2015年12月，國務(wù)院印發(fā)了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》（國發(fā)〔2015〕74號）。按照規(guī)劃要求，我國各商業(yè)銀行應(yīng)不斷優(yōu)化完善普惠金融服務(wù)體系和保障體系。商業(yè)銀行的核心業(yè)務(wù)是信貸業(yè)務(wù)，如何提高個人及中小企業(yè)普惠貸款的覆蓋率、可得性和滿意度，即普惠信貸政策的有效貫徹落實，就成為其落實國務(wù)院普惠金融發(fā)展規(guī)劃的關(guān)鍵。為此，2020年度，浙江杭州余杭農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司（以下簡稱本行）內(nèi)部審計部門運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，探索構(gòu)建普惠信貸政策“一主兩維三法”網(wǎng)絡(luò)巡審體系（以下簡稱“123”網(wǎng)絡(luò)巡審體系），即圍繞“工作責(zé)任”一條主線，突出“政策執(zhí)行、執(zhí)行效果”兩個維度，落實“清單督導(dǎo)、會商研判、監(jiān)審聯(lián)動”三項機(jī)制（方法），推動重大政策“項目式、一次性”審計向“事件式、持續(xù)性”審計模式轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化跟蹤功能，取得顯著成效。

一、工作措施

實踐中，本行認(rèn)真落實“政治強(qiáng)審”要求，探索采取“找準(zhǔn)坐標(biāo)、選準(zhǔn)方位、瞄準(zhǔn)靶心”的“三準(zhǔn)”工作策略，對普惠信貸政策按季實施周期性、滾動式“兩類異?！保串惓I(yè)務(wù)、異常數(shù)據(jù)）線索非現(xiàn)場網(wǎng)絡(luò)巡審，著力抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，解決重點問題、提升成果價值，全面構(gòu)建重大政策“123”網(wǎng)絡(luò)巡審體系，全力推動政策貫徹落實。

（一）找準(zhǔn)坐標(biāo)，壓實工作責(zé)任

重大政策能否有效貫徹，決定因素之一在于“關(guān)鍵少數(shù)”的工作責(zé)任是否壓實。因此，本行在審計過程中，以支行“關(guān)鍵少數(shù)”為審計關(guān)注點（坐標(biāo)），著力壓實其經(jīng)濟(jì)履職責(zé)任，確保本行普惠信貸政策有效“落地”。

1.實行告知制度。本行編發(fā)《履職告知清單》，做到領(lǐng)導(dǎo)干部人手一冊。領(lǐng)導(dǎo)干部被告知的經(jīng)濟(jì)責(zé)任事項包括認(rèn)真履行部門單位職責(zé)，完成上級部門下達(dá)的工作目標(biāo)任務(wù)及經(jīng)濟(jì)、財務(wù)等指標(biāo);貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策，遵守有關(guān)法律法規(guī)等內(nèi)容，從而進(jìn)一步明確領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任特別是貫徹重大政策的職能范圍、權(quán)限事項、責(zé)任義務(wù)。

2.編制責(zé)任清單。審前準(zhǔn)備階段，審計組收集本行普惠信貸政策相關(guān)材料，包括貸款普惠簽約管理辦法、評價考核制度，以及2020年度考核指標(biāo)及任務(wù)等，據(jù)此按機(jī)構(gòu)（部門）編制《工作責(zé)任清單》，具體明確各支行或部門的工作目標(biāo)（任務(wù)）、工作措施、責(zé)任人、進(jìn)度要求（即按季分解階段目標(biāo)）等，為下一步跟蹤審計以及監(jiān)審聯(lián)動巡查提供可靠依據(jù)。

