●孟海玲
政府和社會資本合作(PPP)模式是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要抓手之一,其在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的大力推廣,增強(qiáng)了公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力,提升了供給效率。隨著PPP 項目簽約落地、開工建設(shè)、投產(chǎn)運(yùn)營,各種問題也逐步顯現(xiàn),比如建設(shè)內(nèi)容變更、投資超概算、績效評價指標(biāo)體系空化等。如何提升PPP 項目監(jiān)管,加強(qiáng)績效評價應(yīng)用,使PPP 項目規(guī)范、高效發(fā)展,讓PPP模式回歸初心、本源,成為PPP項目績效管理的內(nèi)在要求。財政部對PPP 項目全生命周期的績效管理工作日益重視,于2020 年3 月出臺了指導(dǎo)性文件《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引〉的通知》(財金〔2020〕13 號),進(jìn)一步規(guī)范了PPP 項目的績效管理,但是由于各地的PPP 項目績效管理還處于“摸著石頭過河”階段,缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)文件支撐,在實施過程中存在著各種問題。截至2021 年末,PPP 項目管理庫累計入庫項目10243 個,投資額16.2萬億元,同比增加8198 億元,增長5.3%,連續(xù)3 年增長5%以上,規(guī)??傮w穩(wěn)中有升。與此同時,PPP 項目在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了泛化濫用、大干快上等走偏問題,但隨著市場主體回歸理性、市場環(huán)境優(yōu)化,PPP 項目逐步走向規(guī)范有序發(fā)展的健康局面。目前全國大部分的PPP 項目已走完了前期的準(zhǔn)備階段、采購階段,進(jìn)入執(zhí)行階段,開始步入運(yùn)營期,即將面臨相關(guān)付費(fèi)問題,按照預(yù)算管理要求和PPP 項目按效付費(fèi)的要求,必須根據(jù)績效評價的結(jié)果合理支付社會資本對價?!吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34 號)要求對涉及一般公共預(yù)算等財政資金的政府和社會資本合作項目開展績效管理,隨后財政部印發(fā)的《關(guān)于貫徹落實<中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》(財預(yù)〔2018〕167 號)也明確財政資金要“花錢必問效、無效必問責(zé)”。綜上所述,PPP 項目績效管理工作已刻不容緩。
黨的十九大報告明確指出,建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實施績效管理。PPP 項目績效管理是在PPP 項目全生命周期開展的績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等項目管理活動。宏觀上,PPP 項目績效管理是全面實施預(yù)算績效管理的重要一環(huán);微觀上,PPP 項目績效管理是全面落實按效付費(fèi)的有效依據(jù)。PPP 項目實施績效管理順應(yīng)了國家預(yù)算管理制度的改革趨勢,也是政府提高財政資金使用效率的重要抓手。
金鄉(xiāng)縣共有6 個PPP 項目納入財政部PPP 綜合信息平臺,總投資52.89 億元,全部簽約落地,落地項目中有5 個項目開工建設(shè),已有2 個項目進(jìn)入運(yùn)營期。從行業(yè)領(lǐng)域看,項目涵蓋市政工程、水利建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生和文化等多個公共服務(wù)領(lǐng)域,在穩(wěn)增長、促改革、惠民生等方面取得積極成效。由于PPP 項目投資規(guī)模大,合作期限長,成為全縣財政績效管理工作的重中之重,目前5 個開工項目均已開展績效評價工作。在財政部的PPP 項目績效管理操作指引下發(fā)后,金鄉(xiāng)縣財政績效評價中心組織實施機(jī)構(gòu)、項目公司、咨詢機(jī)構(gòu)多次座談交流,按照財政部文件精神重塑績效評價指標(biāo)體系。與此同時,在PPP 項目績效管理中也發(fā)現(xiàn)一些問題有待改進(jìn)。
