●孟海玲

一、PPP 項目績效管理的背景與意義

政府和社會資本合作（PPP）模式是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要抓手之一，其在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的大力推廣，增強了公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提升了供給效率。隨著PPP 項目簽約落地、開工建設(shè)、投產(chǎn)運營，各種問題也逐步顯現(xiàn)，比如建設(shè)內(nèi)容變更、投資超概算、績效評價指標(biāo)體系空化等。如何提升PPP 項目監(jiān)管，加強績效評價應(yīng)用，使PPP 項目規(guī)范、高效發(fā)展，讓PPP模式回歸初心、本源，成為PPP項目績效管理的內(nèi)在要求。財政部對PPP 項目全生命周期的績效管理工作日益重視，于2020 年3 月出臺了指導(dǎo)性文件《關(guān)于印發(fā)＜政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引〉的通知》（財金〔2020〕13 號），進(jìn)一步規(guī)范了PPP 項目的績效管理，但是由于各地的PPP 項目績效管理還處于“摸著石頭過河”階段，缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)文件支撐，在實施過程中存在著各種問題。截至2021 年末，PPP 項目管理庫累計入庫項目10243 個，投資額16.2萬億元，同比增加8198 億元，增長5.3%，連續(xù)3 年增長5%以上，規(guī)?？傮w穩(wěn)中有升。與此同時，PPP 項目在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了泛化濫用、大干快上等走偏問題，但隨著市場主體回歸理性、市場環(huán)境優(yōu)化，PPP 項目逐步走向規(guī)范有序發(fā)展的健康局面。目前全國大部分的PPP 項目已走完了前期的準(zhǔn)備階段、采購階段，進(jìn)入執(zhí)行階段，開始步入運營期，即將面臨相關(guān)付費問題，按照預(yù)算管理要求和PPP 項目按效付費的要求，必須根據(jù)績效評價的結(jié)果合理支付社會資本對價?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）要求對涉及一般公共預(yù)算等財政資金的政府和社會資本合作項目開展績效管理，隨后財政部印發(fā)的《關(guān)于貫徹落實＜中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》（財預(yù)〔2018〕167 號）也明確財政資金要“花錢必問效、無效必問責(zé)”。綜上所述，PPP 項目績效管理工作已刻不容緩。

黨的十九大報告明確指出，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。PPP 項目績效管理是在PPP 項目全生命周期開展的績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等項目管理活動。宏觀上，PPP 項目績效管理是全面實施預(yù)算績效管理的重要一環(huán)；微觀上，PPP 項目績效管理是全面落實按效付費的有效依據(jù)。PPP 項目實施績效管理順應(yīng)了國家預(yù)算管理制度的改革趨勢，也是政府提高財政資金使用效率的重要抓手。

二、金鄉(xiāng)縣PPP 項目績效管理現(xiàn)狀及問題分析

金鄉(xiāng)縣共有6 個PPP 項目納入財政部PPP 綜合信息平臺，總投資52.89 億元，全部簽約落地，落地項目中有5 個項目開工建設(shè)，已有2 個項目進(jìn)入運營期。從行業(yè)領(lǐng)域看，項目涵蓋市政工程、水利建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生和文化等多個公共服務(wù)領(lǐng)域，在穩(wěn)增長、促改革、惠民生等方面取得積極成效。由于PPP 項目投資規(guī)模大，合作期限長，成為全縣財政績效管理工作的重中之重，目前5 個開工項目均已開展績效評價工作。在財政部的PPP 項目績效管理操作指引下發(fā)后，金鄉(xiāng)縣財政績效評價中心組織實施機構(gòu)、項目公司、咨詢機構(gòu)多次座談交流，按照財政部文件精神重塑績效評價指標(biāo)體系。與此同時，在PPP 項目績效管理中也發(fā)現(xiàn)一些問題有待改進(jìn)。

（一）對績效管理重視程度不夠

在PPP 發(fā)展初期，各方關(guān)注點集中在合同簽訂和融資交割上，并未對績效指標(biāo)和績效評價投入足夠精力。各參與方把PPP 當(dāng)作一種融資手段，只重視項目前期建設(shè)，不重視項目后期運營。在制定績效評價指標(biāo)時，只重視建設(shè)期的績效評價，對運營期的績效評價，無論是項目公司還是實施機構(gòu)，只要評價結(jié)果不影響付費就行，因而忽視運營質(zhì)量和項目產(chǎn)出，違背了PPP 項目的初衷。

