田 丹范叢昕刁 潔

（1.東北財經(jīng)大學(xué)，大連 116025；2.中共遼寧省委黨校，沈陽 110004；3.遼寧省市縣財政專員辦服務(wù)中心，沈陽 110032）

內(nèi)容提要：女性就業(yè)對家庭經(jīng)濟積累和社會發(fā)展具有重要意義，在生育政策調(diào)整與人口結(jié)構(gòu)變化帶來的巨大挑戰(zhàn)下，無法轉(zhuǎn)移的家庭責(zé)任成為我國女性就業(yè)的重要障礙。本文基于家庭政策的基本理論，闡釋構(gòu)建家庭視角下女性就業(yè)支持政策的基本意涵，深入剖析我國女性就業(yè)支持政策的現(xiàn)實困境及深層動因，從完善生育保障制度、提供多樣化育兒模式、加強政策實施管理、提供有利于女性就業(yè)的社會環(huán)境等方面提出家庭視角下女性就業(yè)支持政策重構(gòu)的思路和具體措施。

一、引言

隨著人口老齡化和少子化程度的提高，我國勞動力供求格局已發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化。第七次全國人口普查結(jié)果顯示，我國15-64歲人口規(guī)模已從2013年的100582萬人峰值下降到2020年的96776萬人，人口紅利式微，正在向勞動供給總量不足演變。[1]女性是充實勞動供給、推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。然而長期以來，受傳統(tǒng)觀念、生理結(jié)構(gòu)以及生育責(zé)任等因素的影響，女性在就業(yè)市場上始終處于相對弱勢的地位。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，我國女性勞動參與率由2010年的75.2%逐漸下降到2020年的59.8%，越來越多的女性脫離社會勞動、回歸家庭照料。①數(shù)據(jù)來源：世界銀行.https：//databank.worldbank.org/home.aspx。同時，就業(yè)婦女面臨不同程度的就業(yè)發(fā)展障礙、就業(yè)歧視以及非正規(guī)就業(yè)保障不足等問題。由此，各國政府都以不同的方式對女性就業(yè)進行支持，以充實勞動力供給，促進男女平等。

我國政府女性就業(yè)支持政策在時代變遷中不斷發(fā)展，已經(jīng)形成以生育支持、幼兒養(yǎng)育為主體的較為完備的政策體系。但現(xiàn)有社會福利水平下，女性就業(yè)政策工具難以有效回應(yīng)以生育為主的家庭因素對女性就業(yè)的影響。特別是人口結(jié)構(gòu)失衡迫使國家生育政策從“單獨二孩（2013年）、“全面二孩（2015年）”到“三孩”政策（2021年）不斷調(diào)整，這不可避免對女性就業(yè)產(chǎn)生沖擊。女性作為生育責(zé)任的承擔(dān)主體，生育及撫養(yǎng)過程勢必會使其在一定程度上與社會脫節(jié)，專業(yè)技能退化，進而導(dǎo)致從事全日制正式工作難度變大，成為臨時工等非正規(guī)就業(yè)人員的概率增加，從而面臨工資待遇縮減、福利保障不足、自我價值和社會地位下降等局面。

面對生育政策調(diào)整、人口結(jié)構(gòu)變化以及女性就業(yè)質(zhì)量不高所帶來的多重挑戰(zhàn)，鼓勵女性回歸家庭、放棄職業(yè)、犧牲自我價值來履行家庭責(zé)任的觀念已然不合時宜。由此，國家需正視生育子女等家庭責(zé)任對女性就業(yè)的影響，構(gòu)建一個維系家庭、解放女性的就業(yè)支持體系，讓女性能夠遵從內(nèi)心、根據(jù)家庭的實際情況，自主在家庭和工作中做出權(quán)衡取舍，而不是陷入家庭與工作的兩難選擇，被迫犧牲職業(yè)發(fā)展、調(diào)整家庭生命周期、減少生育子女?dāng)?shù)量或請假照顧家庭。事實上，即便是保守的德國和家庭傳統(tǒng)強大的西班牙，21世紀(jì)以來家庭政策的方向也開始轉(zhuǎn)向支持女性就業(yè)。我國政府將“推動婦女更高質(zhì)量更充分就業(yè)”作為奮斗目標(biāo)。2022年4月國家衛(wèi)生健康委印發(fā)的《2021-2030年中國婦女兒童發(fā)展綱要實施方案》提出，制定出臺促進男女平等和婦女全面發(fā)展的家庭政策，建立完善包括生育支持、幼兒養(yǎng)育、青少年發(fā)展等在內(nèi)的家庭發(fā)展政策，增強家庭發(fā)展能力。2022年8月，國家衛(wèi)生健康委、國家發(fā)展改革委等17部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》，就提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平、發(fā)展普惠托育服務(wù)體系等方面提出更多支持舉措。