在PPP 發(fā)展初期,各方關(guān)注點集中在合同簽訂和融資交割上,并未對績效指標(biāo)和績效評價投入足夠精力。各參與方把PPP 當(dāng)作一種融資手段,只重視項目前期建設(shè),不重視項目后期運(yùn)營。在制定績效評價指標(biāo)時,只重視建設(shè)期的績效評價,對運(yùn)營期的績效評價,無論是項目公司還是實施機(jī)構(gòu),只要評價結(jié)果不影響付費(fèi)就行,因而忽視運(yùn)營質(zhì)量和項目產(chǎn)出,違背了PPP 項目的初衷。
金鄉(xiāng)縣已開展績效評價的PPP 項目均為老項目,落地時間較早,當(dāng)時國家及部委、省財政廳等上級部門對于PPP 項目績效管理尚未出臺相關(guān)指引政策,咨詢機(jī)構(gòu)與實施機(jī)構(gòu)起草的績效指標(biāo)體系多是理論框架,實操性差。以金鄉(xiāng)縣城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)工程PPP項目為例,原建設(shè)期績效考核指標(biāo)體系中指標(biāo)較少,僅含4 個一級指標(biāo),10 個二級指標(biāo),指標(biāo)體系設(shè)置不完善;另外部分指標(biāo)權(quán)重分配不合理,如項目產(chǎn)出僅占10 分,弱化項目產(chǎn)出監(jiān)管。同時原建設(shè)期績效考核指標(biāo)體系中評分方法存在難以量化、無法統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等情況,如考核指標(biāo)中多處出現(xiàn)“酌情扣分”,未對扣分分值進(jìn)行細(xì)化,可操作性較差。
橫向比較,同類項目之間的績效評價質(zhì)量及效果差異較大,績效評價結(jié)果之間可比性不強(qiáng);縱向比較,PPP 項目績效評價指標(biāo)通用化嚴(yán)重,各行業(yè)績效指標(biāo)未能體現(xiàn)行業(yè)特點,存在盲目照抄照搬、簡單套用模板現(xiàn)象,造成績效指標(biāo)設(shè)計不科學(xué),績效評價無法突出重點,影響績效評價的客觀、準(zhǔn)確、公正。如金鄉(xiāng)縣城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)工程PPP 項目與金鄉(xiāng)縣城區(qū)雨污分流改造PPP 項目都屬于市政工程,但一個是市政工程—供水,一個是市政工程—管網(wǎng),且回報機(jī)制亦不同,可是以上兩個項目原績效指標(biāo)體系卻完全相同,通用不實用問題突出。
根據(jù)財政部相關(guān)文件,PPP 項目監(jiān)管主體與績效評價主體是實施機(jī)構(gòu),財政部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和項目再評價、后評價工作。但在實際操作過程中,實施機(jī)構(gòu)對于績效評價的責(zé)任認(rèn)識不清,其認(rèn)為PPP 項目績效評價的主體是財政部門,評價對象是實施機(jī)構(gòu)和項目公司。從而在推進(jìn)績效評價過程中,實施機(jī)構(gòu)不但幫助項目公司解釋違約原因,而且部分由其監(jiān)管落實的事項在無相關(guān)書面材料的情況下,要求專家酌情打分,影響績效評價的客觀性。
PPP 模式在我國已經(jīng)跨過高速發(fā)展時期,進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段,但是合作各方急盼的《PPP 項目條例》仍未出臺,PPP 的規(guī)范仍以各部委規(guī)范文件為主,政策穩(wěn)定性不足,合作期內(nèi)多次發(fā)起再談判工作,如金鄉(xiāng)縣城區(qū)雨污分流改造PPP 項目、城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)工程PPP 項目和垃圾焚燒發(fā)電PPP 項目,由于簽約時間較早,每個項目針對各級檢查和政策變化簽訂的補(bǔ)充合同均達(dá)到4 份以上,社會資本方配合意愿降低。原PPP 項目合同對于績效評價沒有約定或約定不清,開展再談判工作的進(jìn)度也取決于相關(guān)方的配合程度,實施起來有一定困難??h財政部門聯(lián)合實施機(jī)構(gòu)與項目公司開展再談判工作,社會資本和項目公司抵觸情緒較大,要求按照原合同履行的意愿較強(qiáng),因為社會資本方和項目公司認(rèn)為變更或完善績效評價指標(biāo)是增加其履約風(fēng)險,切實影響其經(jīng)濟(jì)利益。在經(jīng)過多輪談判后,垃圾焚燒發(fā)電項目和城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)工程項目進(jìn)展順利,可以按照現(xiàn)有政策完善指標(biāo)體系,而城區(qū)雨污分流改造工程項目的社會資本方態(tài)度堅決,不同意修改建設(shè)期績效評價指標(biāo),運(yùn)營期績效也是在原有的體系下有限修改。不同項目的重塑績效評價指標(biāo)體系實施難度不一。