（二）績效評價指標(biāo)實操性差

金鄉(xiāng)縣已開展績效評價的PPP 項目均為老項目，落地時間較早，當(dāng)時國家及部委、省財政廳等上級部門對于PPP 項目績效管理尚未出臺相關(guān)指引政策，咨詢機構(gòu)與實施機構(gòu)起草的績效指標(biāo)體系多是理論框架，實操性差。以金鄉(xiāng)縣城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)工程PPP項目為例，原建設(shè)期績效考核指標(biāo)體系中指標(biāo)較少，僅含4 個一級指標(biāo)，10 個二級指標(biāo)，指標(biāo)體系設(shè)置不完善；另外部分指標(biāo)權(quán)重分配不合理，如項目產(chǎn)出僅占10 分，弱化項目產(chǎn)出監(jiān)管。同時原建設(shè)期績效考核指標(biāo)體系中評分方法存在難以量化、無法統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等情況，如考核指標(biāo)中多處出現(xiàn)“酌情扣分”，未對扣分分值進(jìn)行細(xì)化，可操作性較差。

（三）績效評價體系存在通用現(xiàn)象

橫向比較，同類項目之間的績效評價質(zhì)量及效果差異較大，績效評價結(jié)果之間可比性不強；縱向比較，PPP 項目績效評價指標(biāo)通用化嚴(yán)重，各行業(yè)績效指標(biāo)未能體現(xiàn)行業(yè)特點，存在盲目照抄照搬、簡單套用模板現(xiàn)象，造成績效指標(biāo)設(shè)計不科學(xué)，績效評價無法突出重點，影響績效評價的客觀、準(zhǔn)確、公正。如金鄉(xiāng)縣城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)工程PPP 項目與金鄉(xiāng)縣城區(qū)雨污分流改造PPP 項目都屬于市政工程，但一個是市政工程—供水，一個是市政工程—管網(wǎng)，且回報機制亦不同，可是以上兩個項目原績效指標(biāo)體系卻完全相同，通用不實用問題突出。

（四）實施機構(gòu)主體責(zé)任不清

根據(jù)財政部相關(guān)文件，PPP 項目監(jiān)管主體與績效評價主體是實施機構(gòu)，財政部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和項目再評價、后評價工作。但在實際操作過程中，實施機構(gòu)對于績效評價的責(zé)任認(rèn)識不清，其認(rèn)為PPP 項目績效評價的主體是財政部門，評價對象是實施機構(gòu)和項目公司。從而在推進(jìn)績效評價過程中，實施機構(gòu)不但幫助項目公司解釋違約原因，而且部分由其監(jiān)管落實的事項在無相關(guān)書面材料的情況下，要求專家酌情打分，影響績效評價的客觀性。

（五）重塑指標(biāo)體系再談判難度大

PPP 模式在我國已經(jīng)跨過高速發(fā)展時期，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，但是合作各方急盼的《PPP 項目條例》仍未出臺，PPP 的規(guī)范仍以各部委規(guī)范文件為主，政策穩(wěn)定性不足，合作期內(nèi)多次發(fā)起再談判工作，如金鄉(xiāng)縣城區(qū)雨污分流改造PPP 項目、城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)工程PPP 項目和垃圾焚燒發(fā)電PPP 項目，由于簽約時間較早，每個項目針對各級檢查和政策變化簽訂的補充合同均達(dá)到4 份以上，社會資本方配合意愿降低。原PPP 項目合同對于績效評價沒有約定或約定不清，開展再談判工作的進(jìn)度也取決于相關(guān)方的配合程度，實施起來有一定困難?？h財政部門聯(lián)合實施機構(gòu)與項目公司開展再談判工作，社會資本和項目公司抵觸情緒較大，要求按照原合同履行的意愿較強，因為社會資本方和項目公司認(rèn)為變更或完善績效評價指標(biāo)是增加其履約風(fēng)險，切實影響其經(jīng)濟利益。在經(jīng)過多輪談判后，垃圾焚燒發(fā)電項目和城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)工程項目進(jìn)展順利，可以按照現(xiàn)有政策完善指標(biāo)體系，而城區(qū)雨污分流改造工程項目的社會資本方態(tài)度堅決，不同意修改建設(shè)期績效評價指標(biāo)，運營期績效也是在原有的體系下有限修改。不同項目的重塑績效評價指標(biāo)體系實施難度不一。