（二）選準(zhǔn)方位，開展網(wǎng)絡(luò)巡審

實踐中，本行以重大政策執(zhí)行與效果兩個維度為工作切入點（方位），緊緊圍繞“預(yù)設(shè)問題、數(shù)據(jù)先行、分類核查”的總體思路，按照“一次立項、滾動（按季）實施”的方式，探索運用“兩類異常”線索網(wǎng)絡(luò)巡審模式，著力推動重大政策跟蹤審計從“項目式”向“事件式”轉(zhuǎn)變。

1.預(yù)設(shè)問題，確定兩類重點。預(yù)設(shè)問題即需審計跟蹤的重點“事件”，包括兩大類：一是異常業(yè)務(wù)。對應(yīng)政策執(zhí)行，具體包括客戶準(zhǔn)入異常、業(yè)務(wù)頻率異常、資金用途異常、員工行為異常等方面，主要防范普惠信貸業(yè)務(wù)的信用風(fēng)險、政策風(fēng)險和操作合規(guī)風(fēng)險等，著力推動穩(wěn)健發(fā)展，確保政策有效執(zhí)行。二是異常數(shù)據(jù)。對應(yīng)執(zhí)行效果，具體運用審計差異理論，圍繞趨勢、水平兩個維度對各支行普惠信貸數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，其中趨勢維度是基于時間的同一支行多期趨勢比較，主要用于分析普惠信貸數(shù)據(jù)的變動過程和走向;水平維度是基于空間的同類型（規(guī)模）支行比較，主要用于分析普惠信貸數(shù)據(jù)的高低差別和成因，重點對各支行指標(biāo)數(shù)據(jù)動態(tài)跟蹤，如普惠貸款金額過小、多個連續(xù)期間數(shù)據(jù)接近考核指標(biāo)值、客戶經(jīng)理短期內(nèi)集中放貸或集中出現(xiàn)不良、月底放貸月初收回等方面，切實防范全轄機(jī)構(gòu)和客戶經(jīng)理為完成普惠信貸考核指標(biāo)弄虛作假，確保政策執(zhí)行效果。

2.數(shù)據(jù)先行，夯實審計基礎(chǔ)。一是取好用好內(nèi)部系統(tǒng)數(shù)據(jù)。依托核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信貸管理系統(tǒng)，按季采集普惠信貸業(yè)務(wù)明細(xì)及考核指標(biāo)完成等有關(guān)數(shù)據(jù)，并依托內(nèi)部計算機(jī)輔助審計系統(tǒng)和信貸風(fēng)險預(yù)警平臺，選取和編制審計分析模型99個，為順利開展數(shù)據(jù)審計分析奠定基礎(chǔ)。二是充分利用外部電子數(shù)據(jù)。依托中國人民銀行征信中心、中國裁判文書網(wǎng)、全國法院被執(zhí)行人信息查詢網(wǎng)等，采集客戶征信記錄、涉及訴訟及被執(zhí)行等多項外部數(shù)據(jù)，充實審計內(nèi)容，實施交叉分析，并為后期核查打下堅實基礎(chǔ)。

3.分類核查，提高工作效率。在組織管理上，本行成立數(shù)據(jù)分析小組，有效利用任務(wù)分解清單、模型管理清單和線索移交清單“三張清單”，管理數(shù)據(jù)審計分析階段，細(xì)化督促節(jié)點。同時，將數(shù)據(jù)疑點細(xì)分為三類：第一類屬于重點核查類，這類疑點指向性較強(qiáng)、分析結(jié)果準(zhǔn)確，反映的問題需逐一核實取證，如普惠客戶貸款資金流入員工賬戶等。第二類屬于一般核查類，根據(jù)被審計單位的特點進(jìn)行判斷，是否對該疑點進(jìn)行重點核查，如普惠客戶有逾期付息記錄信用貸款戶情況。第三類屬于參考數(shù)據(jù)類，可用于把握被審計單位的發(fā)展趨勢、總體情況等，如貸款金額過小等。同時，配套采用以下三種分類核查方法：一是使用OCR（憑證影像）系統(tǒng)開設(shè)的前臺查詢界面等進(jìn)行驗證;二是向被審計單位開具審計查詢單書面核實;三是到被審計單位實地延伸核查等。

