魯曉東

[摘要]防控項目投資風(fēng)險、實現(xiàn)合理投資回報是社會投資人投資PPP項目的核心訴求，這對內(nèi)部審計職能發(fā)揮提出了更高要求，也為內(nèi)部審計價值創(chuàng)造提供了更多空間。但是，社會投資人對審計資源的配置往往相對有限，PPP項目的審計模式和策略也比較落后，內(nèi)部審計服務(wù)的供給能力與業(yè)務(wù)需求之間存在現(xiàn)實的矛盾。本文基于社會投資人的視角，以JH城鄉(xiāng)污水治理PPP項目審計為例，介紹了在現(xiàn)實資源條件約束下對PPP項目審計策略的選擇與運用，總結(jié)提煉了采用風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬎〉玫慕?jīng)驗和效果，為優(yōu)化PPP項目審計策略、提升PPP項目審計質(zhì)量提供借鑒和參考。

[關(guān)鍵詞] PPP項目? ?社會投資人? ?風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲? ?審計策略

一、引言

近年來，建筑類央企充分利用國家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣使用PPP投融資模式帶來的發(fā)展機遇，發(fā)揮自身在資金、技術(shù)、品牌、產(chǎn)業(yè)鏈等方面的資源稟賦優(yōu)勢，以社會投資人的角色積極開拓污水治理、道路橋梁、軌道交通等領(lǐng)域的PPP項目，力圖實現(xiàn)企業(yè)“由工轉(zhuǎn)商”的轉(zhuǎn)型升級。但是，由于PPP項目具有建設(shè)周期長、資金回收慢、利益關(guān)系多、投資風(fēng)險高等特點，加之企業(yè)轉(zhuǎn)型過程中存在投資思維不成熟、風(fēng)控意識較薄弱、管理能力存在短板等問題，投資失敗的案例比比皆是，使企業(yè)遭受了慘痛教訓(xùn)。這對企業(yè)內(nèi)部審計提出了更多需求和更高要求。

與此同時，建筑類央企尤其是所屬各級單位，審計資源配置相對有限。無論是審計人員的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、能力，還是審計組織的理念、模式、手段，都與企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險防控對審計服務(wù)的內(nèi)在需求存在很大差距。在現(xiàn)實資源條件的約束下，探究如何通過審計策略的優(yōu)化解決審計服務(wù)供求之間的矛盾，對企業(yè)防控項目投資風(fēng)險、提升內(nèi)部審計價值具有重要意義。筆者近期組織實施了JH城鄉(xiāng)污水治理PPP項目審計，按照風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬕螅o扣資金、目標和風(fēng)控三要素，較好地解決了審計任務(wù)與資源之間的矛盾，取得了較好的審計效果。

二、JH項目審計任務(wù)

（一）項目基本情況

JH項目工程內(nèi)容為在21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建8座污水處理廠、改造14座污水處理廠，配套建設(shè)約750公里的污水收集管網(wǎng)。該項目批復(fù)總投資估算為7.15億元，建設(shè)期為1年，運營期為29年。建成后，總污水處理規(guī)模約為2.4萬噸/日，出水水質(zhì)須達到城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放一級A的標準。

2018年，央企所屬D公司與民營企業(yè)F公司組成聯(lián)合體作為社會投資人中標JH項目，并與政府方代表Y公司注冊成立了SPV公司，作為投資、建設(shè)和運營JH項目的主體。JH項目是D公司投資的第一個污水治理PPP項目，具有重要的戰(zhàn)略示范意義。該項目采用“PPP+EPC”的模式。聯(lián)合體既是SPV公司的社會投資人，又是JH項目的建造承包方，負責設(shè)計、施工、采購、試運營等工作。

JH項目資本金投入比例為20%（D公司在SPV公司的股比為65%，對應(yīng)的自有資金投入比例為13%），銀行貸款融資比例為80%。聯(lián)合體的投資回報來源包括建設(shè)期收益和運營期收益，其中運營期收益主要包括可用性服務(wù)費和（管網(wǎng)、泵站和水廠）運維服務(wù)費。政府方代表在SPV公司的股比為10%，保留表決權(quán)，放棄收益權(quán)。