三、金鄉(xiāng)縣加強PPP 項目績效管理的具體措施

（一）規(guī)范PPP 項目全生命周期績效管理

將PPP 項目績效管理與預(yù)算績效管理深度融合，促進(jìn)PPP 項目績效管理全過程、全方位、全覆蓋。其一，在全過程管理中，事前引入績效評估，在PPP 項目開展物有所值評價和財政承受能力論證中增加事前評估內(nèi)容，作為論證項目實施必要性和可行性的重要依據(jù)，提升論證深度和質(zhì)量，真正實現(xiàn)物有所值；事中加強績效跟蹤，實施機構(gòu)負(fù)責(zé)對項目公司實施績效監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)偏差及時糾正；事后做好績效評價，實施機構(gòu)落實結(jié)果應(yīng)用，財政部門做好按效付費并組織重點績效評價，實現(xiàn)績效目標(biāo)指標(biāo)閉環(huán)管理。其二，在全方位推進(jìn)中，財政部門、行業(yè)主管部門、項目實施機構(gòu)按照績效管理程序，對績效目標(biāo)指標(biāo)進(jìn)行編制、監(jiān)控、評價等，各司其職，齊抓共管；項目公司做好日常運營管理和績效監(jiān)控，中介機構(gòu)提供服務(wù)，社會公眾參與監(jiān)督，促進(jìn)績效目標(biāo)實現(xiàn)，形成政府推動、項目公司實施、社會公眾監(jiān)督的立體化績效管理格局。其三，在實現(xiàn)項目全覆蓋上，將政府付費、使用者付費、可行性缺口補助三類項目全部納入績效管理范圍，對政府付費、可行性缺口補助項目按效付費，年度運營補貼支出與績效評價結(jié)果完全掛鉤；對使用者付費項目績效評價結(jié)果優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的，執(zhí)行項目公司約定的獎勵條款，未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的，執(zhí)行違約條款，通過設(shè)置違約金、影響調(diào)價機制等方式實現(xiàn)，使PPP 項目按效付費理念真正落到實處。

（二）與社會資本方充分溝通重塑指標(biāo)體系

財政部門組織實施機構(gòu)、項目公司、咨詢機構(gòu)多次座談交流，商討按照財政部文件精神完善指標(biāo)體系。為體現(xiàn)指標(biāo)體系的公平、公正，在協(xié)商過程中，實施機構(gòu)根據(jù)項目實際情況，充分考慮項目公司的意見和建議，量化評價細(xì)節(jié)，強化項目產(chǎn)出監(jiān)控，讓項目公司對績效評價結(jié)果可預(yù)測、重大問題可預(yù)防。如金鄉(xiāng)縣城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)工程PPP 項目在建立新的《建設(shè)期績效評價指標(biāo)體系》中，參考財政部文件要求，二級指標(biāo)達(dá)到14 個，三級指標(biāo)30 個，強調(diào)關(guān)鍵、核心、重要指標(biāo)的設(shè)計；垃圾焚燒發(fā)電項目新《運營期績效評級指標(biāo)體系》中，“產(chǎn)出”指標(biāo)權(quán)重達(dá)到總權(quán)重的80%，其中“項目運營”與“項目維護(hù)”指標(biāo)為總權(quán)重的60%，重點評價垃圾有效處理、生產(chǎn)運行管理與工藝控制等，同時考慮PPP 項目的公益屬性，設(shè)置群眾滿意度、生態(tài)影響、社會影響等公益性指標(biāo)，強化項目公司社會責(zé)任感，提升群眾獲得感和幸福感。為防止評價結(jié)束后，各參與方怠于項目整改，縣財政部門要求新的績效指標(biāo)體系必須增加“整改落實”附加扣分項，用于次年績效評價時監(jiān)督上一年度項目整改情況，讓PPP 項目全生命周期內(nèi)績效評價更具有連續(xù)性，使績效管理真正發(fā)揮作用。