基于此，本文以家庭視角重新審視女性就業(yè)支持政策，闡釋家庭視角下女性就業(yè)支持政策內(nèi)涵，梳理并剖析我國女性就業(yè)支持政策演進、特質(zhì)及困境，提出重構(gòu)家庭視角下女性就業(yè)支持政策的總體思路及具體對策。這不僅契合我國倡導(dǎo)的“男女共同參與社會建設(shè)”的基本理念，也有利于我國勞動力資源的優(yōu)化配置、人口結(jié)構(gòu)調(diào)整、家庭和諧以及社會的自由全面和諧發(fā)展。

二、家庭視角下女性就業(yè)支持政策的理論分析與文獻述評

“家庭視角”是家庭政策理論中，一個重要的操作性概念，它產(chǎn)生于對家庭政策外延的拓展。[2]有關(guān)家庭政策的內(nèi)涵界定、價值取向及具體的模式，理論界已形成較為成熟的認(rèn)識，這為我們界定家庭視角下的女性就業(yè)支持政策提供了重要參考。然而，并非所有國家、所有類型的旨在促進女性就業(yè)的家庭政策都能取得顯著成效。產(chǎn)假、父母假和幼托服務(wù)等公共家庭政策安排，可能固化或消除家庭責(zé)任對女性職業(yè)地位的影響。盡管如此，大量學(xué)者仍不斷嘗試研究不同國家、不同類型家庭政策對女性就業(yè)的影響效應(yīng)及其內(nèi)在機理，相關(guān)研究結(jié)論對構(gòu)建我國家庭視角下女性就業(yè)支持政策具有重要參考價值。

（一）家庭政策的理論闡釋

聯(lián)合國專家小組會議將家庭政策定義為“以家庭為取向的政策，主要目標(biāo)為支持家庭完成各項功能、改善家庭的福祉、造福整個社會”。對家庭政策具體內(nèi)涵的界定有廣義和狹義之分。狹義的家庭政策是指顯性家庭政策，廣義的家庭政策包含了顯性家庭政策和隱性家庭政策。其中，顯性家庭政策是具有直接而明確的家庭目標(biāo)并以家庭為對象的政策，包括對婚姻行為、生育行為、家庭關(guān)系、兒童保護等直接施加影響的法規(guī)以及為對象家庭（如多子女家庭）或家庭成員（如孕產(chǎn)期夫婦、兒童、老人）提供的收入支持和公共服務(wù)等。隱性家庭政策是指沒有明確的家庭目標(biāo)但會對家庭產(chǎn)生影響的政策。現(xiàn)實中大多數(shù)社會政策甚至經(jīng)濟政策都會對家庭有或多或少的影響。[3]

對于家庭政策價值取向，Esping-Andersen G.（1999）提出“家庭主義”和“去家庭化”兩個概念。[4]其中，“家庭主義”是指以家庭為主要照料者的福利供給模式，旨在通過對家庭的某種干預(yù)來強化家庭的照護功能。在此價值取向下，家庭的功能和地位受到重視，政府對家庭的直接支持相對較多?！叭ゼ彝セ笔侵竿ㄟ^市場或社會服務(wù)組織來提供公共兒童照顧或相關(guān)社會服務(wù)，以此減輕家庭負(fù)擔(dān)，減少個體對家庭親屬的依賴。[5]在此價值取向下，家庭功能逐漸弱化，政府對女性的支持主要體現(xiàn)為提供公共服務(wù)的間接手段。

基于不同的價值取向，家庭政策的目標(biāo)和具體模式也有所差別，可分為通用型家庭政策、雙薪型家庭政策和市場型家庭政策。其中，通用型家庭政策旨在鼓勵女性承擔(dān)傳統(tǒng)居家看護角色，其主要政策措施包括發(fā)放給幼兒家庭的津貼和給予定額補助的育兒假，這種津貼和補助與女性是否參與勞動無關(guān)；雙薪型家庭政策旨在促進婦女勞動參與，其主要政策措施則表現(xiàn)為將補助與薪資掛鉤，在育兒假方面，設(shè)置父育假和父母假，支持父親分擔(dān)育兒責(zé)任[6]；市場型家庭政策則不干涉性別分工。