將PPP 項目績效管理與預(yù)算績效管理深度融合,促進(jìn)PPP 項目績效管理全過程、全方位、全覆蓋。其一,在全過程管理中,事前引入績效評估,在PPP 項目開展物有所值評價和財政承受能力論證中增加事前評估內(nèi)容,作為論證項目實施必要性和可行性的重要依據(jù),提升論證深度和質(zhì)量,真正實現(xiàn)物有所值;事中加強(qiáng)績效跟蹤,實施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對項目公司實施績效監(jiān)控,發(fā)現(xiàn)偏差及時糾正;事后做好績效評價,實施機(jī)構(gòu)落實結(jié)果應(yīng)用,財政部門做好按效付費(fèi)并組織重點績效評價,實現(xiàn)績效目標(biāo)指標(biāo)閉環(huán)管理。其二,在全方位推進(jìn)中,財政部門、行業(yè)主管部門、項目實施機(jī)構(gòu)按照績效管理程序,對績效目標(biāo)指標(biāo)進(jìn)行編制、監(jiān)控、評價等,各司其職,齊抓共管;項目公司做好日常運(yùn)營管理和績效監(jiān)控,中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù),社會公眾參與監(jiān)督,促進(jìn)績效目標(biāo)實現(xiàn),形成政府推動、項目公司實施、社會公眾監(jiān)督的立體化績效管理格局。其三,在實現(xiàn)項目全覆蓋上,將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助三類項目全部納入績效管理范圍,對政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助項目按效付費(fèi),年度運(yùn)營補(bǔ)貼支出與績效評價結(jié)果完全掛鉤;對使用者付費(fèi)項目績效評價結(jié)果優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的,執(zhí)行項目公司約定的獎勵條款,未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的,執(zhí)行違約條款,通過設(shè)置違約金、影響調(diào)價機(jī)制等方式實現(xiàn),使PPP 項目按效付費(fèi)理念真正落到實處。
財政部門組織實施機(jī)構(gòu)、項目公司、咨詢機(jī)構(gòu)多次座談交流,商討按照財政部文件精神完善指標(biāo)體系。為體現(xiàn)指標(biāo)體系的公平、公正,在協(xié)商過程中,實施機(jī)構(gòu)根據(jù)項目實際情況,充分考慮項目公司的意見和建議,量化評價細(xì)節(jié),強(qiáng)化項目產(chǎn)出監(jiān)控,讓項目公司對績效評價結(jié)果可預(yù)測、重大問題可預(yù)防。如金鄉(xiāng)縣城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)工程PPP 項目在建立新的《建設(shè)期績效評價指標(biāo)體系》中,參考財政部文件要求,二級指標(biāo)達(dá)到14 個,三級指標(biāo)30 個,強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵、核心、重要指標(biāo)的設(shè)計;垃圾焚燒發(fā)電項目新《運(yùn)營期績效評級指標(biāo)體系》中,“產(chǎn)出”指標(biāo)權(quán)重達(dá)到總權(quán)重的80%,其中“項目運(yùn)營”與“項目維護(hù)”指標(biāo)為總權(quán)重的60%,重點評價垃圾有效處理、生產(chǎn)運(yùn)行管理與工藝控制等,同時考慮PPP 項目的公益屬性,設(shè)置群眾滿意度、生態(tài)影響、社會影響等公益性指標(biāo),強(qiáng)化項目公司社會責(zé)任感,提升群眾獲得感和幸福感。為防止評價結(jié)束后,各參與方怠于項目整改,縣財政部門要求新的績效指標(biāo)體系必須增加“整改落實”附加扣分項,用于次年績效評價時監(jiān)督上一年度項目整改情況,讓PPP 項目全生命周期內(nèi)績效評價更具有連續(xù)性,使績效管理真正發(fā)揮作用。
