fù)債、棚改貸款、地方商業(yè)銀行不良貸款以及地方國(guó)有企業(yè)負(fù)債，其中平臺(tái)公司負(fù)債為主要構(gòu)成（沈坤榮、施宇，2018）。為此，在財(cái)政管理規(guī)則的完善方面，一方面從縱向上，借鑒西班牙《基本預(yù)算法》的經(jīng)驗(yàn)，建立多層級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)，對(duì)省、市、區(qū)、縣分別設(shè)定相應(yīng)的財(cái)政收支和債務(wù)限額管理指標(biāo)。另一方面在橫向上，要從多個(gè)維度設(shè)定不同類別的財(cái)政管理指標(biāo)并對(duì)不同類型的債務(wù)實(shí)施合并監(jiān)管，如設(shè)置財(cái)政收支平衡指標(biāo)、隱性債務(wù)負(fù)債率指標(biāo)、隱性債務(wù)利息支出壓力指標(biāo)反映政府財(cái)政收支及償債壓力情況，實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模變化情況，將其因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)而舉借的債務(wù)納入財(cái)政管理指標(biāo)范疇，保持財(cái)政的可持續(xù)性；此外，可以根據(jù)財(cái)政管理指標(biāo)的不同設(shè)定相應(yīng)的干預(yù)方式，在風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)達(dá)到一定閾值時(shí)出臺(tái)對(duì)應(yīng)干預(yù)舉措。最后，構(gòu)建市政運(yùn)營(yíng)主體收支變化跟蹤監(jiān)測(cè)指標(biāo)，將公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)情況納入財(cái)政管理范疇，動(dòng)態(tài)跟蹤其經(jīng)營(yíng)變化情況。

2.改善財(cái)政核算方式

現(xiàn)階段，在財(cái)政管理上，我國(guó)并未全面實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)政會(huì)計(jì)報(bào)表。雖然十八屆三中全會(huì)和《預(yù)算法》均已明確制定了這一改革任務(wù)，但是具體的編制方法仍在試行階段，改革仍在推進(jìn)。相對(duì)于現(xiàn)行的財(cái)政管理方式，權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)政報(bào)表一方面有助于準(zhǔn)確衡量政府的資產(chǎn)和負(fù)債，為政府精準(zhǔn)的管理政府債務(wù)提供支撐。另一方面，權(quán)責(zé)發(fā)生制下的財(cái)政會(huì)計(jì)報(bào)表在核算范圍上，將與公共服務(wù)相關(guān)的企業(yè)財(cái)務(wù)狀況納入核算范圍，有利于更加準(zhǔn)確地管理政府的或有負(fù)債。但是，我國(guó)現(xiàn)行的政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制范圍僅包括“部門及部門所屬的行政事業(yè)單位，與同級(jí)財(cái)政部門有預(yù)算撥款關(guān)系的社會(huì)團(tuán)體”，而并未擴(kuò)大至與政府公共服務(wù)職能相關(guān)的企業(yè)，故現(xiàn)階段的政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制范圍仍不健全，需要將具有公共服務(wù)職能的市政主體，如政府下設(shè)的水務(wù)公司、燃?xì)夤疽约俺袚?dān)公益性項(xiàng)目投資建設(shè)的平臺(tái)公司的債務(wù)和資產(chǎn)納入其中，以便準(zhǔn)確衡量政府全部類型的債務(wù)和資產(chǎn)情況。

（三）強(qiáng)化地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和處置的法律制度建設(shè)

從歐盟國(guó)家各地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理與處置的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，因歐盟對(duì)成員具有統(tǒng)一的、綱領(lǐng)性的監(jiān)管要求，因此各國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管均有法可依。此外，各國(guó)還制定了多項(xiàng)法律措施，從債務(wù)管理、具體處置辦法以及具體程序方面做了詳盡的司法規(guī)定，為政府的操作、法院的介入以及具體的處置程序提供了法律依據(jù)，在防止政府干預(yù)債權(quán)人合法訴求，防止債權(quán)人過(guò)度分割債務(wù)人財(cái)產(chǎn)，保障市政債務(wù)人繼續(xù)提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮了重要作用。相比之下，我國(guó)現(xiàn)階段的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》立法位階偏低且司法理念有所缺失，對(duì)政府隱性債務(wù)的法律地位缺少明確規(guī)定。為此，有必要進(jìn)一步制定《地方政府性債務(wù)法》《地方政府性債務(wù)調(diào)整法》《省以下政府性債務(wù)調(diào)整法》，用于明確各類政府性債務(wù)的法律地位，指導(dǎo)不同層級(jí)的政府進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，并對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和處置設(shè)定應(yīng)對(duì)措施和具體操作程序，提高政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整措施的法律強(qiáng)制力，壓實(shí)政府責(zé)任，為制定保障債權(quán)人、債務(wù)人利益平衡債務(wù)調(diào)整方案、程序以及法院的介入提供法律支撐。至此，在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理方面，我國(guó)將形成以《預(yù)算法》為主的財(cái)政收支以及政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理法律體系，用于保障地方政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