（二）家庭政策對女性就業(yè)的影響效應(yīng)

部分學(xué)者認(rèn)為家庭政策對女性就業(yè)有積極影響。理論和實踐表明，相比于通用型家庭政策和市場型家庭政策，雙薪型家庭政策更注重促進女性發(fā)展和性別平等，強調(diào)丈夫分擔(dān)家庭責(zé)任，能夠有效減輕女性的家庭負(fù)擔(dān)，促進女性就業(yè)。[7]Margarita Estévez-Abe（2006）闡述了育兒休假以及公共兒童照料服務(wù)都具有降低兩性勞動技能偏差和職業(yè)隔離的可能性[8]，這主要是基于育兒休假的就業(yè)保護和收入補償功能。AberndrothA.K.etc.（2014）指出，公共兒童照料服務(wù)能夠降低女性為兼顧家庭而轉(zhuǎn)向低地位、非全日制崗位的可能性，進而削減雇主對育兒女性的統(tǒng)計性歧視，幫助女性堅持工作、累積人力資本，贏得職業(yè)發(fā)展機會。[9]熊瑞祥、李輝文（2017）研究發(fā)現(xiàn)提供兒童照管服務(wù)，能夠從農(nóng)業(yè)部門中釋放一部分因照料兒童而從事農(nóng)業(yè)就業(yè)的女性勞動力。[10]

也有學(xué)者認(rèn)為某些家庭政策對女性就業(yè)沒有影響或影響不確定。Mandel H.&Semyonov M.（2005）提出公共家庭政策對女性就業(yè)的悖論效應(yīng)。[11]慷慨的公共家庭政策雖能促進女性經(jīng)濟活動、提高女性勞動參與度，但可能會以損害女性的勞動成就為代價，考慮到公共家庭政策影響的異質(zhì)性，加入階層視角可以發(fā)現(xiàn)，與低技能、低學(xué)歷女性相比，公共家庭政策對高技能、高學(xué)歷女性的不利影響更為嚴(yán)重。這是由于女性職工在育兒休假期間不可避免地增加了雇主的勞動成本和管理成本，越是權(quán)威類、精英類、管理類崗位，相應(yīng)的代崗成本越高。因此，雇主會存在很強的通過減少提拔女性，來規(guī)避相應(yīng)的成本的經(jīng)濟激勵，雇主此類行為反應(yīng)可以用統(tǒng)計性歧視理論來解釋。Margarita Estevez-Abe（2006）基于勞動技能投資視角指出，生育帶來的職業(yè)中斷，增加了女性掌握特定職業(yè)技能的障礙，由此雇主對女性勞動技能投資的意愿會顯著降低，這是育兒休假加劇兩性職業(yè)隔離的兩性勞動技能偏差機制。[8]Stefan Bauernschuster&Martin Schlotte（2015）認(rèn) 為獲得補貼的托兒服務(wù)對孕產(chǎn)婦的勞動參與率沒有影響，原因在于正式的兒童保育服務(wù)主要對隔代撫幼活動產(chǎn)生擠出效應(yīng)，并沒有給在職母親的境況帶來太多改變。[12]Eunmi Mun（2017）等指出，公共家庭政策并非必然導(dǎo)致雇主歧視，其是否會引發(fā)雇主的統(tǒng)計性歧視可能會受到企業(yè)與雇主特點、勞動力市場環(huán)境以及政策實施方式的影響。[13]

（三）家庭視角下女性就業(yè)支持政策內(nèi)涵與主要工具

女性就業(yè)支持政策是不直接針對家庭事務(wù)，但對家庭產(chǎn)生很大影響的隱性家庭政策，屬于廣義家庭政策的范疇。借鑒陳衛(wèi)民（2016）家庭視角下女性就業(yè)支持政策的觀點，即基于家庭責(zé)任前提構(gòu)建就業(yè)支持體系，通過支持家庭實現(xiàn)為女性提供就業(yè)保障的目標(biāo)。[3]構(gòu)建家庭視角下女性就業(yè)支持政策要重視家庭經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位，著力完善和發(fā)揮家庭的功能和作用，在“家庭主義”與“去家庭化”之間尋求平衡，其主要思路在于國家、市場和家庭之間，男性和女性之間分擔(dān)工作及家庭照料責(zé)任。[14]