（三）瞄準(zhǔn)靶心，落實三項機(jī)制

以審計成果轉(zhuǎn)化為工作著力點（靶心），重點落實“清單督導(dǎo)、會商研判、監(jiān)審聯(lián)動”三項機(jī)制，不斷推動重大政策跟蹤審計成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用。

1.強(qiáng)化清單督導(dǎo)機(jī)制。此次網(wǎng)絡(luò)巡審，具體分為兩個階段實施。第一階段，在2020年4月完成對2019年第四季度及2020年第一季度“兩類異?！本€索網(wǎng)絡(luò)巡審，就審計發(fā)現(xiàn)的問題并結(jié)合以往審計（檢查）成果，按“一行一策”原則，編制《重點問題清單》，要求各支行擬定和上報工作措施和責(zé)任人。第二階段，從2020年第二季度開始，按季實施周期性、滾動式網(wǎng)絡(luò)巡審，并依據(jù)清單內(nèi)容對各支行重點問題實施精準(zhǔn)審計與清單督導(dǎo)。同時，按季形成審計報告，在披露分析問題的同時，對問題變化趨勢包括問題個數(shù)、總金額等，進(jìn)行動態(tài)量化分析，如對較為突出的個人普惠貸款資金違規(guī)流入房市等問題。

2.探索會商研判機(jī)制。通過審計形成《審計專報》3份，具體涉及2名客戶經(jīng)理或其親屬出借資金給客戶，以及質(zhì)押權(quán)利憑證不合法、個人普惠貸款流入房市等問題，經(jīng)董事長批示后，送交“兩會一層”，即董事會、監(jiān)事會和高管層。同時，結(jié)合批示精神及審計結(jié)果，由審計部門牽頭，召開以普惠信貸管理部門負(fù)責(zé)人、分管行長為主要參加對象的審計結(jié)果會商研判會議。一方面各相關(guān)部門對審計結(jié)果反映的典型性、普遍性、傾向性問題及時進(jìn)行研究，分析原因，揭示風(fēng)險，為下一步“對癥下藥”奠定基礎(chǔ);另一方面群策群力，特別是注重收集各相關(guān)部門的意見建議，形成工作重點及改進(jìn)意見，并督促其從機(jī)制上、源頭上落實整改，從而突出“頂層設(shè)計”，有效促進(jìn)審計成果轉(zhuǎn)化。如對某支行個人普惠貸款月末發(fā)放月初收回61筆合計1664.3萬元的“弄虛作假”問題，由零售業(yè)務(wù)部牽頭協(xié)調(diào)處理。

3.健全監(jiān)審聯(lián)動機(jī)制。項目審前調(diào)查階段，審計組通過數(shù)據(jù)篩選，發(fā)現(xiàn)2019年度本行“雙新”貸款客戶（即2019年新開結(jié)算戶且當(dāng)年新增普惠貸款企業(yè)）存在不符普惠準(zhǔn)入條件等問題。受本行監(jiān)事會委托，結(jié)合“兩類異?！本€索網(wǎng)絡(luò)巡審項目，對本行2019年1月至2020年3月末“雙新”貸款客戶開展專項審計調(diào)查，并單獨形成審計調(diào)查專報上報監(jiān)事會。同時，對審計發(fā)現(xiàn)的異常數(shù)據(jù)，特別是對代客調(diào)度資金的2名客戶經(jīng)理，交由人事監(jiān)察部門現(xiàn)場督查和處理等。此外，本行印發(fā)《監(jiān)事會監(jiān)督檢查工作實施方案》（余商銀辦〔2019〕82號），將重大政策貫徹落實情況納入監(jiān)事會巡查內(nèi)容。2020年8月期間，審計人員與監(jiān)事會協(xié)同，分4個片區(qū)，在全行范圍內(nèi)對各支行普惠信貸政策落實情況包括前期網(wǎng)絡(luò)巡審發(fā)現(xiàn)問題整改情況進(jìn)行現(xiàn)場督查，并實施問題閉環(huán)管理，確保政策有效“落地”。