（四）建立獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行財(cái)政監(jiān)督和懲戒措施

歐盟國(guó)家在處理地方政府債務(wù)問(wèn)題方面的共性特征為引入審計(jì)法院或獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)法律對(duì)地方政府的債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行處理，為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理和處置設(shè)定了具體的實(shí)施主體，有助于從第三方的角度對(duì)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控。結(jié)合我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的情況，目前審計(jì)署和財(cái)政監(jiān)督管理局均具有部分債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理職能，其中審計(jì)署負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政運(yùn)行情況進(jìn)行審計(jì)，而財(cái)政監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)定期開展隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，具有一定的懲戒職能。但是相比歐盟國(guó)家設(shè)立的審計(jì)法院或獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，審計(jì)署和財(cái)政監(jiān)督管理局的獨(dú)立性仍有所欠缺。為此，可以設(shè)立獨(dú)立的債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，吸收審計(jì)署和財(cái)政監(jiān)督管理局的部分職能，實(shí)體化運(yùn)作地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理和處置，并賦予其監(jiān)督、審計(jì)、處置、制裁、問(wèn)責(zé)和協(xié)調(diào)司法處置政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的全部權(quán)力。在具體的組織結(jié)構(gòu)上，該債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)既可以是依托各省財(cái)政廳設(shè)置權(quán)能豐富的機(jī)構(gòu)，也可以是在國(guó)家層面設(shè)立的具有獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)，對(duì)省以下政府性債務(wù)進(jìn)行全面監(jiān)督管理。此外，也可以進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)署和財(cái)政監(jiān)督管理局的作用，擴(kuò)大其監(jiān)管半徑、獨(dú)立的職能屬性和法律地位，提高其監(jiān)管效力，賦予其一定的制裁功能，強(qiáng)化上述機(jī)構(gòu)在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和處置過(guò)程中的作用。

（五）調(diào)整省以下政府的財(cái)政自主權(quán)

政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整具體可以分為財(cái)稅分配關(guān)系的調(diào)整和財(cái)政自主權(quán)的調(diào)整。從財(cái)政可持續(xù)的角度看，財(cái)政規(guī)則的明確和自主權(quán)的管理是保障對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政約束的重要手段，也是保障地方政府財(cái)政可持續(xù)的重要措施（Bl?chliger，H，2013）。歐盟國(guó)家地方政府財(cái)政救助過(guò)程顯示，中央或聯(lián)邦政府的救助并非是無(wú)條件的。伴隨著救助措施的展開，地方政府的財(cái)政自主權(quán)也面臨著相應(yīng)的調(diào)整。從救助過(guò)程來(lái)看，財(cái)政權(quán)限的調(diào)整主要分為稅收分配權(quán)的重新界定以及對(duì)財(cái)政支出、舉債以及征稅權(quán)限的調(diào)整。在債務(wù)償還階段，適當(dāng)放松征稅權(quán)，有助于盡快擺脫債務(wù)困境，而在償還債務(wù)之后，地方政府將面臨與上級(jí)政府財(cái)稅關(guān)系的再次調(diào)整。針對(duì)我國(guó)省以下政府的情況，國(guó)辦發(fā)2022〔20〕號(hào)文對(duì)省及以下政府的事權(quán)與支出責(zé)任和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理主體進(jìn)行了規(guī)范，在此基礎(chǔ)上，需要適度放松地方征稅權(quán)，調(diào)整各層級(jí)政府稅收分享比例，賦予省以下政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置階段調(diào)整稅率的權(quán)限，完善省以下政府轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重。此外，適度放松市、區(qū)、縣政府舉債權(quán)限，規(guī)定各層級(jí)政府可以在限額內(nèi)發(fā)行政府債券。