基于生育政策調(diào)整沖擊，家庭視角下女性就業(yè)支持政策主要工具包括生育保險制度和公共托幼政策。生育保險制度是維持生育期女性就業(yè)保障的最主要公共政策，其主要目標(biāo)是減少雇主的歧視和促進女性人力資本的連續(xù)積累。具體而言，第一，以產(chǎn)前一定的工作時間為條件的產(chǎn)假和收入補償，能夠提高女性參與勞動的積極性。第二，生育保險制度能夠降低女性員工跳槽率、維護最佳雇傭關(guān)系組合以及增加持續(xù)的專項人力資本積累所帶來生產(chǎn)效率[15]，有利于女性人力資本積累。與此同時，女性在生育期間的休假給企業(yè)造成職位空缺成本以及生育保險的繳費負(fù)擔(dān)造成的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，可能增加雇主對女性的就業(yè)歧視。公共托幼政策是由政府提供的面向0-6歲嬰幼兒的照護服務(wù)，數(shù)量充足、方便可及、價格適中、質(zhì)量滿意的兒童照護服務(wù)是女性重返職場并取得職業(yè)發(fā)展的重要支撐，有利于減少母親與非母親之間的工資差距和就業(yè)差距，是協(xié)調(diào)女性就業(yè)與家庭沖突另一有效手段。

綜上所述，已有理論和文獻對家庭相關(guān)的公共政策內(nèi)涵及其對女性就業(yè)的影響效應(yīng)進行了深入的研究，相關(guān)研究成果對本文的研究提供了有益參考。但由于經(jīng)濟社會背景的多元性和內(nèi)在機理的復(fù)雜性，家庭政策的就業(yè)效應(yīng)并未形成一致結(jié)論，同時家庭視角尚未成為就業(yè)政策設(shè)計與實施關(guān)注的焦點。本文嘗試基于家庭視角，結(jié)合我國實際，重構(gòu)我國女性就業(yè)支持政策，以期能夠構(gòu)建一種良性反饋機制——既鼓勵女性承擔(dān)必要的家庭社會責(zé)任，又充分開發(fā)育齡婦女的潛在勞動能力，推動女性全面、高效地參與勞動力市場。

三、我國女性就業(yè)支持政策發(fā)展歷程

我國女性就業(yè)支持政策雖未被視作獨立的政策體系加以界定和發(fā)展，然而與之相關(guān)的政策卻在我國教育、人口、醫(yī)療保障、公共服務(wù)等多個領(lǐng)域長期存在。結(jié)合國家經(jīng)濟社會發(fā)展歷程，女性就業(yè)支持政策變遷可以分為以下三個階段。

（一）計劃經(jīng)濟時期的女性就業(yè)支持政策（1949-1978）

新中國建立之初，為充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性，恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟，國家十分重視女性解放，較早建立了女職工帶薪產(chǎn)假和生育補助制度，并根據(jù)女性生產(chǎn)狀況制定有差別的休假時長，政府在生育保險領(lǐng)域承擔(dān)責(zé)任較大。1969年，國家調(diào)整生育保險的繳納責(zé)任，生育保險由國家與企業(yè)共同繳納變?yōu)槠髽I(yè)直接負(fù)責(zé)，企業(yè)保障的生育保險制度使企業(yè)因為雇傭女性職工不同而承擔(dān)不同的生育保險費用，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)畸輕畸重，不利于企業(yè)間公平競爭和女性的公平就業(yè)。這時的生育保險覆蓋范圍逐漸縮小，只適用于正式女性職工。

以單位為依托的托幼事業(yè)逐漸發(fā)展普及。1951年《中華人民共和國勞動保險條例》和1953年《中華人民共和國勞動保險條例實施細(xì)則修正草案》規(guī)定當(dāng)企業(yè)女職工四周歲以內(nèi)子女超過20人時，應(yīng)為其設(shè)立托兒所和哺乳室。在此政策規(guī)定下，許多單位紛紛成立托幼機構(gòu)，以滿足城鎮(zhèn)婦女因就業(yè)而產(chǎn)生的大量兒童照顧需要。收費低廉、普遍可得的兒童托幼機構(gòu)很好地滿足了產(chǎn)假結(jié)束后女性對嬰幼兒照料服務(wù)的需要，為女性就業(yè)提供了強有力的支持。1958年，農(nóng)村也開始開展了村級托幼組織的工作?？梢哉f，計劃經(jīng)濟時期，城鄉(xiāng)托幼服務(wù)的供給具有明顯的福利性質(zhì)，城鎮(zhèn)托幼服務(wù)的供給主要依托政府財政支持，而農(nóng)村托幼服務(wù)供給更多強調(diào)村集體責(zé)任。