（二）審計任務(wù)及挑戰(zhàn)

審計團隊接到D公司指派的審計任務(wù)時，JH項目剛完成竣工驗收并轉(zhuǎn)入正式運營，尚未辦理竣工結(jié)算并接受政府竣工決算審計，在此之前，也未接受過D公司內(nèi)部審計。本次審計的目的是通過對JH項目實施全面審計，及時查找項目潛在的虧損點和增效點，為迎接政府竣工決算審計做好準備，并評價本項目風(fēng)險水平是否處于可控范圍之內(nèi);同時，分析項目管理中存在的短板和不足，并提出有價值的管理提升建議，為D公司后續(xù)實施類似投資項目提供借鑒。經(jīng)過分析，本次審計任務(wù)主要存在以下挑戰(zhàn)。

1.任務(wù)復(fù)雜。JH項目為大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，時間跨度較大，整體處于動態(tài)變化的狀態(tài)。項目利益涉及人多、合同關(guān)系復(fù)雜、受外在因素影響大，不確定因素較多。單從社會投資人的視角看，就需要平衡建設(shè)期和運營期收益的關(guān)系，涉及成本、工期、質(zhì)量、安全、運營等多重管理目標，缺少對項目管理績效評價的一致性標準。審計結(jié)果能否得到多數(shù)項目利益方的認可還存在較大挑戰(zhàn)。

2.信息缺乏。雖然JH項目已經(jīng)完成竣工驗收并轉(zhuǎn)入正式運營，但是在投資決策、前期準備、項目建設(shè)等階段均未接受過內(nèi)部審計。相關(guān)資料整體缺乏系統(tǒng)性，甚至部分資料缺失。審計團隊需要在較短時間內(nèi)梳理歸納現(xiàn)有信息，全方位摸查項目的合同關(guān)系、邊界條件、權(quán)利義務(wù)、預(yù)期目標、風(fēng)險因素等關(guān)鍵信息，工作量與工作難度較大。

3.資源有限。根據(jù)D公司要求，JH項目審計需在1個月內(nèi)完成，并出具審計報告。筆者所在的審計團隊共有4人，大多數(shù)成員的專業(yè)背景為財務(wù)審計、內(nèi)控管理，缺少PPP項目審計經(jīng)驗。盡管可以從業(yè)務(wù)部門抽調(diào)1—2名工程造價、運營管理方面的專業(yè)人才，但與繁重的審計任務(wù)相比，審計資源仍顯匱乏，不利于高質(zhì)量完成審計項目。

三、審計策略的選擇

經(jīng)過評估審計任務(wù)、盤點審計資源，審計團隊認為JH項目審計要取得成功至少應(yīng)遵循呼應(yīng)D公司管理層關(guān)切、抓住項目管理主要矛盾、發(fā)揮審計團隊專業(yè)特長三條原則。據(jù)此，審計團隊決定放棄傳統(tǒng)建設(shè)項目審計通常采用的制度基礎(chǔ)審計模式，采用風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ健?/p>

（一）總體審計策略

與制度基礎(chǔ)審計相比，風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲媽徲嬯P(guān)注的重點由注重內(nèi)控測試轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅仫L(fēng)險管理、由事后查錯糾弊轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑帮L(fēng)險防控。在實踐中，風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬛匾暸c企業(yè)目標直接關(guān)聯(lián)的風(fēng)險分析，密切關(guān)注高風(fēng)險領(lǐng)域，并根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果調(diào)整審計策略與確定審計重點，合理配置有限審計資源，精準揭示風(fēng)險隱患，并據(jù)此提出合理化的審計建議，促進組織增加價值。

（二）具體審計策略

根據(jù)風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ降睦砟?，結(jié)合JH項目的實際特點和現(xiàn)實審計資源的限制，審計團隊確定的具體審計策略為：以資金為主線，以目標為龍頭，以風(fēng)控為抓手，評價影響項目預(yù)期投資收益目標實現(xiàn)的關(guān)鍵風(fēng)險控制情況，并提出有價值的管理咨詢建議。