二、工作成效

此次審計，共發(fā)現(xiàn)問題43大類110個，涉及違規(guī)金額5020.4萬元，處罰48人次，合計處罰金額1.17萬元。另外，“雙新”貸款客戶專項審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題11類31個，其中不符合普惠授信準(zhǔn)入條件的，涉及188戶個體工商戶貸款總金額3.2億元。針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，本行高管層非常重視，積極采取整改措施，并進(jìn)一步加快制度與機(jī)制建設(shè)，取得顯著成效。

（一）實現(xiàn)精準(zhǔn)跟蹤，打通政策“堵點”

屢審屢犯、屢禁不止是審計工作需重點解決的“牛皮癬”，更是影響重大政策有效貫徹落實與執(zhí)行效果的“堵點”。網(wǎng)絡(luò)巡審的實施，確定兩類異常線索，即瞄準(zhǔn)重點問題（事件），選取99個審計分析模型，并實施動態(tài)持續(xù)監(jiān)測，突出精準(zhǔn)審計的工作目標(biāo);同時，采取“一行一策”的原則，找出各支行的重點問題，并明確“關(guān)鍵少數(shù)”的工作責(zé)任，更具有針對性。特別是對審計發(fā)現(xiàn)“客戶經(jīng)理或其親屬出借資金給客戶”的2名客戶經(jīng)理均給予行政記過處分，起到了“以點帶面”的震懾作用。此外，從監(jiān)事會現(xiàn)場督查情況來看，項目前期梳理出全行23家支行120個重點問題，歸并為25個內(nèi)控缺陷，均已經(jīng)得到有效防控，占比100%，從而有力打通審計成果運用的“最后一公里”。

（二）成果充分利用，政策基礎(chǔ)穩(wěn)固

1.機(jī)制持續(xù)完善。一是制度有效完善。根據(jù)“雙新”貸款客戶專項審計調(diào)查結(jié)果，本行監(jiān)事會向總行高級管理層提交問題整改建議書;針對審計發(fā)現(xiàn)個人普惠貸款“白名單”（普惠簽約）管理中存在的授信資料不全、員工普惠貸款管理等問題，本行補(bǔ)充下發(fā)管理規(guī)定，彌補(bǔ)制度“漏洞”。同時，印發(fā)全面推進(jìn)農(nóng)戶小額普惠貸款工作通知，明確推進(jìn)流程與工作目標(biāo)，建立健全工作機(jī)制。二是系統(tǒng)功能優(yōu)化。針對普惠貸款資金流入房市、股市，以及投資等問題，本行在“普惠快車”等業(yè)務(wù)系統(tǒng)貸款申請環(huán)節(jié)增加對敏感字眼，如購房、股票等，進(jìn)行攔截功能;針對向員工及關(guān)系人發(fā)放信用貸款的問題，在線上“浙里貸”平臺中導(dǎo)入人員名單制管理，強(qiáng)化系統(tǒng)“硬約束”;針對質(zhì)押權(quán)利憑證不合法問題，由零售業(yè)務(wù)部牽頭優(yōu)化系統(tǒng)功能等，普惠業(yè)務(wù)內(nèi)控機(jī)制有效完善。