（二）改革開放以后的女性就業(yè)支持政策（1979-2011）

改革開放后，我國持續(xù)推進生育保障制度改革。1988年，《女職工勞動保護規(guī)定》將女職工產(chǎn)假天數(shù)由1951年的56天延長至90天，并探索生育保險社會統(tǒng)籌的全國性政策。1994年，《企業(yè)職工生育保險試行辦法》確立了生育保險社會統(tǒng)籌的方向，規(guī)定企業(yè)以職工工資總額為基數(shù)繳納生育保險費，繳費不分男女，個人無須承擔(dān)；產(chǎn)假工資改為生育津貼，按照本企業(yè)上年度平均基本工資計發(fā)，由生育保險基金支付。這些規(guī)定相對弱化了女職工較多單位的生育保險負(fù)擔(dān)，平衡了女職工比例不同的用人單位之間所承擔(dān)的生育成本，降低了用人單位招用女職工的成本，促進了女性就業(yè)。但是，生育保險范圍仍僅限于城鎮(zhèn)女職工。2010年，《社會保險法》將有生育保險的男職工未就業(yè)配偶納入生育保險，未就業(yè)女性的生育權(quán)益通過配偶得到了保障，并提出男性按照規(guī)定享受陪護假，增加了男性的家庭參與度。

在兒童照顧方面，公共托幼政策發(fā)生巨大變化。一方面，20世紀(jì)90年代的國企改革剝離了企業(yè)的社會職能，企業(yè)承辦的托幼機構(gòu)大規(guī)模關(guān)閉或轉(zhuǎn)制；另一方面，1987年的《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請示》規(guī)定教育部門為托幼服務(wù)主管部門，對托幼機構(gòu)的定位由撫育功能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃δ堋?989年《幼兒園管理條例》將公立幼兒園標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為3歲以上兒童，托幼服務(wù)被窄化為學(xué)前教育，3歲以下的幼兒照護在政策中消失，呈現(xiàn)出“隱家庭化”傾向，學(xué)前教育逐漸走向市場化主導(dǎo)的發(fā)展道路。

（三）黨的十八大以來的女性就業(yè)支持政策（2012年至今）

黨的十八大以來，生育政策調(diào)整引致生育保險需求進一步增加，女性自身角色期待與社會定位之間的矛盾激化。面對新時代的新問題，國家陸續(xù)頒布一系列文件，進一步強化平等就業(yè)規(guī)定，生育保險制度覆蓋范圍和力度進一步擴大。2012年，《生育保險辦法》規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)的國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、有雇主的個體經(jīng)濟組織以及其他社會組織及其職工或者雇工，應(yīng)當(dāng)參加生育保險。2012年《女職工勞動保護特別規(guī)定》明確產(chǎn)假由90天延長至98天。2019年《關(guān)于全面推進生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并的意見》要求參加職工基本醫(yī)療保險的在職職工同步參加生育保險，統(tǒng)一基金征繳和管理，生育保險基金并入職工基本醫(yī)療保險基金，統(tǒng)一征繳，統(tǒng)籌層次一致，統(tǒng)一醫(yī)療服務(wù)管理。

此外，為促進人口長期均衡發(fā)展，支持兒童照顧的政策初現(xiàn)端倪。《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，將中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會確定為托幼服務(wù)的主管部門，并計劃于2025年基本健全嬰幼兒照護服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。2021年，《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》明確表示要完善普惠式托育服務(wù)體系、降低兒童撫育成本，同時保障女性合法就業(yè)權(quán)益。2022年《政府工作報告》提到，“要將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除”，減輕嬰幼兒的照護負(fù)擔(dān)；“多渠道發(fā)展普惠托育服務(wù)”，更大力度地減輕家庭的養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，特別是有效減少女性的負(fù)擔(dān)，為女性的平等就業(yè)機會提供幫助。

我國女性就業(yè)支持政策在時代變遷中不斷發(fā)展完善，在保護對象方面，受保護的女性群體逐步擴大，不同地區(qū)、不同身份、不同單位女性享有的就業(yè)保護待遇日益平等；在保護內(nèi)容方面，對女性勞動的特殊保護不斷增強，因生理特點而導(dǎo)致的特殊權(quán)益日益細(xì)化。然而值得注意的是，當(dāng)前我國女性就業(yè)支持政策在取得一定成就的同時，也陷入了現(xiàn)實困境。