1.以資金為主線。從管理上來看，JH項目需要經(jīng)過投資決策、項目建設(shè)、運營維護、資產(chǎn)移交等多個階段，協(xié)調(diào)平衡項目實施機構(gòu)、SPV公司、EPC總包單位、項目融資機構(gòu)、產(chǎn)品服務(wù)對象等若干利益方的關(guān)系，通過復(fù)雜的項目管理活動最終實現(xiàn)項目的預(yù)期目標。但是，從社會投資人的視角，JH項目本質(zhì)上就是用一定數(shù)量、盡可能晚的資金流出，掙回更多、盡可能早的資金流入。抓住資金這條主線，既可以達到透過現(xiàn)象看本質(zhì)、復(fù)雜問題簡單化的效果，又可以較好滿足社會投資人的要求。

2.以目標為龍頭。建筑類央企作為社會投資人開展PPP項目，在承擔社會責任、講究政治擔當?shù)幕A(chǔ)上，還要追求合理的投資回報，確保國有資產(chǎn)的保值增值，表現(xiàn)為實現(xiàn)預(yù)期投資收益目標（如內(nèi)涵報酬率等），這是企業(yè)管理層關(guān)注的焦點。在JH項目管理的不同階段、不同環(huán)節(jié)，會存在成本、工期、質(zhì)量、安全、環(huán)保、運營等多重管理目標，但是這些目標的管控最終都要服務(wù)于預(yù)期投資收益目標的實現(xiàn)，這也是D公司管理層所關(guān)切的事情。

3.以風(fēng)控為抓手。在確定以資金為主線、以預(yù)期投資收益目標為龍頭后，JH項目風(fēng)險可相應(yīng)界定為預(yù)期投資收益目標實現(xiàn)的不確定性。受各種主客觀條件、內(nèi)外部因素的影響，JH項目的各種投資邊界條件會發(fā)生變化，導(dǎo)致預(yù)期投資收益目標的實現(xiàn)存在不確定性。本次審計的主要思路就是評價受托責任主體是否對JH項目各種投資邊界條件及其背后關(guān)聯(lián)因素的變化進行識別，并評估其影響的性質(zhì)及程度;是否對超出預(yù)期、不可接受的負面變化提出解決或應(yīng)對的方案，以確保預(yù)期投資收益目標始終處于可控狀態(tài)。以風(fēng)控為抓手，既可以明確審計重點，將有限審計資源用在刀刃上，又可以由此及彼、層層深入，深挖風(fēng)險背后的深層次原因。

四、審計策略的運用

（一）理解投資收益模型

D公司內(nèi)部對JH項目進行投資決策時，可研報告在對項目現(xiàn)金流進行識別、分析的基礎(chǔ)上，采用現(xiàn)金流量折現(xiàn)法建立了投資收益測算模型，并將D公司投資內(nèi)部收益率和動態(tài)投資回收期作為該項目取舍的關(guān)鍵指標。根據(jù)2018年投決時點確定的或預(yù)計的投資邊界條件，可研報告測算出JH項目預(yù)期D公司投資內(nèi)部收益率和動態(tài)投資回收期分別為12.5%和11.05年。

該模型很好地體現(xiàn)了資金、目標和風(fēng)險的邏輯，可以直接作為本次審計策略的整合邏輯框架。審計團隊在審前調(diào)研階段對該模型進行了集體學(xué)習(xí)，確保全體成員能充分理解該模型的內(nèi)在邏輯、熟知投資收益指標的影響要素以及不同影響要素之間的牽制關(guān)系，在審計團隊中構(gòu)建起全局、系統(tǒng)的框架審計思維，最終能滿足“以資金為主線、以目標為龍頭、以風(fēng)控為抓手”審計策略運用的需要。