（三）以績效評價激勵企業(yè)規(guī)范管理

績效評價的結(jié)果是政府付費的依據(jù)，除了強化結(jié)果應(yīng)用，做到“無績效不付費，績效不達(dá)標(biāo)要擔(dān)責(zé)”外，還要加強引導(dǎo)，使實施機構(gòu)和項目公司意識到，評價不是目的，目的是及時發(fā)現(xiàn)項目推進(jìn)過程中存在的問題，及時糾偏，從而提升項目產(chǎn)出，加強管理。比如金鄉(xiāng)縣城區(qū)雨污分流改造工程PPP 項目，建設(shè)期存在施工不規(guī)范、資料管理混亂等問題。首次績效評價后，項目公司配備專人規(guī)范資料管理，所有資料登記造冊入柜保存，并建立施工、運營維護(hù)動態(tài)群，實行施工運維工作動態(tài)匯報，對于違規(guī)操作嚴(yán)格落實責(zé)任，提升了項目產(chǎn)出。金鄉(xiāng)縣垃圾焚燒發(fā)電PPP 項目，2020 年運營期績效評價結(jié)果為90 分，可以全額獲得可行性缺口補助，但項目公司管理者要求較高，股東方對于管理者的要求高于PPP 項目合同的要求，項目每年的績效評價分?jǐn)?shù)與管理層的年終獎金掛鉤，所以在績效評價結(jié)束的當(dāng)天就召開管理層會議，對扣分點進(jìn)行研究，追查責(zé)任，積極落實整改。引導(dǎo)激勵項目公司不斷提升項目管理質(zhì)量，提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（四）建立績效評價指標(biāo)體系動態(tài)調(diào)整機制

為使PPP 項目的績效評價指標(biāo)體系能夠適應(yīng)經(jīng)濟、行業(yè)的發(fā)展，在各行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變動時，及時動態(tài)調(diào)整行業(yè)績效評價指標(biāo)，既考慮社會資本方的利益，又要兼顧政府方的管理需要。每次績效評價工作結(jié)束后，由財政部門、實施機構(gòu)、行業(yè)主管部門及PPP 項目合同雙方根據(jù)績效評價情況，決定是否對績效評價工作方案進(jìn)行調(diào)整，確需調(diào)整的，及時進(jìn)行修訂并報本級人民政府批準(zhǔn)，真正做到動態(tài)調(diào)整，保證項目的產(chǎn)出效果。

四、進(jìn)一步強化PPP 項目績效管理的建議

（一）加大PPP 項目績效管理培訓(xùn)力度

PPP 項目涉及領(lǐng)域廣泛，專業(yè)知識要求高，加上目前機構(gòu)改革帶來人員變動、疫情以來各級培訓(xùn)減少等情況，上級部門要加大PPP業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，拓展培訓(xùn)形式，搭建學(xué)習(xí)交流平臺，培養(yǎng)一批高素質(zhì)專業(yè)人才，營造良好氛圍，提振發(fā)展信心。

（二）加強信息公開，促進(jìn)規(guī)范管理

督促項目實施機構(gòu)及時公開績效評價結(jié)果并接受社會監(jiān)督，確?？冃гu價結(jié)果客觀公允，以信息公開、監(jiān)督檢查等措施促進(jìn)績效管理規(guī)范化水平提升。充分利用好全國PPP 綜合信息平臺中的“績效管理”模塊，實現(xiàn)績效管理的信息化、智能化、專業(yè)化，做到績效過程管理可監(jiān)控、績效評價結(jié)果可記錄、績效付費可追溯、財政風(fēng)險可把控。

（三）加快推進(jìn)PPP 立法進(jìn)程

權(quán)威的PPP 條例尚未出臺，現(xiàn)存的多是部門規(guī)章制度，法律層級低，效力不足。PPP 模式上位法長期缺失，政策連貫性存疑，不利于PPP 模式長期健康發(fā)展，建議加快立法，為PPP 項目規(guī)范實施提供法律保障，讓地方政府和社會資本定心、安心，讓合作各方能夠合理預(yù)測風(fēng)險，提升抗風(fēng)險能力，有的放矢地開展績效評價工作。

（四）盡快建立分行業(yè)績效評價指標(biāo)體系

雖然PPP 模式已經(jīng)處在高質(zhì)量發(fā)展階段，但PPP 項目績效評價工作卻處于探索完善期，特別是各行業(yè)的績效評價指標(biāo)體系建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。PPP 項目涉及市政工程、交通運輸、教育和醫(yī)療等19 個行業(yè)領(lǐng)域，細(xì)分行業(yè)近百個，為盡快結(jié)束部分行業(yè)績效評價基層單位“單打獨斗”的狀態(tài)，有條件的省市，可以在PPP 項目相對集中的行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行績效管理研究。目前山東省財政廳已出臺污水處理和黑臭水體治理行業(yè)的PPP 項目績效指標(biāo)體系，其他各省也相繼建立了分行業(yè)的績效評價指標(biāo)體系，建議上級部門加強統(tǒng)籌指導(dǎo)，填補行業(yè)領(lǐng)域績效指標(biāo)體系的空白，實現(xiàn)成果共享，推動PPP 項目全生命周期績效管理的落實。