四、家庭視角下我國女性就業(yè)支持政策特質(zhì)與困境

（一）我國女性就業(yè)支持政策演進——缺乏家庭視角

我國女性就業(yè)支持政策演變歷程具有深刻的時代烙印，對家庭需求考量不足。建國初期的生育保險政策是在國家百廢待興、迫切需要恢復(fù)國民經(jīng)濟和發(fā)展社會生產(chǎn)的背景下提出的，體現(xiàn)了“離開灶臺搞生產(chǎn)”的時代特征，政府承擔(dān)了較多的保障責(zé)任，充分調(diào)動了女性的工作積極性，我國女性得以從家庭事務(wù)中解放出來，由家庭勞動者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣a(chǎn)者，廣泛參與到新中國的建設(shè)中。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，市場化改革打破了國家安排女性工作的保護性就業(yè)模式、剝離了托幼等國有企業(yè)的社會職能，強化了女性的家庭照顧角色。此后，我國從經(jīng)濟高速增長時期邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，雖然政府財政能力和人民生活水平都有了顯著提高，女性就業(yè)支持政策和家庭人口結(jié)構(gòu)在公共政策中的重要地位日益凸顯，但囿于政策演進的路徑依賴特點，女性就業(yè)支持政策對家庭需求的回應(yīng)略顯落后。

多方參與的決策機制與應(yīng)急式政策制定模式使現(xiàn)有政策整體缺乏家庭視角，難以有效減輕女性的家庭負(fù)擔(dān)和由此帶來的職業(yè)風(fēng)險。一方面，我國通常遵循“主管部門牽頭，相關(guān)部門共議，擬報國務(wù)院審批，國務(wù)院批準(zhǔn)后印發(fā)”的政策制定流程，政策內(nèi)容往往是各部門謀求共識的結(jié)果。從我國女性就業(yè)支持政策決策機制來看，參與政策制定的主要部門有人社部、教育部、司法部、衛(wèi)生健康委、國資委、國家醫(yī)保局、全國總工會、全國婦聯(lián)等，各部門秉持各自立場和邏輯，缺少主管家庭事務(wù)的部門關(guān)注，極易在跨部門公共政策制定過程中被忽視。另一方面，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展往往引發(fā)層出不窮的社會問題，需要政策迅速做出回應(yīng)，由此產(chǎn)生的政策難免有“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)急性色彩，決策者會著重關(guān)注與決策相關(guān)的直接因素，相對忽視政策可能給家庭造成的沖擊。

（二）家庭視角下我國女性就業(yè)支持政策的困境

現(xiàn)有生育保障政策大多基于保護女性角度出發(fā)，不能切實保證女性不會因為生育而在職業(yè)領(lǐng)域中受到不公平的對待，無法有效保障女性權(quán)利、遏制性別歧視、促進男女平等。第一，生育保險對非正規(guī)就業(yè)女性支持不充分。城鎮(zhèn)職工生育保險須由用人單位繳納的規(guī)定，使城鎮(zhèn)中大量沒有單位的靈活就業(yè)者、自由職業(yè)者、農(nóng)民工等女性群體無法參加城鎮(zhèn)職工生育保險，無法報銷生育費用。這種與新的就業(yè)方式不相匹配的規(guī)定讓處于制度夾縫中的女性失去了生育保障，影響了女性的就業(yè)選擇。第二，生育保險制度設(shè)計缺乏男性責(zé)任意識。我國生育保險制度主要致力于保障女性生育期間的各項權(quán)益，雖然部分省區(qū)市已有時間較短的“父育假”，但假期時長缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，沒有全國性立法，不同地區(qū)7-30天不等，能否執(zhí)行還要視地方和企業(yè)的具體情況而定。男性生育保障措施的缺失弱化了男性應(yīng)該履行的家庭照護義務(wù)，不僅變相加劇了女性的子女撫育責(zé)任，還會固化傳統(tǒng)就業(yè)觀念中的性別歧視，使女性在勞動力市場處于更為不利的境地。第三，在資金籌措方面，生育保險主要由參加統(tǒng)籌的企業(yè)，按照規(guī)定比例上交生育保險費，個人不繳費，政府不補貼，這就導(dǎo)致生育保險基金保障能力不足，地方政府缺乏對生育保險的監(jiān)管。