績效評價的結(jié)果是政府付費(fèi)的依據(jù),除了強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用,做到“無績效不付費(fèi),績效不達(dá)標(biāo)要擔(dān)責(zé)”外,還要加強(qiáng)引導(dǎo),使實施機(jī)構(gòu)和項目公司意識到,評價不是目的,目的是及時發(fā)現(xiàn)項目推進(jìn)過程中存在的問題,及時糾偏,從而提升項目產(chǎn)出,加強(qiáng)管理。比如金鄉(xiāng)縣城區(qū)雨污分流改造工程PPP 項目,建設(shè)期存在施工不規(guī)范、資料管理混亂等問題。首次績效評價后,項目公司配備專人規(guī)范資料管理,所有資料登記造冊入柜保存,并建立施工、運(yùn)營維護(hù)動態(tài)群,實行施工運(yùn)維工作動態(tài)匯報,對于違規(guī)操作嚴(yán)格落實責(zé)任,提升了項目產(chǎn)出。金鄉(xiāng)縣垃圾焚燒發(fā)電PPP 項目,2020 年運(yùn)營期績效評價結(jié)果為90 分,可以全額獲得可行性缺口補(bǔ)助,但項目公司管理者要求較高,股東方對于管理者的要求高于PPP 項目合同的要求,項目每年的績效評價分?jǐn)?shù)與管理層的年終獎金掛鉤,所以在績效評價結(jié)束的當(dāng)天就召開管理層會議,對扣分點進(jìn)行研究,追查責(zé)任,積極落實整改。引導(dǎo)激勵項目公司不斷提升項目管理質(zhì)量,提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。
為使PPP 項目的績效評價指標(biāo)體系能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、行業(yè)的發(fā)展,在各行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變動時,及時動態(tài)調(diào)整行業(yè)績效評價指標(biāo),既考慮社會資本方的利益,又要兼顧政府方的管理需要。每次績效評價工作結(jié)束后,由財政部門、實施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門及PPP 項目合同雙方根據(jù)績效評價情況,決定是否對績效評價工作方案進(jìn)行調(diào)整,確需調(diào)整的,及時進(jìn)行修訂并報本級人民政府批準(zhǔn),真正做到動態(tài)調(diào)整,保證項目的產(chǎn)出效果。
PPP 項目涉及領(lǐng)域廣泛,專業(yè)知識要求高,加上目前機(jī)構(gòu)改革帶來人員變動、疫情以來各級培訓(xùn)減少等情況,上級部門要加大PPP業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度,拓展培訓(xùn)形式,搭建學(xué)習(xí)交流平臺,培養(yǎng)一批高素質(zhì)專業(yè)人才,營造良好氛圍,提振發(fā)展信心。
督促項目實施機(jī)構(gòu)及時公開績效評價結(jié)果并接受社會監(jiān)督,確保績效評價結(jié)果客觀公允,以信息公開、監(jiān)督檢查等措施促進(jìn)績效管理規(guī)范化水平提升。充分利用好全國PPP 綜合信息平臺中的“績效管理”模塊,實現(xiàn)績效管理的信息化、智能化、專業(yè)化,做到績效過程管理可監(jiān)控、績效評價結(jié)果可記錄、績效付費(fèi)可追溯、財政風(fēng)險可把控。
權(quán)威的PPP 條例尚未出臺,現(xiàn)存的多是部門規(guī)章制度,法律層級低,效力不足。PPP 模式上位法長期缺失,政策連貫性存疑,不利于PPP 模式長期健康發(fā)展,建議加快立法,為PPP 項目規(guī)范實施提供法律保障,讓地方政府和社會資本定心、安心,讓合作各方能夠合理預(yù)測風(fēng)險,提升抗風(fēng)險能力,有的放矢地開展績效評價工作。
雖然PPP 模式已經(jīng)處在高質(zhì)量發(fā)展階段,但PPP 項目績效評價工作卻處于探索完善期,特別是各行業(yè)的績效評價指標(biāo)體系建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。PPP 項目涉及市政工程、交通運(yùn)輸、教育和醫(yī)療等19 個行業(yè)領(lǐng)域,細(xì)分行業(yè)近百個,為盡快結(jié)束部分行業(yè)績效評價基層單位“單打獨(dú)斗”的狀態(tài),有條件的省市,可以在PPP 項目相對集中的行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行績效管理研究。目前山東省財政廳已出臺污水處理和黑臭水體治理行業(yè)的PPP 項目績效指標(biāo)體系,其他各省也相繼建立了分行業(yè)的績效評價指標(biāo)體系,建議上級部門加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo),填補(bǔ)行業(yè)領(lǐng)域績效指標(biāo)體系的空白,實現(xiàn)成果共享,推動PPP 項目全生命周期績效管理的落實。