（二）識別關(guān)鍵風(fēng)險因素

在充分理解投資收益模型的基礎(chǔ)上，審計團隊在審前調(diào)研階段主要利用頭腦風(fēng)暴、專家訪談等方法，圍繞預(yù)期投資收益目標實現(xiàn)這個龍頭，按影響現(xiàn)金流入（出）的數(shù)量、時間、風(fēng)險三個維度，分資金籌集、資金使用和資金回收三個階段，對影響JH項目預(yù)期投資收益目標實現(xiàn)的關(guān)鍵風(fēng)險因素進行了識別。

1.資金籌集階段。JH項目資金來源主要是資本金投入和銀行貸款融資。本階段的關(guān)鍵風(fēng)險因素包括：（1）能否在政策范圍內(nèi)爭取最低的資本金比例，盡可能地利用財務(wù)杠桿？（2）其他股東（尤其是民營股東）持續(xù)出資能力和意愿如何，能否按比例跟投？（3）股權(quán)比例的設(shè)計是否充分考慮建設(shè)期收益分配以及運營責任的分擔？（4）銀行貸款能否落實到位？融資條件尤其是增信條件是否滿足要求？（5）銀行貸款成本、期限是否合理，是否對還本付息產(chǎn)生壓力？（6）資金是否根據(jù)建設(shè)進度、融資要求分批到位，是否存在資金閑置的問題？

2.資金使用階段。JH項目資金使用包括建筑安裝工程費、設(shè)備及工器具購置費、工程建設(shè)其他費、預(yù)備費、建設(shè)期貸款利息等方面。本階段的關(guān)鍵風(fēng)險因素包括：（1）概算編制質(zhì)量如何，是否得到政府批復(fù)，對投資控制效果如何，是否存在超概算投資的風(fēng)險？（2）施工圖預(yù)算和工程量清單編制質(zhì)量如何？是否已經(jīng)過政府財政部門或?qū)徲嫴块T的評審認可，并可作為竣工結(jié)算的依據(jù)？（3）工程結(jié)算是否符合PPP項目合同規(guī)定的計價定額、取費標準、主材價格等結(jié)算規(guī)則？（4）關(guān)鍵設(shè)備、材料采購是否符合政府規(guī)定的采購方式，或遵循了政府規(guī)定的認價程序？（5）工程竣工（結(jié)）決算文件編制的質(zhì)量如何，是否存在重大審計風(fēng)險？（6）是否建立、健全嚴格的資金管理制度，建設(shè)資金的撥付、支出是否符合制度規(guī)定的審批程序？（7）資金是否?？顚Ｓ茫欠翊嬖诓鸾?、擠占、挪用、轉(zhuǎn)移建設(shè)資金和資金流失、損失浪費等情況？（8）建設(shè)單位管理費是否超概算，支付是否合理，依據(jù)是否充分？

3.資金回收階段。JH項目資金回收包括建設(shè)期收益和運營期收益。資金能否按期、如數(shù)回收對整個項目的成敗至關(guān)重要。本階段的關(guān)鍵風(fēng)險因素包括：（1）是否從全生命周期的角度對建設(shè)期收益和運營期收益進行合理規(guī)劃、平衡？（2）是否在聯(lián)合體內(nèi)部對建設(shè)期收益進行合理分配，并能按期合規(guī)回收？（3）可用性服務(wù)費年投資回報率能否隨著銀行貸款利率進行同向調(diào)整？（4）可用性服務(wù)費回款的周期有多長，頻率有多高，能否滿足銀行貸款還本付息的需要？（5）水廠、管網(wǎng)、泵站運維服務(wù)費能否覆蓋維護支出？（6）污水處理初始水價是否合理，是否約定了水價調(diào)整機制？污水處理數(shù)量能否達到保底水量（若有）？（7）污水處理收費是否考慮了水廠設(shè)備的更新改造支出？若未考慮，是否與政府方約定了單獨結(jié)算？（8）水廠運營方案、運營體系是否符合政府要求？水廠、管網(wǎng)、泵站的維護及污水處理出水標準能否達到政府考核標準？（9）政府付費是否被納入政府年度財政預(yù)算和中長期財政規(guī)劃？