托幼服務(wù)的有效供給機制尚未確立，社會參與不足。公立學(xué)前教育供給不足，私立學(xué)前教育質(zhì)量參差不齊，價格高昂，難以滿足多樣化托幼需求，制約女性就業(yè)水平。具體表現(xiàn)為，第一，公共托幼服務(wù)嚴(yán)重匱乏且地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異較大。國家衛(wèi)生與健康委員會調(diào)查顯示，截至2021年6月，中國0-3歲嬰幼兒約4200萬，有較強托育服務(wù)需求的約占1/3，但3歲以下嬰幼兒入托率僅達(dá)到5.5%，供需缺口很大，托幼服務(wù)的財政支持體系還未建立。①國家衛(wèi)健委：全國0至3歲嬰幼兒中1/3托育服務(wù)需求比較強烈.新華網(wǎng).與城市地區(qū)相比，農(nóng)村貧困地區(qū)嬰幼兒絕大多數(shù)沒有接受過公共政策干預(yù)下的早期養(yǎng)育和照護服務(wù)，對農(nóng)村女性就業(yè)造成極大束縛。第二，托幼相關(guān)法律法規(guī)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尚不完備，缺乏系統(tǒng)政策規(guī)范和法治監(jiān)管機制，容易引發(fā)家庭對托幼服務(wù)質(zhì)量的擔(dān)憂，制約托幼服務(wù)的發(fā)展。第三，對社會參與托幼的行為支持不足。托幼服務(wù)的規(guī)范化和專業(yè)化趨勢提高了托幼機構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，在資質(zhì)認(rèn)證、場地選擇、基礎(chǔ)設(shè)施配備、師資培訓(xùn)、保險購買等方面給有自辦托幼機構(gòu)愿望的企事業(yè)單位和社區(qū)帶來挑戰(zhàn)，國家尚未對此提供有效的幫扶，配套的優(yōu)惠鼓勵政策也十分有限，不足以激發(fā)各方資本助力托幼服務(wù)的信心。

五、家庭視角下重構(gòu)我國女性就業(yè)支持政策措施

重構(gòu)中國女性就業(yè)支持體系，要把家庭作為審視女性就業(yè)政策合理性的必要維度，將支持女性家庭職責(zé)社會化工作前置。在女性就業(yè)支持政策的制定、完善和實施過程中，充分考慮和評估對家庭的影響及其與就業(yè)之間的協(xié)調(diào)，及時調(diào)整給家庭與工作協(xié)調(diào)帶來負(fù)面影響和顯著矛盾的政策內(nèi)容。具體而言，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)功能，完善頂層設(shè)計，建立多元協(xié)同的責(zé)任分擔(dān)機制，以整體性治理的理念，審慎出臺和完善以生育保險制度、育兒休假制度、兒童保育制度為主的多種全面綜合的干預(yù)措施，同時應(yīng)充分發(fā)揮市場、社會、家庭對女性就業(yè)的重要支撐作用。

（一）完善生育保障制度

在生育保障方面，國家在加大生育保障力度、擴大生育保障范圍的同時，要充分考慮生育保障制度對就業(yè)的影響。第一，完善男性陪產(chǎn)假、增設(shè)父母育兒假、建立父母共享育兒假制度，延長男性承擔(dān)家庭照護的時間，對不休假的男性給予補償，以此平衡男女雙方的生育成本，降低用人單位聘用女性的顧慮，既促進了男女雙方的就業(yè)平等、又傳遞了男女平等分擔(dān)育兒責(zé)任的正面信息。第二，建議為3周歲前孩童父母設(shè)置一定時長的無薪育兒假，孩童父母可以選擇與帶薪產(chǎn)假連休或分期休，連休期間企業(yè)按最低標(biāo)準(zhǔn)代繳社保，分期休則按出勤天數(shù)計發(fā)工資，為孩童父母提供更多彈性空間。第三，提高生育補貼標(biāo)準(zhǔn)?！叭ⅰ闭叱雠_后高齡產(chǎn)婦比重增加，生產(chǎn)風(fēng)險加大，生育成本有所增長，應(yīng)適當(dāng)提高高齡產(chǎn)婦生育醫(yī)療費用的補貼標(biāo)準(zhǔn)，緩解家庭負(fù)擔(dān)，促進女性康復(fù)。