2.條線自查見效。針對審計發(fā)現(xiàn)的“浙里貸”白名單管理、向不良記錄客戶發(fā)放貸款及向員工發(fā)放信用貸款等問題，經(jīng)審計結(jié)果會商研判會議決定，由本行零售業(yè)務(wù)部牽頭在全行范圍內(nèi)組織開展“浙里貸”管理情況條線自查和風(fēng)險專項排查，并通過本行“和潤之家”公眾號進(jìn)行員工貸款風(fēng)險提示等;對不符合普惠授信準(zhǔn)入條件的188戶個體工商戶，由本行零售業(yè)務(wù)部牽頭在全行范圍內(nèi)實施排查，包括收集早期經(jīng)營流水或經(jīng)營證明材料等，對確實不符授信準(zhǔn)入或發(fā)放條件的49戶及時進(jìn)行壓縮，累計收回金額5591.31萬元。特別是審計發(fā)現(xiàn)5戶工商注冊已注銷的個體工商戶，已收回4戶挽回?fù)p失金額175萬元。

3.政策效果提升。2016—2020年普惠金融發(fā)展規(guī)劃期間，本行普惠信貸業(yè)務(wù)得以穩(wěn)健快速發(fā)展。至2020年末，普惠貸款總戶數(shù)比2015年末增加81，927戶（2020年新增26，299戶）。2020年末，全行客戶普惠簽約率51.16%，比年初上升6.44個百分點，普惠信貸政策執(zhí)行效果明顯提升，基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。

三、工作啟示

重大政策措施落實情況跟蹤審計，之所以稱之為“跟蹤”，審計時間不應(yīng)局限于某個時間點或者時間段，審計對象也不應(yīng)局限于某個或者特定對象，而是應(yīng)該努力實現(xiàn)對全體政策執(zhí)行（貫徹）者及其政策落實全過程的持續(xù)、動態(tài)化監(jiān)督，并突出對關(guān)鍵要素或重點事項實施審計，更宜采取“事件式”審計模式。因為，傳統(tǒng)“項目式”審計模式，是對特定或選定審計對象就某類項目（審計內(nèi)容）實施“一次性”審計;而“事件式”審計模式，可以對不特定審計對象就某些事件（如設(shè)定問題或線索）實施“持續(xù)性”審計，更利于對政策貫徹過程及結(jié)果實施跟蹤。而構(gòu)建重大政策“123”網(wǎng)絡(luò)巡審體系，是在大數(shù)據(jù)背景下探索采取“事件式”審計模式，從實踐情況來看，與傳統(tǒng)審計相比具有以下特點：

（一）實現(xiàn)全面覆蓋

就審計抽樣而言，網(wǎng)絡(luò)巡審面對的是所有機(jī)構(gòu)，即只要符合事件線索特征的均進(jìn)行分析或核查，從而確保審計對象全面覆蓋，更符合政策跟蹤審計對象廣泛性要求。

（二）審計時效更強(qiáng)

理論上，網(wǎng)絡(luò)巡審可采取“T+1”模式，即可對上一日業(yè)務(wù)（情況）實施審計。本行對99個模型數(shù)據(jù)線索按季實施周期性、滾動式審計，每次審計時間間隔較短僅為3個月，從而有效推動了政策跟蹤審計從事后向事中前移。

（三）有利提質(zhì)增效

政策跟蹤審計通常點多面廣，業(yè)務(wù)量、資金量都較大，僅僅依靠傳統(tǒng)技術(shù)方法進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和篩選遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求，并一定程度上制約審計效率提高。而網(wǎng)絡(luò)巡審引入審計差異理論和數(shù)據(jù)分析模型等，一定程度上突破了地域與時間的“束縛”，實現(xiàn)對某一事件連續(xù)、動態(tài)監(jiān)測，更利于督促問題整改到位，從而較好提升審計跟蹤質(zhì)效。比如，通過四個季度連續(xù)網(wǎng)絡(luò)巡審，個人普惠貸款資金流入房市問題持續(xù)減少，從2020年初的61戶1150.98萬元下降到年末的2戶58萬元，同時有多家支行能及時自查自糾，整改常態(tài)與長效機(jī)制得以有效建立健全。

（執(zhí)筆人：倪衛(wèi)東）