（三）實施現(xiàn)場審計驗證

結(jié)合識別出的關(guān)鍵風(fēng)險因素，審計團隊制訂了具有針對性的審計工作方案，根據(jù)每位成員的專業(yè)背景和特長做好分工，在審計現(xiàn)場對JH項目投資邊界條件的變化進行深入分析，揭示影響預(yù)期投資收益目標實現(xiàn)的問題或風(fēng)險。在此基礎(chǔ)上，進一步深挖各項問題或風(fēng)險背后、涉及項目管理各環(huán)節(jié)的深層次原因。

經(jīng)統(tǒng)計，本次審計對JH項目共提示審計風(fēng)險6項，披露審計問題27項（見表1），涉及投資決策、造價管理、采購管理、合同管理、進度管理、運營管理、財務(wù)管理等多個維度，基本實現(xiàn)了對建設(shè)項目重點領(lǐng)域全覆蓋。但是，因本次審計以資金為主線，加之受審計人員專業(yè)限制，在質(zhì)量、安全等工程管理方面的審計發(fā)現(xiàn)分布相對較少。

（四）提交項目審計報告

對上述審計發(fā)現(xiàn)進行評估，JH項目2018年投資決策時所依據(jù)的部分重要邊界條件已經(jīng)發(fā)生確定變化或很可能發(fā)生變化，將對投決時的預(yù)期投資收益指標值產(chǎn)生重大影響。審計團隊在撰寫審計報告時，繼續(xù)抓住預(yù)期投資收益目標這個牛鼻子，采用定量和定性相結(jié)合的方式予以披露，提高了審計報告決策的有用性。

1.定量評估。在審計時點，JH項目概算投資額、銀行貸款期限、建設(shè)期長、單位污水處理成本等重要邊界條件已經(jīng)發(fā)生確定變化。此外，以下邊界條件雖然仍未最終確定，但D公司領(lǐng)導(dǎo)層比較關(guān)注，且具備量化評估的可行性：（A）是否可爭取將資本金比例由20%調(diào)減為15%;（B） D公司是否受讓F公司持有的24%股權(quán);（C）能否提高單位水價以覆蓋單位污水處理成本。

在JH項目投決時采用的投資測算模型及邊界條件的基礎(chǔ)上，審計報告接受上述已經(jīng)發(fā)生明確變化的邊界條件，采用情景模擬分析法，對（A）（B）和（C）是否成立的八種不同情景分別影響預(yù)期投資收益指標值的情況進行了測算評估（見表2）。報告閱讀者將各情景的定量評估結(jié)果與投決時預(yù)期值進行對比，可以直觀評估JH項目審計時點面臨主要風(fēng)險的影響，并選擇符合自身利益的最優(yōu)對策。這具有很強的實踐指導(dǎo)意義。

2.定性披露。在審計發(fā)現(xiàn)中，還存在一些對JH項目預(yù)期投資收益目標有重要的直接或間接影響、但在審計時點進行量化評估必要性不大或結(jié)果不可靠的問題或風(fēng)險。比如，工程造價管理、采購管理不規(guī)范帶來的政府審計大額審減風(fēng)險，工程質(zhì)量管理不到位帶來的運營期運營成本上升風(fēng)險等。

針對這些問題或風(fēng)險，審計報告選擇采用定性分析的方式，從造價管理、采購管理、合同管理、工程管理、運營管理等多個維度分別進行披露。披露時，首先描述問題或風(fēng)險的基本事實，其次分析可能產(chǎn)生的后果（對預(yù)期投資收益目標的影響、合規(guī)性風(fēng)險等），最后提出有針對性、可執(zhí)行的管理提升建議。這對SPV公司后續(xù)整改以及D公司加強監(jiān)管都具有重要的指導(dǎo)意義。

五、結(jié)論與建議

按照風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬂砟睿\用“以資金為主線、以目標為龍頭、以風(fēng)控為抓手”的審計策略，審計團隊克服了審計任務(wù)繁重、審計資源緊張的困難，較好地實現(xiàn)了既定的JH項目審計目標，審計成果得到了包括D公司管理層在內(nèi)人員的一致認可。實踐證明，該審計策略具有很好的推廣運用價值。