（二）加大財稅支持力度

在財稅政策方面，政府應(yīng)加大對女性就業(yè)領(lǐng)域的支持力度，為企業(yè)提供適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠。第一，建立政府、企業(yè)共同參與的生育保險基金成本分擔(dān)機制，降低企業(yè)生育保險繳費率，減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)。生育作為關(guān)乎全社會發(fā)展的大事，相關(guān)權(quán)益的保障不僅僅需要企業(yè)負(fù)責(zé)，國家財政也應(yīng)該分擔(dān)部分資金壓力，承擔(dān)繳費的責(zé)任，減輕企業(yè)的資金壓力。第二，對設(shè)立一定比例“媽媽崗”并執(zhí)行彈性工作制的企業(yè)予以適當(dāng)稅收優(yōu)惠，如按實際招用人數(shù)以每人每年固定金額扣減增值稅、城市維護建設(shè)稅、企業(yè)所得稅等。第三，提供生育補貼或育兒津貼，在津貼額度、使用方式等方面盡量靈活多樣，以滿足不同類型家庭、不同受教育程度女性的異質(zhì)性需求，減輕家庭負(fù)擔(dān)。

（三）豐富公共托幼模式

在公共托幼方面，政府、社會、企業(yè)和家庭共同合作以提供充分、可及、高質(zhì)量的公共托幼服務(wù)。第一，加大對0-3歲嬰幼兒托管服務(wù)的扶持力度，引導(dǎo)社會資本以“公辦民營”“民辦公助”等模式建立幼兒托管福利機構(gòu)，彌補家庭在托幼方面的供需缺口，滿足多樣化的家庭照護需求；鼓勵有資質(zhì)的企事業(yè)單位和社區(qū)整合周邊資源，為員工和周邊住戶提供托幼服務(wù)，政府可在確保服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上盡量為其提供稅收、場地、購買服務(wù)和員工培訓(xùn)等多項支持。第二，提高公共托幼服務(wù)可及性，壓縮家庭與幼兒園之間的時間和空間距離，確保就近入園，有效降低利用幼兒園服務(wù)的時間成本，為女性重返工作崗位提供有效支持。第三，加快政策法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，強化對嬰幼兒保姆服務(wù)人員的專業(yè)培訓(xùn)和監(jiān)督管理，借助科技力量對供給質(zhì)量進行監(jiān)督，提高托幼服務(wù)質(zhì)量。第四，充分發(fā)揮家庭在撫幼方面的支持作用，雖然子女無須為父母公婆提供的照料協(xié)助付費，但并不意味著不產(chǎn)生成本，F(xiàn)astetal.（1999）就曾提出家庭照護中存在“隱性成本”。在隔代育兒仍為家庭普遍選擇的情況下，可以考慮對進行隔代照料的（外）祖父母提供津貼，增強家庭紐帶、促進代際互助。[16]

（四）強化政策制定和落實

家庭視角下的生育保障與公共托幼政策涉及范圍較廣、涵蓋信息豐富，政策制定和實施需要多個政府機構(gòu)和部門間的協(xié)調(diào)配合。不同機構(gòu)和部門間往往專注于自身的職能定位和核心業(yè)務(wù)，部門間的職責(zé)交叉、政策間的相互制約乃至沖突的現(xiàn)象時有發(fā)生。首先，應(yīng)進一步完善負(fù)責(zé)家庭相關(guān)事務(wù)的政府機構(gòu)，并在全國范圍內(nèi)建立以家庭為單位的綜合數(shù)據(jù)信息庫，為政策制定和政策評估提供數(shù)據(jù)參照，以促進決策的有效性。其次，應(yīng)明確各級政府間的權(quán)責(zé)劃分，以提高部門之間的協(xié)調(diào)度，降低管理成本。最后，在政策實施環(huán)節(jié)，要加強對用人單位的監(jiān)督管理，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。

（五）鼓勵營造“家庭友好型”就業(yè)環(huán)境

首先，營造支持個體履行家庭責(zé)任的社會氛圍。通過精神激勵和經(jīng)濟補償?shù)仁侄我龑?dǎo)用人單位制定有助于職工承擔(dān)家庭照護的工作制度，如特殊時期的彈性工作制、針對多孩職工的勞動保護等，倡導(dǎo)創(chuàng)建“家庭友好型企業(yè)”，引導(dǎo)形成“實施工作—家庭友好制度是企業(yè)不可推卸的社會責(zé)任”這一共識。其次，在企業(yè)中試行“性別比例保障制度”，即建議特定行業(yè)企業(yè)女性中高層管理人員應(yīng)占有一定比例，為女性職業(yè)晉升提供支持，弱化性別隔離。最后，著力完善和發(fā)揮家庭的作用。此外，充分發(fā)揮社會團體、志愿者的宣傳作用，逐漸讓“男女職業(yè)平等”“男性共享家務(wù)”等理念深入人心，為女性平等就業(yè)創(chuàng)造良好的社會氛圍。