（一）成果與經(jīng)驗

1.找準角色定位。JH項目利益關(guān)系人眾多，有著不同的利益訴求。比如，政府方更多關(guān)注社會效益、生態(tài)效益，社會出資人更多關(guān)注投資收益，EPC總包單位更多關(guān)注承包利潤等。本次審計首先找準D公司審計任務(wù)指派的定位，從社會投資人的立場來思考問題、選擇審計策略，確保了策略的直接有效性。

2.采用框架思維。本次審計遵循風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫛澳繕恕L(fēng)險—控制”的邏輯思維，依托利用現(xiàn)金流量折現(xiàn)法建立投資收益測算模型，對影響投資收益目標實現(xiàn)的關(guān)鍵風(fēng)險及其控制措施進行評估，進而在決策、成本、進度、質(zhì)量、運營等不同項目管理環(huán)節(jié)深挖存在的問題，提高審計工作的系統(tǒng)性、整合性。

3.抓住主要矛盾。在D公司內(nèi)部，不同的管理部門對JH項目有著不同的管理訴求。比如，生產(chǎn)管理部門更關(guān)注成本、進度、質(zhì)量目標，法律風(fēng)控部門更關(guān)注合規(guī)目標等。本次審計抓住了D公司獲取合理投資回報、確保國有資產(chǎn)保值增值的核心訴求，統(tǒng)一協(xié)調(diào)了內(nèi)部不同的管理目標，有利于審計結(jié)論得到多數(shù)相關(guān)人員的認可。

4.合理配置資源。本次審計克服了制度基礎(chǔ)審計“控制—風(fēng)險—目標”工作邏輯所帶來的弊端，充分發(fā)揮現(xiàn)有審計團隊專業(yè)技術(shù)背景，將審計資源集中優(yōu)先用于高風(fēng)險領(lǐng)域，避免出現(xiàn)對低風(fēng)險事項審計過度或?qū)Ω唢L(fēng)險事項審計不足的現(xiàn)象，提高了審計效率。

5.強化風(fēng)險意識。風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫶偈箤徲嫻ぷ饔墒潞蟊O(jiān)督向事中跟蹤、由價值保護向價值創(chuàng)造的升級，更加關(guān)注項目當前及未來需要應(yīng)對的風(fēng)險。同時，通過審計過程中對項目風(fēng)險識別、評估而形成的風(fēng)險事件庫的建設(shè)和優(yōu)化，有助于業(yè)務(wù)管理部門、SPV公司提升風(fēng)險管控水平，從而提高內(nèi)部審計價值增值能力。

（二）不足與建議

由于該審計策略以資金為主線，以預(yù)期投資收益為目標，因此更多關(guān)注的是項目的經(jīng)濟效益目標，對于合規(guī)性、社會效益、環(huán)保效益等目標關(guān)注相對偏弱，對于工程管理安全、進度、質(zhì)量等領(lǐng)域關(guān)注相對不足，這當然也是受審計資源限制所帶來的結(jié)果。另外，由于本次審計介入的時間節(jié)點是竣工驗收后轉(zhuǎn)運營，因此對項目運營、資產(chǎn)移交、全生命周期等階段的風(fēng)險及控制缺少實踐驗證。

建議在PPP項目審計中推廣運用該審計策略時，社會投資人應(yīng)盡可能早地從PPP項目前期進行審計，充分發(fā)揮其事前風(fēng)險防控的優(yōu)勢。同時，通過多個PPP項目審計的滾動實施，不斷積累風(fēng)險數(shù)據(jù)，優(yōu)化風(fēng)險評價體系，提高風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷木珳市浴Ａ硗?，進一步加強審計資源配置，為PPP項目審計提供基本智力支撐。

（作者單位：中國城鄉(xiāng)控股集團有限公司，郵政編碼：100029，電子郵箱：luxd@curg.com.cn）

主要參考文獻

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